ULGA PODATKOWA Z TYTUŁU WYCHOWYWANIA DZIECI EFEKTY I PROPOZYCJA ZMIAN*

SUMMARY The article presenting current motivation of human capital in government administration and directions of changes. In administration existing too large differentiation of pay between central offices and ministry on the same job. Office worker in administration (specjalists and managers) are paid too low to compare with private enterprises. It means increasing fluctuation of employment. Changes in pay was lean on job evaluation. The main effect of introducing job evaluation was improvement of relationship pay in office, but not between offices. The aim of job evaluation don t achieve. In government administration don t use also another instruments of human resources process to development of human capital. ULGA PODATKOWA Z TYTUŁU WYCHOWYWANIA DZIECI EFEKTY I PROPOZYCJA ZMIAN* Leszek Morawski Uniwersytet Warszawski WSTĘP Niski poziom aktywność zawodowej oraz rozległy zakres ubóstwa materialnego stanowią ważne problemy społeczne w Polsce. Stopy zatrudnienia wynoszące 52,4% dla kobiet i 66,3% dla mężczyzn należą do najniższych w Europie; są one niższe niż na przykład w Czechach i na Słowacji 1. Według danych GUS wskaźnik zagrożenia ubóstwem po uwzględnieniu w dochodach gospodarstw domowych transferów społecznych wynosił w 2005 r. 19%, przy czym w grupie osób w wieku do 17 lat było to 26%, a powyżej 65. roku życia zaledwie 8% 2. Wartości wskaźników zagrożenia ubóstwem bez uwzględnienia w dochodach ogółu transferów społecznych wynosiły dla wymienionych grup: 49%, 43% i 87% 3. Zagrożenie ubóstwem materialnym wśród rodzin z dziećmi w Polsce w 2005 r. było najwyższe wśród krajów EU-25, a za główną przyczynę tej sytuacji uważno wówczas niską wartość wydatków na świadczenia rodzinne (Komisja Europejska 2008). Wprowadzenie w 2007 r. ulgi w podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu wychowywania dziecka (dalej: ulga podatkowa na dziecko) znacząco zwiększyło wartość takich transferów, co widać porównując kwoty wypłaconych zasiłków rodzinnych i odliczonych ulg na dzieci. W 2007 r. na zasiłki wraz z dodatkami przeznaczono 7,8 mld zł, a kwota odpisanych ulg wynosiła 5,43 mld zł (MF 2008; MPiPS 2008). To pokazuje, że wprowadzenie nowego instrumentu zlikwidowało jedną z głównych, sugerowanych przez Komisję Europejską, przyczyn wysokich wartości wskaźników ubóstwa materialnego wśród rodzin z dziećmi w Polsce. Levy i in. (2009), wykorzystując europejski podatkowo-zasiłkowy model mikrosymulacyjny EUROMOD, pokazali jednak, że ponieważ z nowej polityki korzystają głównie rodziny względnie zamożne, to pomimo jej wysokiego kosztu ma ona słaby wpływ na ograniczenie ubóstwa materialnego wśród rodzin z dziećmi. Według Blundella (2006) instrumenty podatkowe i świadczeniowe powinny realizować trzy, często sprzeczne ze sobą, cele. Po pierwsze, powinny one poprawiać redystrybucję dochodów, gwarantując pożądany * Praca została wykonana w ramach projektu Wykorzystanie podatkowo-zasiłkowego modelu mikrosymulacyjnego SIMPL do identyfikacji efektów reform podatkowych i ubezpieczeniowych wprowadzonych w latach 2007 2009 (MNiSW 4428/B/H03/2009/37). standard życia osób o niskich dochodach. Po drugie, zapobiegać odpływowi siły roboczej z rynku pracy, motywując ludzi do zapewniania sobie finansowej samowystarczalności. Po trzecie, powinny realizować wymienione cele w sposób kosztowo efektywny. W artykule, korzystając z podatkowo-zasiłkowego modelu mikrosymulacyjnego SIMPL oraz danych z Badania Budżetów Gospodarstw Domowych z 2007 r. (dalej: BBGD 2007) pokazano, że przy obecnej formule ulga podatkowa na dziecko nie realizuje żadnego z trzech wymienionych zadań 4. Dlatego proponuję jej zmodyfikowanie tak, aby poprawić skuteczność ulgi jako narzędzia służącego ograniczaniu ubóstwa materialnego wśród dzieci i równocześnie zwiększyć motywacje finansowe do pracy osób samotnych. Przedstawiona propozycja zmiany wzorowana jest na powszechnie stosowanych obecnie w Europie Zachodniej świadczeniach dla pracujących. W kolejnych częściach artykułu opisano doświadczenia innych krajów we wprowadzaniu świadczeń dla pracujących, głównie Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych. Następnie przedstawiono analizę wpływu wprowadzenia ulgi podatkowej na dziecko na dochody przykładowych kategorii rodzin. Dzięki temu pokazano, że ten kosztowny instrument nie realizuje żadnego z trzech wymienionych wcześniej celów polityki społecznej. W następnej części przedstawiono propozycję modyfikacji ulgi. TRANSFERY DLA PRACUJĄCYCH PRZYKŁADY ROZWIĄZAŃ W WYBRANYCH KRAJACH 5 Transfery warunkowane pracą dla rodzin o niskich zarobkach wprowadzono z myślą o zapobieżeniu niekorzystnym konsekwencjom transferów społecznych, które ograniczając ubóstwo materialne równocześnie zmniejszają motywację do aktywności na rynku pracy. Działania w postaci wypłat kredytu podatkowego czy zasiłków dla pracujących wprowadzono najpierw w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii, a ostatnio są one obiektem dużego zainteresowania w wielu krajach OECD. W Stanach Zjednoczonych kredyt podatkowy od uzyskanych dochodów (Earned Income Tax Credit EITC) wprowadzono w 1975 r., a zakres działania tego instrumentu poszerzono w latach: 1986, 1990 i 1993 (Eissa, Liebman 1996; Eissa, Hoynes 2004; Meyer, Rosenbaum 2000). Kredyt pozwala na wypłacanie podatku federalnego podatnikowi w pełnej przysługują- 8 Polityka Społeczna nr 1/2010

cej kwocie, pod warunkiem nie zalegania z płaceniem podatku oraz posiadaniem dodatniego dochodu z tytułu zatrudnienia 6. Kwota świadczenia zależy od stanu cywilnego podatnika, liczby dzieci oraz wysokości dochodu z pracy 7. Przy niskich dochodach w 2006 r. podatnik z jednym dzieckiem otrzymywał 2747 USD, z dwójką dzieci 4536 USD, a bez dzieci 412 USD. Po przekroczeniu ustalonych wartości dochodów rozpoczyna się proces stopniowego wycofywania kredytu. Dla wymienionych powyżej rodzin stopy wycofywania wynosiły 16%, 21% i 7,65% 8. Wyniki badań empirycznych wskazują, że wprowadzenie EITC, a następnie jego poszerzenie wpłynęło na wzrost zatrudnienia wśród uprawnionych do świadczenia kobiet z dziećmi. Negatywnym efektem wprowadzenia kredytu było zmniejszenie motywacji finansowych do pracy wśród osób niebędących głównymi żywicielami rodzin, a zwłaszcza wśród zamężnych kobiet. W Wielkiej Brytanii zasiłek dla rodzin o niskich dochodach (Family Income Support) został zastąpiony w 1988 r. przez zasiłek wyrównawczy dla rodzin z dziećmi o niskich dochodach (Family Credit), który następnie w październiku 1999 r. został zastąpiony przez szczodrzejszy kredyt podatkowy dla pracujących rodzin (Working Family Tax Credit WFTC). WFTC wypłacany jest gospodarstwom domowym z dziećmi, w których przynajmniej jedna z osób dorosłych pracuje zarobkowo przez przynajmniej 16 godzin w tygodniu. Prawo do świadczenia określane jest na podstawie łącznych dochodów gospodarstwa domowego. Gdy dochód z pracy przekroczy określony limit, kwota zasiłku spada do 55% nadwyżki dochodu netto ponad wartość graniczną. Wpływ WFTC na brytyjski rynek pracy oceniany był głównie na podstawie strukturalnych modeli podaży pracy. Blundell i in. (2000) wykazali korzystny wpływ reformy na rozkład dochodu gospodarstw domowych i niewielki wpływ na poziom zatrudnienia. W późniejszej pracy Francesconi i Van der Klauuw (2007), wykorzystując dane panelowe pokazali, że wprowadzenie WFTC w 1999 r. miało przypuszczalnie silniejszy i bardziej zróżnicowany wpływ na rozkład dochodów niezamężnych kobiet niż to wynikało ze statycznych ocen ex-ante. W 2003 r. podzielono WFTC na dwa instrumenty o odrębnych celach. Pierwszy to zwrotny kredyt podatkowy na dziecko (Child Tax Credit) mający na celu likwidację ubóstwa dzieci. Drugi instrument to kredyt podatkowy dla pracujących (Working Tax Credit), który rozszerzył działanie WFTC na gospodarstwa domowe bez dzieci na utrzymaniu. Zgodnie z nowymi regulacjami osoby pracujące mogą ubiegać się o WTC bez względu na liczbę przepracowanych godzin, jeżeli opiekują się przynajmniej jednym dzieckiem lub młodą osobą uczącą się w pełnym wymiarze godzin albo stopień inwalidztwa utrudnia im zdobycie pracy lub są w pierwszym roku pracy bądź też ukończyli 50 lat i powrócili do pracy po okresie przynajmniej 6 miesięcy pobierania świadczenia dla bezrobotnych. Innym osobom dorosłym WTC przysługuje po ukończeniu 25 lat, jeżeli pracują przynajmniej 30 godzin tygodniowo. Kwota WTC zależy od określonych aspektów sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o świadczenie i jej/jego rodziny. Składniki, które mogą zwiększać kwotę zasiłku, to dodatek dla drugiej dorosłej osoby w gospodarstwie domowym, dodatek dla osoby samotnie wychowującej dziecko, dodatek inwalidzki, czy też dodatek, którego celem jest refundacja kosztów opieki nad dzieckiem. Maksymalna łączna roczna wartość zarobków uprawniająca do WTC wynosiła 5220 funtów. Powyżej tego progu zastosowanie miała 37% stopa wycofywania świadczenia. Wysokość świadczenia szacuje się na podstawie rocznego dochodu uzyskanego w poprzednim roku podatkowym. Charakterystycznymi cechami tych instrumentów jest uzależnienie prawa do świadczenia od dochodów z pracy i stopniowe wycofywanie świadczenia po przekroczeniu ustalonej wartości tego dochodu, co pozwala uniknąć stworzenia pułapki bierności. Wprowadzenie takiej polityki wymaga odpowiedzenia na wiele szczegółowych pytań dotyczących m.in. tego, czy kryterium dochodowe powinno być indywidualne, czy też należy brać pod uwagę dochody wszystkich członków rodziny? Na jakiej podstawie powinno oceniać się minimalną konieczną aktywność na rynku pracy czy na podstawie trudno mierzalnej liczby godzin pracy, czy też na podstawie teoretycznie niepoprawnej wartości dochodu? Inne pytania dotyczą sposobu wypłacania świadczenia czy należy różnicować wartość świadczenia dla poszczególnych kategorii rodzin oraz jakie powinno być tempo wycofywania zasiłku? W praktyce wybór konkretnego rozwiązania jest często podyktowany chęcią rozwiązania specyficznego problemu w danym kraju 9. W ostatnich latach zauważalny jest wzrost popularności świadczeń uwarunkowanych pracą w krajach europejskich. Podobny system jak w Wielkiej Brytanii wprowadzono w Irlandii, a skromniejsze systemy m.in. we Francji, Holandii i Belgii. W Europie Południowej brak jest programów skierowanych do osób o niskich dochodach. Jednak i tam rozważa się ich wprowadzenie (patrz m.in. Figari 2007, 2009). W Polsce dotychczas nie podejmowano szczegółowej analizy efektów wprowadzenia transferów dla pracujących. Jedynym znanym nam badaniem jest niepublikowana praca Bargain i in. (2007), w którym analizowano konsekwencje wprowadzenia w Polsce transferu wzorowanego na brytyjskim WTC. W pracy zidentyfikowano dodatni wpływ reformy na podaż pracy samotnych osób, wśród których dominującą grupą są samotne kobiety z i bez dzieci. W odniesieniu do małżeństw zauważono, że choć łączny efekt na podaż pracy jest dodatni, to w wielu małżeństwach po wprowadzeniu WTC jedna z osób może zrezygnować z pracy. Negatywny efekt na zatrudnienie może być szczególnie silny w przypadku małżeństw z dziećmi, w których obydwie osoby otrzymują względnie niskie płace. EFEKTY WPROWADZENIA ULGI PODATKOWEJ NA DZIECKO W Polsce świadczenia dla pracujących w formie opisanej powyżej nie były dotychczas stosowane. Ulga podatkowa na dziecko w połączeniu z innymi elementami systemu podatku dochodowego uzależnia, co prawda, korzyść od dochodu z pracy, aczkolwiek w sposób odmienny niż w opisanych wcześniej przypadkach. Ulga podatkowa na dziecko ma charakter bezzwrotny i pozwala na zmniejszenie obciążenia podatkowego z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych o wartość równą iloczynowi liczby dzieci na utrzymaniu i ustawowo ustalonej kwoty takiej samej Polityka Społeczna nr 1/2010 9

dla każdego podatnika. Z ulgi mogą skorzystać osoby fizyczne rozliczające się z podatku dochodowego na zasadach ogólnych, co uniemożliwia skorzystanie z niej rolnikom oraz pracującym na własny rachunek rozliczającym się z podatku w sposób ryczałtowy. Bezzwrotność ulgi powoduje natomiast, że rodziny nieposiadające dochodu podatkowego nie mogą z niej skorzystać, a podatnicy o niskich dochodach mogą z niej skorzystać tylko częściowo 10. Według danych Ministerstwa Finansów w 2007 r. z ulgi skorzystało 3,97 mln podatników, a łącznie odliczono 5,43 mld zł. Wartość maksymalnego odliczenia w 2007 r. wynosiła wówczas 1145,08 zł, ale przeciętnie odliczono 78,8% tej wartości, czyli 903 zł. W 2008 r. z ulgi skorzystało 4,2 mln podatników, a średnia wartość odliczenia wyniosła 951 zł, co stanowiło 81% maksymalnej kwoty odliczenia. Odpisano wówczas 6,04 mld zł. W 2009 r. uprawnionemu podatnikowi przysługuje ulga w wysokości 1112,04 zł rocznie na każde dziecko na wychowaniu. Skorzystanie z ulgi wymaga posiadania średniomiesięcznej płacy brutto wyższej od 1275 zł, a całkowite odpisanie ulgi w przypadku rodziny z jednym dzieckiem płacy powyżej 2325 zł. Przy dwójce dzieci płaca ta wzrasta do 3360 zł, a przy trójce do 4420 zł. Wykres 1 przedstawia wpływ ulgi podatkowej na dochód i zamożność rodzin z jednym lub dwojgiem dzieci oraz małżeństwa. Maksymalny wzrost dochodu rodziny z jednym dzieckiem występuje przy płacy brutto 2320 zł, a przy dwójce dzieci przy 3375 zł. W pierwszym przypadku dochód do dyspozycji wzrasta o 5,1%, a w drugim o 7%. Wartość płacy brutto, przy której rodzina nie może skorzystać z ulgi (1275 zł) odpowiada dochodowi na osobę ekwiwalentną równemu 940,93 zł w przypadku samotnego rodzica jednego dziecka, a w przypadku małżeństwa dochodowi 734,07 zł. Przy dwójce dzieci odpowiadające wartości to: 807,80 zł (samotny rodzic) i 658,67 zł (małżeństwo). Brak danych o rozkładzie dochodów z pracy względem kategorii rodzin uniemożliwia określenie liczby rodzin niemogących skorzystać z ulgi oraz liczby rodzin korzystających z niej tylko częściowo. W tabeli 1 przedstawiono oszacowania tych wartości uzyskane na podstawie danych BBGD 2007. Przedstawione wyniki uzyskano zakładając, że zmiany wartości dochodu ekwiwalentnego odpowiadają w okresie paru lat zmianom dochodu nominalnego, a oczekiwaną zmianę średniego dochodu rozporządzalnego w 2009 r. wyznaczono na podstawie zmian wartości wynagrodzenia brutto w latach 2008 2009 11. Typ rodziny 1+1 1+2 2+1 2+2 Tabela 1. Szacunkowe liczby rodzin korzystających z ulgi Minimalna płaca w zł Proporcja 0 w % 14,8 11,3 5,4 6,1 Maksymalna płaca w zł 2325,0 3360,0 2325,0 3360,0 Proporcja max w % 24,3 9,0 65,3 33,5 Uwaga: oznaczenia rodzin jak na wykresie 1. Wartość 14.8% dla samotnych rodziców z jednym dzieckiem oznacza, że prawie 15% takich rodzin posiadało płacę brutto poniżej wartości pozwalającej skorzystać z ulgi, a wartość 24,3%, że prawie 25% rodziców zarabia zbyt mało, aby w pełni skorzystać z ulgi. Źródło: obliczenia własne na podstawie BBGD 2007. Zgodnie z oczekiwaniami największą korzyść z ulgi odnoszą rodziny średnio zamożne. Rodziny o niskich dochodach z pracy nie mogą w pełni skorzystać z ulgi ze względu na wysokie wartości płac konieczne do tego. To oraz nie objęcie ulgą rodzin niepracujących powoduje, że jej wpływ na ograniczenie zagrożenia ubóstwem materialnym wśród rodzin z dziećmi jest niewielki. Empirycznym potwierdzeniem tej tezy są wyniki przedstawione przez Levy i in (2009). Drugim celem polityki społecznej, wymienionym na początku, jest tworzenie motywacji finansowych do aktywności na rynku pracy. W tym kontekście ulga podatkowa na dzieci także nie okazuje się być właściwym narzędziem. Morawski i Myck (2009) pokazali, że wpływ wprowadzenia ulgi miał niewielki wpływ na zmianę motywacji finansowych do pracy. Według szacunków autorów średnia stopa opodatkowania pracy niepracujących głównych żywicieli rodzin z dziećmi zmalała z 33,3% do 31,8%, a wśród drugich osób w takich rodzinach z 39,8% do 36,1% 12. Mały wpływ ulgi na rodziny, w których żadna osoba nie pracuje, a wśród których znajduje się wiele rodzin z dziećmi, autorzy tłumaczą niskimi oczekiwanymi płacami. Wykres 1. Stosunek kwoty ulgi do wartości dochodu do dyspozycji rodziny i dochodu na osobę ekwiwalentną (samotny rodzic lub małżeństwo z jedną osoba pracującą) A. Dochód do dyspozycji B. Dochód na osobę ekwiwalentą Uwaga: dochód ekwiwalentny obliczono, stosując zmodyfikowaną skalą OECD, w której pierwszej osobie dorosłej przypisano wagę 1, pozostałym osobom w wieku 15 i więcej lat nadano wagę 0.7, a dzieciom do lat 15 wagę 0.3. 1+1 oznacza rodzica samotnie wychowującego jedno dziecko, a 2+1 oznacza małżeństwo wychowujące jedno dziecko. Analogicznie 1+2 oraz 2+2. 10 Polityka Społeczna nr 1/2010

Wykres 2. Obecna i nowa ulga podatkowa A. Ulga podatkowa na dziecko B. Nowa ulga podatkowa na dziecko Źródło: opracowanie własne. Nie ulega wątpliwości, że ulga w swojej obecnej postaci ma ograniczony wpływ na podaż pracy oraz przeciwdziałanie ubóstwu, a głównym efektem jej wprowadzenia jest wzrost dochodu do dyspozycji rodzin o średniej i wysokiej zamożności 13. To powoduje, że w kontekście obecnej oraz oczekiwanej sytuacji na rynku pracy warto jest się zastanowić nad modyfikacją ulgi tak, aby lepiej alokować związane z nią wydatki budżetowe. PROPOZYCJA MODYFIKACJI ULGI Przedstawiona propozycja modyfikacji ulgi podatkowej na dziecko polega na stworzeniu ulgi zwrotnej, co umożliwia skorzystanie z pełnego odpisu rodzinom posiadającym niski dochód, oraz wprowadzeniu zasady stopniowego wycofywania ulgi powyżej pewnej wartości dochodu w rodzinie. Na wykresie 2 porównano wartości obecnej i nowej ulgi. W analizie założono, że warunkiem uzyskania ulgi przez samotnego rodzica jest posiadanie pracy na co najmniej półetatu, a w przypadku małżeństwa posiadanie łącznie co najmniej jednego pełnego etatu w rodzinie. Dodatkowo przyjęto, że praca na pół etatu musi przynosić zarobek w wysokości co najmniej 596 zł (brutto), czyli równy lub większy od 50% płacy minimalnej. Wartość ulgi, podobnie jak obecnie, jest równa iloczynowi liczby dzieci i kwoty 1112,04 zł. Stopa wycofania wynosi 66%. Proponowana zmiana powoduje transfer korzyści od gospodarstw średnio i bardzo zamożnych do gospodarstw ubogich. Jest ona szczególnie korzystna dla rodzin o dochodach brutto z pracy od około 1000 zł do 2500 zł w przypadku jednego dziecka i do 4000 zł w przypadku trójki dzieci. Na wykresie 3 przedstawiono udział wartości ulgi w dochodzie netto gospodarstw po wprowadzeniu zmiany. Porównując wykres 3 z wykresem 1 łatwo można zauważyć różnice w alokacji wydatków. Obecne rozwiązanie sprzyja najbardziej gospodarstwom o płacy brutto około 2000 zł w przypadku posiadania jednego dziecka na utrzymaniu i 3000 zł w przypadku dwójki dzieci. W pierwszym przypadku udział ulgi w dochodzie netto gospodarstwa wynosi około 5%, w drugim około 7%. Zmodyfikowana ulga przynosi podobne względne korzyści tym rodzinom, równocześnie zwiększając istotnie korzyść rodzin uboższych i zmniejszając rodzin bogatszych. Jest to widoczne również na wykresie 4, na którym porównano dochody przed i po proponowanej zmianie. Nieregularny kształt krzywych na wykresie 4 wynika ze współdziałania ulgi z innymi instrumentami systemu podatkowo-zasiłkowego. Na przykład niższa korzyść z wprowadzenia zmiany dla samotnego rodzica zarabiającego 1135 zł i mającego na wychowaniu jedno dziecko wynika z utraty prawa do zasiłku rodzinnego przy niższym dochodzie brutto niż w systemie obecnym. Kolejny spadek korzyści widoczny na wykresie 4 jest spowodowany wzrostem udziału gospodarstwa w finansowaniu wydatków mieszkaniowych. Dla przedziału płac od 1810 zł do 1855 zł widoczny jest spadek wartości dochodu dyspozycyjnego ze względu utratę Wykres 3. Stosunek kwoty ulgi do wartości dochodu do dyspozycji rodziny i dochodu na osobę ekwiwalentną (samotny rodzic lub małżeństwo z jedną osobą pracującą) A. Dochód do dyspozycji B. Dochód na osobę ekwiwalentą Polityka Społeczna nr 1/2010 11

Wykres 4. Stosunek dochodu dyspozycyjnego przed i po modyfikacji ulgi A. Samotny rodzic B. Małżeństwo (jedna osoba pracuje) dodatku mieszkaniowego o wartości wyższej niż korzyść z dodatkowego świadczenia. Małżeństwa z dziećmi o wynagrodzeniach wynoszących około 1000 zł mogą nieznacznie stracić na rozważanej zmianie ze względu na utratę dochodu z zasiłku okresowego z pomocy społecznej. Sytuacje, w których mała liczba rodzin traci na zmianie podatkowej lub zasiłkowej, są prawie niemożliwe do uniknięcia w systemie, jaki obecnie funkcjonuje w Polsce. Uzależnia on bowiem wypłatę świadczeń od kryteriów dochodowych. W przypadku zmian opisywanych na wykresie 4 takie niekorzystne sytuacje należą jednak do rzadkości i są łatwe do uniknięcia 14. Wpływ proponowanej zmiany na decyzje o zatrudnieniu mogą być analizowane z wykorzystaniem indeksu uczestnictwa w rynku pracy zdefiniowanego jako: gdzie y(w) jest dochodem netto przy płacy brutto w, a y(0) dochodem przy braku zatrudnienia. Wartość indeksu równa 1 oznacza brak korzyści finansowych z pracy, podczas gdy wartość 0 brak opodatkowania dochodu z pracy. Dla wynagrodzeń do 290 zł wartość indeksu dla samotnego rodzica wynosi 1, ponieważ dodatkowy dochód z pracy powoduje wycofanie analogicznej kwoty zasiłku z pomocy społecznej. Wąski zakres płac, przy którym wartości indeksu są wyższe od 1 płaca od 290 zł do 320 zł to konsekwencja ograniczenia wypłaty zasiłku okresowego do kwot powyżej 20 zł 15. Ciekawszym efektem jest spadek wartości indeksu dla samotnego rodzica przy płacach niższych niż 1000 zł. Na przykład przy płacy brutto wynoszącej 600 zł wartość indeksu spada z 65,6% do 52%, a przy 1000 zł z 53,3% do 45%. W pierwszym przypadku oznacza to wzrost dochodu dyspozycyjnego z tytułu podjęcia pracy o 9,8%, a w drugim o 7,4%. Dodatkowy dochód ze świadczenia dla pracujących obniża opodatkowanie pracy, przez co zwiększa motywację finansową do pracy. Spadek opodatkowania pracy widoczny jest także dla niepracującego małżonka w rodzinie z dwójką dzieci. Oczekujemy, że ze względu na duże wartości indeksu wpływ modyfikacji ulgi na podaż pracy będzie w tym przypadku przypuszczalnie bardzo mała. Przyczyną wysokich wartości indeksu jest wycofywanie zasiłku okresowego w relacji jeden do jednego w stosunku do wzrostu dochodu netto z pracy. Szczególną grupą w kontekście proponowanej zmiany są małżeństwa, w których pracują dwie osoby, a dochód jednej osoby nie jest wystarczający, aby możliwe było skorzystanie z pełnego odpisu ulgi w obecnym systemie. Taka sytuacja występuje nawet wtedy, gdy np. pierwsza osoba w rodzinie zarabia 1692 zł, co odpowiada 45 centylowi rozkładu płac brutto (wykres 6). Początkowo płaca drugiej osoby jest na tyle mała, iż jedynym obciążeniem wynagrodzeń są składki z tytułu ubezpieczeń społecznych. Wykres 5. Wartość indeksu uczestnictwa w rynku pracy (samotny rodzic i małżeństwo z jedną osobą pracującą) A. Samotny rodzic z jednym dzieckiem B. Małżeństwo z dwójką dzieci 12 Polityka Społeczna nr 1/2010

Wykres 6. Wartość indeksu uczestnictwa w rynku pracy dla niepracującej osoby w małżeństwie posiadającym dwójkę dzieci na wychowaniu, w którym pracująca osoba zarabia 1692 zł Przedstawione rozwiązanie jest jednym z wielu możliwych. Przyjęte wartości ulgi równe obecnie obowiązującym niekoniecznie muszą zapewniać neutralność budżetową reformy. Mając jednak do dyspozycji dużą liczbę parametrów kwota ulgi, minimalne wymagania dotyczące aktywności na rynku pracy, możliwość wprowadzenia dodatków ze względu na skład rodziny, wartość stopy wycofywania możliwe jest znalezienie rozwiązania zapewniającego neutralność budżetową. Takie rozwiązanie na pewno będzie lepsze z punktu widzenia ograniczania zagrożenia ubóstwem materialnym oraz tworzenia motywacji do pracy niż obecnie funkcjonujący instrument. Generalnie jednak, w tym przypadku, opodatkowanie pracy drugiej osoby wzrasta po wprowadzeniu zmiany, ponieważ w obecnym systemie dodatkowy dochód podatkowy zamieniany jest na wyższą ulgę podatkową, a po zmianie zmniejsza on dopłatę do ulgi tak, aby łączna wartość świadczenia pozostawała stała. Efektem jest więc wolniejszy wzrost dochodu, jednak przy wyższym jego poziomie. Na przykład w przypadku rodziny z dwójką dzieci dochód rodziny, gdy pracuje tylko jedna osoba, wynosi 1653 zł w scenariuszu bazowym i 1784,50 zł po zmianie ulgi. Wartości odpowiadających dochodów przy płacy wynoszącej 600 zł to 2096 zł i 2185,80 zł, czyli dochód netto z tytułu pracy drugiej osoby spadł z 443 zł do 401 zł. Oznacza to, że wprowadzenie modyfikacji ulgi zwiększyło opłacalność rezygnacji z pracy, a efektem zmiany może być rezygnacja z zatrudnienia niektórych małżonków pracujących na niepełne etaty. PODSUMOWANIE Ulga podatkowa z tytułu wychowywania dziecka nie realizuje żadnego z trzech celów polityki społecznej wymienianych przez Blundella. Wydaje się, że oprócz nie analizowanego w tej pracy wpływu na dzietność, jedynym efektem wprowadzenia tego instrumentu jest wzrost dochodu rodzin średnio i wysoko zamożnych. W pracy przedstawiono propozycję modyfikacji ulgi podatkowej na dziecko tak, aby swoim działaniem przypominała ona transfer dla pracujących, który jest popularnym instrumentem łączącym politykę dochodową z polityką motywacyjną na rynku pracy. Propozycja zakłada subsydiowanie dochodów z pracy podatników posiadających niskie dochody z pracy oraz stopniowe wycofywanie ulgi. Porównując wartości ograniczeń budżetowych dla przykładowych rodzin pokazano, że proponowane rozwiązanie jest lepsze od obecnego z punktu widzenia rozkładu dochodu oraz tworzenia motywacji finansowych do podejmowania pracy. Grupą mogącą szczególnie skorzystać na zmianie są samotni rodzice, a grupą tracącą są średnio i wysoko zamożne rodziny z dziećmi. Drugim negatywnym efektem jest możliwość niewielkiego spadku podaży pracy osób pracujących na niepełnych etatach w małżeństwach z dwoma pracującymi osobami. Z drugiej strony poprawa motywacji finansowych do pracy samotnych rodziców powinna z nadwyżką zrekompensować ten spadek podaży. 1 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ [dostęp 29.10.2009].. 12 Wartość wskaźnika informuje o frakcji osób zamieszkujących gospodarstwa domowe o dochodzie ekwiwalentnym niższym od wartości równej 60% mediany. Dane dotyczące ubóstwa materialnego na podstawie (GUS 2008). 13 Spadek wartości wskaźnika dla osób powyżej 65. roku życia z 87% do 8% wynika z uwzględnienia świadczeń emerytalnych jako składnika transferów społecznych. 14 Opis modelu przedstawiony jest w Bargain i in. (2007). 15 W tej części wykorzystano informacje z: Bargain i in. (2007). 16 EITC zaczyna przysługiwać już w momencie zarobienia pierwszego dolara przez co zachęca do pozostania w jakiejkolwiek pracy. 17 Dzieckiem na utrzymaniu jest osoba do 19. roku życia lub do 24. roku życia, jeśli studiuje na studiach dziennych, albo dziecko trwale niepełnosprawne. 18 Stopa wycofywania równa 16% oznacza, że świadczenie obniżane jest o 16% nadwyżki dochodu netto ponad wartość maksymalnego dochodu uprawniającego do pełnego świadczenia. Na przykład, jeżeli dochód netto jest wyższy od ustalonej kwoty granicznej o 1 USD, to wartość świadczenia zmniejszana jest o 16 centów. 19 Na przykład celem reformy z 1999 r. w Wielkiej Brytanii była redukcja ubóstwa dzieci, natomiast w krajach skandynawskich oraz Francji transfery dla pracujących proponowane są głównie w celu stworzenia atrakcyjnej różnicy finansowej między dochodami ze świadczeń i pracy zarobkowej. 10 Innym problemem jest współdziałanie ulgi z zasiłkiem rodzinnym, co sprawia, że w przypadku niektórych uprawnionych do ulgi rodzin jej pobieranie nie jest opłacalne. 11 Według informacji GUS średnia wartość dochodu rozporządzalnego w 2008 r. była o 12,6% wyższa niż rok wcześniej i wyniosła 1045,52 zł (GUS 2009a), a w okresie styczeń lipiec 2009 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w sektorze przedsiębiorstw było o 4,9% wyższe niż w analogicznym okresie 2008 r. (GUS 2009b). 12 Dla porównania, obniżenie składki rentowej ZUS obniżyło średnią wartość opodatkowania pracy głównych żywicieli w rodzinach z dziećmi z 37,9% do 33,3%, a drugich osób z 44,1% do 39,8%. 13 Być może, aczkolwiek wymagałoby to oddzielnej analizy, która nie jest przedmiotem tej pracy, wprowadzenie ulgi podatkowej może przyczynić się do wzrostu dzietności w grupie osób średnio i dobrze sytuowanych. 14 W przypadku utraty świadczeń z pomocy społecznej z tytułu wzrostu dochodu netto z pracy gospodarstwo może po prostu nie skorzystać z ulgi podatkowej. 15 Przy takim wynagrodzeniu rodzina, która na podstawie kryterium dochodowego powinna otrzymywać zasiłek, a go nie otrzymuje, ma dochód niższy od rodzin o nieznacznie niższych płacach, które taki zasiłek otrzymują. Przy niskiej wartości i wąskim zakresie płac nie wydaje się, aby ten efekt mógł stanowić jakikolwiek problem. Może on być łatwo skorygowany na poziomie ośrodków przyznających zasiłki z pomocy społecznej. Polityka Społeczna nr 1/2010 13

LITERATURA Bargain O., Morawski L., Myck M., Socha M. (2007), As SIMPL as that Introducing a Polish tax and benefit model, IZA Dissccusion Paper nr 2988. Bargain O., Morawski L., Myck M. (2007), Wsparcie finansowe dla osób o niskich zarobkach w Polsce poprawa pozycji osób o niskich kwalifikacjach na rynku pracy, raport badawczy przygotowany dla Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w ramach projektu współfinansowanego ze środków EFS Model mikrosymulacyjny jako narzędzie wspierania polityki rynku pracy. Blundell R. (2006), Earned income tax credit policies: Impact and optimality (The Adam Smith Lecture, 2005), Labour Economics 13, s. 423 443. Blundell R., Duncan A., McCrae J., Meghir C. (2000), The Labour Market Impact of the Working Families Tax Credit, Fiscal Studies nr 21 (1), s. 75 104. Eissa N., Hoynes H.W. (2004), Taxes and the labor market participation of married couples: the earned income tax credit, Journal of Public Economics nr 9 10 (88), s. 1931 1958. Eissa N., Liebman J.B. (1996), Labor Supply Response to the Earned Income Tax Credit, The Quarterly Journal of Economics nr 2 (111), s. 605 637. Figari F. (2009), Can in-work benefits improve social inclusion in the southern European countries, EUROMOD Working Paper No.EM4/09. Francesconi M., Van der Klaauw W. (2004), The consequences of the in-work benefit reform in Britain: new evidence from panel data, IZA Discussion Paper nr 1248. GUS (2008), Dochody i warunki życia ludności Polski raport z badania EU-SILC 2006 r., Warszawa. GUS (2009a), Sytuacja gospodarstw domowych w 2008 r. w świetle badań budżetów gospodarstw domowych (Informacja sygnalna), Warszawa. GUS (2009b), Informacja o sytuacji społeczno-ekonomicznej kraju, lipiec 2009, Warszawa. Komisja Europejska (European Commission) (2008), Child Poverty and Well-Being in the EU. Current status and way forward, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. Levy H., Morawski L., Myck M. (2009), Alternatywne rozwiązania podatkowo-zasiłkowe wspierające rodziny z dziećmi, Bank i Kredyt nr 4 (40), s. 89 112. Meyer B.D., Rosenbaum D.T. (2000), Making single mothers work: recent tax and welfare policy and its effects, National Tax Journal nr 4 (53), s. 1027 1062. MF (2008), Informacja o rozliczeniu podatku dochodowego od osób fizycznych w roku 2007, Warszawa. Morawski L., Myck M. (2009), Klin -ing up: effects of Polish tax reforms on those in and on those out, Labour Economics (w druku). MPiPS (2008), Informacja o realizacji świadczeń rodzinnych w 2007 r., Warszawa. SUMMARY The low employment rate and a wide range of a material poverty among families with children are serious economic problems in Poland. Introducing the 2007 tax child credit significantly increased a value of social transfers allocated to families with children. However it did not help to resolve any out of the three social policy objectives postulated by Blundell. The main drawback of the tax credit is allocating of benefits to relatively reach families. A modification of the tax credit is presented in a paper. A new tax credit is similar to employment contingent transfers and it provides benefits to families at risk of poverty at the expense of loss of income by families. Income situation of poor working families will improve and financial incentives for parents will increase as results of suggested change. STRUKTURA PRZESTRZENI I DELIMITACJA OBSZARÓW SPOŁECZNYCH W WARSZAWIE DANE NSP 2002 Przemysław Śleszyński Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN WPROWADZENIE Zagadnienia waloryzacji przestrzeni miejskiej należą do klasyki studiów z zakresu geografii społecznej miast. Szczególny rozwój badań wiąże się z tzw. analizą miejskich obszarów społecznych, wśród których dominującą pozycję odegrały techniki analizy czynnikowej (Knox i Pinch 2006; Węcławowicz 2007a). Pozwalają one na formułowanie uogólnień i prawidłowości, przydatnych do konstrukcji teorii rozwoju struktur społeczno-przestrzennych miasta. Cele prezentowanego artykułu mają charakter metodyczny, poznawczy i praktyczny. Jako podstawowy uważa się cel metodyczny, polegający na przestudiowaniu i ocenie sposobów waloryzacji przestrzennej w analizie obszarów społecznych miasta na podstawie danych spisowych. Badania takie w Polsce są obecnie prawie niepodejmowane ze względu na trudności w zgromadzeniu odpowiednio szczegółowych danych, mimo że od ostatniego spisu powszechnego minęło już 7 lat. W przypadku dużych miast Polski szczegółowe analizy udało się przeprowadzić jedynie dla Warszawy (Węcławowicz 2007b; Stępniak i in. 2009) oraz Łodzi (Marcińczak 2007). Stąd też największy nacisk położono na zbadanie możliwości przeprowadzenia analiz w przypadku ograniczonych możliwości pozyskania wyczerpujących danych źródłowych. Pozostałe dwa cele mają charakter uzupełniający. Z poznawczego punktu widzenia ważne jest zbadanie rozkładu przestrzennego charakterystycznych obszarów społecznych. Walor praktyczny jest związany z wykorzystaniem przedstawianej metodyki w polityce miejskiej, a w szczególności w różnego rodzaju strategiach społecznych, w których jednym z podstawowych zadań jest wiarygodna i wyczerpująca identyfikacja obszarów problemowych. W badaniach skoncentrowano się na delimitacji skrajnych obszarów społecznych, tj. najlepiej i najgorzej rozwiniętych pod względem cech demograficznych, społecznych i mieszkaniowych. Pojęcie rozwoju i jego oceny jest traktowane przy tym domyślnie. 14 Polityka Społeczna nr 1/2010