Zajęcia nr 1 Administracja i Prawo administracyjne I. Administracja A. Etymologia pojęcia administracja (J. Boć s. 13-14) ministrare (łac.) działalność służebna wykonawcza w celu spełnienia cudzej woli lub według wcześniej przyjętych założeń; Gdy starożytni Rzymianie chcieli określić działalność wykonawczą w celu spełnienia własnej woli używali czasowników: dominare (łac.) dla zaakcentowania pozycji pana domu, któremu podporządkowani byli członkowie rodziny i niewolnicy imperare (łac.) dla uwypuklenia władzy wojskowej legitymującej do wydawania rozkazów regnare (łac.) dla objęcia atrybutów zaliczanych do władzy królewskiej Przedrostek ad- administrare oznaczał że jest to działalność zróżnicowana i ciągła. Ponadto pojęcie publiczny z łaciny oznacza publicus dotyczący ogółu służący ogółowi, związany z urzędem, nieprywatny (A. Ferens, s.14). Oba pojęcia są ciągle niejednoznaczne. B. Zasady sprawowania władzy publicznej Podział władz według Karola Monteskiusza i Johna Locka (XVIII w.) mechanizm wzajemnej kontroli i równoważenia się władz: władza ustawodawcza - władza wykonawcza (Administracja publiczna) - władza sądownicza (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) Administracja jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej, pojęcie administracji publicznej jest związane wyłącznie z organami państwa i samorządu terytorialnego - art. 10 ust. 2 Konstytucji RP C. Zadania administracji Do zadań władzy wykonawczej i do podległej jej administracji należy wykonywanie prawa Sługa prawa? w demokratycznym państwie prawa administracja jest sługą prawa (prawu podlega i prawa musi przestrzegać) zasada legalizmu art. 7 Konstytucji RP D. Definicje pojęcia administracja Administracja - działalność państwa, która powstaje po wyodrębnieniu się ustawodawstwa i sądownictwa (tzw. definicja negatywna) - S. Kasznica, koniec XIXw. 1
Administracja - organizacja składająca się z czynnika osobowego, rzeczowego i prawnego, której działalność nastawiona jest na realizację dobra publicznego (F. Fleiner, pocz. XX w.) Lub część aparatu państwowego, realizująca na podstawie ustaw zadania o charakterze organizacyjnym i kierowniczym jest określoną organizacją składającą się z różnorodnych jednostek, której tworem są organy administracji państwowej i samorządowej (XX w.) Administracja to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (J. Boć). Podsumowując: administracja to określona organizacja i jej działalność dla realizacji określonych zadań Główne podmioty administracji to organy państwa i organy samorządu, lecz także niektóre zadania publiczne delegowane są do innych podmiotów: - spółek, zrzeszeń, stowarzyszeń, organizacji pozarządowych, nie posiadają one jednak władztwa władzy publicznej. 1. Administracja jako organizacja (znaczenie podmiotowe) Administracja jest pewną organizacją, składającą się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe bądź publiczne lub jedne i drugie. Wąskie rozumienie administracji Tak rozumiana administracja może składać się wyłącznie z państwowych jednostek organizacyjnych, a więc stanowić pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu państwowego Szerokie rozumienie administracji albo Tak rozumiana administracja może składać się z państwowych, rządowych, samorządowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji Wąskie rozumienie administracji albo tak rozumiana administracja może składać się wyłącznie z instytucji i organizacji pozapaństwowych, powołanych przez ustawy i wyposażonych przez nie w kompetencje do realizowania zadań publicznych 2. Administracja jako działalność (znaczenie przedmiotowe) Gdy działalność tę prowadzi państwo jako określona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym Administracja w znaczeniu ścisłym Gdy działalność tę prowadzą także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić o administracji publicznej, obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez owe organy i instytucje nie należące do aparatu państwowego 2
Tylko w ujęciu wąskim Jeżeli natomiast działalność prowadzą wyłącznie organy i instytucje niepaństwowe, możemy określić tę administrację jako tylko publiczną (administrację publiczną w wąskim ujęciu) Administracja prywatna Działalność podejmowaną przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. ogólnie takie, które nie mają na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez ustawę. Administracja publiczna - to działalność administracyjna w dziedzinie spraw publicznych polegająca na organizowaniu bezpośredniej i praktycznej realizacji zadań państwa na podstawie norm prawnych, określających zadania oraz zasady i formy ich realizowania. Normy te to prawo administracyjne. Administrację publiczną stanowią wszystkie organy i instytucje oraz obsługujące je urzędy powołane do realizacji zadań państwa. Zajmują się one organizacją procesu zaspokajania indywidualnych potrzeb obywateli, które wynikają z faktu współżycia ludzi w społeczeństwie. Administracja działa w imieniu prawa. E. Funkcje administracji Administracja publiczna jest tą działalnością państwa, która obejmuje sfery: A) reglamentacyjno porządkową (np. zakazy, nakazy, zezwolenia) B) zaspakajanie potrzeb podstawowych w skali masowej (organizowanie usług, budowa dróg publicznych, szkół) C) zarządzanie gospodarką narodową (np. działalność przedsiębiorstw państwowych, prowadzenie rejestrów działalności gospodarczej, nakładanie ceł, wydawanie koncesji i zezwoleń) D) aktywizowanie ludności do współdziałania w realizacji zadań państwa (dbanie o czystość i ochronę środowiska, przygotowanie obronne) Zadania Praca w grupach: - Zasady prawa administracyjnego - Źródła prawa administracyjnego II. Prawo administracyjne A. Pojęcie prawa administracyjnego Rozważania na temat prawa administracyjnego należy rozpocząć od ustalenia, czym właściwie jest prawo administracyjne. Dokonując podziału określenia "prawo administracyjne" możemy - poprzez odrębne zdefiniowanie poszczególnych jego członów, a następnie syntezę ich definicji - dokonać próby zdefiniowania tego pojęcia. 1. Prawo... "Prawo" - jest to uporządkowany zbiór norm prawnych, w tym wypadku rozumiany jako podsystem. 3
2.... administracyjne "Administracyjne" - od pojęcia "administracja". Pojęcie administracji może być natomiast rozumiane w dwojaki sposób: jako organizacja oraz jako działalność. a. administracja jako organizacja W tym wydaniu administracja to organizacja złożona z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. takich jednostek organizacyjnych, które wyposażone zostały w określone w ustawach kompetencje i tworzące zamknięty układ organizacyjny, którego zadaniem jest realizacja zadań o charakterze państwowym lub publicznym [Wierzbowski i inni "Prawo adm..." str. 9;]. b. administracja jako działanie Tutaj używa się z kolei definicji mówiącej o tym, że jest to planowa działalność państwa, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności z niej działalności prawodawczej i sądowniczej [S. Kasznica (wg. cytatu z: Ura "Prawo adm..." str. 22 i z: Cieślak i inni "Prawo adm..." str. 11)]. c. syntetyzujące pojęcie administracji Według określenia łączącego oba punkty widzenia administracji stwierdza się, że jest ona organizacją ludzi wyodrębnioną w celu realizacji zadań wymagających wspólnego działania [Ura "Prawo adm..." str. 21]. 3. Zdefiniowanie pojęcia "prawo administracyjne" Składając teraz wywiedzione powyżej definicje "prawa" i "administracji" możemy pokusić się o stworzenie definicji całego złożenia "prawo administracyjne". Jest to więc "uporządkowany zbiór norm prawnych, których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne" [Cieślak "Prawo adm..." str. 56]. Mówiąc prościej: jest to ta gałąź prawa, która reguluje działalność organów administracji [Ura "Prawo adm..." str. 26]. Działalnością organów administracji jest natomiast część działalności państwa, która zostaje po odjęciu działalności prawodawczej i sądowniczej. B. Pojęcie "materialnego prawa administracyjnego" Po ustaleniu ogólnego pojęcia prawa administracyjnego należy zastanowić się nad jego wewnętrzną strukturą. Najczęściej spotykanym sposobem wewnętrznego usystematyzowania dziedzin prawa jest podział na prawo materialne i prawo procesowe. Wówczas podstawą wyodrębnienia jest treść przepisów prawnych. Prawo materialne zajmuje się określeniem praw i powinności uczestników obrotu prawnego. Z kolei prawo procesowe zajmuje się możliwościami realizacji tychże praw i obowiązków. Taki podział stał się także miarodajny w nauce prawa administracyjnego. 1. Prawo materialne Przyjęło się uważać, że prawo administracyjne materialne to ten fragment prawa administracyjnego, który zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji [Wierzbowski i inni "Prawo adm..." str. 16; Ura "Prawo adm... " str. 30]. prawo materialne co robi administracja, jaki jest przedmiot jej działania; reguluje obowiązki i uprawnienia powstające z mocy prawa albo przez konkretyzacje norm. 4
2. Prawo procesowe Obok prawa materialnego wyróżnia się w doktrynie prawa administracyjnego prawo procesowe, które reguluje z kolei tok czynności podejmowanych przez określone w prawie ustrojowym organy w celu realizacji norm prawa materialnego [Ura "Prawo adm..." str.29 i 31]. prawo procesowe jak działają organy; normy regulują postępowanie administracyjne i różne jego odmiany, tym samym chronią uczestników tego procesu, dając im formalne gwarancje i możliwości obrony przed jednostronnym działaniem organów administracji publicznej. 3. Prawo ustrojowe Rzadko wspominanym, zwłaszcza w przypadku prawa cywilnego i karnego, jest prawo ustrojowe. W przypadku prawa administracyjnego, prawo ustrojowe, jako jego podsystem reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu administracyjnego. prawo ustrojowe kompleks norm kto wykonuje administracje, tj. kto i jak upoważniony jest do działania w zakresie prawa administracyjnego; prawo obejmuje normy określające administrację publiczną i jej strukturę (organizację), dotyczące tworzenia i obsadzania organów i urzędów, ich budowy wewnętrznej i wzajemnych powiązań miedzy nimi; obejmuje także zasady funkcjonowania organów administracji 4. Prawo zewnętrzne i wewnętrzne prawo zewnętrzne (regulujące stosunki miedzy podmiotami administracji publicznej i podmiotami do niej nienależącymi) i wewnętrzne (normujące tylko stosunki wewnątrz administracji publicznej) Dla nas będzie w tym semestrze w ramach konwersatoriów istotne przede wszystkim prawo materialne. Jednakże zanim przejdziemy do zagadnień związanych ściśle z prawem materialnym, musimy się zastanowić nad strukturą administracji. Prawo ustrojowe było w sporym zakresie omówione w ramach zajęć z prawa konstytucyjnego i będzie też przedmiotem wykładu. W ramach konwersatoriów zajmiemy się więc tylko podstawami prawa ustrojowego administracyjnego. Natomiast prawo procesowe jest przedmiotem z zakresu postępowania. D. Prawo administracyjne a inne dziedziny prawa Zanim przejdziemy do omawiania poszczególnych instytucji prawa materialnego administracyjnego (a dokładniej z części ogólnej prawa materialnego administracyjnego), należy się jeszcze zastanowić nad możliwościami oddzielenia prawa administracyjnego jako podsystemu norm, od pozostałych gałęzi prawa. 1. Prawo administracyjne a prawo konstytucyjne Prawo konstytucyjne jest - podobnie jak prawo administracyjne - częścią prawa publicznego. Reguluje ono wszystkie podstawowe instytucje ustrojowe państwa. W odróżnieniu od niego prawo administracyjne koncentruje się na organach zajmujących się wykonywaniem administracji państwowej. 2. Prawo administracyjne a prawo cywilne Prawo cywilne zawiera normy kształtujące stosunki prawne na zasadzie równorzędności [Radwański "Prawo cywilne. Część ogólna" nb. 3]. Prawo administracyjne zajmuje się natomiast stosunkami, w których stroną dominującą jest organ administracji publicznej[zob. teorie z prawa niemieckiego przedstawione w: Ochendowski "Prawo adm..." str. 34-35]. W RFN rozwinęły się trzy teorie, na podstawie których możliwe jest zakwalifikowanie przepisów jako publicznoprawnych i tym samym odróżnienie ich od przepisów cywilnoprawnych: 5
- teoria interesu (Interessentheorie) Według tej teorii prawo publiczne tworzą normy, które mają na uwadze interes publiczny. - teoria subordynacji (Subordinationstheorie) Teoria ta, zwana także teorią podporządkowania, jako kryterium rozgraniczenia przyjmuje charakter stosunku prawnego, tzn. z prawem publicznym mamy do czynienia wówczas, gdy stosunek nacechowany jest nadrzędnością państwa i podporządkowaniem podmiotu spoza administracji. - zmodyfikowana teoria podmiotowa (modifizierte Subjektstheorie) Do gałęzi prawa publicznego należą te normy, które uprawniają lub zobowiązują podmioty dysponujące władztwem państwowym, a do prawa cywilnego te, które mogą uprawniać lub zobowiązywać każdego [Ochendowski "Prawo adm..." str. 35]. 3. Prawo administracyjne a prawo karne Prawo karne to część prawa, która określa czyny będące przestępstwami, kary grożące za popełnienie przestępstw i środki zabezpieczające stosowane w związku z naruszeniem prawa karnego oraz zasady odpowiedzialności karnej [Gardocki "Prawo karne" nb. 1]. Od prawa administracyjnego odróżnia się więc poprzez swój represyjny charakter. Ustrój administracji publicznej 6