Nr 39 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F F A I R S Analizy i Opinie Analyses & Opinions Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji i Holandii Tomasz Grzegorz Grosse
2 Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji i Holandii Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji i Holandii Tomasz Grzegorz Grosse Kłopoty Unii Europejskiej leżą głębiej niż tylko w wynikach referendów we Francji i Holandii oraz ostatniego szczytu w Brukseli. Najważniejszymi wyzwaniami stojącymi przed Unią są: polityka makroekonomiczna w strefie euro, koordynacja polityk ekonomicznych UE oraz rozwój nowoczesnej gospodarki. Unia powinna dążyć do zwiększenia budżetu unijnego i stopniowo rezygnować ze składki krajów członkowskich na rzecz wprowadzenia podatku europejskiego. W obecnej sytuacji Polska nie powinna opowiadać się za przyłączeniem kolejnych krajów do UE, zwłaszcza najbardziej kontrowersyjnej Turcji. Powinna raczej zaproponować przyjęcie specjalnej formuły stowarzyszeniowej dla krajów otaczających UE, umożliwiającej korzystanie ze wspólnego rynku i pomocy rozwojowej. Dalsze poszerzenie Unii na obecnym etapie jej rozwoju nie tylko będzie trudne politycznie, ale przede wszystkim zagrozi spójności i trwałości Unii Europejskiej. Wyniki referendów we Francji i Holandii w sprawie projektu konstytucji europejskiej stanowią prawdziwy wstrząs dla elit politycznych w krajach europejskich, a także poważne wyzwanie dla dalszej integracji starego kontynentu. Jak się wydaje problem nie leży w metodzie ratyfikacji (tj. głosowaniu powszechnym) lub nieudolności miejscowych polityków. Źródłem kryzysu są raczej systemowe trudności jakie napotkała integrująca się Europa. Sprzeczności nie tylko między interesami poszczególnych państw członkowskich, ale szerzej poglądami na temat dalszej integracji. Źródłem kłopotów jest także nieskuteczność instytucji unijnych w rozwiązywaniu problemów gospodarczych i społecznych. Coraz bardziej bezradne są również rządy narodowe w UE, co odbija się rykoszetem niezadowolenia społecznego nie tylko wobec polityków narodowych, ale również wobec integracji europejskiej. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 39
Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji i Holandii 3 Konieczne zmiany w polityce makroekonomicznej Podstawową przyczyną obecnego kryzysu politycznego w Europie jest bez wątpienia długotrwała sytuacja niskiego wzrostu gospodarczego, a także narastający problem bezrobocia. Warto przypomnieć, że w ostatnim czasie bezrobocie we Francji i Niemczech, dwóch najbardziej wpływowych krajach UE przekroczyło 10 proc., a w krajach strefy euro blisko 9 proc.. Szczególnie dotkliwe politycznie jest zwłaszcza długotrwałość tego zjawiska, a także nieskuteczność dotychczasowych prób rozwiązania tego problemu. Coraz więcej ekonomistów obwinia za taką sytuację wprowadzenie wspólnej europejskiej waluty, a także politykę makroekonomiczną prowadzoną przez Europejski Bank Centralny (EBC). W wydanym niedawno opracowaniu na ten temat Euros and Europeans, A. Martin i G. Ross z uniwersytetu Harvarda dowodzą, że polityka w strefie euro nadmiernie ciąży ku obniżaniu inflacji kosztem stymulowania wzrostu i zatrudnienia. Jest pod tym względem wyraźnie odmienna od ukierunkowania polityki amerykańskiego Banku Rezerw Federalnych (Fed), który okresowo w sytuacji trudności na rynku pracy i obniżonego wzrostu gospodarczego zmniejsza wysokość stóp procentowych w trosce o pobudzenie koniunktury gospodarczej. Autorzy publikacji pesymistycznie oceniają szanse zmiany polityki EBC. Coraz częściej podobną diagnozę wyrażają politycy. Dowodem na to jest poluzowanie paktu stabilności i wzrostu na wiosennym szczycie UE. Wśród najważniejszych decyzji tego szczytu było pozwolenie na okresowe przekraczanie wymogów 3 proc. ograniczeń deficytu budżetowego w stosunku do PKB w sytuacji przedłużających się trudności gospodarczych. Jednocześnie politycy włoscy i niemieccy zastanawiają się nad scenariuszami rozpadu systemu euro, co nie jest wykluczone w długiej perspektywie czasowej. Wprawdzie wprowadzenie euro przynosi również korzyści dla rozwoju wspólnego rynku, zwłaszcza zmniejszając koszty transakcyjne dla przedsiębiorstw i inwestorów finansowych. Jednak trudno sobie wyobrazić, aby politycy dalej nie reagowali na przedłużające się kłopoty społeczne i gospodarcze. W perspektywie wieloletniej istnieje kilka możliwych rozwiązań obecnej sytuacji: zmiana polityki makroekonomicznej EBC, dalsze poluzowanie reguł paktu stabilności i wzrostu, skoncentrowanie wydatków UE na pobudzeniu gospodarki europejskiej (zwłaszcza w krajach grupy euro), albo rozpad systemu wspólnej waluty. Ostatni z wymienionych scenariuszy stanowiłby bez wątpienia dramatyczny wstrząs dla Unii Europejskiej i mógłby podważyć celowość dalszej integracji europejskiej. Analizy i Opinie, 39 Instytut Spraw Publicznych
4 Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji i Holandii Zmniejszenie unijnego budżetu groźne dla dalszej integracji europejskiej Wyniki referendum we Francji i Holandii mogą być interpretowane jako społeczny sprzeciw wobec ostatniego poszerzenia UE, a także kolejnych planowanych etapów zwiększania liczby członków UE, zwłaszcza o Turcję. Sprzeciw społeczny wobec skutków integracji europejskiej ma przynajmniej kilka komponentów. Jest m.in. związany z zaostrzającą się wewnątrz UE rywalizacja o miejsca pracy, i szerzej coraz bardziej gwałtowna konkurencja gospodarcza między starymi i nowymi krajami członkowskimi. Przykładem tej rywalizacji jest gorąca dyskusja na temat dyrektywy o liberalizacji usług. W ten sposób zmniejsza się gotowość do europejskiej solidarności i jednocześnie zwiększa zakres narodowych egoizmów oraz chęć poprawiania wewnętrznej sytuacji kosztem partnerów europejskich. Dlatego po wstrząsie referendalnym należało spodziewać się wzmocnienia tendencji do zmniejszania budżetu unijnego na politykę spójności. Wyniki debaty budżetowej ze szczytu UE w Brukseli (2005) potwierdzają taka diagnozę. Świadczą o zmniejszeniu gotowości najbogatszych krajów do finansowania pomocy skierowanej dla nowych krajów członkowskich. Jak dotąd wygrywa więc filozofia płatników netto, najbardziej spektakularnie reprezentowana przez Wielką Brytanię. Polega ona na tym, że kraje te chcą otrzymywać z powrotem swoją składkę członkowską. Był to główny argument Margaret Thatcher przy negocjowaniu osławionego rabatu brytyjskiego. Przy tego typu postawie asymetria między finansowaniem bogatych i biednych krajów członkowskich będzie musiała pozostać stałym elementem funkcjonowania UE. Ponadto, brak decyzji politycznej w zakresie budżetu, oznacza, że przywódcy krajów europejskich nie potrafią podejmować strategicznych decyzji odnoszących się do przyszłości UE, pomimo tego, że takie decyzje są niezbędne dla rozwoju integracji europejskiej. Ostatnie propozycje prezydencji luksemburskiej dyskutowane na szczycie UE w Brukseli (2005) zakładały drastyczne zmniejszenie budżetu UE, co w oczywisty sposób podważa możliwości rozwoju Unii Europejskiej. Wystarczy przypomnieć, o propozycji ograniczenia budżetu na politykę zagraniczną oraz na politykę sprawiedliwości i spraw wewnętrznych o około 40 proc. Mniej więcej w podobnym wymiarze osłabiono także rozmiar pomocy UE dla rozwoju nowoczesności i konkurencyjności europejskiej gospodarki. Wyraźne osłabienie możliwości budżetowych UE jest więc powiązane z osłabieniem jej roli w stosunkach międzynarodowych, spowolnieniem budowy zintegrowanego systemu bezpieczeństwa wewnętrznego oraz zmniejszenia zdolności wspierania rozwoju gospodarki opartej na wiedzy. W ten sposób wyrażona została wola polityczna reprezentowana przez największe kraje członkowskie, aby problemy europejskie rozwiązywały raczej kraje członkowskie, a nie sama Unia Europejska. Politycy europejscy świadomi nieskuteczności Unii Europejskiej w wielu jej wymiarach nie wzmacniają instrumentów europejskich, ale wracają do wypróbowanych Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 39
Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji i Holandii 5 działań podejmowanych z poziomu narodowego. Taka filozofia polityczna jest dużo groźniejsza dla integracji europejskiej, aniżeli samo obniżenie wielkości unijnego budżetu. Europejski model społeczny czy europejska strefa wolnego handlu? Kolejnym aspektem kryzysu integracji europejskiej jest wyraźny konflikt między rozbieżnymi modelami gospodarczymi w UE. Pracownicy francuscy boją się nie tyle polskiego hydraulika, co wynikającej z poszerzenia UE utraty pracy, zmniejszenia zarobków i rozpadu francuskiego modelu ochrony praw pracowniczych. Poszerzenie UE niewątpliwie zwiększa presję na dalszą liberalizację rynku pracy w krajach kontynentalnych UE, a także na osłabienie dotychczasowego sytemu dialogu społecznego między pracownikami i pracodawcami. Fiasko referendum konstytucyjnego we Francji i Holandii nie rozwiązuje jednak dylematów, przed jakimi stanęli politycy europejscy. Można wprawdzie oczekiwać zawieszenia debaty na temat dalszej liberalizacji usług w UE, a także liczyć się z próbami narzucenia minimalnych standardów podatkowych, socjalnych i w zakresie praw pracowniczych w skali całej Unii. Problemem pozostaje jednak presja konkurencyjna ze strony liberalnych krajów pozaeuropejskich, a także tańszych i mniej obciążonych wydatkami społecznymi krajów azjatyckich. Wyjściem z tej sytuacji może być próba szukania konkurencyjności UE w najbardziej zaawansowanych technologicznie segmentach gospodarki, co daje podstawy do utrzymania pozostałości europejskiego modelu społecznego w UE. Bez wątpienia od dyskusji na ten temat trudno będzie uciec, a więc warto już teraz zastanawiać się nad korzystnymi dla UE oraz poszczególnych krajów członkowskich sposobami rozwiązania dylematów z tym związanych. Kryzys legitymizacyjny Przy okazji trzech ostatnich głosowań w Europie, tj. referendum we Francji i Holandii oraz niemieckich wyborach w Nadrenii-Westfalii - ujawnił się ostry sprzeciw wyborców wobec miejscowej elity politycznej. Politycy krajowi nie potrafią skutecznie realizować obietnic wyborczych i rozwiązywać nabrzmiałych problemów gospodarczo-społecznych. Jest to związane pośrednio z przekazaniem części kompetencji na poziom unijny. Politycy mają bowiem coraz bardziej ograniczone pole manewru w ramach prowadzonej polityki, zwłaszcza w sytuacji trudności ekonomicznych. Z jednej strony oddali prerogatywy polityki pieniężnej do EBC, z Analizy i Opinie, 39 Instytut Spraw Publicznych
6 Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji i Holandii drugiej wymogi traktatu z Maastricht ograniczają możliwości polityki fiskalnej. Wzrasta również presją wynikająca z globalizacji ekonomicznej. Przykładem jest nacisk na europejski przemysł ze strony konkurencji z krajów azjatyckich. Jednocześnie Unia pozostaje równie nieskuteczna w rozwiązywaniu problemów obywateli UE, co kraje członkowskie - czego najlepszym dowodem jest fiasko Strategii Lizbońskiej oraz innych programów europejskich stymulujących zatrudnienie i rozwój gospodarki. Kryzys legitymizacji dotyczy również budowy instytucji europejskiej i postępów integracji. Środowiska akademickie od dawna wskazują na niewystarczającą demokratyzację instytucji unijnych, brak klarownego mechanizmu odpowiedzialności decydentów europejskich przed wyborcami i nadmierną biurokratyzację funkcjonowania UE. Powszechnie znany jest dylemat legitymizacyjny, przed jakim stają decydenci polityczni. Z jednej strony chcą zachować funkcjonalność i sterowność skomplikowanego bytu instytucjonalnego, jakim jest UE, a z drugiej zależy im na poparciu społecznym dla integracji europejskiej. Niestety, nie zawsze oba cele można pogodzić, a jak dowodzą politolodzy, niekiedy funkcjonalność i sprawność zarządzania wymaga ograniczenia demokratyzacji. Ilustracją omawianej tezy jest przekonanie, że Prezydent Francji popełnił błąd decydując się na akceptację konstytucji UE w drodze powszechnego głosowania, zamiast (jak uczyniło większość krajów) powierzyć tę decyzję elitom parlamentarnym. Niestety, takie komentarze wzmacniają jedynie przekonanie o unikaniu przez europejskie elity odwołania się do demokracji bezpośredniej w sprawach dotyczących przełomowych etapów integracji europejskiej. Unia Europejska jest coraz częściej pojmowana jako projekt elit, który dawno oderwał się od problemów zwykłego człowieka. Badania Eurobarometru wskazują co najmniej od kilkunastu lat na malejące zaufanie społeczne do instytucji UE. Wzrasta poziom identyfikacji narodowych jako przeciwstawnych i osłabiających poziom identyfikacji europejskiej. Ilustracją tego zjawiska jest rosnąca popularność ruchów nacjonalistycznych i eurosceptycznych w Europie. Przejawem kryzysu legitymizacji wobec integracji europejskiej jest także zmniejszająca się frekwencja udziału w wyborach do Parlamentu Europejskiego, wreszcie fiasko referendów konstytucyjnych we Francji i Holandii. Sondaże wskazują również, że gdyby w czerwcu 2005 r. podobne referendum odbyło się w Niemczech, także tutaj zwyciężyliby przeciwnicy traktatu, wyrażając sprzeciw zarówno wobec własnych elit politycznych, jak również wobec sposobu realizowania integracji europejskiej. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 39
Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji i Holandii 7 Jak wychodzić z kryzysu? Kryzys konstytucyjny ujawnił poważne napięcia wewnątrz Unii Europejskiej i zagroził postępowi integracji europejskiej. Do problemów wynikających z braku satysfakcjonującego poparcia dla nowego traktatu europejskiego doszedł poważny kryzys budżetowy na ostatnim szczycie w Brukseli. Skrajne przeciwieństwa interesów największych krajów członkowskich nie mogły zostać przezwyciężone nawet w obliczu kryzysu konstytucyjnego. Stanowi to najbardziej wymowny przykład dominacji interesów narodowych nad europejskim i w oczywisty sposób osłabia ideę integracyjną starego kontynentu. Niewątpliwie trudności unijnej gospodarki są w połączeniu z dotychczasową bezradnością europejskiej polityki gospodarczej zasadniczymi przyczynami obecnego kryzysu. Przed decydentami europejskimi staje w pierwszym rządzie problem polityki makroekonomicznej w strefie euro. Ponadto, poważnym wyzwaniem jest podjęcie koordynacji polityk ekonomicznych UE, a także bardziej zdecydowanego wsparcia z budżetu europejskiego rozwoju nowoczesnej gospodarki w UE. Zmiana priorytetów budżetowych nie może jednak odbywać się kosztem słabszych gospodarczo nowych krajów członkowskich, ale przy zapewnieniu udziału tych krajów w budowaniu podstaw dla konkurencyjnej gospodarki. Trudno sobie wyobrazić postępy integracji europejskiej bez zasadniczego zwiększenia skali budżetu unijnego, a także stopniowej rezygnacji ze składki krajów członkowskich na rzecz wprowadzenia podatku europejskiego. Skuteczna polityka gospodarcza UE nie może być prowadzona bez jednoczesnego zwiększenia skali redystrybucji z unijnego budżetu. Warto przypomnieć, że wielkość budżetu federalnego w USA sięga 20 proc. amerykańskiego PKB, a w Europie zaledwie 1 proc. Odzwierciedla to rzeczywisty poziom integracji europejskiej i możliwości skutecznej polityki prowadzonej z poziomu unijnego. Jednocześnie trudno mówić o zwiększeniu polityk redystrybucyjnych bez zdecydowanego zwiększenia politycznej legitymizacji instytucji europejskich. Kolejnym wyzwaniem dla polityków europejskich staje się coraz bardziej jaskrawa sprzeczność między zwolennikami zachowania europejskiego modelu społecznego a protagonistami liberalizacji wspólnego rynku, a nawet ograniczenia idei europejskiej wyłącznie do wolnego rynku. Niewątpliwie trudno mówić o budowaniu zjednoczonej Europy bez rozwikłania tego dylematu. Biorąc jednak pod uwagę przywiązanie wielu społeczeństw europejskich do osłon socjalnych i opieki społecznej, długoletnią tradycję kulturową związaną z europejskim modelem społecznym nie sposób dalej forsować rozwiązania przeciwne do tego modelu bez ryzyka poważnych reperkusji politycznych, także na poziomie unijnym. Wielu polityków europejskich przychyla się do opinii, że integracja postępuje zbyt szybko, zwłaszcza dla niektórych społeczeństw starej Europy. Decyzja o powstrzymaniu procesu ratyfikacyjnego traktatu konstytucyjnego na ostatnim szczycie w Brukseli (2005) jest dobrym przykładem wyhamowania postępów integracji. Świadczy o tym również pominięcie wymownym milczeniem Analizy i Opinie, 39 Instytut Spraw Publicznych
8 Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji i Holandii na tym szczycie tematu kolejnych rozszerzeń UE. Być może należy więc podjąć dyskusję o zakresie geograficznym Europy i zastanowić się nad sensownością przyłączenia kolejnych krajów, zwłaszcza najbardziej kontrowersyjnej Turcji? W obecnej sytuacji politycznej lepszym rozwiązaniem jest wprowadzenie specjalnej formuły stowarzyszeniowej dla krajów otaczających UE, powiązanej z możliwością korzystania ze wspólnego rynku i pomocy na cele rozwojowe. Dalszy rozwój Unii Europejskiej nie może odbywać się wyłącznie w odniesieniu do porozumienia elit, poprzez wzmacnianie funkcjonalności instytucji europejskich kosztem demokratyzacji projektu europejskiego. Europie coraz bardziej brakuje wspólnej politycznej wizji. Po II wojnie światowej takim nadrzędnym celem była troska o pokojowe współistnienie europejskich narodów. Obecnie brakuje równie nośnej idei. Zamiast tego mamy zestaw kilku pomysłów, pretendujących do miana ideologii integracji europejskiej. Są to m.in. idea rywalizacji globalnej (w tym ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki), odniesienie do praw ludzkich i laickich wartości życia publicznego, bezpieczeństwa w obliczu zagrożenia terroryzmem, ochrona europejskiego modelu społecznego. Żadna z wymienionych idei nie jest jednak powszechnie podzielana i póki co, nie może stać się napędem dla dalszej integracji politycznej starego kontynentu. Bez takiej idei i szerzej wizji przyszłej Europy integracja jest skazana na siłę dawnego rozpędu, co jak pokazuje praktyka w końcu musi natrafić na poważne przeszkody. W obecnej chwili nie ma odpowiedniego klimatu dla skierowania integracji europejskiej w przedstawionych powyżej kierunkach. Wydaje się jednak potrzebna debata na temat kompleksowej reformy UE, a zwłaszcza dyskusja na ten temat między polskimi politykami i ekspertami. Chodzi o próbę odpowiedzi na pytanie: jakiej Unii Europejskiej chcą Polacy i w jaki sposób zamierzają ją zmieniać? Należy sobie uświadomić, że bez podjęcia dyskusji na te tematy możliwe są tylko negatywne scenariusze: inercja decyzyjna i związane z tym kolejne kryzysy w UE, próba przechwycenia kierownictwa w zjednoczonej Europie przez grupę najsilniejszych politycznie i gospodarczo krajów. Skrajnym scenariuszem jest marginalizacja zjednoczonej Europy lub stopniowy rozpad tego ugrupowania. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 39
DR TOMASZ GRZEGORZ GROSSE ekspert ISP, zajmuje się problematyką europejską. Ostatnio nakładem ukazała się jego książka Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski wydanie 2 poszerzone i uaktualnione. W przygotowaniu raport pod jego redakcją: Analiza możliwości wprowadzenia regionalnego systemu zarządzania funduszami strukturalnymi UE w Polsce w latach 2007-2013. Analizy i Opinie Nr 39, czerwiec 2005 Redaktor: Mateusz Fałkowski e-mail: mateusz.falkowski@isp.org.pl Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: jasio70@interia.pl Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa, Polska e-mail: isp@isp.org.pl www.isp.org.pl