STUDIA IURIDICA XXXVIII/2000 Zbiegniew Cieślak PODSTAWY AKSJOLOGICZNE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE PRÓBA OCENY 1. Problematyka badawcza podstaw aksjologicznych administracji publicznej niestety wciąż, jak sądzę, znajduje się na peryferiach głównych nurtów badawczych i zainteresowań przedstawicieli nauk o administracji. Trudno wskazać przyczyny tego stanu rzeczy czy wynika to z obiektywnych uwarunkowań skomplikowanego przedmiotu badania, czy też nadal ciąży nad tą dziedziną refleksji poznawczej fatalna tradycja i dorobek nauki polityki administracji tzw. minionego okresu. Bez wątpienia jednak to nie waga zagadnienia oraz doniosłość prawna i pozaprawna wpływają na trwałe zmarginalizowanie tej problematyki, jest to bowiem jeden z najważniejszych filarów konstrukcji administracji i prawa administracyjnego, o ogromnym znaczeniu praktycznym. Właściwe zinwentaryzowanie wartości osadzonych w prawie, szeroka wiedza o ich treściowych i funkcjonalnych relacjach, identyfikacja pól kolizji wartości i określenie ich granic dają ustawodawcy użyteczne narzędzie tworzenia sprawnych układów administracyjnych, a stosującemu prawo ułatwiają interpretację przepisów prawnych. Brak pogłębionej refleksji aksjologicznej nad teoretycznymi i praktycznymi aspektami tworzenia oraz funkcjonowania administracji publicznej wydaje się obecnie jeszcze bardziej dotkliwy ze względu na następujące okoliczności: ostatnie dziesięciolecie stworzyło badaczom niepowtarzalną okazję rejestrowania i analizy gruntownych przewartościowań w prawie i doktrynie prawniczej; zawrotne tempo i publiczny rytm zmian powinien wymuszać szczególną staranność w procesach formułowania celów społecznie użytecznych; duża fluktuacja i rozległość prawa administracyjnego nakłada na stosującego prawo obowiązek swoistej dyscypliny aksjologicznej w procesach interpretacji przepisów prawa. Okres dziesięciu ostatnich lat, tak bogaty w wydarzenia i społeczno-prawne rozstrzygnięcia, skłania do podjęcia próby oceny stanu refleksji aksjologicznej w polskiej nauce prawa administracyjnego i nauki administracji. Myślę, iż środowisko polskich administratywistów zdobędzie się nie tylko na taką pogłębioną ocenę, ale przede wszystkim rozwinie nurt badań aksjologicznych stosownie do doniosłości teoretycznej i wagi praktycznej zagadnień aksjologicznych w administracji.
60 ZBIEGNIEW CIEŚLAK 2. Wydaje się, iż ten wyjątkowo korzystny dla badaczy stan dokonujących się przemian ustrojowo-prawnych nie zaowocował jeszcze znaczącymi dokonaniami w nauce prawa administracyjnego. Sądzę, iż można nawet zaryzykować twierdzenie o trwającym wciąż zastoju badawczym w dziedzinie podstaw aksjologicznych administracji. Pozostając w nadziei, iż jest to cisza przed badawczą burzą, trzeba jednak wskazać na istotne, obiektywne i subiektywne przyczyny tego stanu rzeczy. Przyczyny te tkwią m.in. w rzeczywistym skomplikowaniu materii przedmiotu, co oczywiście przekłada się na konkretne trudności epistemologiczne i metodologiczne. Można je oddać zasadniczym pytaniem co badać, jak badać i w jakim celu badać? Wystarczy pobieżny rzut oka na zagadnienie podstaw aksjologicznych administracji, żeby zauważyć prawdziwe dylematy ontologiczne (czym jest wartość w prawie element treści normy, kategoria pozanormatywna, domniemanie celu ustawodawcy, fakt obecny w zjawiskach społecznych, motyw kształtujący relacje interpersonalne), metodologiczne (definiujemy wartość w drodze interpretacji przepisów prawnych czy też interpretujemy przepisy prawne przez pryzmat danych wartości) czy teleologiczne (jaka jest np. istota wniosku de lege ferenda, a ściślej czy potrafimy świadomie rozgraniczyć postulaty celowościowe i sprawnościowe). Na te trudności nakładają się nie mniej istotne czynniki subiektywne, wynikające wprost z kłopotów uświadomienia sobie przez teoretyka lub praktyka administracji swojego statusu badawczego, co w efekcie utrudnia nie tylko doprowadzenie wywodu do ustaleń poddających się weryfikacji, ale niekiedy uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie wywodu. Dzieje się tak wówczas, gdy autor rozważając rozwiązania administracyjnoprawne (tak strukturalne, jak i funkcjonalne) nie zdaje sobie sprawy z odruchu projektowania swojego systemu wartości na przedmiot badania lub, co gorsze, świadomie wartościuje aksjologiczne aspekty rozwiązań administracyjnoprawnych. Niebezpieczeństwa takiej postawy są oczywiste godzą w istotę dyskursu naukowego, opartego na fundamentalnej zasadzie weryfikowania twierdzeń, oraz zniechęcają do naukowej aktywności na tym polu. Można przecież konstruować i prowadzić wywód dogmatycznoprawny czy opisywać i analizować zjawiska administracji z pozycji metod i celów nauki administracji, przyjmując jedynie do wiadomości ogólne cechy konstytucyjnego ustroju państwa, takie jak: wolności i prawa obywatelskie, zasady demokracji parlamentarnej, trójpodział władz, zasada pomocniczości, kategoria dobra wspólnego, a następnie odsyłać jedynie do powszechnie przyjmowanych znaczeń tych pojęć i emocjonalnych nastawień. 3. Stan swoistego zastoju badawczego w dziedzinie aksjologii administracji wywołuje także alternatywną postawę, polegającą na podejmowaniu ambitnych prób tworzenia (z reguły na użytek prowadzonych rozważań) własnych systemów aksjologicznych. Typowym przykładem takiej procedury badawczej jest skonstruowany przez A. Piekarę oryginalny algorytm aksjologiczny, złożony z grup wartości jedynie pozytywnie kwalifikowanych. Otóż na kanwie rozważań o samorządności, samorządzie i rozwoju Autor nie tylko afirmuje wartość określaną przez Niego jako kreatywność społeczna, ale wręcz ją absolutyzuje, czyniąc z niej...cel i miarę
PODSTAWY AKSJOLOGICZNE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE... 61 adekwatności ustawowego określenia ustroju gminy. Następnie proponuje wzór ujmujący zespół uwarunkowań i determinant,...które są konieczne dla długofalowej, systematycznej i kreatywnej aktywności jednostkowej i grupowej obywateli. Wzór ten przedstawia się następująco: 3XD + PSiP = KSiR co odpowiednio oznacza: Decentralizacja, Deetatyzacja i Demokratyzacja, wraz z Praworządnością, Samorządnością i Pluralizmem, są czynnikami wyzwalającymi Kreatywność Społeczeństwa i Rozwój. Niezależnie od oceny stopnia adekwatności tego algorytmu i jego naukowej przydatności możemy stwierdzić, iż jest on przede wszystkim wyrazem ocen i nastawienia emocjonalnego Autora i że trudno wyznaczyć tu granicę między wartościami osadzonymi w prawie a wartościami projektowanymi lub przyjmowanymi przez Autora 1. 4. Aksjologia administracji powinna być przede wszystkim przedmiotem badania nauki administracji, jest to bowiem problematyka o wyraźnie swoistym i zróżnicowanym spektrum odniesień. Wartości są bezsprzecznie obecne we wszystkich systemach normatywnych wyznaczających postępowanie w administracji (prawnym, etycznym, politycznym, prakseologicznym, obyczajowym, a nawet estetycznym); wartości ścierają się między sobą, oczywiście przy zróżnicowanych uwarunkowaniach, z różnymi skutkami owego ścierania się i o rozmaitych przebiegach, mogą i powinny być badane z punktu widzenia wielu dziedzin badawczych (np. psychologii, socjologii, etyki) i typów ujęcia (np. dynamicznego i statycznego); wartości, a ściślej ich realizacja wywołuje wielorakie stany rzeczy (zwłaszcza szczególnie istotne dla funkcjonowania struktur administracyjnych stany eufunkcjonalne i dysfunkcjonalne). Krótko mówiąc, złożoność przedmiotu badania wartości w administracji w sposób naturalny wyznacza różnorodne metody badania i konieczność wypracowania procedury porównywania wyników badań i analiz. Wydaje się, iż tylko szeroko zakreślona formuła refleksji poznawczej, zwanej nauką administracji, wraz z wciąż krystalizującą się jej metodologią może dać szansę uchwycenia swoistości i złożoności zagadnień aksjologicznych w administracji. Tymczasem odnosi się wrażenie, iż problematyka badań aksjologicznych administracji jest praktycznie nieobecna nie tylko w nauce prawa administracyjnego, ale również w nauce administracji. Sądzę, iż wrażenie takie bez wątpienia potwierdzają stawiane we współczesnej nauce administracji zasadnicze pytania o sens i sposób badania wartości w administracji. Przykład takich pytań znajdziemy m.in. w nowej, skądinąd bardzo interesującej publikacji z zakresu nauk o administracji, gdzie Autorzy (H. Izdebski i M. Kulesza) przechodzą od...banalnego stwierdzenia, że kształt administracji... jest zawsze wynikiem kompromisu i wypadkową różnych wartości, uznawanych za istotne, do pytania o granice swobody postulatu naukowego w ocenie podstawowych reguł, na 1 A. Piekara, Samorządność, Samorząd, Rozwój, Uniwersytet Warszawski. Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego, Warszawa 2000, s. 146.
62 ZBIEGNIEW CIEŚLAK których opiera się działalność obserwowanej administracji, co w efekcie daje podstawę do sformułowania owego zasadniczego pytania...czy i jak dalece nauka administracji powinna wkraczać w problemy aksjologiczne? 2 5. W nauce prawa administracyjnego oczywiście nie formułuje się pytania czy i jak dalece powinna ona wkraczać w problemy aksjologiczne? Wartości zakotwiczone w prawie są dane przez normodawcę i w związku z tym aparat naukowy przedstawiciela nauki prawa administracyjnego nie sięga poziomu dyskusji (sporu) o wartości z normodawcą (w przeciwieństwie do przedstawiciela nauki administracji, który może dyskutować z twórcą układu administracyjnego o hierarchii ważności w systemie wartości i o skuteczności ich realizacji). Nie oznacza to bynajmniej braku możliwości i potrzeby badania przez naukę prawa administracji wartości w prawie. Skatalogowanie wartości, rodzajowe ich sklasyfikowanie w danej dziedzinie regulacji, opisanie i zanalizowanie relacji między wartościami, adekwatność regulacji prawnej do możliwości i stopnia ich rzeczywistej realizacji, aksjologiczne uzasadnienie postulatów de lege ferenda to pierwsze z brzegu konkretne zadania badawcze, które powinny być stale podejmowane przez naukę prawa administracyjnego. Wątpię jednak, ażeby obecnie były w dostatecznym stopniu podejmowane, mimo że, jak już wspomniałem na wstępie, przeżywamy wyjątkowo korzystny okres dla tego typu badań. Wydaje się, iż w znacznej mierze, paradoksalnie, to właśnie skala i tempo ustrojowych przemian hamują rozwój refleksji aksjologicznej, która jakby nie może wyzwolić się spod ciężaru konsekwencji zasad demokratycznego państwa prawa. Uważam, iż można przytoczyć tu jako niemal reprezentatywne poglądy Z. Leońskiego, który prosto i lakonicznie skwitował przemiany aksjologiczne we współczesnym ustawodawstwie: Zmiana ustroju państwa niesie za sobą przewartościowanie celów, jakie zamierza się osiągnąć z pomocą prawa, w tym również administracyjnego prawa materialnego. Nie państwo i jego zadania, ale jednostka staje się centralnym punktem w zakresie regulacji 3 administracyjnych. Ta niewątpliwie słuszna ogólna konstatacja ma jednak dość ograniczoną przydatność w opisie (chyba również i analizie) podstaw aksjologicznych tekstów normatywnych obowiązujących obecnie, a wydanych w minionym okresie, kiedy to, jak wiadomo, państwo i jego zadania były centralnym punktem w zakresie regulacji administracyjnych. 6. Analizę podstaw aksjologicznych administracji publicznej należy rozpocząć od badania wartości zakotwiczonych w prawie. Zakotwiczenie w prawie oznacza autonomizowanie się wartości na czas obowiązywania aktu normatywnego i z tego punktu widzenia zmiana kontekstu społeczno-gospodarczego nie ma znaczenia dla badania wartości metodami stosowanymi w nauce prawa administracyjnego. Zmiana kontekstu będzie miała natomiast pierwszorzędne znaczenie dla badania wartości 2 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa 1998, s. 290-291. 3 Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 2.
PODSTAWY AKSJOLOGICZNE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE... 63 z pozycji nauki administracji, zwłaszcza jeśli uwzględnimy wymiar społeczny prawa, polegający na systemowym odniesieniu zachowań motywowanych normami prawnymi do celów społecznie pożądanych. Drugim polem badania wartości w administracji publicznej są pozaprawne systemy normatywne, motywujące zachowania osób działających w strukturach administracji, jak i adresatów działań administracji. Oczywiście w tym wypadku przedmiotem badania będą nie tylko normy, ale również ich aksjologiczne uzasadnienia. Trzeci wielki obszar badawczy to relacje treściowe i funkcjonalne między różnorodzajowymi wartościami. Jak zatem widać, podstawową dyrektywą badawczą jest zredukowanie systemów normatywnych, które występują w administracji publicznej do modeli (struktury) wartości. Z punktu widzenia metodologicznego w każdym z tych trzech obszarów badawczych można podążyć w trzech kierunkach badawczych: normatywnym, empirycznym, wartościującym. Pierwszy kierunek badawczy obejmuje sposoby i metody badania norm pod kątem opisu i analizy związanych z nimi wartości. Drugi kierunek zakłada gromadzenie wiedzy o sposobach i zakresie internalizacji wartości przez ludzi, faktach i przejawach uzewnętrzniania się wartości oraz rzeczywistym oddziaływaniu ich na postępowanie ludzi. Trzeci natomiast, najbardziej związany z metodami nauki polityki administracyjnej, zmierza w stronę tworzenia weryfikowalnego systemu kryteriów oceny podstaw aksjologicznych administracji oraz formułowania twierdzeń o prawidłowym funkcjonowaniu i hierarchizowaniu wartości. 7. Na zakończenie chciałbym zaproponować rodzajową i merytoryczną ogólną klasyfikację wartości zakotwiczonych w prawie administracyjnym. Charakter 4 i rodzaj wartości w prawie administracyjnym odpowiada cechom działów prawa administracyjnego. Na szczególną uwagę zasługują tu wartości prawa administracyjnego materialnego i mimo że tworzą bardzo rozbudowany i wewnętrznie zróżnicowany zbiór, to jednak poddają się próbom systematyzowania. Obecne w ustawach działowych prawa administracyjnego wartości można pogrupować według np. następującego porządku: 1) tożsamości państwa jako wspólnoty wspólnot i obywateli, 2) bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, 3) bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, 4) tożsamości obywateli (administracyjnoprawna reglamentacja osób fizycznych), 5) ochrony życia i zdrowia obywateli, 6) gwarancji wolności myślenia i działania obywateli, 7) tożsamości wspólnot (administracyjnoprawna reglamentacja dobrowolnych i obowiązkowych wspólnot obywateli), 4 Szerzej o tym pisałem w Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000.
64 ZBIEGNIEW CIEŚLAK 8) rozwoju państwa rozumianego jako wspólnota wspólnot, w tym: tworzenie przestrzennych warunków rozwoju, ochrona i korzystanie z zasobów środowiska, tworzenie społecznych warunków rozwoju, tworzenie gospodarczych warunków rozwoju, tworzenie naukowych i kulturowych warunków rozwoju, 9) zapewnienia harmonijnego (w tym poprzez rozstrzyganie konfliktów interesów) funkcjonowania wspólnot. Jak zatem widać struktura aksjologiczna prawa administracyjnego porządkuje treść całego ustawodawstwa w zakresie wykonywania funkcji administracji.