Uwagi wstępne o przedmiocie publiczne prawo gospodarcze

Uwagi wstępne o przedmiocie publiczne prawo gospodarcze 1. Publiczne prawo gospodarcze i jego podstawowe pojęcia I. Transformacja prawa gospodarczego Polska gospodarka od końca II wojny światowej, przez dziesiątki lat, w pełni podporządkowana była władzy państwowej. Organa państwowe decydowały o sprawach ważnych w skali globalnej, ale i o najdrobniejszych, związanych np. z podziałem pracy, rozdzielnictwem, usługami, organizacją itp. Ten nieograniczony żadnymi przepisami interwencjonalizm służył gospodarce scentralizowanego planowania i umożliwiał realizację określonych założeń ideologicznych, nie zawsze jednak sprzyjał gospodarce, a poprzez to hamował rozwój państwa. Okres socjalistycznej gospodarki planowej trwający w Polsce do 1989 r. pozostawił po sobie m.in. niekorzystną strukturę przedmiotową i podmiotową. Zbyt mało było podmiotów oferujących towary konsumpcyjne, a nadmiernie rozbudowany przemysł ciężki był źródłem inflacji i niszczył środowisko naturalne. Znaczne rozmiary gospodarki państwowej, uzasadnione wcześniej względami politycznymi, straciły wraz ze zmianą ustroju rację bytu. Reformy podjęte w 1990 r. były konieczne z wielu względów i mimo zmiany sytuacji wewnętrznej prowadzone są do dnia dzisiejszego. Potrzeba zmian wynikała nie tylko z sytuacji społeczno-gospodarczej, ale także z przesłanek teoretycznych. W teorii i praktyce udowodniono już po II wojnie światowej przewagę gospodarki opartej na prawach ekonomicznych, czyli rynkowego modelu gospodarczego, nad systemami, w których odrzucono prawo ekonomiczne, a centrum polityczne bezpośrednio ingeruje w procesy gospodarcze. Stwierdzono także szereg innych zalet istnienia gospodarki rynkowej, a w szczególności to, że prawa ekonomiczne są najlepszym miernikiem społecznej przydatności wytwarzanych dóbr. Jako niewidzialna ręka rynek w dużym stopniu weryfikuje produkcję, usługi, wymusza podejmowanie decyzji i ryzyka na własną odpowiedzialność. Ponadto istnieją inne zalety wolnego rynku i konkurencji, która tam istnieje, np.: Nb. 1 1

2 Uwagi wstępne o przedmiocie publiczne prawo gospodarcze 1) wolny rynek jest ważnym potencjalnym bodźcem dla przedsiębiorców do poszukiwania lepszych technik wytwarzania i podejmowania nowych wyrobów, na jakie występuje efektywny popyt; 2) wolny rynek stwarza szansę bogacenia się przede wszystkim jednostkom prężnym, przedsiębiorczym, zdolnym do podejmowania i ponoszenia osobistego ryzyka; 3) wolny rynek przeciwdziała biurokratyzowaniu się życia w dziedzinach objętych wolną konkurencją; 4) swobodna gra sił rynkowych, zwłaszcza mechanizm cenowy, prowadzi w sposób najpełniejszy do osiągania i utrzymywania w krótkich okresach równowagi w gospodarce, utożsamianej z optimum gospodarczym. Podstawową zaletą gospodarki rynkowej jest jednak pełniejsza realizacja wolności obywatelskich poprzez powszechne prawo do przedsiębiorczości. Przedsiębiorczość zaś to umiejętność wykorzystywania inicjatyw, pomysłów i idei niedostrzegalnych dla innych, a przetwarzanych w realną i opłacalną działalność gospodarczą. Tworzenie to może następować jako działalność gospodarcza prowadzona przez indywidualnych właścicieli prywatnych jednostek produkcyjnych, handlowych lub usługowych albo też poprzez działalność menedżerską w imieniu różnych właścicieli. Istnieją także pewne negatywy gospodarki rynkowej. Jest to różnicowanie majątkowe, a poprzez to polaryzacja społeczna i socjalna społeczeństw. Z wolnym rynkiem wiążą się periodyczne załamania gospodarcze i kryzysy nadprodukcji. Uważa się, że częściej występuje naruszenie konkurencji zwykle przez nadużywanie pozycji monopolistycznej. Również źle rozumiane współzawodnictwo powoduje nieuczciwą konkurencję. W obrocie gospodarczym można jednak znacznie ograniczyć te ww. negatywne skutki poprzez rozsądny interwencjonizm państw, np. przejawiający się w tworzeniu regulacji prawnych, które pobudzają zalety rynku, a osłabiają cechy ujemne. Tworzenie prawa gospodarczego w okresie zmian ustrojowych jest wyjątkowo złożonym procesem. Nadmierna aktywność organów państwa lub odwrotnie zachowanie bierne powoduje różnorodne kryzysy: ekonomiczne, polityczne i społeczne. Od 1990 r. wraz z reformami polskie prawo gospodarcze ulega transformacji. Rozwiązania typowe dla gospodarki socjalistycznej zastępuje się regulacjami właściwymi dla gospodarki rynkowej. Dla istnienia rynku w pierwszej kolejności polski parlament zagwarantował obywatelom RP kilka elementarnych praw: 1) prawo swobodnego tworzenia podmiotów gospodarczych; 2) swoboda w zakresie obrotu towarami i usługami, a także siłą roboczą, dewizami i kapitałem; Nb. 1

1. Publiczne prawo gospodarcze i jego podstawowe pojęcia 3 3) prawo do wolnego kształtowania cen; 4) prawo do swobodnego wyboru dowolnej formy organizacyjno-prawnej dla podmiotu działalności gospodarczej; 5) prawo do swobodnego kształtowania treści umów. Oprócz rynku towarowego i rynku konsumpcyjnego państwo polskie musiało w zasadzie od podstaw stworzyć regulacje w zakresie innych rynków, np. kapitałowego, dóbr intelektualnych, pieniężnego, siły roboczej, inwestycji. Należy pamiętać, że kreacja nowych przepisów nie może zupełnie abstrahować od dotychczasowych realiów polskiego systemu gospodarczego i prawnego. Na podkreślenie zasługuje także fakt, że od 1.2.1994 r., gdy wszedł w życie w całości Układ Stowarzyszeniowy z Unią Europejską, Polska najpierw podjęła dostosowanie naszego prawa do prawa Wspólnot, a od 1.5.2004 r. w pełni powinna już stosować prawo UE. Świadomość tak wielu oddziaływań na publiczne prawo gospodarcze powinna mobilizować do poświęcenia większej uwagi przez Czytelnika także na bieżące procesy legislacyjne. II. Umiejscowienie prawa gospodarczego w obrębie nauk prawnych W ramach oceny polskiego systemu prawa można wyróżnić dwa poglądy dotyczące prawa gospodarczego. W pierwszym uważa się, że nie ma potrzeby wyodrębniania tej dziedziny prawa. Z drugiej strony podnoszone są twierdzenia, a prawo gospodarcze jest lub powinno być wyodrębnione od prawa cywilnego. Generalnie uważa się jednak, że prawo gospodarcze zależy od obowiązujących przepisów. Ze względu na ich płynność było ono różnie umiejscawiane w obrębie prawa polskiego. Od 1964 r., tj. od chwili wejścia w życie przepisów prawa cywilnego i uchylenia znacznej części przepisów Kodeksu handlowego, prawo gospodarcze nie stanowi odrębnej gałęzi prawa, lecz jest dyscypliną prawniczą w obrębie prawa cywilnego, a także i w części prawa administracyjnego. Dyscyplinę tę wydzielamy pod względem charakterystycznych czynności potrzebnych w prowadzeniu przedsiębiorstwa (kryterium przedmiotowe) i uwzględniając elementy podmiotowe, czyli instytucje prowadzące działalność gospodarczą. W obrębie teorii prawa gospodarczego prawo to może być traktowane szeroko i wąsko. W szerokim ujęciu uwzględniamy całokształt przepisów, które wpływają i kształtują gospodarkę. Stąd też istnieją podziały na prawo gospodarcze prywatne i publiczne. Genezy tego podziału należy szukać jeszcze w czasach rzymskich (Ulpian). Opierał się on długo na kryterium interesu. Współcześnie Nb. 2 2

4 Uwagi wstępne o przedmiocie publiczne prawo gospodarcze czynnikiem różnicującym są stosunki majątkowe i niemajątkowe, interesy ogólne i indywidualne. Wyraźnie należy zaznaczyć, że podział na prawo gospodarcze publiczne i prywatne jest wyjątkowo złożony, gdyż przebiega on niekiedy nawet w obrębie jednej ustawy. Powstają w ten sposób obszary graniczne lub trudne do przyłączenia do którejkolwiek grupy. Zaletą jednak takiego wyodrębnienia jest możliwość analizy celów w sposób pełniejszy. Poprzez wyodrębnienie publicznego prawa gospodarczego możliwe jest pełniejsze sprzężenie interesów publicznych i jednolite ujęcie aksjologiczne. W praktyce możliwe jest wzmacnianie lub osłabianie instrumentarium interwencyjnego państwa. Niewątpliwą zaletą jest też aspekt dydaktyczny, gdyż mniejsze jednostki teorii łatwiejsze są do przyswojenia, tym bardziej że spaja je realnie szereg wspólnych elementów. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że publiczne prawo gospodarcze wydaje się być tylko kategorią teoretyczną. W obrębie obowiązującego prawa jest to jedna z dziedzin nowo wyodrębnionych, która pomimo iż łączy szereg elementów prawnych, ma dominujący udział prawa administracyjnego, stąd też w literaturze ujmowana jest też mianem administracyjnego prawa gospodarczego. Nb. 2

Część I. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców Literatura: R. Biskup,Wolność gospodarcza w wymiarze podmiotowym, Lublin 2011, R. Blicharz (red), Kontrola przedsiębiorcy, Warszawa 2013, J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych, Kraków 2007; J. Barta, R. Markiewicz, Ustawa o ochronie baz danych, Warszawa 2002; T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948; R. Blicharz, M. Pawełczyk, Przedsiębiorca, czyli kto?, PUG 2004, Nr 3; Ł. Błaszczak, Radca prawny jako przedsiębiorca refleksje na tle art. 43 1 KC i art. 479 1 KPC, MoP 2004, Nr 13; M. Brożyna, M. Chudzik, K. Kohutek, J. Molis, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr173, poz. 1807), LEX/el. 2005; R. Budzinowski, Status prawny rolnika jako przedsiębiorcy (zagadnienia wybrane), RPEiS 2002, Nr 3; W. Cajsel, Nowe zasady działalności adwokatów i radców prawnych, MoPr 2004, Nr 12; P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze na działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, Nr 5 (149); J. Ciechanowicz-McLean, A. Powałowski, Prawo gospodarcze publiczne. Zarys wykładu, Warszawa 2003; M. Chołodecki, M. Strzelbicki, Publiczne prawo gospodarcze. Procedury, Poznań 2012; A. Drozd, Ustawa o ochronie danych osobowych, Komentarz, Wzory pism i przepisy, Warszawa 2008; tenże, Pojęcie danych osobowych, [w:] P. Fajgielski (red.), Ochrona danych osobowych w Polsce z perspektywy dziesięciolecia, Lublin 2008; tenże, Kontrola przetwarzania danych osobowych. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 2008; M. Etel, M. Nowikowska, A. Piszcz, J. Sieńczyło-Chlabicz, W. Stachurski, A. Żukowska, Publiczne prawo gospodarcze. Ćwiczenia, Warszawa 2010; Z. Fenichel, Pojęcie dobrych obyczajów w prawie polskim, Głos Prawa 1934; E. Fojcik-Mastalska, R. Mastalski, Glosa do orzeczenia TK z 9.4.1991 r., U9/90, PiP 1991, z. 10; W. Gonet, Spółki komunalne, Warszawa 2007; J. Grabowski, Ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Komentarz, Warszawa 1995; tenże, Prawne granice wolności gospodarczej, [w:] Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, Pr. NUŚ 1992, Nr 1298; H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2013; St. Gronowski, Komentarz do ustawy z 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów; R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8A, Warszawa 2013; ci, Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8B, Warszawa 2013; M. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998; J. Jacyszyn, Wykonywanie wolnych zawodów w Polsce, Warszawa 2004; A. Jakubecki, Opinia prawna w sprawie niektórych aspektów działalności gospodarczej gminy oraz skutków procesowych zmiany przez sąd sposobu rozpoznania sprawy w procesie, http://www.ursynow.waw.pl/data/notices/opinia_gmina-popr. pdf (dostęp: 5.3.2011 r.); M. Janczyk, Prawo umów konsumenckich, Poznań 2007; tenże, Dyskusja nad projektem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Rzeczp. z 12.3.2004 r., s. C 3; B. Jeżyńska, Producent rolny jako przedsiębiorca, Lublin 2008; I. Kamińska, Ochrona danych osobowych, Warszawa 2007; R. W. Kaszubski, K. Rodkowski, Wolność gospodarcza, warunki dopuszczalności jej ograniczeń, Glosa 2000, Nr 3; W. J. Katner, Czy konkurs piękno-

6 Część I. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej... ści ma trwać nadal, Rzeczp. 2004, Nr 95; tenże, Lepiej już było, Rzeczp. 2003, Nr 246; tenże, Podstawowe zagadnienia prawne nowej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, PPH 2004, Nr 12; tenże, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, orzecznictwo, piśmiennictwo, Warszawa 2003; M. Kępiński, Problemy ogólne nowej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, RPEiS 1991, Nr 2; K. Kiczka, Wolność gospodarcza a interwencjonizm państwowy, [w:] Granice wolności gospodarczej w systemie gospodarki rynkowej. Księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej prof. dr hab. Jana Grabowskiego, Katowice 2004; A. Kidyba, Galimatias z przedsiębiorcami, Rzeczp. z 18.6.2003 r., s. C 3; tenże, Kodeks spółek handlowych. Objaśnienia, Warszawa 2007; tenże, Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych. Komentarz, Warszawa 1996; A. Kidyba, W. Popiołek, S. Sołtysiński, Skoro było lepiej, to dlaczego jest źle?, Rzeczp. 2003, Nr 271; L. Kieres (red.), Środki prawne publicznego prawa gospodarczego, Wrocław 2007; T. Knypl, K. Trzciński, Znaczenie zwyczajów i dobrych obyczajów w prawie cywilnym i handlowym, PPH 1997, Nr 8; A. Koch, J. Napierała (red.), Prawo spółek handlowych, Kraków 2005; K. Kokocińska, A. Trela, Publiczne prawo gospodarcze w orzecznictwie, Poznań 2011; K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2008; C. Kosikowski, Nowe regulacje prawne w zakresie swobody działalności gospodarczej, PiP 2004, z. 10; tenże, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000; tenże, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 1994; tenże, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 1995; tenże, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2010; tenże, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa 1995; tenże, Zakres wolności gospodarczej, PUG 1995, Nr 9; tenże, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013; M. Krasnodębska- -Tomkiel, Wspólnotowe Prawo konkurencji skutki dla Polski, Warszawa 2006; A. Kraus, F. Zoll, Polska ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, Poznań 1929; K. Kruczalak, Prawo handlowe. Zarys wykładu, Warszawa 1997; tenże, Pojęcie przedsiębiorcy i jego znaczenie w obowiązującym prawie, Rej. 1998, Nr 3; W. Kubala, Wolność działalności gospodarczej i jej ograniczenia, PS 2001, Nr 7 8; J. Kufel, H. Mruk, Konsument jako instytucja ekonomiczna i prawna, [w:] Ochrona konsumenta w uregulowaniach publicznoprawnych, Poznań 1998; St. Lausch-Bendkowski, Nowe przepisy o podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, PUG 1989, Nr 7; M. Mioduszewski, Gmina jako dostawca Internetu, IT w Administracji 2008, Nr 4; M. Modrzejewska (red.), Księga jubileuszowa Profesora Józefa Okolskiego, Warszawa 2010; L. Morys, Jednoosobowa spółka akcyjna według nowej regulacji ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, PPH 1996, Nr 12; T. Mróz, M. Stec, Prawo gospodarcze prywatne, Warszawa 2005; J. Okolski (red.), Prawo handlowe, Warszawa 2008; J. Olszewski (red.), Klastry jako nowa forma przedsiębiorcy, Ius et Administratio 2004, z. 4; tenże, Pojęcie przedsiębiorca w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, RPEiS 2004, Nr 4; tenże, Prawo gospodarcze. Kompendium, Warszawa 2009; tenże, Uboczna działalność gospodarcza, Warszawa 1999; tenże, Wolność gospodarcza w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, Ius et Administratio 2005, z. 1/5; K. Pawłowicz, Konstytucyjne a ustawowe pojęcie przedsiębiorcy, Przegląd Legislacyjny 2007, Nr 2; tenże, O wolności gospodarczej, [w:] Prawo i społeczeństwo obywatelskie, Warszawa 1990; M. Polok, Bezpieczeństwo danych osobowych, Warszawa 2008; B. Popowska, M. Strzelbicki (red.), Publiczne prawo gospodarcze. Część ogólna oraz prawo działalności gospodarczej. Kompendium, Poznań 2009; A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2007; A. Powałowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2012; tenże, Leksykon prawa gospodarczego publicznego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2011; U. Promińska, [w:] S. Włodyka (red.), System Prawa Handlowego, t. 2A, Prawo spółek handlowych, Warszawa 2007; W. Pyzioł, A. Szumański, I. Weiss, Prawo spółek, Bydgoszcz Kraków 2006; Z. Radwański, Podmioty prawa cywil-

Część I. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców 7 nego, PS 2003, Nr 7 8; B. Rakoczy, Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2008; J. Rogowska, Umowa o zarządzanie przedsiębiorstwem na tle umów menedżerskich zawieranych w państwach obcych, R.Pr. 1993, Nr 5; B. Sagan, J. Strzępka, Prawo o fundacjach. Komentarz, Katowice 1992; M. Safjan, Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym, PiP 2002, z. 6; M. Sakowska-Baryła, Udostępnianie danych osobowych na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych, [w:] P. Fajgielski (red.), Ochrona danych osobowych w Polsce z perspektywy dziesięciolecia, Lublin 2008; G. Sibiga, Postępowanie w sprawach ochrony danych osobowych, Warszawa 2003; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Kraków 2002; Z. Snażyk, A. Szafrański, Publiczne prawo gospodarcze,warszawa 2013; R. Skubisz, M. Trzebiatowski, Kościelne osoby prawne jako przedsiębiorcy rejestrowi (na przykładzie osób prawnych kościoła katolickiego), PPH 2002, Nr 3; K. Sobczak, Wolność gospodarcza. W kręgu problemów konstytucyjnych, PUG 1995, Nr 1; M. Strzałkowska, D. Maksym, Pomoc publiczna a uczelnie, Forum Akademickie 9/2010, http://forumakademickie.pl/fa/2010/09/ pomoc-publiczna-a-uczelnie/ (dostęp: 22.3.2011 r.); K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2011; D. Szafrański, Cudzoziemiec (osoba fizyczna) jako przedsiębiorca prawa polskiego, EPS 2010, Nr 7; tenże, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych, [w:] M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2001; tenże, Przedsiębiorca publiczny wobec wolności gospodarczej, Warszawa 2008; tenże, Przedsiębiorca zagraniczny jako kategoria normatywna w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, PPH 2010, Nr 8; tenże, Przedsiębiorstwa państwowe, [w:] M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2001; tenże, Status gminnej osoby prawnej w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, EPS 2010, Nr 5; T. Szanciło, Przedsiębiorca w prawie polskim, PPH 2005, Nr 3; G. Szpor, Publicznoprawna ochrona danych osobowych, PUG 1999, Nr 12; R. Sztyk, Swoboda działalności gospodarczej. Wybrane zagadnienia, Rej. 2004, Nr 7; J. Szwaja (red.), Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, Warszawa 1994; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008; M. Tomczak, Spółka z o.o. Instrukcja obsługi, Gdańsk 2007; R. Uliasz, Prawo w diagramach. Kodeks spółek handlowych, Warszawa Bielsko-Biała 2010; W. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej. Studium prawne, Kraków 1994, taż, Status prawny przedsiębiorcy w świetle projekty ustawy Prawo działalności gospodarczej, PUG 1999, Nr 5; M. Waligórski, Administracyjna regulacja działalności gospodarczej. Problemy prawnej reglamentacji, Poznań 1998; tenże, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001; B. Wasiutyński, Prawo administracyjne, Warszawa 1936;P. Winczorek, Opinia w sprawie interpretacji art. 203 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 2 ustawy z 23.12.1994 r. (ze zmianami) o najwyższej izbie kontroli, tekst dostępny na stronie www.nik.gov.pl (dostęp: 19.3.2011 r.); A. Wójtowicz- -Dawid, Uczelni wyższe jako przedsiębiorstwa, Folia Pomeranae Universitatis Technologiae Stetinensis, seria Oeconomica Nr 270 (55) z 2009 r.; W. Wrzosek, Funkcjonowanie rynku, Warszawa 1998; P. Zaborniak, Działalność gospodarcza podmiotów komunalnych charakterystyka pojęć, [w:] E. Ura (red.), Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej. Międzynarodowa Konferencja Naukowa, Iwonicz Zdrój 6 8.5.2002 r., Rzeszów 2002; M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Kraków 2000; M. Zdyb, M. Sieradzka, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013; C. Żurawska, Obrót z udziałem konsumenta. Ochrona prawna, Ossolineum 1987; A. Żurawik, Interes publiczny w prawie gospodarczym, Warszawa 2013.

3 8 Część I. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej... Nb. 3 Uwagi wstępne do części I Czynności podejmowane przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wywierają skutki prawne w różnych dziedzinach prawa, nie tylko prawa cywilnego, ale też administracyjnego i podatkowego. Przedsiębiorca musi zarazem uwzględniać nakazy płynące z tych uregulowań prawnych w swojej działalności, przy czym odnoszą się one zarówno do samego przedsiębiorcy (jego powstania, funkcjonowania, zakończenia działalności), jak też jego występowania w obrocie gospodarczym. Dlatego też w tej części podręcznika przedstawione zostaną uregulowania dotyczące przedsiębiorców, w zakresie publicznego prawa gospodarczego. Omówione zostaną więc zasady, jakimi muszą kierować się przedsiębiorcy w toku prowadzonej działalności, z uwzględnieniem zasady wolności gospodarczej. Zasada ta znalazła wyraz w nazwie ustawy regulującej w sposób podstawowy sferę publicznego prawa gospodarczego, która obecnie brzmi ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. W dalszych rozdziałach przedstawiono poszczególne rodzaje przedsiębiorców. Przy omawianiu tych zagadnień przyjęto następujące założenia: 1) w sposób wyczerpujący omówiono przedsiębiorców publicznych, w tym przedsiębiorstwa państwowe wraz z zasadami dotyczącymi ich komercjalizacji i prywatyzacji oraz gospodarkę komunalną, gdyż tematyka ta jest traktowana przez innych jako poboczna, co naszym zdaniem jest niesłuszne, gdyż podmioty te nadal uczestniczą w sposób znaczący w obrocie gospodarczym; 2) w stosunku do przedsiębiorców prywatnych ograniczono się do przedstawienia najważniejszych cech związanych z ich tworzeniem i występowaniem w obrocie gospodarczym, z uwzględnieniem aspektów administracyjnoprawnych, pominięto natomiast szczegółowe rozwiązania, jako wykraczające poza zakres niniejszego podręcznika. Przedstawiono również niektóre zagadnienia dotyczące wszystkich rodzajów przedsiębiorców, takie jak: 1) zasady ich rejestracji i ewidencji, ze wskazaniem, jakie znaczenie dla obrotu gospodarczego ma możliwość identyfikacji przedsiębiorców; 2) sposoby zakończenia działalności przez przedsiębiorców, które powinno odbywać się w sposób przewidziany prawem, co pozwala na zaspokojenie w sposób właściwy interesów publicznych i prywatnych. Kolejne rozdziały w części I podręcznika poświęcono prawom i obowiązkom przedsiębiorców o charakterze publicznoprawnym, których przestrzeganie ma bardzo duże znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki, ze

Uwagi wstępne do części I 9 względu na konieczność zachowania kontroli państwa nad jej niektórymi działami, zarówno ze względu na ważne interesy publiczne (np. koncesjonowanie działalności gospodarczej, nabywanie nieruchomości przez przedsiębiorców), jak i interesy obywateli. Nb. 3

4 Rozdział I. Zasady prowadzenia działalności gospodarczej 2. Uwagi ogólne Uchwalona 2.7.2004 r. ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) jest aktem o fundamentalnym znaczeniu dla obrotu gospodarczego. Tworzy publicznoprawne podstawy prawa gospodarczego. Formułuje ona zasady podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium RP przez przedsiębiorców tak krajowych, jak i zagranicznych, zadania organów administracji publicznej w zakresie działalności gospodarczej, określa formy jej reglamentacji oraz zasady tworzenia oddziałów i przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych, wspierania mikroprzedsiębiorców oraz przedsiębiorców małych i średnich, przeprowadzania kontroli u przedsiębiorcy. Ustawa ta zastąpiła obowiązujące stosunkowo krótko Prawo działalności gospodarczej z 19.11.1999 r. (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) 1. Była to regulacja zgodna z Konstytucją RP z 1997 r., uwzględniająca rozstrzygnięcia prawodawstwa Unii Europejskiej. W akcie tym usystematyzowano koncesjonowanie i udzielanie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, wprowadzono pojęcie małych i średnich przedsiębiorców, określono zadania administracji gospodarczej i samorządu gospodarczego, także zasady podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, tj.: 1) zasada wolności gospodarczej, 2) zasada równości przedsiębiorców, 3) zasada uczciwej konkurencji, 4) zasada ochrony słusznych praw konsumentów, 5) zasada poszanowania dobrych obyczajów. 1 Przepisy ustawy dotyczące podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w art.7b ust. 10 oraz art. 7i obowiązywały do 1.7.2011 r. na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z 2.7.2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808 ze zm.). Nb. 4

Rozdział I. Zasady prowadzenia działalności gospodarczej 11 W nowej ustawie zasady te pozostały w niezmienionym kształcie, co jest zabiegiem słusznym, ponieważ zostały utrwalone przez orzecznictwo sądowe 1. Ponadto w ustawie zawarte zostały zasady odnoszące się do sfery stosunków między przedsiębiorcami a organami władzy publicznej. Mają one charakter dyrektyw dotyczących zachowań państwa wobec przedsiębiorców. Są to: 1) zasada wspierania przez państwo przedsiębiorczości, poprzez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, zwłaszcza przez mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców (art. 8 ust. 1 SwobGospU); 2) zasada udzielania pomocy publicznej z poszanowaniem zasad równości i konkurencji (art. 7 SwobGospU); 3) zasada zakazu żądania od przedsiębiorców przez organy administracji publicznej spełnienia warunków nieprzewidzianych przepisami prawa (art. 6 ust. 1 SwobGospU); 4) zasada wykonywania nadzoru i kontroli z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorców (art. 9 SwobGospU); 5) zasada udzielania przedsiębiorcom na piśmie interpretacji przepisów dotyczących danin publicznych i braku odpowiedzialności przedsiębiorcy za zachowania zgodne z uzyskaną interpretacją (art. 10 SwobGospU); 6) zasada załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki (art. 11 SwobGospU); 7) zasada współdziałania organów administracji publicznej z organizacjami pracodawców, pracowników, przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi (art. 12 SwobGospU) 2. 3. Zasada wolności gospodarczej Wolność gospodarczą należy rozpatrywać w różnych płaszczyznach, co powoduje, że nie zawsze jest rozumiana w jednakowy sposób. Można rozpatrywać ją w płaszczyźnie prawnej, praktycznej czy ekonomicznej 3. Różne jest także podejście nauki i ustawodawcy 4 do idei wolności gospodarczej. W piśmiennictwie można napotkać różne jej nazwy, np. swoboda działalności gospodarczej, 5 1 C. Kosikowski, Nowe regulacje prawne w zakresie swobody działalności gospodarczej, PiP 2004, z. 10, s. 9. 2 Uzasadnienie do projektu rządowego ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, druk sejmowy Nr 2240, s. 42 43; C. Kosikowski, Nowe regulacje..., s. 14 15. 3 M. Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, s. 42. 4 C. Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa 1995, s. 19. Nb. 5

12 Część I. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej... wolność przemysłu i handlu, wolność przedsiębiorczości i konkurencji, wolność wyboru i wykonywania zawodu 1. 6 Nb. 6 I. Przedmiotowe ujęcie wolności gospodarczej Wolność gospodarczą można ujmować z przedmiotowego lub podmiotowego punku widzenia. Zasadę wolności gospodarczej w ujęciu przedmiotowym należy kojarzyć z zespołem swobód dotyczących podejmowania, organizacji i prowadzenia działalności gospodarczej. W literaturze za najważniejsze z nich uznaje się: 1) swobodę podejmowania działalności gospodarczej; 2) swobodę wyboru formy organizacyjnoprawnej, w której działalność gospodarcza może być prowadzona; 3) swobodę w konkurowaniu z innymi przedsiębiorcami; 4) swobodę w zakresie zbywania własnych towarów i usług oraz kształtowania cen; 5) swobodę w zakresie zatrudnienia; 6) swobodę w zakresie decydowania o sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, zmiany jej profilu w czasie trwania 2. Wolność gospodarcza bywa także łączona z innymi wolnościami i prawami o charakterze podstawowym, jak: prawo do własności, prawo do przedsiębiorczości, ale także prawo do swobodnego wyboru zajęcia, prawo do wolnej konkurencji, prawo do wolności umów 3. W literaturze wolność gospodarcza jest również pojmowana jako zespół swobód, dzięki którym jest możliwe nie tylko podjęcie działalności gospodarczej i wybranie dla niej najbardziej korzystnej formy organizacyjno-prawnej, ale także prowadzenie jej w sposób samodzielny 4. Określając zakres pojęcia wolności gospodarczej w ujęciu przedmiotowym, należałoby również zwrócić uwagę na zobowiązania Polski podjęte w ramach Układu Europejskiego. Uwzględnienie jego postanowień spowoduje poszerzenie zakresu przedmiotowego wolności gospodarczej o swobodę przepływu towarów, osób, usług i kapitału 5. 1 Tenże, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 28; M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2001, s. 65. 2 C. Kosikowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 1994, s. 76; A. Walaszek-Pyzioł, Wolność gospodarcza w ustawodawstwie RFN, PUG 1992, Nr 5 6, s. 107 i nast. 3 K. Pawłowicz, O wolności gospodarczej, [w:] Prawo i społeczeństwo obywatelskie. Studia i szkice dedykowane profesor Annie Turskiej, Warszawa 1990, s. 103. 4 C. Kosikowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 1995, s. 245. 5 Tenże, Zakres wolności gospodarczej, PUG 1995, Nr 9, s. 3.

Rozdział I. Zasady prowadzenia działalności gospodarczej II. Podmiotowe ujęcie wolności gospodarczej 13 Ustalenie podmiotowego zakresu wolności gospodarczej wiąże się z rozstrzygnięciem wątpliwości, czy pojęcie to odnosi się do każdego podmiotu gospodarczego, czy tylko do osoby fizycznej. Artykuł 6 SwobGospU używając określenia dla każdego obejmuje tym samym działalność gospodarczą państwa, jednostek samorządu terytorialnego. Podmioty te wykonują działalność gospodarczą za pośrednictwem wyznaczonych jednostek. Pamiętać należy o tym, aby działalność gospodarcza państwa nie prowadziła do ograniczenia czy wręcz eliminacji konkurencji, nie faworyzowała przedsiębiorstw państwowych czy komunalnych 1. Należałoby także podkreślić, że publiczne podmioty gospodarcze są nastawione na realizację praktyki społecznej, a nie indywidualnych interesów gospodarczych. Ich działalność opiera się na specyficznych regulacjach prawnych. Trudno mówić o wolności gospodarczej gminy. Świadczą o tym zapisy ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.), które precyzują prawo gminy do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, określając jej zakres i formy. Wolność gospodarcza jest kwalifikowana jako publiczne prawo podmiotowe, które stwarza jednostkom możliwość żądania od państwa określonego sposobu zachowania się. Uznaje się, że jest to prawo podmiotowe o treści negatywnej (prawo wolnościowe), czyli roszczenie wynikające z uznania przez państwo określonej sfery swobody podmiotu. Podmioty korzystające z tej swobody mają do władz roszczenie o zaniechanie ingerencji w sferę wolności 2. Roszczenie to jest prawem podmiotowym, powstaje z chwilą, gdy organy publiczne naruszą chronioną przez prawo sferę interesów podmiotu 3. Zatem wolność gospodarcza dla podmiotów podejmujących i prowadzących działalność gospodarczą stanowi publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej 4. Za zasadny należy zatem uznać pogląd, według którego państwo czy gmina jako podmioty pełniące służebną rolę wobec obywateli nie biorą udziału w obrocie gospodarczym, o ile wyraźny przepis nie daje im takiej możliwości. 7 1 Tenże, Prawo działalności..., s. 31 32. 2 T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948, s. 60. 3 B. Wasiutyński, Prawo administracyjne, Warszawa 1936, s. 24 i nast. 4 A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej. Studium prawne, Kraków 1994, s. 12. Nb. 7

14 Część I. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej... Dlatego też trudno mówić o idei wolności gospodarczej w kontekście podmiotów publicznych, bowiem ich działanie opiera się na specjalnie dla nich określonych normach prawnych, a nie na idei wolności 1. 8 III. Konstytucyjne ujęcie wolności gospodarczej i jej gwarancje Punktem wyjścia do regulacji wolności gospodarczej w Konstytucji powinna być konstrukcja wolności gospodarczej, a nie tylko deklaracja wolności gospodarczej, co oznacza wskazanie elementów pozytywnych i ograniczających. Elementem pozytywnym będzie wykazanie, że system prawny nie tylko respektuje zasadę wolności gospodarczej w momencie dopuszczenia do działalności, ale także jest ona uwzględniona przy jej prowadzeniu. Regulacja konstytucyjna powinna także uwzględnić elementy ograniczające wolność gospodarczą, np. bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska itp. 2. Zasada wolności gospodarczej z reguły była wyrażana w odrębnych ustawach określających podstawowe wyznaczniki działalności gospodarczej. Do czasu wejścia w życie Prawa działalności gospodarczej wyrażała tę ideę ustawa z 23.12.1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), stanowiąc, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Również rozporządzenie Prezydenta RP z 7.6.1927 r. o prawie przemysłowem (Dz.U. Nr 53, poz. 468 ze zm.) zawierało zapis o podobnym wydźwięku. Zgodnie z jego art. 3, prowadzenie przemysłu jest wolne i dozwolone każdemu, o ile rozporządzenie nie przewiduje ograniczeń w tej materii. Artykuł 20 Konstytucji RP stanowi, że podstawę ustroju gospodarczego RP stanowi społeczna gospodarka rynkowa, oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Ograniczenia wolności działalności gospodarczej są, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Regulacja ta wskazuje na podstawy systemu społecznej gospodarki rynkowej. Idea wolności gospodarczej uważana jest za niezbędny warunek jej istnienia. Wprowadzenie do porządku prawnego przepisów o wolno- 1 Tamże; K. Pawłowicz, Wolność gospodarcza, [w:] M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski (red.), Prawo gospodarcze, s. 72 73. 2 K. Sobczak, Wolność gospodarcza. W kręgu problemów konstytucyjnych, PUG 1995, Nr 1, s. 14. Nb. 8

Rozdział I. Zasady prowadzenia działalności gospodarczej 15 ści gospodarczej stanowi wyraz formalnego respektowania obiektywnych praw ekonomicznych 1. Uznając wolność gospodarczą za zasadę ustrojową, należy stwierdzić, że wiąże ona ustawodawcę zwykłego przy prowadzeniu określonej polityki gospodarczej, wskazując dopuszczalny zakres swobody w kształtowaniu porządku gospodarczego. Stanowi także konstytucyjną podstawę do ingerencji państwa w gospodarkę 2. Wolność gospodarcza nie ma charakteru absolutnego. Jej granice są wyznaczane przez obiektywne przesłanki organizacji procesu gospodarowania, nie można z niej czynić użytku wobec prawa popytu i podaży, konkurencji itp. Może być również ograniczona w interesie publicznym 3. IV. Gwarancje wolności gospodarczej Artykuł 22 Konstytucji RP stanowi uzupełnienie art. 20, dopuszczając możliwość ograniczenia wolności gospodarczej i formułując warunki, których spełnienie umożliwia dokonanie ograniczeń. Po pierwsze, konieczne jest zastosowanie drogi ustawowej. Nie można tego rodzaju ograniczeń wprowadzić innym aktem niż ustawa. Oznacza to, że ograniczenia wolności gospodarczej mogą być wprowadzane wyłącznie przez władzę ustawodawczą. Brak jest konstytucyjnych podstaw do ich wprowadzenia w drodze aktów prawnych Rady Ministrów czy poszczególnych ministrów. Po drugie, Konstytucja dopuszcza ograniczenie wolności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny. Tym samym brak jest innych uwarunkowań, które pozwoliłyby na wprowadzenie ograniczeń tego rodzaju 4. Pojęcie interesu publicznego zaliczone jest do kategorii pojęć nieostrych (niedookreślonych). Pojęcie to oznacza pole ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne i gospodarcze, w życie prywatne jednostki 5. Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując pojęcie ważnego interesu społecznego, podkreślił, że działalność gospodarcza ma specyficzny charakter, ze względu na bliski związek zarówno z interesem publicznym, jak i interesem innych osób. Dlatego też może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w większym stopniu niż prawa wolności o cha- 9 1 St. Lausch-Bendkowski, Nowe przepisy o podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, PUG 1989, Nr 7, s. 198. 2 M. Waligórski, Nowe prawo..., s. 41 i nast. 3 C. Kosikowki, Zakres wolności gospodarczej, s. 2. 4 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 33. 5 M. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 95. Nb. 9