NajwyŜsza Izba Kontroli Departament BudŜetu i Finansów Warszawa, dnia lutego 2010 r. KBF-4110-01-01/2009 R/09/001 Pan Zbigniew Jagiełło Prezes Zarządu Powszechnej Kasy Oszczędności Banku Polskiego SA WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Departament BudŜetu i Finansów przeprowadziła w Centrali Powszechnej Kasy Oszczędności Banku Polskiego SA (PKO BP SA) kontrolę obsługi kredytów mieszkaniowych tzw. starego portfela i prawidłowości dokonywania rozliczeń pomocy państwa w ich spłacie przez PKO BP. Kontrolą objęto okres od 1990 r. do 1995 r. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 4 stycznia 2010 r. oraz kontrolą przeprowadzoną w Oddziale 15 PKO BP SA, NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Prezesowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. W ocenie NIK, w okresie objętym kontrolą, w PKO BP zostały określone prawidłowe zasady obsługi kredytów mieszkaniowych starego portfela i dokonywania rozliczeń pomocy państwa w ich spłacie. 1. Państwowa Kasa Oszczędności Bank Państwowy (zwany dalej Bankiem lub PKO BP ) z dniem 1 stycznia 1990 r. dokonał zmiany zasad oprocentowania kredytów mieszkaniowych starego portfela. W ich wyniku Bank zamiast określonego w umowach oprocentowania preferencyjnego zaczął naliczać oprocentowanie zmienne oparte o stawki rynkowe. Zmiany tej Bank dokonał w związku z wejściem w Ŝycie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych 1 (zwanej dalej ustawą z dnia 28 grudnia 1989 r. ). W ocenie NIK podstawa do zmiany zasad 1 Dz.U. Nr 74, poz. 440 ze zm. ul. Filtrowa 57, 02-056 Warszawa tel.: (0-22) 444 52 31, fax: (0-22) 444 52 24, e-mail: kbf@nik.gov.pl Adres korespondencyjny: Skr.poczt.P-14, 00-950 Warszawa 1
oprocentowania ww. kredytów wynikała wprost z przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy, który uchylił postanowienia umów kredytowych ustalające oprocentowanie kredytów według stawek stałych i preferencyjnych oraz z przepisu art. 1 ust. 3 nakładającego na banki obowiązek stosowania zmiennej stawki oprocentowania, jeŝeli nie uzgodnią one z kredytobiorcą inaczej. W związku z tym, zdaniem NIK, zmiana zasad oprocentowania kredytów mieszkaniowych wprowadzona ustawą z dnia 28 grudnia 1989 r. nie wymagała zmiany umów kredytowych. Centrala PKO BP zobowiązała oddziały Banku do powiadamiania kredytobiorców o wprowadzonej ustawą z dnia 28 grudnia 1989 r. zmianie zasad oprocentowania kredytów. Oddziały PKO BP miały obowiązek przekazać kredytobiorcom informacje o wysokości stawki oprocentowania kredytów obowiązującej w styczniu 1990 r. z podkreśleniem, Ŝe oprocentowanie to będzie odpowiednio zmieniane w następnych miesiącach w zaleŝności od kształtowania się faktycznej stopy inflacji. W dokumentacji 2 umów kredytowych z 6 zawartych przed 1990 r., a przekazanych do kontroli przez Centralę PKO BP SA, znajdowały się pisma Banku informujące kredytobiorców o zmianie zasad oprocentowania kredytów wprowadzonych ustawą z dnia 28 grudnia 1989 r. 2. Wszystkie umowy kredytowe analizowane w trakcie kontroli (16) zawierały zastrzeŝenie o moŝliwości zmiany wysokości pobieranych odsetek. Spośród tych umów 12 zawarto przed wejściem w Ŝycie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. (tj. przed 1990 r.). Podpisywane po dniu 1 stycznia 1990 r. (w róŝnym okresie) aneksy do tych umów, zwiększające wysokość udzielanych kredytów, zawierały stawkę oprocentowania kredytu aktualnie obowiązującą w Banku. W aneksach tych wskazywano, Ŝe na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. kredyt będzie oprocentowany według zmiennej stopy procentowej. Umowy kredytowe zawarte po wejściu w Ŝycie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. zawierały rynkowe stawki oprocentowania aktualne na dzień ich podpisania. Stawki te Bank określał na podstawie decyzji Prezesa Banku lub uchwał Zarządu Banku 2. W 1992 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 lipca 1992 r. 3 po raz pierwszy wprowadziło kryterium ograniczające wysokość oprocentowania kredytów mieszkaniowych, jako jeden z warunków pomocy państwa w spłacie. Oprocentowanie kredytu w 1992 r. nie mogło przekraczać 110% stopy procentowej kredytu refinansowego. W kolejnych latach wskaźnik ten, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, miał być ustalany w tzw. umowach trójstronnych zawieranych przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Finansów m.in. z Bankiem. 4 Udostępniona przez Oddział 15 PKO BP SA (choć fragmentaryczna) korespondencja z kredytobiorcami pozwala, zdaniem NIK, na stwierdzenie, Ŝe postanowienia umów trójstronnych w zakresie wysokości oprocentowania kredytów 2 Sześć z tych umów zostało przedstawionych do kontroli w Centrali PKO BP SA i 6 w Oddziale 15 PKO BP SA. 3 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 lipca 1992 r. w sprawie zasad i trybu wykupienia naleŝności banków z tytułu odsetek od kredytów mieszkaniowych zaciągniętych do dnia 20 października 1991 r. (Dz.U. Nr 54, poz. 257). 4 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 lipca 1992 r. 2
mieszkaniowych, były kredytobiorcom (spółdzielniom mieszkaniowym) znane 5. W zbadanych wyrywkowych (6) dowodach księgowych przedłoŝonych przez Oddział 15 PKO BP SA odsetki wobec Banku naliczano w wysokości nieprzekraczającej obowiązujących stawek. Bank dokonywał corocznie, po zakończeniu roku kalendarzowego, potwierdzenia sald na rachunkach zadłuŝenia spółdzielni. Według stanu na dzień 31 grudnia 1992 r. zapisy na kartach kontowo-finansowych były zgodne z przedłoŝonymi do kontroli, w Oddziale 15 PKO BP SA, wyrywkowymi rocznymi potwierdzeniami sald rachunków kredytobiorców. Stwierdzono równieŝ, Ŝe spółdzielnie nie zgłosiły zastrzeŝeń do wykazywanych przez Bank kwot zobowiązań na dzień 31 grudnia 2008 r. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Centralę PKO BP SA tylko 1 spółdzielnia nie potwierdziła sald zobowiązań na koniec 2008 r. Spór nie dotyczy jednak okresu objętego kontrolą. Zdaniem NIK, w umowach kredytowych były podstawy do zmiany oprocentowania, a kredytobiorcy byli informowani o wysokości zobowiązań wynikających z udzielonych kredytów. 3. Bank zastosował kapitalizację odsetek po raz pierwszy w badanym okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Zdaniem NIK, dokonanie kapitalizacji odsetek w sposób przewidziany w tym przepisie nie wymagało uprzedniej zmiany umów kredytowych zawartych przez Bank, bowiem wynikała ona wprost z przepisów ustawy. W tej sytuacji zasadne było postępowanie Centrali Banku, która w 1990 r. poleciła oddziałom poinformować kredytobiorców o wprowadzonej kapitalizacji. Kapitalizację odsetek w dalszych latach, poza ustawą z dnia 28 grudnia 1989 r., przewidywały takŝe inne przepisy prawa, a takŝe postanowienia umów trójstronnych, zawartych w wykonaniu rozporządzeń Rady Ministrów dotyczących pomocy państwa w spłacie kredytów mieszkaniowych 6. 5 Np. w piśmie z 31 marca 1992 r. skierowanym do klientów poinformowano o zawarciu umowy trójstronnej oraz, Ŝe od zadłuŝenia kredytobiorców wobec PKO i od zadłuŝenia wobec budŝetu państwa, bank będzie naliczał odsetki wg obowiązującej stopy procentowej. W piśmie z dnia 23 listopada 1992 r. Oddział poinformował kredytobiorców o kolejnej umowie trójstronnej oraz, Ŝe oprocentowanie kredytu nie przekracza 110% stopy procentowej kredytu refinansowego. 6 Art. 19 ust. 1 ustawy budŝetowej na 1991 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 89) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 marca 1991 r. w sprawie zasad i trybu wykupienia naleŝności banków z tytułu skapitalizowania w 1991 r. odsetek od kredytów mieszkaniowych (Dz.U. Nr 28, poz.118), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 83) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 lipca 1992 r. w sprawie zasad i trybu wykupienia naleŝności banków z tytułu odsetek od kredytów mieszkaniowych zaciągniętych do dnia 20 października 1991 r. (patrz przypis nr 3), umowa trójstronna zawarta w dniu 1 października 1992 r., która przewidywała, Ŝe odsetki nie spłacone przez kredytobiorców i niewykupione ze środków budŝetowych będą dopisywane do stanu zadłuŝenia kredytobiorcy wobec banku, 2 ust. 3 uchwały nr 52 Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie zasad kontynuowania w 1993 r. pomocy państwa w spłacie kredytów zaciągniętych na cele budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. Nr 33, poz. 335), postanowienia umowy trójstronnej z dnia 28 października 1993 r., zgodnie z którymi odsetki nie spłacone przez kredytobiorców i niewykupione ze środków budŝetowych będą dopisywane do stanu zadłuŝenia kredytobiorcy wobec Banku na ostatni dzień kwartału, za który zostały naliczone, 1 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 1994 r. w sprawie zasad i trybu wykupienia w 1994 r. naleŝności banków z tytułu odsetek od kredytów mieszkaniowych oraz sposobu rozliczeń z tego tytułu (Dz.U. Nr 61, poz. 256 ze zm.). MoŜliwość kapitalizacji odsetek wynikała takŝe z przepisu art. 482 2 Kodeksu cywilnego. 3
W zbadanych 3 umowach kredytowych (z 10 udostępnionych w Centrali Banku) znajdował się zapis dotyczący moŝliwości kapitalizacji niespłaconych zobowiązań, w 5 kolejnych aneksy do umów zawierały zapisy dotyczące zwiększenia kredytu o kwotę skapitalizowanych odsetek, 2 pozostałe spółdzielnie, dokonując niepełnej spłaty raty kredytu, same wystąpiły do Banku z prośbą o kapitalizację niespłaconych zobowiązań. Mając na uwadze powyŝsze ustalenia oraz fakt corocznego potwierdzania sald przez spółdzielnie mieszkaniowe, NIK nie stwierdziła, aby Bank jednostronnie, a więc bez wiedzy lub zgody kredytobiorców (spółdzielni mieszkaniowych) kapitalizował odsetki. 4. Na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r., ustaw budŝetowych oraz rozporządzeń Rady Ministrów dotyczących pomocy państwa w spłacie kredytów mieszkaniowych, budŝet państwa dokonywał w okresie od 1991 r. do 1995 r. całkowitego lub częściowego wykupu niespłaconych przez kredytobiorców odsetek od kredytów mieszkaniowych. Kwoty wykupionych przez budŝet odsetek stawały się zobowiązaniem kredytobiorców wobec budŝetu. Na podstawie umowy trójstronnej z dnia 30 grudnia 1991 r. 7 banki kredytujące budownictwo mieszkaniowe, w tym Bank PKO PB, zobowiązane były do administrowania naleŝnościami budŝetu państwa od kredytobiorców z tytułu ww. wykupu, w tym do ewidencjonowania skapitalizowanych odsetek. Centrala PKO BP zobowiązała oddziały do podziału zadłuŝenia, wg stanu na koniec 1991 r., na zadłuŝenie kredytobiorców wobec Banku i zadłuŝenie wobec budŝetu, które było rejestrowane na wyodrębnionym koncie. Począwszy od 1992 r. zadłuŝenie kredytobiorców wobec budŝetu państwa podlegało oprocentowaniu (w 1992 r. i 1993 r. indeksacji, a w 1994 r. i 1995 r. waloryzacji). Jego wysokość wyznaczały postanowienia umów trójstronnych. Centrala Banku informowała oddziały o postanowieniach rozporządzeń (w 1993 r. uchwały) Rady Ministrów oraz zawartych na ich podstawie umowach trójstronnych i wynikających z nich zasadach postępowania Banku w zakresie rozliczeń z kredytobiorcami. 5. Mając na względzie moŝliwość uzyskania przez kredytobiorców pomocy państwa, jak równieŝ w celu przeciwdziałania narastaniu zobowiązań kredytobiorców z tytułu wzrostu oprocentowania kredytów mieszkaniowych, Centrala Banku w 1990 r. zaleciła oddziałom podjęcie z kredytobiorcami negocjacji w sprawie zmiany warunków umów zawartych na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnych zasad udzielania kredytu bankowego na cele mieszkaniowe 8, dotyczących zasad spłaty kredytów. Uzgodnienia miały zmierzać do ustalenia rocznej spłaty kredytu powyŝej 1% lub 2% aktualnej wartości mieszkań. Spłata 1% lub 2% wartości powoduje bowiem w miarę upływu czasu zwiększenie, a nie zmniejszenie zadłuŝenia kredytobiorcy, gdyŝ kwota naliczonych odsetek przekracza kwotę rocznych rat spłaty zadłuŝenia. Wyboru zasady spłaty kredytu wraz z oprocentowaniem dokonywał 7 Umowa zawarta pomiędzy Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Ministrem Finansów i Prezesem Narodowego Banku Polskiego. 8 Dz.U. z 1989 r. Nr 1, poz. 1 ze zm. 4
kredytobiorca. W dokumentacji 5 umów kredytowych spośród 10 umów przedstawionych do kontroli w Centrali PKO BP SA znajdowały się dokumenty, w których oddziały Banku korespondowały z kredytobiorcami w sprawie zmiany zasad spłaty kredytu 9. 6. W trakcie kontroli przeprowadzonej w Oddziale 15 PKO BP SA (6 badanych umów kredytowych) Bank przedstawił dokumentację kredytową oraz karty kontowo-finansowe, w których dokonywano ewidencji rozliczenia kredytów. Karty te pozwoliły na potwierdzenie zgodności z wytycznymi Centrali Banku rozliczeń między bankiem, budŝetem i kredytobiorcą. Nie było natomiast moŝliwe sprawdzenie rachunkowej poprawności wszystkich kwot ujętych na tych kartach, w tym takŝe prawidłowości kwot naliczonych odsetek. Oddział przedstawił do kontroli jedynie 6 pojedynczych dowodów księgowych, stanowiących podstawę zapisów na kartach kontowo-finansowych, co uzasadnił trudnością w odszukaniu archiwalnych dokumentów nie wykluczając, Ŝe mogły one ulec zniszczeniu. Bank przedstawił stanowisko, Ŝe okres przechowywania dowodów księgowych, jak równieŝ potwierdzeń sald na rachunkach, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi (obecnie), wynosi 5 lat od zakończenia roku obrotowego, w którym dana operacja została zarejestrowana w księgach rachunkowych Banku, a wskazany w przepisie art. 74 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości 10 5-letni termin przechowywania dowodów księgowych dotyczących kredytów, odnosi się wyłącznie do operacji spłaty raty kredytu, a nie całkowitej spłaty kredytu. Zgodnie z opinią Ministerstwa Finansów pięcioletni termin przechowywania dowodów księgowych powinien być odnoszony do daty ostatecznego rozliczenia (spłaty) kredytu, nie zaś do dat rozliczenia poszczególnych rat spłaty kredytu. Zatem w przypadku wszystkich rodzajów kredytów, w tym równieŝ długoterminowych, bank powinien przechowywać dowody księgowe przez cały okres kredytowania, a dodatkowo przez okres co najmniej 5 lat od początku roku następującego po roku obrotowym, w którym dokonano ostatecznej spłaty kredytu. Zdaniem NIK, pięcioletni termin przechowywania dowodów księgowych powinien być odnoszony do daty ostatecznej spłaty kredytu. Obowiązujące od 1991 r. zarządzenie Prezesa Zarządu PKO bp 11 zakładało 5 letni okres przechowywania dowodów księgowych dla hasła klasyfikacyjnego wykorzystanie i spłata kredytu, a w uwagach nie zamieszczono adnotacji odnośnie sposobu liczenia tego okresu. Od 1997 r. 12 obowiązywało nowe zarządzenie, którego regulacje przewidywały dla dokumentów związanych z wykorzystaniem i spłatą kredytu okres przechowywania 5 lat od czasu wygaśnięcia umowy kredytowej. Kolejna zmiana z 2008 r. wydłuŝyła ten okres do 10 lat. Oznacza to, Ŝe dla kredytów niespłaconych Bank powinien posiadać dowody księgowe wytworzone w 1991 r. Obowiązek przechowywania dowodów księgowych jest niezaleŝny od faktu uzyskiwania potwierdzeń sald na poszczególne okresy rozliczeniowe. 9 W przedłoŝonej do kontroli dokumentacji 5 pozostałych umów nie było takiej korespondencji. 10 Ustawa z dnia 29 września 1994 r. 11 Zarządzenie C/19/II/91 Prezesa Zarządu Powszechnej Kasy Oszczędności banku państwowego z dnia 21 października 1991 r. w sprawie wprowadzenia Jednolitego rzeczowego wykazu akt Powszechnej Kasy Oszczędności banku państwowego. 12 Zarządzenie nr C/21/II/96 Prezesa Zarządu powszechnej Kasy Oszczędności banku państwowego w sprawie wprowadzenia Jednolitego rzeczowego wykazu akt Powszechnej Kasy Oszczędności banku państwowego. 5
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu Prezesowi prawo zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Departamentu BudŜetu i Finansów NajwyŜszej Izby Kontroli, umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen i uwag zawartych w tym wystąpieniu. 6