Zmiany w Prawie energetycznym i Prawie ochrony środowiska Autor: dr Leszek Karski Przyczyny uchwalenia ustawy z 2 kwietnia 2004 r., która nowelizuje ustawy Prawo energetyczne i Prawo ochrony środowiska były co najmniej dwie obawa, że wykonanie wskaźników referencyjnych dla Polski (7,5% energii zielonej w bilansie energetycznym w 2010 r.) nie będzie możliwe bez modyfikacji niektórych elementów polskiego systemu wsparcia oraz obowiązek, jako członka UE, wdrożenia poprzez nasz system prawny postanowień Dyrektywy 2001/77/EC o promocji energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii na wewnętrznym rynku energii elektrycznej. Część postanowień ustawy wchodzi w życie l maja 2004 r., pozostałe l stycznia 2005 r. Na uwagę zasługują przede wszystkim zmiany wprowadzone do konstrukcji najważniejszego polskiego mechanizmu wsparcia, czyli obowiązku zakupu czystej energii elektrycznej i zielonego ciepła. Brak realizacji tego obowiązku wynikał głównie z wadliwej budowy tego mechanizmu wsparcia. Na mocy ustawy nowelizującej zmieniono zakres podmiotowy obowiązku. Otóż od l stycznia 2005 r. do zakupu lub produkcji będzie zobligowane przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub jej obrotem i sprzedające tę energię odbiorcom, którzy dokonują jej zakupu na własne potrzeby na terytorium RP. Literalne brzmienie wskazuje na to, że będziemy mieli do czynienia z trzema kategoriami zobowiązanych podmiotów: przedsiębiorstwami, które tylko wytwarzają energię elektryczną, które wytwarzają energię elektryczną i zajmują się obrotem oraz te, które zajmują się tylko obrotem. Z pewnością wprowadzenie obowiązku dla producentów energii elektrycznej jest w pełni usprawiedliwione postanowieniami zarówno Konstytucji, jak i P.o.ś, a zwłaszcza zasadą zanieczyszczający płaci". Warto zauważyć, że dopiero po wprowadzeniu obowiązku dla producentów możliwe stało się zastąpienie obowiązku zakupu obowiązkiem zakupu lub wytworzenia czystej energii elektrycznej. Prawo energetyczne dostosowano ponadto do postanowień rozporządzenia z 30 maja 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązku zakupu energii elektrycznej i ciepła z odnawialnych źródeł energii OZE oraz energii elektrycznej wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła. Jest to zabieg dosyć interesujący, gdyż (zgodnie z Konstytucją) to ustawa jest aktem wyższego rzędu i rozporządzenie musi być z nią zgodne. Wprowadzenie aktem wykonawczym obowiązku wytworzenia energii elektrycznej nie miało podstaw w ustawie, która mówiła tylko o obowiązku zakupu. Nie miało również podstaw racjonalnych, gdyż odnosiło się do przedsiębiorstw obrotu. W myśl art. 3 pkt 6 obrót jest działalnością gospodarczą polegającą na handlu hurtowym albo detalicznym paliwami lub energią. Zatem wytwarzanie energii nie znajduje się w zakresie tego terminu. Jednak w ww. rozporządzeniu zamieszczono to, co już dawno powinno znaleźć się w ustawie.
Tym niemniej obowiązek wytwarzania ma sens jedynie wtedy, kiedy jest narzucony wytwórcom, a nie przedsiębiorstwom handlującym. Miejsce produkcji Przystąpienie do UE spowodowało, iż z jednej strony energetyka odnawialna zyskała silne wsparcie, lecz z drugiej pojawiła się dosyć dyskusyjna kwestia dostępu do polskiego systemu wsparcia przedsiębiorstw z innych krajów członkowskich. W ustawie z 2 kwietnia 2004 r. zdecydowano, iż przedsiębiorstwa wytwarzające lub obrotu są zobowiązane do zakupu energii elektrycznej wytworzonej w OZE lub wytworzenia energii elektrycznej we własnych OZE znajdujących się na terytorium RP i przyłączonych do sieci. W stosunku do projektu z 9 stycznia 2004 r. uchwalona ustawa nie różni się w zakresie określenia miejsca produkcji uprawnionej" czystej energii. Wydaje się to być naturalne, gdyż jest to zgodne z polskim interesem, jednak taki zabieg legislacyjny może być podważany przez Komisję Europejską ze względu na zasady wolnego rynku, w tym ochrony konkurencji. Z pewnością taki przepis daje przewagę polskim przedsiębiorcom i stawia w gorszej sytuacji tych producentów czystej energii, których źródła są umiejscowione poza polskim terytorium. Należy podkreślić, iż do tego zagadnienia będą miały zastosowanie nie tylko zasady odnoszące się do wolnej konkurencji, ale także cele prawa wspólnotowego w zakresie rozwoju energetyki odnawialnej, unijna polityka energetyczna (zwłaszcza w kontekście bezpieczeństwa energetycznego) oraz cele polityki społecznej w zakresie zwalczania bezrobocia i wiele innych regulacji. Ograniczenie kręgu uprawnionych podmiotów ze względu na miejsce produkcji nie jest niczym nadzwyczajnym wśród obecnych państw członkowskich. Najlepszym przykładem są Niemcy i ich akt o OZE. Ze względu na powyższe można uznać, iż nawet jeśli dojdzie do interwencji Komisji Europejskiej, to przy odpowiedniej argumentacji Polska obroni swoje stanowisko. Świadectwa pochodzenia Nowym elementem polskiego systemu wsparcia jest wprowadzenie, zgodnie z wymogami dyrektywy 2001/77/EC, gwarancji pochodzenia energii elektrycznej wytworzonej w źródłach odnawialnych. W unijnej regulacji bezpośrednio odróżniono zbywalne certyfikaty od świadectw pochodzenia. W tym samym kierunku wydaje się iść polski prawodawca. Zgodnie z nowym art. 9e ust. l P.e. potwierdzeniem wytworzenia energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii jest świadectwo pochodzenia tej energii, zwane dalej świadectwem pochodzenia. Świadectwo pochodzenia zawiera m.in. nazwę i adres przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii w odnawialnym źródle energii; określenie lokalizacji, rodzaju i mocy odnawialnego źródła energii, w którym energia elektryczna została wytworzona; dane dotyczące ilości energii elektrycznej objętej świadectwem pochodzenia i wytworzonej w określonym odnawialnym źródle energii oraz określenie okresu, w którym energia elektryczna została wytworzona. Warto zauważyć, iż w ww. dyrektywie wymagano określenia mocy produkcyjnej źródła w świadectwie pochodzenia jedynie co do elektrowni wodnych. Można jednak uznać, iż polski
prawodawca postąpił zgodnie z zasadą wyższego standardu. Ponadto całkiem możliwe, iż wraz z powstawaniem większych źródeł wykorzystujących wiatr czy biomasę niezbędna okaże się modyfikacja postanowień dyrektywy. Dlatego w tym przypadku należy być zadowolonym z dalekowzroczności polskiego prawodawcy. Niezwykle trafnym rozwiązaniem jest powierzenie prezesowi URE kompetencji w zakresie wydawania świadectw pochodzenia. W tym momencie odpada problem odpowiedniego nadzoru, który miał być zapewniony zgodnie z postanowieniem dyrektywy 2001/77/EC. Prezes URE będzie wydawał świadectwo, w drodze decyzji, na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w OZE, złożony za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wniosku. Wniosek składany przez producenta czystej energii powinien zawierać nazwę i adres przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii w OZE, określenie lokalizacji, rodzaju i mocy OZE, w którym energia elektryczna została wytworzona, dane dotyczące ilości energii elektrycznej wytworzonej w określonym OZE oraz określenie okresu, w którym energia elektryczna została wytworzona. Niezwykle ważne jest również zdyscyplinowanie operatorów systemu elektroenergetycznego. Otóż przedsiębiorstwa te są zobowiązane do przekazania prezesowi URE wniosku, wraz z potwierdzeniem danych dotyczących ilości energii elektrycznej wprowadzonej do sieci, określonych na podstawie wskazań urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych, w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku. Przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej w OZE lub jej obrotem i sprzedające tę energię odbiorcom innym niż dokonującym jej zakupu na własne potrzeby na terytorium RP jest obowiązane przekazać posiadane świadectwa pochodzenia dotyczące sprzedawanej energii przedsiębiorstwu energetycznemu dokonującemu jej zakupu. Prezes URE umarza świadectwo pochodzenia w drodze decyzji. Unijny prawodawca wymagał wprowadzenia certyfikatów pochodzenia, ale nie określał w tekście dyrektywy racjonalnego zastosowania, które miałoby wpływ na faktyczne wsparcie producentów czystej energii. Samo wykazanie, iż sprzedawana przez nich energia elektryczna została wyprodukowana w OZE nie stanowi jeszcze mechanizmu, który przekładałby się na namacalne wsparcie. Dopiero dodatkowe elementy, które przykładowo wymienia się w uzasadnieniu do projektu dyrektywy, takie jak mechanizmy podatkowe czy chęć zakupu przez odbiorców czystej energii, dają racjonalne uzasadnienie istnienia gwarancji pochodzenia. Niestety, w Polsce żaden z tych dwóch elementów nie istnieje. Dlatego też niezwykle interesującym zabiegiem jest wykorzystanie instytucji gwarancji pochodzenia do potwierdzenia zakupu lub wytworzenia energii elektrycznej w celu realizacji ustawowego obowiązku. Polski prawodawca znalazł właściwe zastosowanie instrumentu unijnego na gruncie polskim. Wypada także podkreślić, iż zgodnie z dyrektywą 2001 /77/EC systemy gwarancji pochodzenia nie oznaczają same w sobie prawa do czerpania korzyści z krajowych mechanizmów wsparcia ustanowionych w innych państwach członkowskich. Należy stwierdzić, iż świadectwa pochodzenia będą ściśle związane z czystą energią, czyli pomiędzy przedsiębiorstwami obrotu będzie możliwa sprzedaż tylko czystej energii łącznie ze świadectwem pochodzenia. Zatem wspomniane przedsiębiorstwa nie mogą handlować wyłącznie czystą energią elektryczną czy wyłącznie świadectwami pochodzenia. Zresztą
trudno sobie wyobrazić obrót świadectwami pochodzenia. Co będzie przedmiotem obrotu? Czy można potraktować świadectwa pochodzenia jako papier wartościowy? Jedno jest pewne odpowiedzi na powyższe pytania wykraczają poza ramy tego artykułu. Z pewnością jedno należy stwierdzić: tworzenie dwóch osobnych systemów, czyli systemu gwarancji pochodzenia i systemu zbywalnych certyfikatów, jest przysłowiowym dzieleniem włosa na czworo, w dodatku dosyć kosztownym. Niezwykle trudno dostrzec zalety takiego podziału. Wydaje się, iż omawiane postanowienie dyrektywy 2001/77/EC powinno ulec zmianie, co ułatwiłoby życie nie tylko prawodawcom państw członkowskich, lecz przede wszystkim przedsiębiorcom. Dlatego pozytywnie należy ocenić pewnego rodzaju unik, którym posłużono się w nowelizacji P.e. Wprowadzenia zbywalnych zielonych certyfikatów w Prawie energetycznym w obecnej sytuacji wprowadziłoby znaczne zamieszanie. Kary Najistotniejszą zmianą w konstrukcji obowiązku zakupu jest wprowadzenie minimalnej wysokości sankcji. Dotychczas prezes URE korzystał ze znacznej swobody w tym zakresie i kary były symboliczne, dlatego trudno było oczekiwać, iż obowiązek będzie przestrzegany. Od l stycznia 2005 r. wysokość kary pieniężnej wymierzanej przez prezesa URE w przypadku niedostatecznego zakupu lub niedostatecznego wytworzenia przez zobowiązane przedsiębiorstwo energii nie może być niższa niż dwukrotność iloczynu średniej ceny za poprzedni rok kalendarzowy energii elektrycznej wytworzonej w przyłączonych do sieci odnawialnych źródeł energii znajdujących się na terytorium RP i różnicy ilości energii elektrycznej, do której zakupu lub wytworzenia przedsiębiorstwo energetyczne jest obowiązane, oraz ilości energii elektrycznej zakupionej lub wytworzonej w celu wypełnienia tego obowiązku przez dane przedsiębiorstwo energetyczne. W myśl znowelizowanych przepisów (P.e. i P.o.ś.) kary pieniężne stanowić będą przychody NFOŚiGW. Ważnym posunięciem jest zdecydowanie się przez polskiego prawodawcę na przeznaczenie wpływów osiągniętych z tytułu kar wyłącznie na wspieranie OZE znajdujących się na terytorium RP. Akt wykonawczy Trochę może dziwić ust. 6 nowego art. 9a, w którym upoważnia się ministra do określenia rodzajów OZE. Z zadziwiającym uporem utrzymuje się niepotrzebny element delegacji ustawowej. Przecież w Prawie energetycznym już zdefiniowano termin odnawialne źródła energii. W tym przypadku organ wykonawczy nie posiada uprawnień do definiowania OZE w sposób odmienny od definicji zawartej w ustawie. Przeciwne rozumienie delegacji byłoby sprzeczne z Konstytucją, w myśl której rozporządzenia muszą być zgodne z ustawami. Chyba że chodzi tutaj o wymienienie uprawnionych źródeł. Takie rozumienie byłoby usprawiedliwione w kontekście celów nowelizacji i zakresu art. 9a. Jednak w świetle postanowień dyrektywy 2001/77/EC mamy jasno określoną definicję uprawnionych do wsparcia źródeł.
Koncesja Z charakteru koncesji wynika, iż jest to akt pozostawiony w duże mierze uznaniowości organu administracji. Jego uzyskanie wiąże się ze znacznie większymi utrudnieniami niż np. uzyskanie zezwolenia. Z pewnością objęcie koncesją małych źródeł nie jest środkiem rozwoju energetyki odnawialnej. Klasyczna koncesja, a z taką mamy do czynienia w sektorze energetycznym, jest z pewnością obostrzeniem dla przedsiębiorstw energetyki odnawialnej. Rozciągnięcie jej zakresu na wytwarzanie energii elektrycznej w źródłach o mocy poniżej 5 MW zaliczanych do OZE jest najprawdopodobniej usterką legislacyjną. Warto zauważyć, iż wprowadzanie dodatkowej bariery dla małych i średnich przedsiębiorców energetyki odnawialnej nie jest zgodne z celami dyrektywy 2001/77/EC w zakresie uproszczenia procedur administracyjnych. Koncesja, nawet jeżeli jest zwolniona z opłat w przypadku małych źródeł, nie jest odpowiednim instrumentem reglamentacji działalności gospodarczej w analizowanym obszarze. Dodatkowo zwolnienie z opłat koncesyjnych wprowadza znaczne zamieszanie do terminologii prawa, ponieważ jednym z podstawowych celów koncesji jest przysparzanie wpływów do Skarbu Państwa. Powstała dziwna konstrukcja, która może przysporzyć znaczne problemy producentom czystej energii. Ponadto zadziwiające jest to, że obostrzeniem objęto małą energetykę odnawialną, którą powinno się promować, a nie objęto małych źródeł produkujących energię elektryczną z zasobów kopalnych. Nie rozumiem, jaki cel przyświecał prawodawcy, kiedy zdecydował się na powyżej wspomniane posunięcie. Jeżeli chodziło o zapewnienie kontroli państwa nad powstawaniem źródeł energii, to dlaczego obostrzenie odniesiono tylko do małych odnawialnych źródeł energii. Ponadto taki rodzaj kontroli godzi w cel związany z rozwojem energetyki odnawialnej. Przypomnieć wypada, iż jest to cel zarówno Polski, jak i UE. Ponadto wydaje się, iż można pogodzić oba cele. Cel kontroli państwa w zgodzie z celem rozwoju energetyki odnawialnej w pełni zaspokajałaby instytucja zezwolenia na działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii w OZE. Reasumując, proponowana nowelizacja jest długo oczekiwanym instrumentem prawnym dla osiągnięcia celów zakładanych przez Polskę m.in. w dokumentach planistycznostrategicznych oraz w Traktacie Akcesyjnym. W dużym zakresie wypełnia ona lukę w polskim systemie prawnym. Nowe postanowienia znacząco wzmacniają pozycję przedsiębiorcy energetyki odnawialnej. Niezaprzeczalnym plusem jest to, iż w obecnych realiach obowiązek zakupu zamierza się pozostawić jako integralną część P.e. Powstaje tylko pytanie: jak bardzo pojemne mogą być kolejne artykuły? Zatem wydaje się, iż mamy do czynienia dopiero z końcem początku prac legislacyjnych w obszarze energetyki odnawialnej. W Polsce przydałby się samodzielny akt rangi ustawy odnoszący się do energetyki odnawialnej. Ze względu na odrzucenie propozycji ustawy o energii odnawialnej przygotowanej w Ministerstwie Środowiska należy poważnie wziąć pod rozwagę poselski projekt ustawy o odnawialnych zasobach energii i racjonalnym ich wykorzystaniu (stan prac w podkomisji na dzień 11 marca 2004 r.).
Źródła 1. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483). 2. Directive 2001 /77/EC on the promotion of electricity produced from renewable energy sources in the internal electricity market, 27.09.2001, OJ C 27.10.2001, L 283/33. 3. Ustawa z 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. 4. Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity DzU z 2003 nr 153, poz. 1504). dr Leszek Karski, niezależny ekspert ds. Prawa energetycznego Współautor oraz koordynator części prawnej ekspertyzy Analiza możliwości dostosowania prawa polskiego w zakresie odnawialnych źródeł energii (OZE) do aktualnych wymogów prawnych Unii Europejskiej z uwzględnieniem dyrektywy 2001/77/EC" przygotowanej przez Krajową Agencję Poszanowania Energii SA na zamówienie Ministerstwa Gospodarki i Pracy.