Rada Unii Europejskiej Bruksela, 7 lutego 2017 r. (OR. en) 6053/17 PISMO PRZEWODNIE Od: Data otrzymania: 6 lutego 2017 r. Do: Nr dok. Kom.: Dotyczy: SOC 78 GENDER 5 JAI 96 JEUN 15 SAN 54 Sekretarz Generalny Komisji Europejskiej, podpisał dyrektor Jordi AYET PUIGARNAU Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Sekretarz Generalny Rady Unii Europejskiej COM(2017) 55 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Sprawozdanie z oceny ex post dotyczącej programu Daphne III (2007 2013) Delegacje otrzymują w załączeniu dokument COM(2017) 55 final. Zał.: COM(2017) 55 final 6053/17 mg DG B 1C PL
KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 6.2.2017 r. COM(2017) 55 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Sprawozdanie z oceny ex post dotyczącej programu Daphne III (2007 2013) PL PL
SPIS TREŚCI SPIS TREŚCI... 1 1 WPROWADZENIE... 2 1.1 CEL SPRAWOZDANIA... 2 1.2 METODYKA I ŹRÓDŁA INFORMACJI... 2 1.3 PRZEGLĄD PROGRAMU... 2 2 WYNIKI OCENY... 6 2.1 ADEKWATNOŚĆ PROGRAMU DAPHNE III... 6 2.2 SPÓJNOŚĆ I KOMPLEMENTARNOŚĆ... 7 2.3 SKUTECZNOŚĆ... 10 2.4 TRWAŁOŚĆ I MOŻLIWOŚĆ PRZENOSZENIA... 11 2.5 EFEKTYWNOŚĆ I MOŻLIWOŚĆ UPROSZCZENIA... 12 2.6 EUROPEJSKA WARTOŚĆ DODANA... 16 3 WNIOSKI... 20 2
3
1 WPROWADZENIE 1.1 CEL SPRAWOZDANIA W decyzji ustanawiającej program Daphne III zobowiązuje się Komisję do przedstawienia oceny ex post za lata 2007 2013 1. Przedmiotowa ocena 2 została przeprowadzona przez niezależny zewnętrzny podmiot oceniający wspierany przez służby Komisji. Niniejsze sprawozdanie jest oparte na przedmiotowej ocenie. Całkowity planowany budżet programu na lata 2007 2013 wynosił 123,88 mln EUR. Struktura sprawozdania jest zgodna z głównymi kryteriami oceny (i odpowiadającymi im pytaniami), takimi jak adekwatność, spójność i komplementarność; skuteczność, wpływ i trwałość; efektywność i możliwość uproszczenia; oraz europejska wartość dodana. 1.2 METODYKA I ŹRÓDŁA INFORMACJI Niniejszą końcową ocenę programu Daphne III opracowano na podstawie następujących informacji: szeroko zakrojonego przeglądu dokumentacji dotyczącej wszystkich 302 dotacji na działania i dotacji na działalność finansowanych w ramach programu na lata 2007 2013; przeglądu dokumentacji programu, takiej jak: decyzja ustanawiająca program, roczne programy prac oraz zaproszenia do składania wniosków dotyczące zarówno dotacji, jak i zamówień publicznych; przeglądu innych informacji dostępnych w internecie, np. dokumentów programowych UE, stron internetowych i decyzji ustanawiających powiązane programy UE; analizy ilościowej 302 projektów; analizy 145 odpowiedzi na badanie internetowe przeprowadzone wśród beneficjentów dotacji udzielonych w ramach programu Daphne III; omówienia 30 uzupełniających wywiadów z koordynatorami projektów lub organizacjami będącymi beneficjentami dotacji przyznanych w ramach programu Daphne III w latach 2007 2013, którzy wzięli udział w badaniu internetowym; wywiadów z sześcioma urzędnikami Komisji. 1.3 PRZEGLĄD PROGRAMU Program Daphne III utworzono w 2007 r. na podstawie decyzji nr 779/2007/WE jako kolejny instrument będący kontynuacją trzech wcześniejszych instrumentów Komisji o tych samych celach: inicjatywy Daphne (1997 1999) 3 ; programu Daphne (2000 2003) 4 ; oraz programu Daphne II (2004 2008) 5. Realizacją programu kieruje Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej (DG) ds. Sprawiedliwości. 1 Art. 15 ust. 3 lit. d) decyzja nr 779/2007/WE z dnia 20 czerwca 2007 r. ustanawiająca na lata 2007 2013 program szczegółowy na rzecz zapobiegania i zwalczania przemocy wobec dzieci, młodzieży i kobiet oraz na rzecz ochrony ofiar i grup ryzyka (program Daphne III) jako część programu ogólnego Prawa podstawowe i sprawiedliwość. 2 Sprawozdanie z oceny ex post sporządzone przez zewnętrzny podmiot oceniający opublikowano na stronie internetowej: Sprawozdanie główne: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation final_report.pdf, załączniki: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_annexes_1_2_4.pdf, oraz http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/dap_annex_3_quantitative_analysis.pdf. Sprawozdanie Komisji z oceny śródokresowej opublikowano na stronie internetowej: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/pl/txt/pdf/?uri=celex:52011dc0254&from=en 3 Sprawozdanie z oceny: http://ec.europa.eu/smartregulation/evaluation/search/download.do;jsessionid=h594tthj1llxvm8y501glp7m8nmnv7c1kmy6vx59jjjgdjsps92q!1601440011?do cumentid=2882 4 Sprawozdanie z oceny: http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do?documentid=1946 5 Sprawozdanie z oceny nie zostało opublikowane. 4
W art. 2 decyzji nr 779/2007/WE określono następujące cele ogólne programu: wspieranie ochrony dzieci, młodzieży i kobiet przed wszystkimi formami przemocy oraz wspieranie ich w osiągnięciu wysokiego poziomu ochrony zdrowia, dobrobytu i spójności społecznej; wspieranie rozwoju polityk Wspólnoty (w obszarach zdrowia publicznego, praw człowieka i równouprawnienia płci) oraz wspieranie działań mających na celu ochronę praw dzieci oraz zwalczanie handlu ludźmi i wykorzystywania seksualnego. Zgodnie z art. 3 celem szczegółowym programu jest pomoc w osiągnięciu celów ogólnych poprzez zastosowanie środków zapobiegawczych oraz zapewnianie wsparcia i ochrony ofiarom i osobom należącym do grup ryzyka. W artykule tym wymieniono również działania ponadnarodowe i inne rodzaje działań prowadzące do osiągnięcia celu szczegółowego, mianowicie: pomoc organizacjom pozarządowym i innym organizacjom działającym w tym obszarze oraz ich wspieranie; przygotowywanie lub realizacja akcji uświadamiających skierowanych do konkretnych grup odbiorców; rozpowszechnianie wyników uzyskanych w ramach programów Daphne I i Daphne II, wraz z ich dostosowaniem, przekazywaniem i wykorzystaniem przez innych beneficjentów lub na innych obszarach geograficznych; identyfikacja i poprawa traktowania osób narażonych na przemoc; tworzenie lub wspieranie interdyscyplinarnych sieci, do których należą organizacje pozarządowe i inne organizacje działające w tym obszarze; gromadzenie informacji popartych dowodami i rozwoju bazy wiedzy, wymiana, identyfikacja i rozpowszechnianie informacji i dobrych praktyk, m.in. przez badania naukowe, szkolenia, wizyty studyjne oraz wymiany pracownicze; opracowywanie, testowanie, uzupełnianie i dostosowywanie materiałów uświadamiających i edukacyjnych; badanie zjawisk związanych z przemocą i ich wpływu zarówno na ofiary, jak i na ogół społeczeństwa; opracowywanie i realizacja programów wsparcia ofiar i osób zagrożonych przemocą oraz programów interwencyjnych dla sprawców. Ze środków programu Daphne III, podobnie jak innych programów zrealizowanych w ramach programu ogólnego Prawa podstawowe i sprawiedliwość (2007 2013) przez DG ds. Sprawiedliwości, finansowano działania za pośrednictwem trzech różnych mechanizmów: dotacji na działania: współfinansowanie (do 80 całkowitych kosztów) projektów opracowanych i wdrożonych przez organizacje non-profit lub instytucje publiczne, które mogą być prowadzone przez okres maksymalnie dwóch lat; dotacji na działalność: wsparcie finansowe (do 80 ) na pokrycie bieżących kosztów rocznego budżetu organizacji; zamówień złożonych w drodze przetargu lub zamówień publicznych: środki finansowe są również dostępne na realizację konkretnych działań zainicjowanych przez Komisję (inicjatywy Komisji), takich jak: studia wykonalności, badania dotyczące konkretnych zagadnień, organizowanie konferencji lub tworzenie systemów informatycznych. 5
Tabela 1-1 zawiera podsumowanie dotacji finansowanych każdego roku w okresie objętym oceną 6. Tabela 1-1 Liczba dotacji przyznanych w danym roku 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 7 OGÓŁEM Dotacje na działania 41 42 83 60 0 226 Dotacje na działalność 9 12 7 5 6 5 44 Dotacje na działania szczegółowe (116 numer interwencyjny w sprawie zaginionych dzieci, mechanizm ostrzegania o uprowadzeniu dziecka) 21 21 Dotacje na szczególną działalność: (116 numer interwencyjny w sprawie zaginionych dzieci) 14 14 Uwaga: Dane zawarte w tabeli różnią się od liczby projektów przeanalizowanych na potrzeby oceny (302), ponieważ nie udostępniono dokumentacji dotyczącej wszystkich projektów (305). Całkowity budżet przeznaczony na program Daphne III (2007 2013) wynosił prawie 124 mln EUR, przy czym średni planowany budżet roczny wynosił tylko około 18 mln EUR 8. Największą część budżetu (97,7 mln EUR lub nieco ponad 79 ) przeznaczono na dotacje na działania. Jeżeli wziąć pod uwagę stopień, w jakim środki finansowe początkowo przyznane na realizację programu zostały efektywnie rozdysponowane, na dotacje na działania (tj. pod względem podpisanych umów o udzielenie dotacji) przeznaczono około 60 mln EUR, na dotacje na działalność 4,5 mln EUR, zaś na zamówienia publiczne 1,2 mln EUR w latach 2010 2013 (zob. Tabela 1-2 Planowany podział środków budżetowych przeznaczonych na realizację programu Daphne III (2007-2013)). Tabela 1-2 Planowany podział środków budżetowych przeznaczonych na realizację programu Daphne III (2007 2013) Budżet dostępny na dotacje i zamówienia publiczne Dotacje na działania Dotacje na działalność Inicjatywy Komisji Budżet roczny ogółem Rok Wartość (w EUR) Wartość (w EUR) Wartość (w EUR) Wartość (w EUR) 2007 11 000 000 85 2008 11 944 160 81 2009 14 417 120 81 2010 15 393 600 83 2011 14 476 000 71 1 900 000 15 2 000 000 14 2 580 000 14 2 500 000 14 2 000 000 10 1 000 000 8 13 000 000 100 800 000 5 14 744 160 100 800 000 4 17 797 120 100 560 000 3 18 453 600 100 4 000 000 19 20 476 000 100 6 Zaproszenia do składania wniosków o przyznanie dotacji na działania podzielono na lata 2009 2010 i 2011 2012. 7 Nie uwzględniono w niniejszej ocenie, ponieważ sprawozdania końcowe nie zostały złożone w trakcie opracowywania tej oceny. 8 Decyzja nr 779/2007/WE z dnia 20 czerwca 2007 r. ustanawiająca na lata 2007 2013 program szczegółowy na rzecz zapobiegania i zwalczania przemocy wobec dzieci, młodzieży i kobiet oraz na rzecz ochrony ofiar i grup ryzyka (program Daphne III) jako część programu ogólnego Prawa podstawowe i sprawiedliwość. 6
2012 14 007 000 9 70 4 000 000 10 20 2 000 000 10 20 007 000 100 2013 16 504 000 11 90 1 000 000 12 5 1 000 000 13 5 18 504 000 100 Ogółem 97 741 880 15 980 000 10 160 000 123 881 880 Źródło: program Daphne III roczne programy prac (na lata 2007 2013) Większość projektów realizowanych w ramach programu Daphne III prowadzonych było przez krajowe organizacje pozarządowe (w tym platformy i sieci krajowe) (47 ), a w dalszej kolejności przez uczelnie (18 ) oraz sieci, platformy i fora europejskie (13 ) 14. Jest to zgodne z celami szczegółowymi programu, z których wynika, że cele te mają zostać osiągnięte dzięki wspieraniu NGO i innych organizacji działających w tej dziedzinie. Dotacje na działania przyznano organizacjom współpracującym ze sobą w ramach partnerstwa. Zaangażowanie organizacji partnerskich odbywa się według struktury zbliżonej do struktury zaangażowania organizacji prowadzących. Najczęstszym partnerami (56 wszystkich partnerów) są krajowe organizacje pozarządowe, w tym platformy i sieci krajowe, zaś uczelnie stanowią 15 wszystkich partnerów. Rozkład organizacji partnerskich różni się jednak od rozkładu organizacji prowadzących, przy czym jest więcej służb publicznych (4 ) wśród organizacji partnerskich niż wśród organizacji prowadzących (0,33 ) 15. Również w tym przypadku jest to zgodne z wymogami związanymi z celami szczegółowymi programu, ponieważ zakłada się, że pozwoli to utworzyć i wspierać sieci multidyscyplinarne przy jednoczesnym wspieraniu współpracy między organizacjami pozarządowymi i innymi organizacjami działającymi w tej dziedzinie. Jeżeli chodzi o zamówienia publiczne, prawie 70 całkowitego budżetu przeznaczono na analizy lub badania naukowe (np. badanie Eurobarometru z 2009 r. na temat postrzegania przemocy wobec kobiet, młodzieży i dzieci przez obywateli Unii), w tym na śródokresowe i końcowe oceny programu. Kolejne 27 przeznaczono na podnoszenie świadomości, w tym wydarzenia, zaś prawie 4 przeznaczono na prowadzenie strony internetowej programu Daphne III 16. 9 Tego rodzaju działanie obejmuje dotacje na działania w ramach konkretnych projektów ponadnarodowych leżących w interesie UE (zaproszenie do składania wniosków) oraz dotacje na działania przyznane na podstawie art. 168 przepisów wykonawczych. 10 Tego rodzaju działanie obejmuje dotacje na działalność przyznane w celu wsparcia rocznego programu działań organizacji pozarządowych lub innych podmiotów (zaproszenia do składania wniosków) oraz dotacje na działalność w celu wsparcia organizacji pozarządowych upoważnionych do obsługi numeru interwencyjnego 116 000 w sprawie zaginionych dzieci. 11 Tego rodzaju działanie obejmuje dotacje na działania w ramach konkretnych projektów ponadnarodowych leżących w interesie Unii (zaproszenie do składania wniosków) oraz na potrzeby numeru interwencyjnego 116 000 w sprawie zaginionych dzieci (dotacje na działania szczegółowe) i mechanizmu ostrzegania o uprowadzeniu dziecka dotacje na działania szczegółowe. 12 Tego rodzaju działanie obejmuje dotacje na działalność mające na celu wsparcie rocznego programu działań organizacji pozarządowych lub innych podmiotów (zaproszenia do składania wniosków). 13 W 2013 r. tego rodzaju działanie obejmowało tylko zamówienia publiczne. 14 Na podstawie szeroko zakrojonego przeglądu dokumentacji dotyczącej wszystkich 302 dotacji na działania i dotacji na działalność finansowanych w ramach programu na lata 2007 2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28 lipca 2015 r., s. ii http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation final_report.pdf 15 Na podstawie szeroko zakrojonego przeglądu dokumentacji dotyczącej wszystkich 302 dotacji na działania lub dotacji na działalność finansowanych w ramach programu na lata 2007-2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Daphne quantitative analysis, ICF, 28 lipca 2015 r., s. 24-27 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/dap_annex_3_quantitative_analysis.pdf 16 Na podstawie przeglądu zamówień publicznych. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28 lipca 2015 r., s. 3 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation final_report.pdf 7
2 WYNIKI OCENY 2.1 ADEKWATNOŚĆ PROGRAMU DAPHNE III Adekwatność programu ocenia się pod względem stopnia, w jakim działania realizowane w jego ramach logicznie uwzględniają jego cele, szerzej rozumiane potrzeby polityczne UE i potrzeby docelowych odbiorców. 2.1.1 Adekwatność środków względem celów Środki wdrażane w ramach programu i priorytety programu uznano za stosowne względem programu i jego celów. Analiza wykazała jednak również, że dostosowanie obszarów priorytetowych do celów programu było słabym wskaźnikiem adekwatności (zarówno w odniesieniu do obszarów priorytetowych, jak i projektów sfinansowanych w ramach tych priorytetów). Było to związane z faktem, że zarówno cele programu, jak i określone priorytety miały szeroki zakres i nie były wyraźnie powiązane z konkretnymi celami polityki UE 17. Taki brak ukierunkowania na poziomie programu mógł utrudnić osiągnięcie docelowych, a zatem stosownych wyników w danym obszarze polityki UE. Co więcej, strategiczne programowanie rocznych priorytetów w pierwszej połowie okresu wdrażania programu nie zostało określone w ramach analizy polityki długofalowej. Raczej opierało się na analizie zagadnień objętych już finansowanymi projektami. W ramach programu sfinansowano jednak wiele inicjatyw, które stanowiły źródło informacji i przyczyniły się do kształtowania polityki i, w mniejszym stopniu, ustawodawstwa. Ponadto od 2011 r. Komisja prowadziła szerzej zakrojone konsultacje wewnętrzne dotyczące priorytetów polityki i położyła większy nacisk na adekwatność jako kryterium wyboru 18. Celem było lepsze kształtowanie wyników programu i zwiększenie jego wpływu. Ze sprawozdań beneficjentów dotacji wynika, że beneficjenci końcowi pozytywnie zareagowali na projekty i uznali dane środki za stosowne. Nie można jednak tego potwierdzić bez zebrania ich opinii w sposób niezależny. Z przeglądu sfinansowanych środków wynika jednak, że opracowano je tak, aby odpowiadały zidentyfikowanym potrzebom beneficjentów oraz że większość z nich opracowano na podstawie ocen potrzeb 19. 2.1.2 Adekwatność sfinansowanych projektów / programów prac względem celów programu W przypadku wszystkich zaproszeń do składania wniosków o przyznanie dotacji na działania i dotacji na działalność, adekwatność względem celów ogólnych i szczegółowych programu stanowiła kluczowe kryterium wyboru. Z przeglądu celów operacyjnych i obszarów działania w odniesieniu do 302 projektów (w sumie spośród 307 projektów, zob. Tabela 1-1 Liczba dotacji przyznanych w danym roku) oraz programów prac sfinansowanych w ramach programu Daphne III wynika, że wszystkie opracowano albo w celu zapobiegania przemocy wobec kobiet, dzieci i młodzieży albo w celu 17 Tamże, s. 3 4. 18 Tamże, s. 4. 19 Oceny potrzeb powinny obejmować istotne i wiarygodne dane oraz powinny zawierać szczegółową analizę wyraźnie wskazującą na potrzebę działania. Wnioskodawca może przywoływać istniejące badania, analizy, wcześniejsze projekty, w ramach których już zidentyfikowano daną potrzebę. Ocena potrzeb musi jasno wykazywać, w jakim stopniu przedmiotowe działanie zaspokoi daną potrzebę, przy czym stopień ten powinien być określony ilościowo. Wnioskodawca powinien podawać konkretne dane i skupiać się na faktycznych potrzebach, których zaspokojenie będzie celem projektu, a nie ograniczać analizę do ogólnych stwierdzeń i informacji na temat problemów i potrzeb grupy docelowej w ujęciu ogólnym. Dowody zebrane podczas szeroko zakrojonego przeglądu dokumentacji dotyczącej wszystkich 302 dotacji na działania lub dotacji na działalność sfinansowanych w ramach programu w latach 2007-2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28 lipca 2015 r., s. 4 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation final_report.pdf 8
ochrony ofiar i osób zagrożonych przemocą. Cele projektów i programów prac dostosowano zatem do celów programu Daphne III 20. Rodzaje działań objęte obydwoma tymi celami opisano poniżej: Projekty mające na celu zapobieganie przemocy, w tym projekty ukierunkowane na: badania nad przyczynami występowania poszczególnych form przemocy; podnoszenie świadomości ogółu społeczeństwa, ludzi mogących zetknąć się z ofiarami lub osobami, które mogą stać się ofiarami lub dopuścić się przemocy; tworzenie usług z zakresu pozytywnego traktowania zidentyfikowanych sprawców; kształtowanie polityki skuteczniejszego zapobiegania przemocy. Projekty mające na celu ochronę ofiar lub osób zagrożonych przemocą, w tym projekty ukierunkowane na: szkolenie osób mających kontakt z ofiarami z racji wykonywanego zawodu; zapewnianie ofiarom usług z zakresu wsparcia; ocenę usług wsparcia lub działań mających na celu ochronę kobiet, młodzieży i dzieci lub rozpowszechnianie dobrych praktyk. 2.1.3 Adekwatność programu względem potrzeb grup docelowych W ramach programu Daphne III złożono w sumie 1 921 wniosków, tj. 6,36 wniosków w odniesieniu do każdej przyznanej dotacji. W porównaniu z pozostałymi czterema programami realizowanymi przez DG ds. Sprawiedliwości program Daphne ma wysoki wskaźnik składania wniosków. Istnieje szereg ewentualnych przyczyn jego popularności: brak jakichkolwiek innych programów unijnych ukierunkowanych na przemoc i zapobieganie temu zjawisku (beneficjenci dotacji, z którymi przeprowadzono wywiady, stwierdzili, że program Daphne jest jedyny w swoim rodzaju ); spadek finansowania krajowego w wyniku kryzysu gospodarczego; ukierunkowanie programu na grupy interesu i organizacje, które są bardziej przyzwyczajone do identyfikacji strumieni finansowania i ubiegania się o dotacje niż na przykład organy publiczne; oraz wystarczająco szeroki zakres obszarów priorytetowych umożliwiający zakwalifikowanie wielu projektów 21. Większość respondentów biorących udział w badaniu internetowym (96 ) uznała priorytety za adekwatne zarówno względem konkretnych potrzeb grup docelowych, jak i względem potrzeb ich państwa. Ponadto spośród 30 beneficjentów dotacji, z którymi przeprowadzono wywiad na potrzeby oceny, prawie wszyscy wskazali, że koncepcyjne ramy programu (tj. ustalone cele i priorytety programu) umożliwiły im opracowanie swoich projektów zgodnie z pierwotnymi założeniami. Tylko czterech beneficjentów uznało niektóre zaproszenia za restrykcyjne, głównie ze względu na czas trwania lub wysokość dotacji, a nie ramy koncepcyjne 22. 2.2 SPÓJNOŚĆ I KOMPLEMENTARNOŚĆ W art. 11 decyzji Rady nr 779/2007/WE ustanawiającej program Daphne III opisano zakres potencjalnej komplementarności i tworzenia synergii z następującymi instrumentami finansowymi UE: programem ogólnym Bezpieczeństwo i ochrona wolności (na który składają się dwa programy program szczegółowy Zapobieganie i walka z przestępczością i program szczegółowy Zapobieganie, gotowość i zarządzanie skutkami terroryzmu i innymi rodzajami ryzyka dla bezpieczeństwa ); 20 Tamże, s. 6. 21 Tamże, s. 8 10. 22 Tamże. 9
programem ogólnym Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi (na który składają się cztery fundusze Fundusz Granic Zewnętrznych, Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów, Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców i Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich); siódmym programem ramowym w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (7PR); programami na rzecz ochrony zdrowia, zatrudnienia i solidarności społecznej PROGRESS; programem Bezpieczniejszy internet plus. W decyzji przewidziano również dążenie do osiągnięcia komplementarności z działalnością Europejskiego Instytutu ds. Równości Kobiet i Mężczyzn (EIGE) i wspólnotowym programem statystycznym (Eurostat). Dążenie takie uzasadnia fakt, że cele, grupy docelowe, beneficjenci końcowi lub podejścia stosowane w ramach tych programów mogą być podobne do tych z programu Daphne III, a nawet identyczne. Do innych instrumentów UE, które mogły być komplementarne lub pokrywać się z programem Daphne III, zalicza się: inne programy DG ds. Sprawiedliwości, w tym program szczegółowy Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych, Prawa podstawowe i obywatelstwo, Profilaktyka narkotykowa i informacja o narkotykach oraz program szczegółowy Wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych ; europejski program społeczny; program Uczenie się przez całe życie. Istnieje szereg ewentualnych sposobów zapewnienia, aby program Daphne był komplementarny i zgodny z innymi programami UE 23. Po pierwsze, informacje udostępnia się innym dyrekcjom generalnym za pośrednictwem konsultacji między służbami i spotkań grup złożonych z przedstawicieli różnych służb. Na przykład uzgodniono, że DG do Spraw Wewnętrznych będzie odpowiedzialna za finansowanie projektów dotyczących handlu ludźmi i małoletnich bez opieki. Po drugie, pracownicy różnych dyrekcji generalnych organizowali również spotkania ad hoc z DG ds. Sprawiedliwości, na których możliwe było omówienie wszelkich problemów związanych z komplementarnością i nakładaniem się. 2.2.1 Cele i obszary tematyczne Zakres celów programu Daphne III, określonych przez ustawodawcę, jest dość szeroki. Zasadniczo oznacza to, że niektóre programy UE mogą się ze sobą pokrywać. Jeżeli chodzi o cele i zakres tematyczny, program Daphne ma wiele wspólnego z programem szczegółowym Zapobieganie i walka z przestępczością, ponieważ oba programy dotyczą zapobiegania i zwalczania przemocy oraz ochrony ofiar. Program Daphne jest jednak w większym stopniu skoncentrowany na ofiarach, zaś program Zapobieganie i walka z przestępczością dotyczy głównie sprawców. Tabela 2-1 poniżej przedstawia ewentualną komplementarność i pokrywanie się celów i zagadnień tematycznych programu Daphne z celami i zagadnieniami wybranych unijnych programów finansowania. Z powyższej analizy i poniższej tabeli wynika, że chociaż program Daphne III zapewniał wiele możliwości do tworzenia synergii, istniało w jego przypadku ryzyko, że pod 23 Tamże, s. 11. 10
względem celów i zagadnień tematycznych będzie się pokrywał z różnymi innymi programami UE zwłaszcza programem szczegółowym Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych i Bezpieczniejszy internet plus. To samo dotyczyło programu Daphne III i programu szczegółowego Prawa podstawowe i obywatelstwo. Problem ten rozwiązano w ramach obecnego okresu programowania łącząc cele obu programów w programie Prawa, równość i obywatelstwo na lata 2014 2020. Tabela 2-1 Potencjalna komplementarność i potencjalne nakładanie się rodzajów obszarów tematycznych programu Daphne III z obszarami tematycznymi innych powiązanych programów UE Zapobieganie przemocy i ochrona ofiar przemocy program Daphne III program szczegółowy Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych program szczegółowy Zapobieganie i walka z przestępczością Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców Bezpieczniejszy internet plus Równouprawnieni e płci i prawa kobiet program Daphne III program szczegółowy Prawa podstawowe i obywatelstwo Ochrona praw dzieci program Daphne III program szczegółowy Prawa podstawowe i obywatelstwo program szczegółowy Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych Handel ludźmi i seksualne wykorzystywanie program Daphne III program szczegółowy Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych Ochrona zdrowia fizycznego i psychicznego program Daphne III program szczegółowy Profilaktyka narkotykowa i informacja o narkotykach program szczegółowy Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych program PROGRESS EFS EFS EFS Program działań wspólnotowych w dziedzinie zdrowia publicznego Bezpieczniejszy internet plus program Uczenie się przez całe życie program szczegółowy Zapobieganie i walka z przestępczością Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców Bezpieczniejszy internet plus program Uczenie się przez całe życie program szczegółowy Zapobieganie i walka z przestępczością Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców Bezpieczniejszy internet plus Bezpieczniejszy internet plus Z oceny tej wynika, że cele ogólne programu mogą pozostać szerokie i ogólne, umożliwiając Komisji reagowanie na zmieniające się potrzeby lokalne lub potrzeby w zakresie innowacyjnych badań lub praktyki. Cele szczegółowe każdego programu można jednak sformułować w taki sposób, aby wyraźniej odróżnić je od innych celów (np. tematów, akcentów, podejścia i rodzaju zaangażowanych organizacji) 24. W ramach oceny stwierdzono również, że istotne znaczenie miało przełożenie tych 24 Tamże, s. 14 15. 11
celów na priorytety określone w zaproszeniach do składania wniosków i projekty wybierane do finansowania tak, aby uniknąć pokrywania się i stworzyć synergie. 2.2.2 Komplementarność na poziomie projektu Na poziomie projektu istniało niewielkie ryzyko pokrywania się projektów finansowanych w ramach programu Daphne, które dotyczyły tych samych priorytetów lub tego samego rodzaju działań, lub w których uczestniczyły podmioty tego samego rodzaju, ponieważ DG ds. Sprawiedliwości wybierała zazwyczaj projekty obejmujące dość szeroki zakres działań. Podobne projekty (np. projekty przeciwdziałania zastraszaniu w szkołach) wdrażano zazwyczaj w różnych państwach, tak więc nie było możliwości pokrywania się beneficjentów 25. Podmioty realizujące projekty mogły jednak zrobić więcej, aby wykorzystać doświadczenie zdobyte w ramach poprzednich projektów oraz aby zwiększyć możliwości w zakresie tworzenia masy krytycznej skutków. 2.3 SKUTECZNOŚĆ Skuteczność programu oznacza stopień, w jakim w ramach programu udało się osiągnąć jego cele, oraz stopień, w jakim w projektach realizowanych w ramach programu Daphne udało się osiągnąć przewidziane w nich cele. 2.3.1 Osiągnięcia programu Ogólnie rzecz biorąc, w ramach oceny stwierdzono, że większość środków wdrożonych w ramach programu Daphne III przyczyniło się do osiągnięcia celów ogólnych programu, chociaż znaczenie poszczególnych wkładów było trudne do zmierzenia ze względu na bardzo szeroki zakres celów programu 26. Większość środków przyczyniła się do polepszenia ochrony ofiar przemocy lub grup ryzyka, a znacząca ich liczba miała wpływ na kształtowanie polityki i stanowienie prawa na szczeblu unijnym lub krajowym. To właśnie wsparcie zapewnione w ramach programu Daphne III na rzecz unijnych sieci, badań naukowych i innowacji oraz bezpośrednie wsparcie ofiar i grup ryzyka miało największy wpływ na poprawę ochrony przed przemocą. Beneficjentom dotacji udało się wpłynąć na decydentów dzięki ukierunkowanym działaniom w zakresie rozpowszechniania 27. 2.3.2 Osiągnięcia projektów Badania naukowe, analizy i inne działania analityczne sfinansowane w ramach programu Daphne przyczyniły się do kształtowania polityki i ulepszenia praktyki. Pozwoliły na lepsze zrozumienie zjawiska przemocy. Spośród 302 mapowanych przez podmioty oceniające projektów w ramach 217 (72 ) prowadzone były różnego rodzaju działania analityczne (zob. Rys. 2-1 Liczba dotacji na działanie i dotacji na działalność według różnych rodzajów działalności). Dalsze 203 (67 ) projekty z 302 dotyczyły działań z zakresu wzajemnego uczenia się, w tym sieci. Sieci, w ramach których łączą się perspektywy zainteresowanych stron, z natury mają większy wpływ geograficzny, dzięki czemu są bardziej widoczne i dają większy efekt dźwigni w stosunku do decydentów. Sieci sfinansowane w ramach programu Daphne pełniły funkcję łatwo identyfikowalnych punktów kontaktowych dla nowych odbiorców oraz gromadziły pracę wykonaną przez swoich członków w jednej centralnej lokalizacji (tj. na stronie internetowej), rozszerzając w ten sposób kanał rozpowszechniania 28. W ramach ponad jednej czwartej projektów finansowanych w ramach programu Daphne III (81) zapewniano wsparcie i usługi doradcze. Usługi w zakresie wsparcia bezpośredniego tj. infolinie i usługi doradcze, a także szkolenie i kształcenie ofiar i grup ryzyka, aby pomóc im lepiej chronić siebie, spowodowały w sposób bezpośredni polepszenie ochrony tych grup. Wydaje się natomiast, że opracowanie materiałów dydaktycznych i szkoleń dla osób zawodowo zajmujących się tymi 25 Tamże, s. 15 16. 26 Tamże, s. 17. 27 Tamże. 28 Tamże, s. 17 18. 12
kwestiami miało mniejszy, bardziej lokalny wpływ 29. Spośród 302 dotacji 49 przyznano jako wsparcie kluczowym podmiotom, głównie organizacjom pozarządowym, działającym na rzecz ochrony głównych grup docelowych (dzieci, młodzieży i kobiet) 30. Rys. 2-1 Liczba dotacji na działanie i dotacji na działalność według różnych rodzajów działalności Działania z zakresu podnoszenia świadomości, informowania i upowszechniania informacji 267 Działania analityczne Wzajemne uczenie się, wymiana dobrych praktyk, współpraca 203 217 Działania szkoleniowe 179 Inne: usługi wsparcia i doradztwa 81 Wsparcie najważniejszych podmiotów 49 Inne: instalacja sprzętu/oprogramowania 22 0 50 100 150 200 250 300 Źródło: mapowanie danych na podstawie dokumentacji 302 projektów finansowanych z dotacji na działania i dotacji na działalność oraz programów prac 2.4 TRWAŁOŚĆ I MOŻLIWOŚĆ PRZENOSZENIA Przeanalizowano, czy trwałość wyników, rezultatów i wpływu projektów wykracza poza okres finansowania projektów. Określono trzy poziomy trwałości: 1. trwałość krótkookresową, osiągniętą głównie dzięki rozpowszechnianiu wyników projektów; 2. trwałość średniookresową, która wiąże się z kontynuowaniem wyników projektów lub partnerstw zawiązanych w ramach projektów; 3. oraz trwałość długookresową, którą zapewnia się głównie poprzez wykorzystanie wyników projektów w innych kontekstach oraz poprzez ich wykorzystanie przez organizacje i państwa UE bez dodatkowego finansowania (lub tylko przy ograniczonym finansowaniu) 31. 2.4.1 Kontynuowanie działań podejmowanych w ramach projektów i wykorzystania produktów oraz rozpowszechnianie Ogólnie rzecz biorąc, rozpowszechnianie wyników projektów przez Komisję było ograniczone, ponieważ Komisja powierzyła odpowiedzialność za bezpośrednie rozpowszechnianie produktów wśród grup docelowych beneficjentom, a zasoby kadrowe Komisji były wykorzystywane głównie do celów związanych z zarządzaniem finansami. W związku z tym, mimo iż Komisja posiadała własne narzędzie do rozpowszechniania (zestaw narzędzi Daphne), stwierdzono, że zasadniczo było ono mniej skuteczne w rozpowszechnianiu wyników. Wydaje się natomiast, że beneficjenci dotacji zaplanowali i skutecznie rozpowszechnili wyniki swoich projektów wśród decydentów, osób zawodowo zajmujących się tymi kwestiami i innych organizacji działających w tym obszarze. Jeżeli chodzi o realizację działań w ramach projektu, większość beneficjentów dotacji wskazała, że chociaż w niektórych przypadkach wprowadzono środki umożliwiające kontynuowanie korzystania z produktów lub dalszą dostępność produktów (np. poprzez strony internetowe), konieczne są 29 Tamże. 30 Tamże, s. 21 22. 31 Tamże, s. 27. 13
dodatkowe środki finansowe. Dowody dotyczące trwałości partnerstw utworzonych z wykorzystaniem środków finansowych na realizację programu są raczej sprzeczne; chociaż z dokumentów projektowych wynika, że bardzo niewiele partnerstw miało być kontynuowanych, większość respondentów badania wskazała, że ich partnerstwa będą trwale funkcjonować po zakończeniu projektu 32. 2.4.2 Kontynuowanie partnerstw po zakończeniu projektu Spośród 216 projektów, na temat których dostępne były sprawozdania końcowe, w przypadku dwóch trzecich z nich (154) zgłoszono, że zostaną one przynajmniej w pewnym stopniu utrzymane, tj. że działania podejmowane w ramach projektów lub partnerstwa będą kontynuowane w całości lub częściowo. W większości tych przypadków (105 spośród 154 projektów) działania podejmowane w ramach projektów będą kontynuowane co najmniej w pewnym zakresie, zaś partnerstwa utworzone na potrzeby projektu zostaną utrzymane w zaledwie 29 z 154 przypadków. W trakcie badania internetowego większy odsetek respondentów, tj. 68 (94 ze 139 respondentów) wskazał, że partnerstwa utworzone na potrzeby projektów przetrwają po zakończeniu projektu. Te znacząco różne dane mogą wynikać z terminów (np. możliwości przedłużenia partnerstw mogły zostać zidentyfikowane po przedłożeniu sprawozdania końcowego) lub doboru próby (tj. dobór osób biorących udział w badaniu internetowym mógł być niesymetryczny). Przykłady przedstawione w sprawozdaniach końcowych zawierały opisy działań już zaplanowanych wspólnie z partnerami; inni respondenci wspomnieli, że produkty wdrożonych działań włączono do szkolenia lub programów nauczania (14 działań). Jeszcze inni respondenci wskazali, że produkty (np. strony internetowe, sprawozdania, ulotki) wytworzone z wykorzystaniem środków finansowych dostępnych na realizację programu nadal będą rozpowszechniane lub udostępniane po zakończeniu projektu. Ogólnie rzecz biorąc, brakuje jednak silnych dowodów na to, że wyniki projektów zostały nie tylko utrzymane, ale okazały się trwałe, gdy środki na finansowanie projektów przestały być dostępne. W sumie 79 respondentów biorących udział w badaniu internetowym (113 ze 143) stwierdziło, że potrzebne były dalsze środki finansowe na zagwarantowanie trwałości wyników projektów lub działań 33. 2.4.3 Potencjalna trwałość i możliwość przenoszenia produktów Z danych zebranych podczas badania internetowego wynika, że większość produktów można było przenieść do innych państw UE. Potwierdzili to wszyscy beneficjenci dotacji, z którymi przeprowadzono wywiady. Spośród 139 respondentów 82 zgłosiło, że wszystkie lub niektóre produkty można wykorzystać w niezmienionym stanie w większej liczbie państw niż jedno. Spośród 135 respondentów 67 stwierdziło, że produkty można było przenieść z niewielkimi zmianami do większej liczby państw niż jedno, zaś 10 respondentów uznało to za niemożliwe. Kilku beneficjentów zauważyło, że postęp osiągnięty w danym obszarze polityki przez inne państwa UE mógł znacząco wpłynąć na możliwość przenoszenia produktów lub podejść. Zaawansowana polityka społeczna mogła ułatwić przenoszenie metod innowacyjnych, natomiast państwa mające zaległości w danym obszarze polityki nie były w stanie przyjąć nowego podejścia 34. Na podstawie analizy sprawozdań końcowych i wywiadów z beneficjentami dotacji uznano, że jeżeli chodzi o możliwość przenoszenia, niektóre projekty miały większy potencjał na etapie opracowywania projektu. Jeżeli na przykład w ramach projektu przeprowadzono ocenę potrzeb lub badanie porównawcze dotyczące sposobów rozwiązania danego problemu w poszczególnych państwach UE 32 Tamże. 33 Tamże. 34 Tamże. 14
lub dotyczące różnic w ustawodawstwie lub polityce, produkt, taki jak poradnik, mógłby zostać niezwłocznie opracowany i dostosowany do różnych znanych kontekstów. Jeśli chodzi o zapewnianie możliwości przenoszenia takie podejście jest skuteczniejsze i wydajniejsze niż próba dostosowania istniejącego produktu do różnych kontekstów. Ponadto przynależność do sieci lub posiadanie dużej liczby partnerów za granicą zachęca do stwarzania możliwości przenoszenia. 2.5 EFEKTYWNOŚĆ I MOŻLIWOŚĆ UPROSZCZENIA Ocena efektywności wykazała, że środki finansowe udostępnione na realizację programu nie były chyba w pełni wystarczające, biorąc pod uwagę wysoki poziom ambicji niektórych celów, bardzo duży popyt na finansowanie i ogólnie wysoki wskaźnik absorpcji dotacji. Ponadto kwestie uwzględnione w programie Daphne III są bardzo popularne, zwłaszcza wśród tych zainteresowanych stron, które są bardziej podatne na uzależnienie od finansowania zewnętrznego. Dotacje umożliwiły wygenerowanie produktów, które były współmierne do nakładów i stanowiły dobry stosunek wartości do ceny, biorąc pod uwagę bliskie powiązania między działaniami 35. 2.5.1 Planowany budżet Cele ogólne programu Daphne III przyczyniły się do zapobiegania przemocy; ochrony kobiet przed przemocą; ochrony dzieci przed przemocą; ochrony młodzieży przed przemocą; oraz oddziaływania na rozwój polityki wspólnotowej. Pierwsze cztery cele są bardzo ambitne i nie można ich skutecznie zrealizować przy nakładach finansowych wynoszących zaledwie 124 mln EUR w ciągu siedmiu lat. Dlatego w treści decyzji ustanawiającej program określono, że celem jest przyczynienie się do rozwiązania tych problemów. Skala problemów związanych ze znęcaniem się i przemocą ogólnie wymaga jednak znacznie większych nakładów finansowych. Ostatni cel, który dotyczy rozwoju polityki UE, tak aby przyczyniała się ona do osiągnięcia pierwszych czterech celów, jest bardziej realistyczny i współmierny do dostępnych środków finansowych. Fakt, że jest to już trzecia edycja programu, a jego zakres stale rośnie z każdą perspektywą finansową, może wskazywać, że popyt wzrósł i środki finansowe przeznaczone na realizację tego rodzaju inicjatyw (tj. głównie ponadnarodowych lub realizowanych na szczeblu UE) są niewystarczające. Z drugiej strony programy Daphne dotyczą bardzo popularnych tematów, na realizację których dostępne mogły być stosunkowo niewielkie krajowe nakłady finansowe, a wiele zainteresowanych stron (np. organizacji pozarządowych) było zależnych od finansowania zewnętrznego. W porównaniu z początkowym podziałem środków w przypadku dotacji na działania wyasygnowano około 7 mln EUR więcej niż początkowo zakładano, zaś w przypadku dotacji na działalność przyznano o 7 mln EUR mniej. Mimo tego widocznego przeniesienia zapotrzebowanie na dotacje było ogólnie bardzo duże, a większe środki finansowe także zostałyby wykorzystane. 2.5.2 Stopień, w jakim wydane zasoby były uzasadnione z perspektywy osiągniętych skutków Dowody zebrane w toku oceny mogą być niewystarczające, aby stwierdzić, czy zasoby wydane na realizację programu były uzasadnione z perspektywy rezultatów i osiągniętych skutków, zwłaszcza, że prawie 30 finansowanych działań wciąż nie zostało zakończonych, oraz dlatego iż potrzeba czasu, aby pojawiły się pewne rezultaty i skutki. Zidentyfikowane rezultaty i skutki świadczą jednak o tym, że wydatki były uzasadnione w świetle osiągnięć projektów 36. 35 Tamże, s. 32. 36 Na podstawie szeroko zakrojonego przeglądu dokumentacji dotyczącej wszystkich 302 dotacji na działania lub dotacji na działalność finansowanych w ramach programu na lata 2007 2013. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28 lipca 2015 r., s. 40 15
W ramach programu Daphne III zapewniono około 109 mln EUR na sfinansowanie ponad 300, głównie ponadnarodowych, projektów, w których zaangażowane było ponad 1 000 organizacji prowadzących i partnerskich. Z analizy zrealizowanych do tej pory projektów wynika, że istnieją dowody na osiągniecie rezultatów i skutków w odniesieniu do około 81 sfinalizowanych dotacji na działania (142) i dotacji na działalność (40). Zgodnie z oczekiwaniami i biorąc po uwagę charakter narzędzia finansowania, w przypadku 83 dotacji na działania stwierdzono istnienie dowodów na osiągniecie rezultatów i skutków, więcej niż w przypadku dotacji na działalność (76 ). Może mieć miejsce pewna tendencyjność, ponieważ ocena rezultatów i skutków opiera się na sprawozdaniach przedstawionych przez beneficjentów dotacji. Należy jednak pamiętać, że potrzeba czasu, aby pojawiły się ogólne rezultaty i skutki; w przypadku wielu projektów w momencie sporządzania sprawozdań końcowych zaobserwowanie tych rezultatów i skutków nie było jeszcze możliwe 37. Wykorzystano tylko 2 mln EUR z 10 mln EUR przeznaczonych na zamówienia publiczne. Świadczy to o przeszacowaniu potrzeb. Środki finansowe przeznaczone na zamówienia publiczne, ale niewydane na ten cel, zostały jednak przeznaczone na dotacje zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami 38. 2.5.3 Możliwość uproszczenia Przeprowadzono analizę dokumentacji wymaganej od wnioskodawców ubiegających się o dotację na etapie składania wniosków w ramach zaproszeń do składania wniosków dotyczących programu Daphne z lat 2007, 2009 2010 i 2013. W 2007 r. formularz wniosku podzielono na dwie części (i) część, w której należy podać informacje dotyczące celów projektu, jego adekwatności, konkretnych produktów, trwałości i europejskiej wartości dodanej oraz (ii) część, w której należy podać informacje na temat wnioskodawców i partnerów. Oprócz formularza wniosku wnioskodawcy mieli obowiązek przedłożyć szereg załączników zawierających między innymi oświadczenia partnerów, formularze budżetu, formularz analizy kosztów personelu, formularze przeznaczone dla podmiotów prawnych itd. W latach 2009 2010 formularz wniosku zmieniono, aby uwzględniał również szczegółowy opis obszarów interwencji w ramach projektu, określone działania, wyniki i produkty. Chociaż wymóg przedstawienia szczegółowego opisu obszarów interwencji i produktów zwiększył stopień złożoności i ilość nakładów wymaganych od wnioskodawców, prawdopodobnie podniósł także jakość projektów na etapie opracowywania i planowania. Przy zaproszeniu z 2013 r. wprowadzono jeden wspólny przewodnik dla wnioskodawców, dotyczący szeregu programów (wszystkich pięciu programów DG ds. Sprawiedliwości, programu szczegółowego Zapobieganie i walka z przestępczością i programu PROGRESS), który zawierał również szczegółowe wytyczne w sprawie korzystania z systemu PRIAMOS. Przewodnik przyczynił się do wprowadzenia uproszczeń w przypadku organizacji, które korzystały z wielu programów, oraz do zwiększenia efektywności procesu składania wniosków zarówno po stronie wnioskodawców, jak i urzędników ds. programu. Jeżeli chodzi o składanie wniosków, spośród 143 respondentów 58 (40 ) wskazało, że znają organizacje/projekty/osoby zawodowo zajmujące się tymi kwestiami, którzy nie odpowiedzieli na zaproszenie do składania wniosków, ponieważ uznali całą procedurę za zbyt skomplikowaną/trudną 39. Ponadto wielu odbiorców dotacji uważało procedury składania wniosków za zbyt skomplikowane i uciążliwe, w szczególności dwa ostatnie zaproszenia do składania wniosków respondenci uznali za zbyt techniczne. Mogło to zniechęcić organizacje do ubiegania się o dofinansowanie lub ograniczyć dostęp do podmiotów posiadających dużą wiedzę z zakresu zarządzania projektem / planowania projektu (lecz niekoniecznie znających obszar działania/polityki). http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation final_report.pdf 37 Tamże. 38 Tamże, s. 41. 39 W oparciu o fakt, że 38 respondentów zdecydowanie zgodziło się a 28 częściowo zgodziło się z tym stwierdzeniem podczas badania internetowego. 16
Pomoc udzieloną wnioskodawcom przez Komisję ogólnie oceniono pozytywnie. Spośród 137 respondentów biorących udział w badaniu, większa liczba respondentów zdecydowanie (49) lub częściowo (37) zgodziła się ze stwierdzeniem Otrzymaliśmy wystarczające wsparcie ze strony Komisji w trakcie procedury składania wniosków. Spośród tych respondentów 24 nie wiedziało lub nie wyraziło swojej opinii, być może dlatego, że nigdy nie skontaktowali się z Komisją na etapie składania wniosków lub dlatego, że nie zdawali sobie sprawy z możliwości otrzymania wsparcia od Komisji na tym etapie. Szczegółowe wytyczne dla wnioskodawców ubiegających się o dotację w ramach programu Daphne III udostępniono na stronie internetowej DG ds. Sprawiedliwości, zaś z danych zebranych w toku oceny wynika, że informacje przekazane wnioskodawcom były przez nich postrzegane jako jasne i łatwe do zrozumienia. Spośród 144 respondentów biorących udział w badaniu większość odbiorców dotacji albo zdecydowanie (50 lub 72 respondentów) albo częściowo (36 lub 52 respondentów) zgodziła się ze stwierdzeniem informacje zawarte w zaproszeniach do składania wniosków były jasne i łatwe do zrozumienia. Z odpowiedzi udzielonych w badaniu internetowym wynikało jednak, że, aby odpowiedzieć na zaproszenie, nieco ponad połowa respondentów (54 ze 104 respondentów udzielających odpowiedzi na to pytanie) musiała zwrócić się o pomoc do osób posiadających kompetencje i wiedzę z zakresu tych procedur. Według większości odbiorców dotacji, z którymi skonsultowano się w ramach tego badania, system informatyczny PRIAMOS działał sprawnie. Kilku beneficjentów projektu wskazało jednak, że miało problemy z załącznikami. W ramach projektów beneficjenci byli zobowiązani przedstawić sprawozdanie ze swoich finansów w celu uzyskania płatności. W przypadku programu Daphne III takie sprawozdanie było wymagane po zakończeniu projektu w celu otrzymania płatności salda końcowego 40. Można zauważyć, że liczba dokumentów potrzebnych do sprawozdawczości umownej wzrosła w okresie finansowania. Od pierwszego zaproszenia dotyczącego dotacji na działania (2007 r.) do czasu zaproszenia opublikowanego w latach 2009 2010, do końcowego wniosku o płatność należało dołączyć jedynie końcowe sprawozdanie finansowe. Począwszy od lat 2011 2012 w zaproszeniach wymagano przedstawienia szeregu dokumentów zawierających szczegółowe informacje na temat wydatków finansowych. Na potrzeby tych nowych wymogów Komisja wydała dodatkowe wytyczne dotyczące zarządzania finansami i sprawozdawczości finansowej 41. Wydaje się, że niektóre z nowych wymogów np. przedłożenie arkusza czasu pracy 42 nakładają niepotrzebne obciążenia na organizacje, które normalnie nie stosowałyby systemu rejestrowania czasu pracy, oraz na urzędników Komisji, którzy musieliby weryfikować te arkusze czasu pracy. Wymogi dotyczące monitorowania i oceny w pierwszym zaproszeniu do składania wniosków ograniczały się do sprawozdania końcowego, natomiast wymóg dotyczący pewnej formy sprawozdawczości z postępu prac, umożliwiającej Komisji monitorowanie projektów podczas ich realizacji, wprowadzono w drugim zaproszeniu. Opisowe sprawozdania z postępu prac wprowadzone w drugim zaproszeniu były bardzo krótkie i miały zawierać głównie informacje na temat: dotychczasowej realizacji projektu, harmonogramu, zmian w zakresie projektu i ogólnej oceny oraz napotkanych trudności. Począwszy od ostatniego zaproszenia wymagano znacznie bardziej szczegółowych informacji na temat projektów trwających 24 miesiące lub dłużej, zobowiązując beneficjentów dotacji do przedstawiania sprawozdań na temat obszarów interwencji, produktów, wyników oraz działań zrealizowanych z opóźnieniem bądź niezrealizowanych wcale. 40 Jak określono w przewodniku dla wnioskodawców, Komisja może wprowadzić płatności okresowe w stosownych przypadkach. 41 Przewodnik dotyczący zarządzania projektami współfinansowanymi z unijnych dotacji na działania przyznanych w 2012 r. w ramach programów finansowych zarządzanych przez DG ds. Sprawiedliwości. 42 Wykorzystanie tych arkuszy szczegółowo opisano w przewodniku dotyczącym zarządzania projektami współfinansowanymi z unijnych dotacji na działania przyznanych w 2012 r. w ramach programów finansowych zarządzanych przez DG ds. Sprawiedliwości. 17
Beneficjenci dotacji uznali mechanizmy Komisji dotyczące monitorowania za częściowo prawidłowe i pomocne w trakcie realizacji projektu/działań (około 68 respondentów 89 ze 131). Tylko 14 (19 ze 131) częściowo nie zgodziło się z tą opinią. Trzy osoby uczestniczące w wywiadach, z którymi przeprowadzono konsultacje, wskazały, że Komisja rzadko prowadziła wizyty kontrolne dotyczące projektów, a niektóre projekty nie zostały wcale skontrolowane. Uznano, że było to ze stratą dla obu stron, ponieważ odbiorcy dotacji uważali, że wizyty są przydatne i stanowią skuteczne narzędzie do zapoznawania Komisji z realizowanymi działaniami i ogólnymi wynikami projektu, przy czym jednocześnie mogli wykorzystywać wizyty w ramach projektu do dalszego promowania swoich działań i ogólnie programu Daphne III. Można by zatem argumentować, że Komisja kładzie nieproporcjonalny nacisk na wydatki poczynione w ramach projektów zamiast na osiągnięte postępy. Podobnie jak w przypadku wymogów w zakresie sprawozdań z postępu prac nastąpił znaczący wzrost poziomu szczegółowości wymaganego od beneficjentów dotacji. O ile w zaproszeniu z 2007 r. wymagano przedstawienia zwykłego opisowego sprawozdania końcowego w tej dziedzinie, w zaproszeniu z okresu 2009 2010 wymóg ten był nieco bardziej szczegółowy, a w zaproszeniu z okresu 2011 2012 wymagano już sprawozdań końcowych dla poszczególnych obszarów interwencji. Ważną dodatkową cechą było wprowadzenie począwszy od tego zaproszenia załącznika dotyczącego sprawozdawczości ilościowej. Aby ocenić efektywność lub możliwość uproszczenia, należy przyjrzeć się równowadze między zasobami wymaganymi do celów sprawozdawczości, zarówno ze strony beneficjentów dotacji, jak i ze strony Komisji odpowiedzialnej za przegląd tych informacji, a przydatnością przedkładanych sprawozdań pod względem możliwości ocenienia skuteczności projektu, jego produktów i szerszych skutków. Mimo braku danych na temat zasobów przeznaczanych przez Komisję na przegląd sprawozdań dotyczących projektów, większość beneficjentów dotacji biorących udział w badaniu było zadowolonych z wprowadzenia wymogów w zakresie sprawozdawczości, co więcej, podczas uzupełniających wywiadów kilkakrotnie stwierdzili, że monitorowanie projektu przez Komisję jest bardzo istotne. W związku z tym wydaje się, że wspomniane wymogi są również współmierne do szczegółowych wymogów w zakresie sprawozdawczości finansowej. Oczywiście o ostatecznej skuteczności i przydatności dla Komisji sprawozdań końcowych przedłożonych przez beneficjentów dotacji decyduje ich jakość. 2.6 EUROPEJSKA WARTOŚĆ DODANA Europejska wartość dodana oznacza zakres, w jakim unijny charakter programu przynosi korzyść zainteresowanym stronom, oraz zakres, w jakim UE ma względną przewagę nad podmiotami krajowymi i międzynarodowymi działającymi na danym obszarze. Najpierw omawia się unijny charakter programu i jego zasięg geograficzny. Następnie europejska wartość dodana jest analizowana pod względem wartości przynoszonej UE i beneficjentom. Niemożliwe jednak było jeszcze określenie i zmierzenie europejskiej wartości dodanej pod względem skutków. Ogólnie rzecz biorąc, finansowanie w ramach programów finansowych kierowanych przez DG ds. Sprawiedliwości i objętych oceną było dostępne wyłącznie w odniesieniu do działań mających wyraźny wymiar europejski. Oznacza to, że działania muszą wykraczać poza interesy krajowe lub lokalne, by zyskać prawdziwie europejski wymiar, ze znaczeniem, zasięgiem i wpływem na poziomie UE. Do trzech głównych cech programu Daphne III, które zapewniają mu wymiar unijny należą: cele programu: art. 2 decyzji ustanawiającej program stanowi, że jednym z ogólnych celów programu jest wspieranie rozwoju polityk Wspólnoty [obecnie UE]. W porównaniu z poprzednimi programami Daphne program Daphne III koncentruje się na wszystkich formach przemocy wobec kobiet, dzieci i młodzieży (natomiast DG do Spraw Wewnętrznych skupia się bardziej na zwalczaniu pedofilii i handlu ludźmi). Jego podstawą prawną jest promowanie i ochrona praw podstawowych zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej; 18