KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 7.12.2010 SEC(2010) 1545 final Przewodnik dotyczący zastosowania przepisów prawa Unii Europejskiej z zakresu pomocy państwa, zamówień publicznych i rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym PL FR
W ramach procesu konsultacji rozpoczętego komunikatem dotyczącym usług socjalnych użyteczności publicznej wydanym przez Komisje w kwietniu 2006 r. 1 Komisja otrzymała szereg pytań dotyczących zastosowania przepisów prawa Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa, zamówień publicznych i rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym. Niniejszy dokument zawiera odpowiedzi na pytania dotyczące zastosowania przepisów prawa UE z zakresu pomocy państwa do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym oraz do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Zawiera on również odpowiedzi na pytania dotyczące zastosowania do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym przepisów prawa UE z zakresu zamówień publicznych, w celu wyjaśnienia obowiązków ciążących na organach władzy publicznej przy nabywaniu usług socjalnych na rynku. Wreszcie, niniejszy dokument zawiera odpowiedzi dotyczące zastosowania do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym postanowień traktatowych regulujących kwestie swobody świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości (zwanych dalej zasadami rynku wewnętrznego ), jak również zastosowania do wspomnianych usług przepisów dyrektywy usługowej 2. Odpowiedzi na pytania zawierają, w miarę możliwości, odesłania do orzecznictwa lub konkretnych przepisów prawnych, w celu wskazania źródeł wszelkich dodatkowych informacji. Niniejszy dokument jest pierwszą aktualizacją dokumentów roboczych opublikowanych w 2007 r. uwzględniającą nowe zapytania przekazane Komisji za pośrednictwem Interaktywnego Systemu Informacyjnego funkcjonującego od stycznia 2008 r. bądź też przy okazji spotkań z udziałem przedstawicieli służb Komisji, organów władzy publicznej i innych zainteresowanych podmiotów. Aktualizacja ta uwzględnia również zamiany w orzecznictwie i ewentualne zmiany w obowiązujących ramach prawnych a także prace Komitetu Ochrony Socjalnej dotyczące omawianej tematyki 3. Niniejszy dokument jest dokumentem roboczym przygotowanym przez służby Komisji. Zawiera on wyjaśnienia natury technicznej, przede wszystkim w oparciu o zwięzłe i czasem uproszczone streszczenia prawodawstwa i orzecznictwa z zakresu pomocy państwa, zamówień publicznych i rynku wewnętrznego, a w odniesieniu do problematyki pomocy państwa, również decyzji Komisji dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym. Niniejszy dokument nie ma mocy wiążącej w stosunku do Komisji Europejskiej, jako instytucji. 1 2 3 Komunikat Komisji - Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego - Usługi socjalne użyteczności publicznej w Unii Europejskiej, KOM (2006) 177 wersja ostateczna, SEK (2006) 516. Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym, Dz.U. UE L 376 z 27.12.2006, s. 36. Zob. Sprawozdanie Komitetu Ochrony Socjalnej na temat zastosowania prawa wspólnotowego do usług socjalnych użyteczności publicznej, listopad 2008 r., w: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catid=758&langid=fr. PL 2 PL
1. WPROWADZENIE... 15 2. POJĘCIE USŁUG ŚWIADCZONYCH W OGÓLNYM INTERESIE GOSPODARCZYM... 18 2.1. Co to jest usługa świadczona w interesie ogólnym?... 18 2.2. Co to jest usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym? Czy organy władzy publicznej mają obowiązek wprowadzić to pojęcie do swego wewnętrznego porządku prawnego?... 18 2.3. Co to jest usługa socjalna świadczona w interesie ogólnym?... 19 2.4. Czy państwa członkowskie mają jakikolwiek zakres swobody przy definiowaniu pojęcia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 20 2.5. Czy Komisja może przygotować wykaz kryteriów, którymi organy władzy publicznej będą się kierowały przy określaniu charakteru interesu ogólnego w jakim świadczona jest dana usługa?... 20 2.6. Czy prawodawstwo Unii Europejskiej przewiduje granice swobody państw członkowskich w określaniu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 21 2.7. Jakie są przykłady granic błędu w ocenie popełnionego przez państwa członkowskie przy definiowaniu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 21 2.8. Czy niektóre usługi finansowe mogą być uznane za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym?... 22 2.9. Czy tworzenie i utrzymanie miejsc pracy w przedsiębiorstwie w celu rozszerzenia jego działalności badawczo-rozwojowej (np. w zakresie biofarmacji) można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym?... 22 3. Pytania dotyczące zastosowania przepisów z zakresu pomocy państwa do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym... 23 3.1. Zastosowanie przepisów z zakresu pomocy państwa do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym... 23 3.1.1. Kiedy postanowienia TFUE dotyczące pomocy państwa mają zastosowanie do mechanizmu i finansowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 23 3.1.2. Kiedy działalność jest kwalifikowana jako gospodarcza w rozumieniu reguł konkurencji?... 23 3.1.3. Czy osoby wykonujące wolny zawód mogą być przedsiębiorstwami w rozumieniu reguł konkurencji?... 25 3.1.4. Kiedy działalność jest uznawana za niemającą charakteru gospodarczego w rozumieniu reguł konkurencji?... 25 PL 3 PL
3.1.5. Czy, udzielając obywatelom informacji i porad w zakresie swych kompetencji, organ władzy publicznej wykonuje działalność gospodarczą w rozumieniu reguł konkurencji?... 27 3.1.6. Czy postanowienia TFUE dotyczące pomocy państwa mogą mieć zastosowanie do usługodawców utworzonych w celach niezarobkowych?... 27 3.1.7. Czy ośrodki działalności społecznej zarządzające usługami socjalnymi świadczonymi w interesie ogólnym (np. usługami dla osób w podeszłym wieku lub osób niepełnosprawnych) podlegają regułom dotyczącym pomocy państwa?... 28 3.1.8. Czy wydawanie przez gminę bonów zakupowych określonym kategoriom użytkowników, uprawniających ich do otrzymywania usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, stanowi pomoc państwa?... 28 3.1.9. Czy pomoc socjalna przyznawana niektórym beneficjentom, takim jak gospodarstwa domowe o niskich dochodach (uzależniona np. od ich rzeczywistych wydatków na usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym lub według innych obiektywnych kryteriów związanych z ich sytuacją osobistą) i wypłacana na zasadzie płatności przez osobę trzecią bezpośrednio usługodawcy stanowi pomoc państwa?... 29 3.1.10. Niektóre usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym mają zasięg wyłącznie lokalny. Czy w związku z tym mogą one rzeczywiście wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi?... 29 3.1.11. Czy rzeczywiście możemy mówić o oddziaływaniu na wymianę handlową w przypadku, gdy w danym regionie funkcjonuje tylko jeden przedsiębiorca oferujący specyficzną usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym?... 30 3.1.12. Czy są przykłady lokalnych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które nie mają wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi?... 30 3.1.13. Co się dzieje w sytuacji, gdy działalność ma charakter gospodarczy i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi?... 32 3.1.14. Czy zastosowanie reguł konkurencji oznacza, że państwa członkowskie muszą zmienić organizację i funkcjonowanie swojego systemu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 32 3.1.15. Co dzieje się w przypadku, gdy organ władzy publicznej przyzna rekompensatę z tytułu usługi świadczonej w interesie ogólnym mającej charakter gospodarczy?... 32 3.1.16. W jaki sposób organ władzy publicznej może finansować usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym?... 32 3.1.17. Czy reguły dotyczące pomocy państwa narzucają organom władzy publicznej jakiś szczególny sposób organizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 33 3.1.18. Czy dotacje finansowe przyznane w ramach przeniesienia kompetencji między jednostkami publicznoprawnymi realizowanego w celu decentralizacji mają charakter zbliżony do pomocy państwa?... 33 PL 4 PL
3.1.19. Czy finansowanie jednostki wewnętrznej w rozumieniu reguł dotyczących zamówień publicznych, świadczącej usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym podlega wyłączeniu z zastosowania reguł dotyczących pomocy państwa?... 33 3.2. Wyrok w sprawie Altmark i pakiet dotyczący usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym... 34 3.2.1. Co konkretnie stwierdził Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Altmark?... 34 3.2.2. Czy - w celu zastosowania kryterium dotyczącego kosztów typowego dobrze zarządzanego przedsiębiorstwa państwo członkowskie może stosować ustalony wcześniej koszt odniesienia?... 36 3.2.3. Jakie są konsekwencje zastosowania lub niezastosowania kryteriów Altmark?... 37 3.2.4. Co się dzieje w przypadku, gdy rekompensata za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym jest de facto pomocą państwa?... 37 3.2.5. Jakie są cele określone w Decyzji i w Ramach? Czy istnieją jakieś różnice między tymi tekstami?... 37 3.2.6. W jakim przypadku zastosowanie ma Decyzja?... 38 3.2.7. Zdarzają się przypadki, że przedsiębiorstwo korzystające z rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych należy do grupy przedsiębiorstw lub jest spółką ad hoc utworzoną w celu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Czy w takich okolicznościach próg rocznego obrotu w wysokości 100 mln EUR odnosi się do jednej osoby prawnej czy do grupy przedsiębiorstw?... 38 3.2.8. Czy można kumulować progi odnoszące się do rocznej rekompensaty w wysokości 30 mln EUR oraz rocznego obrotu w wysokości 100 mln EUR beneficjenta, o których mowa w art. 2 lit. a) Decyzji? Co to oznacza?... 39 3.2.9. Jakie warunki odnośnie do zgodności określono w Decyzji i Ramach?... 39 3.2.10. Czy porty lotnicze o natężeniu ruchu powyżej 1 miliona pasażerów są objęte zakresem stosowania Decyzji w przypadku, gdy rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych jest mniejsza niż 30 mln EUR oraz gdy roczny obrót przedsiębiorstwa zarządzającego portem lotniczym wynosi mniej niż 100 mln EUR?... 39 3.2.11. Jaki jest związek między Decyzją a rozporządzeniem 1370/2007?... 40 3.2.12. Jaka jest różnica między Ramami a szczególnymi zasadami zgodności w sektorze transportu?... 40 3.2.13. Jaka jest różnica między warunkami orzeczenia w sprawie Altmark a warunkami określonymi w Decyzji oraz w Ramach?... 41 3.2.14. Od kiedy ma zastosowanie Decyzja i Ramy? Czy stosuje się je z mocą wsteczną?. 42 3.2.15. Czy pakiet dotyczący usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ustanawia prawo przedsiębiorstw do otrzymywania pomocy w formie rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych?... 42 PL 5 PL
3.3. Zgłoszenie środków pomocy przekraczających progi określone w Decyzji... 43 3.3.1. Czy należy zgłaszać Komisji pomoc, która przekracza progi określone w art. 2 lit. a) Decyzji?... 43 3.3.2. Czy w przypadku, jeśli pomoc w postaci rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych może być zgodnie z Decyzją - zwolniona z obowiązku zgłoszenia, istnieje obowiązek wysłania Komisji formularza informacyjnego?... 43 3.3.3. Czy w przypadku, kiedy organy państwowe odmawiają regionowi lub innym jednostkom samorządu terytorialnego zgłoszenia pomocy w postaci rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, możliwe jest podjęcie przez samorząd terytorialny działania na własną rękę? Czy Komisja będzie mogła podjąć środki przeciwko temu państwu członkowskiemu?... 43 3.4. Pojęcie aktu nałożenia zobowiązania w rozumieniu Decyzji i Ram... 44 3.4.1. Jaki jest cel aktu nałożenia zobowiązania w rozumieniu Decyzji i Ram?... 44 3.4.2. Jakie rodzaje aktu nałożenia są uważane za właściwe w rozumieniu Decyzji?... 44 3.4.3. Czy akt nałożenia jest konieczny nawet w przypadku usługi socjalnej świadczonej w interesie ogólnym?... 46 3.4.4. Czy pojęcie aktu nałożenia w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE i w rozumieniu pakietu dotyczącego usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym odpowiada pojęciu usługodawcy upoważnionego w rozumieniu dyrektywy w sprawie usług (art. 2 ust. 2 lit. j))?... 46 3.4.5. Czy oficjalna uchwała organu władzy publicznej szczebla regionalnego określająca usługę socjalną świadczoną w interesie ogólnym w zakresie szkolenia zawodowego i zlecająca zarządzanie tą usługą jednemu lub więcej podmiotom szkoleniowym stanowi akt nałożenia w rozumieniu Decyzji i dyrektywy w sprawie usług?... 47 3.4.6. Czy w przypadku współfinansowania pewnej usługi świadczonej w ogólnym interesie przez kilka organów władzy publicznej każdy zainteresowany organ władzy publicznej ma przyjąć swój akt nałożenia zobowiązania, czy też w momencie przyznawania rekompensaty możę on odwoływać się do aktu nałożenia zobowiązania wydanego przez organ główny lub organ będący organizatorem danych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 47 3.4.7. Czy w przypadku, jeśli jeden organ władzy publicznej pragnie powierzyć kilka usług świadczonych w ogólnym interesie jednemu usługodawcy lub większej ich liczbie, niezbędne jest przyjęcie kilku dokumentów, które odpowiadałyby poszczególnym usługom?... 48 3.4.8. Czy akt nałożenia powinien określać zadanie lub szczególne działania, które należy zrealizować?... 48 3.4.9. W jaki sposób sformułować akt nałożenia dotyczący usług takich jak usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym, które z jednej strony mają być rozpatrywane w kontekście ogólnym, a z drugiej strony odpowiadać dokładnie bardzo konkretnym potrzebom poszczególnych użytkowników? Czy akt nałożenia ma określać poszczególne usługi, które mają być świadczone?... 49 PL 6 PL
3.4.10. Czy jeżeli inne przedsiębiorstwa na rynku świadczą usługi podobne do usług, które są przedmiotem obowiązku świadczenia usług publicznych, władze publiczne mogą określić wspomniane obowiązki w taki sposób, aby rozróżniać je od usług świadczonych na rynku?... 50 3.4.11. W jaki sposób sformułować akt nałożenia dotyczący usług, które mają być w miarę ich świadczenia dostosowywane do sytuacji zmieniającej się pod względem intensywności opieki, profilu i liczby usługobiorców?... 51 3.4.12. Czy wymóg dotyczący aktu nałożenia ogranicza niezależność i swobodę inicjatywy usługodawców uznawanych przez różne państwa członkowskie zgodnie z ich ramami konstytucyjnymi/prawnymi?... 51 3.4.13. Czy wymóg dotyczący aktu nałożenia ogranicza niezależność w zakresie definiowania priorytetów, jaką cieszą się miejscowe oddziały usługodawcy świadczącego usługi w interesie ogólnym, który został odpowiednio upoważniony na szczeblu krajowym?... 52 3.5. Rekompensata... 52 3.5.1. Decyzja wymaga określenia w akcie nałożenia parametrów kosztów. Jak można to zrobić, zanim zaoferowało się usługę?... 52 3.5.2. Nawet w przypadku podmiotów posiadających doświadczenie w świadczeniu usług w ogólnym interesie gospodarczym może istnieć wysoki poziom nieprzewidywalności kosztów i związane z tym ryzyko deficytu ex-post: nieprzewidziane zmiany w nasileniu usług opiekuńczych, profilu lub liczby użytkowników czy poziomu przychodów (wkłady niezapłacone przez użytkowników, wahania liczby użytkowników, odmowa wniesienia wkładu ze strony innych organów władzy publicznej). W jaki sposób podmioty publiczne mogą sprostać takiej sytuacji?... 53 3.5.3. W jaki sposób określa się parametry rekompensaty z tytułu kosztów (art. 4 lit. d) Decyzji) w przypadku, gdy dana usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym jest finansowana przez dwa lub większą ilość organów władzy publicznej?... 54 3.5.4. W jaki sposób należy obliczać kwotę rekompensaty, jeśli organ władzy publicznej chce finansować jedynie pewną część rocznych kosztów usługodawcy, któremu zlecono świadczenie usługi w ogólnym interesie gospodarczym?... 54 3.5.5. Czy konieczne jest, aby do określonych kosztów przydzielona została określona kwota rekompensaty?... 54 3.5.6. Czy w przypadku, kiedy dana usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym jest finansowana w części przez organ władzy publicznej, a w części przez użytkowników, organ władzy publicznej może pokryć całość kosztów, jeśli usługa ta jest deficytowa?... 54 3.5.7. Czy możliwe jest jednoczesne uwzględnienie w obliczaniu rekompensaty zarówno dotacji ze strony organu władzy publicznej, jak i świadczeń, jakie dany organ władzy publicznej wykonuje na rzecz danego podmiotu w kontekście wywiązywania się tego podmiotu z obowiązków wynikających ze świadczenia usług publicznych?... 55 PL 7 PL
3.5.8. W jaki sposób oblicza się kwotę rekompensaty z tytułu świadczenia usługi publicznej, jeśli usługodawcy świadczący usługi w ogólnym interesie gospodarczym posiadają specjalne lub wyłączne prawa związane z wykonywaniem kilku zadań z tytułu świadczenia usług publicznych?... 55 3.5.9. Czy możliwe jest, aby organ władzy publicznej przewidział w akcie nałożenia, że pokryje on powstałe straty operacyjne za każdy określony okres, bez ustalania pozostałych parametrów obliczania rekompensaty?... 55 3.5.10. W przypadku jeśli kilka organów władzy publicznej, w tym jednostka samorządu terytorialnego i podmioty prywatne połączą się w jeden podmiot prawny w celu świadczenie wspólnej usługi w ogólnym interesie gospodarczym, w jaki sposób należy uwzględniać w obliczaniu rekompensaty udział członków tego podmiotu, którzy nie są organami władzy publicznej?... 56 3.5.11. Czy należy prowadzić oddzielną księgowość dla usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w przypadku przedsiębiorstwa prowadzącego również inną działalność komercyjną?... 56 3.5.12. Czy należy prowadzić oddzielną księgowość dla usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w przypadku przedsiębiorstwa prowadzącego równocześnie działalność niemającą charakteru gospodarczego?... 57 3.5.13. Które koszty mogą być rekompensowane, jeśli przedsiębiorstwo wykorzystuje tę samą infrastrukturę do świadczenia zarówno usług w ogólnym interesie gospodarczym jak i prowadzenia działalności gospodarczej nie kwalifikującej się jako takie?... 57 3.5.14. Czy korzyści podatkowe wynikające ze statusu socjalnego danego podmiotu należy uwzględnić w przychodach w rozumieniu art. 5 ust. 3 Decyzji?... 57 3.5.15. Czy płatności dokonane zgodnie z umową dotyczącą rekompensaty z tytułu wyników w ramach grupy z udziałem publicznym należy zaliczać do przychodów w rozumieniu art. 5 ust.3 Decyzji?... 58 3.5.16. Jakie znaczenie ma pojęcie rozsądnego zysku przy obliczaniu rekompensaty zgodnej z zasadami?... 58 3.5.17. W odniesieniu do sposobu obliczania rozsądnego zysku Decyzja i Ramy odsyłają do stopy zwrotu z kapitału własnego. Czy istnieje możliwość wykorzystania innych sposobów wyliczenia rozsądnego zysku?... 58 3.5.18. Czy po określeniu parametrów rekompensaty dla danego podmiotu należy dokonać porównania z innymi podmiotami? Czy konieczna będzie ocena dotycząca skuteczności? W jaki sposób dokonać porównania wartości takich czynności, jak opieka duszpasterska, wsparcie duchowe czy poświęcenie dodatkowego czasu?... 59 3.5.19. Czy w Decyzji i Ramach istnieje wymóg wyboru najtańszego przedsiębiorstwa, jako usługodawcy usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 59 3.5.20. Zgodnie z Decyzją i Ramami dozwolone jest przyznawanie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, jednak zabronione są nadwyżki rekompensat; co oznacza pojęcie nadwyżki rekompensat?... 60 3.6. Kontrola nadwyżek rekompensaty... 60 PL 8 PL
3.6.1. Jaki wpływ na zobowiązanie organu władzy publicznej do przeprowadzania kontroli nadwyżek rekompensaty miałoby wprowadzenie mechanizmu mającego na celu zapobieżenie powstawaniu nadwyżek rekompensaty?... 60 3.6.2. W przypadku, gdy usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym jest współfinansowana przez dwa lub więcej organy władzy publicznej (np. przez państwo, region, departament bądź jednostkę samorządu terytorialnego), w jaki sposób należy przeprowadzać kontrolę ewentualnych nadwyżek rekompensaty?... 60 3.6.3. Jak wygląda procedura zwrotu nadwyżki między poszczególnymi szczeblami administracji w przypadku nadwyżki rekompensaty w związku ze współfinansowaniem usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym?... 61 3.7. Niedopłata rekompensaty... 61 3.7.1. Czy reguły dotyczące pomocy państwa zakazują niedopłaty rekompensaty na rzecz usługodawców usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym/usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, czyli rekompensaty, której kwota jest niższa od kosztów związanych ze świadczeniem usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym? Czy niedopłata rekompensaty dla usługodawcy nie stanowi korzyści gospodarczej dla jego konkurentów, którzy nie muszą ponosić kosztów finansowych takiej niedopłaty?... 61 3.7.2. Dla celów zastosowania Ram, czy w przypadku niedopłaty rekompensaty z tytułu usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym przedsiębiorstwo zobowiązane do jej świadczenia może dokonać przesunięcie ewentualnej nadwyżki istniejącej w tym samym czasie w odniesieniu do innej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, do świadczenia której zobowiązane jest to przedsiębiorstwo?... 61 3.7.3. Czy w przypadku niedopłaty rekompensaty dla przedsiębiorstwa zobowiązanego do świadczenia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, może ono otrzymać rekompensatę zaliczkową przed końcem roku finansowego, jeżeli po zakończeniu tego roku otrzyma rekompensatę niezbędną do wykonania swych zadań?... 62 3.7.4. Czy rekompensata przyznana na pokrycie kosztów konserwacji sprzętu niezbędnego do wykonania swych zadań w zakresie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym może być przeznaczona na pokrycie kosztów operacyjnych związanych z tą samą usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w przypadku gdy mamy do czynienia z niedopłatą kosztów operacyjnych?... 62 3.7.5. Czy w przypadku, gdy wszyscy przedsiębiorcy działający na rynku są zobowiązani do dostarczania tej samej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, muszą oni otrzymywać tę samą kwotę rekompensaty z tytułu tej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu przepisów z zakresu pomocy państwa?... 63 3.8. Rozporządzenie de minimis i ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych... 63 3.8.1. Usługodawca chce świadczyć usługi w zakresie pomocy dla bezrobotnej młodzieży, które wymagają wsparcia finansowego w wysokości 150 000 EUR: czy przepisy z PL 9 PL
zakresu pomocy państwa mają zastosowanie do tego rodzaju dotacji przyznawanych przez organ władzy publicznej?... 63 3.8.2. Czy ograny władzy publicznej mogą finansować inicjatywę pilotażową mającą zdefiniować zadania, które mają być wykonane w ramach usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym?... 64 3.8.3. Czy w przypadku finansowania usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu de minimis maksymalna kwota 200 000 EUR odnosi się do usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, czy też do przedsiębiorstwa zobowiązanego do świadczenia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, z uwzględnieniem innych rodzajów działalności, z tytułu których przedsiębiorstwo to otrzymuje zasoby państwowe?... 64 3.8.4. Czy w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do świadczenia kilku usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym prowadzi oddzielną księgowość dla każdej z tych usług, zasada de minimis ma zastosowanie do każdej z tych usług oddzielnie?... 64 3.8.5. Czy w przypadku, gdy przedsiębiorstwo zobowiązane do świadczenia usługi publicznej świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym wykonuje również działalność niemającą charakteru gospodarczego, dla celów zastosowania rozporządzenia de minimis, konieczne jest odliczenie kwoty rekompensaty z tytułu usług świadczonych w interesie ogólnym niemających charakteru gospodarczego? 65 3.8.6. Budżet przewidziany na nakłady inwestycyjne związane z usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym może być przewidziany na okres trwający od jednego do kilku lat. Czy w takim przypadku może mieć zastosowanie rozporządzenie de minimis?... 65 3.8.7. Czy usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym w zakresie integracji społecznej i zawodowej wchodzą w zakres zastosowania decyzji z dnia 28 listopada 2005 r. lub ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych nr 800/2008?... 65 3.9. Pakiet dotyczący usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz przepisy dotyczące EFS i EFRR... 66 3.9.1. Czy finansowanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ze środków pochodzących z EFS lub EFRR stanowi pomoc państwa? Czy zadanie to leży w gestii państw członkowskich czy też Komisji?... 66 3.9.2. Czy finansowanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ze środków pochodzących z EFS lub EFRR musi być przyznawane w sposób zgodny z pakietem dotyczącym tych usług? Czy zadanie to leży w gestii państw członkowskich czy też Komisji?... 66 3.9.3. Czy kontrola dotycząca pomocy państwa i kontrola finansowania ze środków EFS UE są ze sobą zgodne?... 66 3.9.4. Zgodnie z zasadami zarządzania środkami finansowymi z EFS, kwalifikowalne są jedynie wydatki i dochody ściśle związane ze współfinansowanym projektem, co nie obejmuje rozsądnego zysku. Czy w przypadku finansowania usług socjalnych PL 10 PL
świadczonych w interesie ogólnym ze środków EFS możliwe jest uwzględnienie rozsądnego zysku przewidzianego w Decyzji?... 67 3.9.5. Jaki jest związek między mechanizmem kontroli projektów współfinansowanych ze środków EFS i kontroli nadwyżki rekompensaty wymaganej przez pakiet dotyczący usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 67 3.10. Pakiet dotyczący usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w dziedzinie środków łączności elektronicznej... 68 3.10.1. Czy możliwe jest dokonanie oceny rekompensaty pod kątem reguł dotyczących pomocy państwa w przypadku, gdy państwo członkowskie przyznaje korzyść przedsiębiorstwu zobowiązanemu do świadczenia publicznych usług łączności elektronicznej nieobjętych zakresem zastosowania dyrektywy 2002/22/WE?... 68 4. Pytania na temat zastosowania do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym przepisów dotyczących zamówień publicznych... 68 4.1. Usługa socjalna świadczona w interesie ogólnym jest wykonywana przez sam organ władzy publicznej... 68 4.1.1. W jakim zakresie organ władzy publicznej może postanowić, iż sam będzie świadczyć usługę socjalną w interesie ogólnym? Innymi słowy, jaki jest zakres swobody organów władzy publicznej przy podejmowaniu decyzji, czy dana usługa będzie świadczona bezpośrednio przez nie, czy też zostanie powierzona osobom trzecim? Czy decyzja taka leży w pełni w gestii organów władzy publicznej?... 68 4.1.2. Przepisy prawa UE dotyczące wyboru usługodawcy co do zasady nie mają zastosowania w przypadku, gdy organy władzy publicznej świadczą usługę same albo za pośrednictwem usługodawcy wewnętrznego (jest to wtedy działanie wewnętrzne ). Jaki jest zakres i granice wyłączenia w postaci działania wewnętrznego?... 69 4.2. Świadczenie usług socjalnych w interesie ogólnym zostało powierzone za wynagrodzeniem osobie trzeciej... 70 4.2.1. Co przewidują przepisy prawne w sytuacji, gdy organ władzy publicznej postanawia dokonać odpłatnego outsourcingu zarządzania usługą socjalną świadczoną w interesie ogólnym?... 70 4.2.2. Co oznacza pojęcie przedmiotu zainteresowania o charakterze transgranicznym?... 72 4.2.3. Jakie obowiązki wynikają z zasady przejrzystości i niedyskryminacji?... 73 4.2.4. W jaki sposób należy sformułować odpowiednie specyfikacje dotyczące zamówienia publicznego na usługi (i) tak aby w sposób całościowy uwzględnić różne potrzeby użytkowników oraz (ii) zapewnić możliwość zmian w usłudze w zależności od zmiany okoliczności w zakresie intensywności, liczby użytkowników, itp.... 75 4.2.5. Jakie inne wymogi jakościowe można wprowadzić przy udzielaniu zamówienia publicznego lub koncesji na usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym?... 75 4.2.6. Czy można wprowadzać zmiany do umowy w trakcie jej realizacji?... 76 PL 11 PL
4.2.7. Jak można uniknąć zbyt dużego obciążenia małych usługodawców, którzy często najlepiej rozumieją specyfikę danej usługi socjalnej świadczonej w interesie ogólnym mającej wymiar czysto lokalny?... 77 4.2.8. Jak pogodzić procedury przetargowe ograniczające liczbę wybranych usługodawców z zachowaniem odpowiedniej swobody wyboru dla odbiorców usług socjalnych świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 77 4.2.9. Czy można jako kryterium wyboru usługodawcy wprowadzić znajomość przez usługodawcę uwarunkowań lokalnych, w związku z tym, że czynnik ten ma często kluczowe znaczenia dla należytego świadczenia usług socjalnych w interesie ogólnym... 77 4.2.10. Czy możliwe jest ograniczenie zaproszenia do ubiegania się o zamówienie wyłącznie do usługodawców nienastawionych na osiąganie zysku?... 79 4.2.11. Czy organy władzy publicznej mają jeszcze możliwość prowadzenia negocjacji z usługodawcami na etapie dokonywania wyboru? Jest to szczególnie istotne w przypadku usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, ponieważ organy władzy publicznej nie zawsze mają możliwość dokładnego określenia swoich potrzeb na początku tego procesu. Czasami organy władzy publicznej stają przed koniecznością przeprowadzenia rozmowy z potencjalnymi usługodawcami... 80 4.2.12. W jakim zakresie zasady dotyczące zamówień publicznych mają zastosowanie do współpracy między gminami? Współpraca taka może przybierać różne formy. Jedna gmina może na przykład dokonać zakupu usługi od innej gminy, dwie gminy mogą wspólnie ogłosić zamówienie publiczne lub utworzyć podmiot w celu wykonywania usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym itp.... 80 4.2.13. W jakim zakresie zasady dotyczące zamówień publicznych mają zastosowanie do partnerstw publiczno-prywatnych (PPP)?... 82 4.2.14. W jakim zakresie możliwe jest określenie przy udzielaniu zamówienia publicznego lub koncesji na wykonanie usługi socjalnej świadczonej w interesie ogólnym obowiązku dotyczącego przestrzegania niektórych zasad ładu korporacyjnego (takich jak, na przykład, zasada parytetu między przedstawicielami kierownictwa i związków zawodowych w zakresie sprawowania kontroli nad przedsiębiorstwem lub zasada polegająca na włączeniu do zarządu przedstawicieli użytkowników)?... 83 4.2.15. Jak można pogodzić zasady dotyczące zamówień publicznych z potrzebą organów władzy publicznej, aby rozwijano innowacyjne rozwiązania odpowiadające złożonym potrzebom użytkowników korzystających z usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym?... 84 4.2.16. Jakie są obowiązki dotyczące ogłoszeń w zakresie koncesji na usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym? Czy możliwa jest publikacja w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej?... 85 4.2.17. Czy są dostępne metody outsourcingu usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, inne niż zamówienia publiczne i koncesje, zgodne z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji oraz zapewniające szeroki wybór usługodawców?... 85 PL 12 PL
5. JEDNOCZESNE STOSOWANIE ZASAD W ZAKRESIE POMOCY PAŃSTWA ORAZ ZASAD DOTYCZĄCYCH ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH I KONCESJI NA USŁUGI ŚWIADCZONE W OGÓLNYM INTERESIE GOSPODARCZYM. 85 5.1. Czy prawo Unii narzuca szczególny sposób zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym?... 86 5.2. Czy organ władzy publicznej finansujący, zgodnie z zasadami w zakresie pomocy państwa, usługodawcę wykonującego usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym musi stosować również unijne zasady dotyczące zamówień publicznych lub koncesji na usługi?... 86 5.3. Czy koncesjonariusz wykonujący usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym może uzyskać pomoc państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych na pokrycie faktycznych kosztów zadań w zakresie świadczenia usług publicznych, które mu powierzono?... 88 5.4. Czy wyjątek dotyczący działania wewnętrznego (ang. in-house), wykluczający zastosowanie zasad dotyczących zamówień publicznych, powoduje również wykluczenie zastosowania zasad w zakresie pomocy państwa?... 88 5.5. Jakie są obiektywne kryteria umożliwiające ustalenie, czy dany poziom rekompensaty wpływa na zmniejszenie ryzyka związanego z prowadzeniem działalności?... 88 6. ZAGADNIENIA OGÓLNE DOTYCZĄCE MOŻLIWOŚCI STOSOWANIA OKREŚLONYCH W TRAKTACIE ZASAD DOTYCZĄCYCH RYNKU WEWNĘTRZNEGO (SWOBODY PRZEDSIĘBIORCZOŚCI I SWOBODNEGO ŚWIADCZENIA USŁUG) W ODNIESIENIU DO USŁUG ŚWIADCZONYCH W OGÓLNYM INTERESIE GOSPODARCZYM, A W SZCZEGÓLNOŚCI USŁUG SOCJALNYCH ŚWIADCZONYCH W INTERESIE OGÓLNYM... 89 6.1. W jakich przypadkach określone w Traktacie zasady dotyczące rynku wewnętrznego (art. 49 i 56 TFUE) mają zastosowanie do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym?... 89 6.2. W jakich przypadkach działalność kwalifikuje się jako gospodarczą w rozumieniu określonych w Traktacie zasad dotyczących rynku wewnętrznego (art. 49 i 56 TFUE) oraz dyrektywy o usługach?... 90 6.3. W jakich przypadkach działalność kwalifikuje się jako pozagospodarczą w rozumieniu określonych w Traktacie zasad dotyczących rynku wewnętrznego (art. 49 i 56 TFUE) oraz dyrektywy o usługach?... 91 6.4. Czy usługi socjalne wyłączone z zakresu dyrektywy o usługach podlegają mimo wszystko określonym w Traktacie zasadom dotyczącym rynku wewnętrznego?... 91 6.5. Czy cele w zakresie polityki socjalnej mogą uzasadniać stosowanie środków służących uregulowaniu sektora usług socjalnych?... 92 6.6. Czy państwa członkowskie mogą decydować o zastrzeganiu zamówień na niektóre usługi socjalne dla usługodawców nienastawionych na osiąganie zysku?... 93 7. ZAGADNIENIA DOTYCZĄCE MOŻLIWOŚCI STOSOWANIA DYREKTYWY O USŁUGACH W ODNIESIENIU DO USŁUG ŚWIADCZONYCH W PL 13 PL
OGÓLNYM INTERESIE GOSPODARCZYM, A W SZCZEGÓLNOŚCI DO USŁUG SOCJALNYCH ŚWIADCZONYCH W INTERESIE OGÓLNYM... 93 7.1. Jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym wchodzą w zakres stosowania dyrektywy o usługach?... 93 7.2. Które usługi socjalne wyłączono z zakresu dyrektywy o usługach i w jakich przypadkach przepisy tej dyrektywy mają zastosowanie do usług socjalnych?... 94 7.3. Czy państwa członkowskie mogą utrzymać w ramach transpozycji dyrektywy o usługach systemy zgód w zakresie usług socjalnych?... 95 7.4. Czy jeżeli ten sam system zgód ma zastosowanie do usług wyłączonych z zakresu stosowania dyrektywy i do usług włączonych w zakres jej stosowania jednocześnie, wchodzi on w zakres stosowania przepisów dyrektywy? Jeśli tak, czy państwo członkowskie musi ustanowić odrębne systemy zgód właściwe dla usług wyłączonych i włączonych?... 95 7.5. Czy art. 2 ust. 2 pkt j) dyrektywy o usługach ma zastosowanie do usług socjalnych świadczonych w żłobkach przez usługodawców posiadających upoważnienie państwa lub przez samorządy terytorialne lub wszelkie inne podmioty do tego upoważnione?... 96 7.6. Co oznacza pojęcie państwa w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt j) dyrektywy o usługach, w którym przewiduje się w szczególności, że usługi socjalne muszą być świadczone przez państwo lub przez usługodawcę posiadającego upoważnienie państwa?... 96 7.7. Co oznacza pojęcie usługodawcy posiadającego upoważnienie państwa w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt j) dyrektywy o usługach?... 96 7.8. Czy pojęcie upoważnionego usługodawcy w rozumieniu dyrektywy o usługach (art. 2 ust. 2 pkt j)) oznacza to samo, co pojęcie upoważnienia w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE oraz w rozumieniu pakietu dotyczącego usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym?... 97 7.9. Czy oficjalna uchwała organu władzy publicznej szczebla regionalnego definiująca usługę socjalną świadczoną w interesie ogólnym w zakresie szkolenia zawodowego i nakładająca obowiązek zarządzania nią co najmniej jednemu przedsiębiorstwu szkoleniowemu na drodze koncesji na usługę i poprzez przyznanie rekompensaty z tytułu świadczenia usługi publicznej stanowi akt przekazania w rozumieniu dyrektywy o usługach?... 97 7.10. Co oznacza pojęcie stowarzyszenia charytatywnego uznanego za takie przez państwo, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt j) dyrektywy o usługach?... 97 PL 14 PL
1. WPROWADZENIE Komisja otrzymała szereg pytań dotyczących zastosowania przepisów z zakresu pomocy państwa do usług świadczonych w interesie ogólnym. Kwestią najczęściej poruszaną w tych pytaniach były konkretne warunki uznania za pomoc państwa rekompensat z tytułu obowiązków wynikających ze świadczenia usług publicznych. W drugiej kolejności pytania dotyczyły warunków uznania pomocy państwa za zgodną z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zastosowania tych warunków w praktyce oraz wyjaśnień co do obowiązku zgłaszania takiej pomocy Komisji Europejskiej. W wyroku wydanym w sprawie Altmark Trans GmbH i Regierungspräsidium Magdeburg przeciwko Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Altmark) 4 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Trybunał) orzekł, że rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pod warunkiem łącznego spełnienia czterech kryteriów 5. W przypadku łącznego spełnienia tych czterech kryteriów rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa, w związku z czym nie mają zastosowania postanowienia art. 107 i 108 TFUE. Jeżeli państwa członkowskie nie spełniają wspomnianych kryteriów, przy jednoczesnym spełnieniu ogólnych kryteriów zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE, rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych stanowi pomoc państwa. Podobnie, art. 106 TFUE oraz, w odniesieniu do transportu drogowego, art. 93 TFUE, uprawnia Komisję do uznania za zgodne z rynkiem wewnętrznym rekompensat z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Decyzja Komisji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE (obecnie art. 106 ust. 2 TFUE) do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym 6 (zwana dalej Decyzją ) oraz, w odniesieniu do transportu lądowego, rozporządzenie 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady 7 (zwane dalej Rozporządzeniem nr 1370 ) określają warunki, w przypadku spełnienia których pewne systemy rekompensaty są zgodne, odpowiednio, z art. 106 ust. 2 i art. 93 i nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia przewidzianemu w art. 108 ust. 3 TFUE. Wszelkie inne formy rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych powinny być zgłoszone Komisji, która oceni ich zgodność z prawem na 4 5 6 7 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00 Altmark, Rec. 2003 s. I-7747. Szczegółowe informacje są przedstawione w odpowiedzi na pytanie pkt. 3.1. Decyzja Komisji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, Dz.U. L 312 z 29.11.2005, s. 67. Rozporządzenie nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) 1107/70, Dz.U. L 315 z 3.12.2007, s. 1. PL 15 PL
podstawie Wspólnotowych ram dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych 8 (zwanych dalej Ramami ), a w odniesieniu do transportu lądowego również na podstawie rozporządzenia nr 1370/2007. Zarówno wyrok w sprawie Altmark jak i Decyzja oraz Ramy przyczyniły się w dużym stopniu do wyjaśnienia i uproszczenia obowiązujących zasad. Wciąż jednak pojawiało się wiele pytań ze strony organów władzy publicznej oraz zainteresowanych podmiotów, dotyczących praktycznego zastosowania przepisów prawnych do konkretnych przypadków. Przedstawione poniżej pytania i odpowiedzi dotyczą głównie usług socjalnych świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz transportu, jednakże odnoszą się również szerzej do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Komisja otrzymała również pytania dotyczące zastosowania do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym przepisów prawa UE dotyczących zamówień publicznych. Pytania te dotyczą w szczególności warunków stosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, zakresu zastosowania tych przepisów oraz tego w jaki sposób przepisy te uwzględniają specyfikę usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym. W odniesieniu do pierwszej z tych kwestii, należy podkreślić, że przepisy prawa UE dotyczące zamówień publicznych nie nakładają na organy władzy publicznej obowiązku powierzania usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym podmiotom zewnętrznym. Organy te maja prawo do świadczenia takich usług samodzielnie, bezpośrednio lub w ramach swej struktury organizacyjnej ( usługi wewnętrzne ). Mogą również świadczyć te usługi we współpracy z innymi organami władzy publicznej na warunkach określonych w orzecznictwie. Przepisy dotyczące zamówień publicznych/koncesji mają zatem zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ władzy publicznej postanowi odpłatnie powierzyć osobie trzeciej świadczenie danych usług. Jeżeli organ władzy publicznej postanowi udzielić zamówienia publicznego na usługi, przepisy dyrektywy 2004/18/WE będą miały zastosowanie do takiego zamówienia publicznego wyłącznie wtedy, gdy zostaną osiągnięte wartości progowe wyznaczające zakres zastosowania tej dyrektywy 9. Jednakże do zamówień publicznych na usługi socjalne i zdrowotne nie maja zastosowania wszystkie przepisy dyrektywy 2004/18/WE 10, a jedynie bardzo niewielka ich część 11 ; nie mają 8 9 10 Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, Dz.U. C 297 z 29.11.2005 r., s. 4. Artykuł 7 dyrektywy 2004/18/WE. Usługi socjalne i zdrowotne znajdują się wśród usług wymienionych w załączniku II B do dyrektywy 2004/18/WE. Udzielenie zamówienia publicznego na takie usługi podlega jedynie pewnym ograniczeniom wynikającym z przepisów tej dyrektywy (rozróżnienie między usługami wymienionymi w załącznikach IIA i IIB wynika z art. 20 i 21 dyrektywy 2004/18/WE). Załącznik II B zawiera również bezpośrednie odesłanie do usług socjalnych i zdrowotnych. Oznaczenia kodów wskazane w tym załączniku można sprawdzić na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego: www.simap.europa.eu. PL 16 PL
do nich również zastosowania podstawowe zasady prawa UE, takie jak obowiązek równego i niedyskryminacyjnego traktowania przedsiębiorców. Zamówienia publiczne na usługi 12 o wartości mniejszej niż wartości progowe zakresu zastosowania dyrektyw w sprawie zamówień publicznych jak również koncesje na świadczenie usług (bez względu na ich wartość) nie wchodzą w zakres zastosowania dyrektyw w sprawie zamówień publicznych i podlegają jedynie podstawowym zasadom TFUE (zasada niedyskryminacji, przejrzystości, itp.) w zakresie, w jakim umowy te są przedmiotem zainteresowania o charakterze transgranicznym. Jeżeli umowy nie są przedmiotem zainteresowania o charakterze transgranicznym nie wchodzą one również w zakres zastosowania TFUE. Zawarte poniżej pytania i odpowiedzi mają również w sposób pełniejszy wyjaśnić warunki i mechanizm przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych na usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym, poprzez omówienie wszystkich najczęściej pojawiających się w pytaniach kwestii, takich jak świadczenie usług w ramach jednej struktury organizacyjnej ( usług wewnętrznych ) lub w ramach współpracy między organami władzy publicznej, partnerstwa publiczno-prywatnego, koncesji na świadczenie usług czy też zagadnienie zakresu zastosowania podstawowych zasad TFUE. Ponadto mają one w sposób pełniejszy wyjaśnić liczne możliwości działania przysługujące organom władzy publicznej w celu uwzględnienia przy składaniu zamówień publicznych, specyfiki usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, w szczególności wszelkich wymogów jakościowych, które ich zdaniem są niezbędne do zaspokojenia złożonych potrzeb usługobiorców. Mamy nadzieję, że wyjaśnienia zawarte w niniejszym przewodniku będą odpowiedzią na pytania zadane przez różne zainteresowane podmioty i że pozwolą na lepsze wsparcie i motywację dla organów władzy publicznej w ich aktywnych działaniach na rzecz zapewnienia obywatelom wysokiej jakości usług socjalnych. Tymi samymi przesłankami kierowaliśmy się przygotowując odpowiedzi na pytania dotyczące kwestii zastosowania zasad rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym. Pod pojęciem zasad rynku wewnętrznego należy rozumieć zarówno zawarte w TFUE zasady dotyczące swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (art. 49 i 56 TFUE) jak i te wynikające z dyrektywy usługowej. Usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym wchodzą w zakres zastosowania postanowień TFUE dotyczących rynku wewnętrznego, jeżeli stanowią one działalność gospodarczą w rozumieniu orzecznictwa Trybunału dotyczącego wykładni wspomnianych artykułów Traktatu. Niektóre z usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym mogą również wchodzić w zakres zastosowania dyrektywy usługowej. Odpowiedzi dotyczące tej właśnie kwestii mają na celu, przede wszystkim, wyjaśnienie przysługujących państwom członkowskim możliwości wsparcia lub kontynuacji wsparcia dla tych usług w celu zagwarantowania ich dostępności i 11 12 Na początku procedury przetargowej należy określić specyfikacje techniczne, a jej wynik opublikować, zgodnie z art. 23 dyrektywy 2004/18/WE w związku z art. 23 i art. 25 ust. 4 dyrektywy 2004/18/WE. Bez względu na charakter usług. PL 17 PL
jakości, a tym samym uwzględnienia specyfiki usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, przy ewentualnym stosowaniu wspomnianych zasad. Cele w zakresie polityki społecznej mogą uzasadniać zastosowanie środków służących w szczególności wsparciu sektora usług socjalnych. W niniejszym dokumencie wskazano również, że dyrektywa usługowa zawiera cały szereg przepisów uznających i uwzględniających specyfikę usług socjalnych, które nie zostały wyłączone z zakresu jej zastosowania. 2. POJĘCIE USŁUG ŚWIADCZONYCH W OGÓLNYM INTERESIE GOSPODARCZYM 2.1. Co to jest usługa świadczona w interesie ogólnym? Kwestii usług świadczonych w interesie ogólnym jest poświęcony protokół nr 26 do TFUE. Nie definiuje on jednak tego pojęcia. Zgodnie ze stosowaną w UE praktyką, pojęcie usług świadczonych w interesie ogólnym odnosi się do usług, bez względu na to czy mają one charakter gospodarczy, czy nie, uznanych przez państwa członkowskie za usługi leżące w interesie ogólnym i podlegające z tego tytułu szczególnym obowiązkom mającym zastosowanie do usług publicznych. Pojęcie to obejmuje zarówno usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym wchodzące w zakres zastosowania TFUE, jak i usługi świadczone w interesie ogólnym lecz niemające charakteru gospodarczego, do których nie mają zastosowania postanowienia TFUE. 2.2. Co to jest usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym? Czy organy władzy publicznej mają obowiązek wprowadzić to pojęcie do swego wewnętrznego porządku prawnego? Pojęcie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym jest stosowane w art. 14 i art. 106 ust. 2 TFUE, jak również w protokole nr 26 załączonym do TFUE, jednakże nie jest ono zdefiniowane ani w samym TFUE, ani w prawie wtórnym. Zgodnie ze stosowaną w UE praktyką, pojęcie to dotyczy generalnie usług o charakterze gospodarczym, które organy władzy publicznej państw członkowskich, na szczeblu krajowym, regionalnym bądź lokalnym, stosownie do zasad podziału kompetencji wynikających z prawa krajowego, poddają, w drodze aktu nałożenia zobowiązania (w odniesieniu do pojęcia aktu nałożenia zobowiązania por. odpowiedzi na pytania 3.4.1 do 3.4.13), szczególnym obowiązkom mającym zastosowanie do usług publicznych, w oparciu o kryterium celu ogólnego i z myślą o zagwarantowaniu świadczenia tych usług na warunkach, które niekoniecznie muszą odpowiadać warunkom stosowanym na rynku. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym to usługi charakteryzujące się szczególnymi cechami w porównaniu do usług świadczonych w ramach pozostałych rodzajów działalności gospodarczej 13. 13 Wyroki Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich: z dnia 10 grudnia 1991 r. w sprawie C- 179/90 Merci convenzionali porto di Genowa, Rec. 1991, s. I-5889, pkt 27; z dnia 17 lipca 1997 r. w PL 18 PL
Pojęcie to może obejmować różne sytuacje i nazwy w zależności od danego państwa członkowskiego, a prawo UE nie nakłada żadnego obowiązku formalnego uznawania poszczególnych czynności lub usług, za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Jeżeli przedmiot usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, tj. zobowiązania wynikające ze świadczenia usług publicznych, został określony w sposób wyraźny, sama usługa nie musi zawierać w swej nazwie oznaczenia usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym. Podobnie jest w przypadku usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym mających charakter gospodarczy. 2.3. Co to jest usługa socjalna świadczona w interesie ogólnym? Pojęcie usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym nie jest zdefiniowane ani w TFUE, ani w prawie wtórnym UE. W komunikacie pt. Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: usługi socjalne użyteczności publicznej w Unii Europejskiej 14 wyróżniono, poza usługami zdrowotnymi sensu stricto, dwie duże grupy usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym: ustawowe i uzupełniające systemy zabezpieczenia społecznego o różnych formach organizacji (wzajemnych lub branżowych), pokrywające najistotniejsze z życiowych zagrożeń, w tym obejmujące zdrowie, podeszły wiek, wypadki przy pracy, bezrobocie, emeryturę i niepełnosprawność; inne podstawowe usługi świadczone bezpośrednio osobom fizycznym. Usługi takie, pełniące rolę zapobiegawczą i służące spójności społecznej, zapewniają zindywidualizowaną pomoc w integracji społecznej obywateli oraz wykonywaniu swych praw podstawowych. W pierwszym rzędzie obejmują one wsparcie dla osób zmagających się z osobistymi wyzwaniami lub kryzysami (takimi jak nadmierne zadłużenie, bezrobocie, uzależnienie od narkotyków lub rozpad rodziny). Po drugie, zaliczają się do nich działania służące zapewnieniu osobom zainteresowanym umiejętności społecznych niezbędnych dla pełnej integracji (rehabilitacja, nauka języków dla imigrantów), a w szczególności użytecznych na rynku pracy (szkolenia zawodowe i reintegracja zawodowa). Usługi te są uzupełnieniem i wsparciem roli rodziny, w szczególności w zakresie opieki nad najmłodszymi i najstarszymi członkami społeczeństwa. Po trzecie, należą do nich działania służące zintegrowaniu osób o długoterminowych potrzebach wynikających z niepełnosprawności lub problemów zdrowotnych. Po czwarte, zalicza się do nich mieszkalnictwo socjalne zapewniające mieszkania dla osób w niekorzystnym położeniu czy też mniej uprzywilejowanych grup społecznych. Niektóre z usług mogą oczywiście obejmować wszystkie cztery wymienione kategorie. W komunikacie pt. Usługi świadczone w interesie ogólnym, w tym usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym: nowe zobowiązanie europejskie 15 wskazano cele i zasady organizacyjne charakteryzujące usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym. 14 15 sprawie C-242/95 GT-Link A/S pkt 53 oraz z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C-266/96 Corsica Ferries France SA, Rec. 1998, s. I-XXX, pkt 45. KOM (2006) 177 wersja ostateczna z 26 kwietnia 2006 r. KOM (2007) 725 wersja ostateczna z dnia 20 listopada 2007 r. PL 19 PL
Jak wyjaśniono w obu wspomnianych powyżej komunikatach, charakter usług socjalnych może być gospodarczy lub pozagospodarczy, zależnie od rozpatrywanej działalności. Sam fakt zakwalifikowania danej działalności jako socjalnej jest niewystarczający 16 do uznania, iż nie wchodzi ona w zakres działalności gospodarczej w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym mające charakter gospodarczy są usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (zob. odpowiedź na pytanie 2.2). 2.4. Czy państwa członkowskie mają jakikolwiek zakres swobody przy definiowaniu pojęcia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym? Organy władzy publicznej państw członkowskich, na szczeblu krajowym, regionalnym bądź lokalnym, stosownie do zasad podziału kompetencji wynikających z prawa krajowego, dysponują dużym zakresem swobody przy definiowaniu pojęcia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym 17 (pojęcie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jest szerzej omówione w odpowiedzi na pytanie 2.2). Granice tej swobody wyznaczają jedynie przepisy prawa UE (por. odpowiedź na pytanie 2.6) i oczywisty błąd w ocenie (por. odpowiedź na pytanie 2.7). 2.5. Czy Komisja może przygotować wykaz kryteriów, którymi organy władzy publicznej będą się kierowały przy określaniu charakteru interesu ogólnego w jakim świadczona jest dana usługa? Zakres i mechanizm usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jest znacząco różny w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od historii i kultury interwencji publicznych w każdym z tych państw. Stąd też duża różnorodność usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i różnice w potrzebach i preferencjach odbiorców mogące wynikać z odmiennej sytuacji geograficznej, społecznej lub kulturowej. Oznacza to, że za decyzje o charakterze i zakresie danej usługi świadczonej w interesie ogólnym odpowiadają zasadniczo organy władzy publicznej szczebla krajowego, regionalnego bądź lokalnego. Zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, UE podejmuje działania w ramach kompetencji przyznanych jej na mocy TFUE oraz w niezbędnym zakresie. Swoje działania UE wykonuje z poszanowaniem różnic w sytuacji poszczególnych państw członkowskich oraz różnej roli krajowych, regionalnych i lokalnych organów władzy w zapewnianiu dobrobytu swoich obywateli i w promowaniu spójności społecznej, przy jednoczesnym zagwarantowaniu demokratycznych wyborów, między innymi w odniesieniu do jakości usług. Dlatego też sporządzenie listy kryteriów służących do określania charakteru interesu ogólnego danej usługi nie należy do zadań Komisji, lecz do organów władzy publicznej państw członkowskich. 16 17 Wyroki Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich: w sprawie Pavlov, pkt 118; z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie C-218/00 INAIL, Rec. 2002 s. I-691, pkt 37 oraz z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-355/00 Freskot, Rec. 2000, s. I-5263. Zob. wyroki Sądu Pierwszej Instancji: z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie T-17/02 Fred Olsen, Zb.Orz. 2005 s. II-2031, pkt 216; z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie T-289/03 BUPA i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2008, s. II-81, pkt 166-169 oraz z dnia 22 października 2008 r. w sprawie T-309/04 TV2, Zb.Orz. 2008, s. II-2935, pkt 113 i n. PL 20 PL