Gospodarka lokalna w teorii i praktyce

Gospodarka lokalna w teorii i praktyce

RADA NAUKOWA Daniel Baier (Brandenburgische Technische Universität Cottbus, Niemcy) Andrzej Bąk (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Małgorzata Teresa Domiter (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Małgorzata Gableta (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Danuta Kisperska-Moroń (Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach) Stanisław Krawczyk (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Adam Kubów (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Radim Lenort (VSB Technical University of Ostrava, Czechy) Alla Melnyk (Ternopil National Economic University, Ukraina) Jan Skalik (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Maciej Szymczak (Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu) Stanisław Urban (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) KOMITET REDAKCYJNY Andrzej Bąk redaktor naczelny Andrzej Bodak Artur Rot Agnieszka Skowrońska Magdalena Rojek-Nowosielska sekretarz magdalena.rojek-nowosielska@ue.wroc.pl +48 71 36 80 221

PRACE NAUKOWE Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu RESEARCH PAPERS of Wrocław University of Economics Nr 332 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce Redaktorzy naukowi Ryszard Brol, Andrzej Sztando, Andrzej Raszkowski Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu Wrocław 2014

Redaktor Wydawnictwa: Anna Grzybowska Redaktor techniczny: Barbara Łopusiewicz Korektor: K. Halina Kocur Łamanie: Adam Dębski Projekt okładki: Beata Dębska Publikacja jest dostępna w Internecie na stronach: www.ibuk.pl, www.ebscohost.com, w Dolnośląskiej Bibliotece Cyfrowej www.dbc.wroc.pl The Central and Eastern European Online Library www.ceeol.com, a także w adnotowanej bibliografii zagadnień ekonomicznych BazEkon http://kangur.uek.krakow.pl/bazy_ae/bazekon/nowy/index.php Informacje o naborze artykułów i zasadach recenzowania znajdują się na stronie internetowej Wydawnictwa www.wydawnictwo.ue.wroc.pl Kopiowanie i powielanie w jakiejkolwiek formie wymaga pisemnej zgody Wydawcy Copyright by Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wrocław 2014 ISSN 1899-3192 ISBN 978-83-7695-488-2 Wersja pierwotna: publikacja drukowana Druk i oprawa: EXPOL, P. Rybiński, J. Dąbek, sp.j. ul. Brzeska 4, 87-800 Włocławek

Spis treści Wstęp... 9 Zbigniew Grzymała: Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie w nowej perspektywie finansowej 2014-2020.. 11 Marcin Brol: Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji... 21 Andrzej Raszkowski: Tożsamość terytorialna w odniesieniu do rozwoju lokalnego... 34 Justyna Danielewicz, Maciej Turała: Fragmentacja polityczna w organach uchwałodawczych polskich gmin dynamika i zróżnicowanie przestrzenne. 44 Anna Jasińska-Biliczak: Instrumenty wspierające sektor małych i średnich przedsiębiorstw na poziomie lokalnym przykład powiatu nyskiego... 54 Marian Maciejuk: Ewolucja form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd terytorialny... 64 Joanna Kosmaczewska: Zakorzenienie terytorialne jako czynnik rozwoju lokalnego... 72 Alina Kulczyk-Dynowska: Turystyka w gminach tatrzańskich ze szczególnym uwzględnieniem roli Tatrzańskiego Parku Narodowego... 81 Eliza Farelnik, Wioletta Wierzbicka: Miejska gospodarka lokalna w ujęciu holistycznym... 91 Marcin Feltynowski: Wykorzystanie systemów informacji przestrzennej w procesach decyzyjnych analiza decyzji o warunkach zabudowy w gminie Zawidz... 100 Stefan Zawierucha: O gospodarowaniu odpadami na poziomie lokalnym... 112 Cezary Brzeziński: Ekonomiczne konsekwencje polityki przestrzennej na przykładzie gminy wiejskiej Brzeziny... 121 Piotr Zawadzki: City placement nowy trend w działaniach promocyjnych polskich miast... 131 Grzegorz Maśloch: Społeczno-gospodarcze uwarunkowania konsolidacji i dekonsolidacji jednostek samorządu terytorialnego w Polsce... 140 Sławomira Hajduk: Innowacje w zarządzaniu rozwojem przestrzennym na poziomie lokalnym... 149 Ewa M. Boryczka: Koncepcja Town Centre Management w procesie rewitalizacji obszarów śródmiejskich polskich miast... 157 Bożena Kuchmacz: Aktywność społeczna jako czynnik rozwoju lokalnego.. 168 Janusz Jędraszko: Diagnoza bezrobocia osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim... 179

6 Spis treści Justyna Adamczuk: Media społecznościowe jako narzędzie kreowania wizerunku jednostek samorządowych na przykładzie samorządów lokalnych powiatu jeleniogórskiego... 189 Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar: Pozycja transgraniczna Jeleniej Góry: korzyści i bariery dla rozwoju... 200 Agnieszka Krześ: Rozwój Wrocławskiego Obszaru Metropolitarnego oparty na zasobach endogenicznych wybrane aspekty... 211 Summaries Zbigniew Grzymała: The possibility of using aid funds from the EU by Polish municipalities in the new financial perspective 2014-2020... 20 Marcin Brol: Efficiency problem of the public-private partnerships from the perspective of agency theory... 33 Andrzej Raszkowski: Territorial identity in terms of local development... 43 Justyna Danielewicz, Maciej Turała: Political fragmentation in communal councils in Poland dynamics and spatial differentiation... 53 Anna Jasińska-Biliczak: Instruments supporting SMEs sector at the local level example of the nyski poviat... 63 Marian Maciejuk: The evolution of organizational and legal forms related to running business activities by local government... 71 Joanna Kosmaczewska: Territorial embeddedness as a local development factor... 80 Alina Kulczyk-Dynowska: Tourism in Tatra municipalities with particular focus on the role of the Tatra National Park... 90 Eliza Farelnik, Wioletta Wierzbicka: Local economy of the city in the holistic perspective... 99 Marcin Feltynowski: Use of GIS in decision-making process analysis of planning permissions in Zawidz commune... 111 Stefan Zawierucha: About waste management at the local level... 120 Cezary Brzeziński: The economic impact of spatial policy on the example of Brzeziny rural community... 129 Piotr Zawadzki: City placement a new trend in promotional activities of Polish towns... 139 Grzegorz Maśloch: Socio-economic conditions of consolidation and deconsolidation of local government entities in Poland... 148 Sławomira Hajduk: Innovations in spatial management at the local level... 156 Ewa M. Boryczka: The concept of Town Centre Management in the urban regeneration process of Polish cities centres... 167 Bożena Kuchmacz: Social activity as a factor of local development... 178 Janusz Jędraszko: Diagnosis of unemployment of people with disabilities in the Jelenia Góra poviat... 188

Spis treści 7 Justyna Adamczuk: Social media as an instrument for the creation of local government image. An example of local government of the jeleniogórski poviat... 199 Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar: Transborder positions of Jelenia Góra: benefits and barriers to the development... 210 Agnieszka Krześ: Development of Wrocław Metropolitan Area based on the endogenous resources chosen aspects... 220

Wstęp Współczesne, polska i unijna polityki rozwoju, zaprogramowane kierunkowo w oficjalnych strategiach i programach, kładą szereg akcentów na terytorializację rozwoju i terytorialną logikę interwencji publicznej mającą go stymulować. Świadczy to o dokonującym się wzroście realnej rangi paradygmatu rozwoju terytorialnego, a w jego ramach również paradygmatu rozwoju lokalnego. W obu, wysoce zbieżnych podejściach, unijnym i krajowym, dostrzega się jednak nie tylko lokalny wymiar rozwoju lokalnego. Równie istotnym staje się wpływ procesów rozwoju lokalnego na ponadlokalne procesy rozwoju i stopień osiągnięcia ponadlokalnych celów. W tym na ograniczanie ponadlokalnych problemów, począwszy od regionalnych, a na globalnych skończywszy. Władzom lokalnym przypisuje się dziś zatem nie tylko role miejscowych gospodarzy, dbających o zaspokojenie zbiorowych potrzeb lokalnych społeczności oraz podmiotów gospodarczych. Podnosi się je do rangi współrealizatorów, a nawet współkreatorów ponadlokalnych polityk rozwoju. Odpowiedzią na to wyzwanie jest skuteczne i efektywne zarządzanie rozwojem lokalnym. Rozumiane jako obszerny i wciąż ewoluujący zbiór metod oraz technik kreowania rozwoju lokalnego, a także towarzyszących mu sposobów jego prognozowania i oceny. Wyjątkowego znaczenia nabierają w tej sytuacji badania ukierunkowane na identyfikację anatomii lokalnych procesów rozwoju, a także na konceptualizację i praktyczną weryfikację narzędzi oraz metod ich stymulowania. Zapotrzebowanie na nową wiedzę w tym zakresie oraz jej popularyzacja stają się istotnym wyzwaniem zarówno dla środowiska naukowego, jak i reprezentantów władz publicznych. Międzynarodowa konferencja naukowa pt.: Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, organizowana corocznie przez Katedrę Gospodarki Regionalnej Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, to mające ugruntowaną już pozycję forum wymiany rezultatów badań nad rozwojem terytorialnym i doświadczeń samorządowej praktyki. Jej XXI edycja po raz kolejny cieszyła wysokim zainteresowaniem naukowców, samorządowców, doktorantów oraz studentów z kraju i zagranicy. Niniejsza publikacja jest jedną z czterech, zawierających wyniki analiz, koncepcji i poglądów zaprezentowanych przez jej uczestników. Zawiera artykuły poświęcone różnym zagadnieniom kreowania rozwoju lokalnego. Oddajemy ją w Państwa ręce z przekonaniem, że okaże się przydatna zarówno w dociekaniach naukowych, jak i praktyce zarządzania rozwojem lokalnym. Redaktorzy naukowi Ryszard Brol Andrzej Raszkowski Andrzej Sztando

PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Zbigniew Grzymała Szkoła Główna Handlowa w Warszawie MOŻLIWOŚCI WYKORZYSTYWANIA ŚRODKÓW POMOCOWYCH Z UE PRZEZ GMINY POLSKIE W NOWEJ PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ 2014-2020 Streszczenie: Środki pomocowe otrzymywane z UE niewątpliwie przyczyniają się do przyspieszenia rozwoju społeczno-gospodarczego. Środki na realizację projektów podjętych na przykład przez gminy pochodzą zarówno z budżetu UE, jako środki o charakterze bezzwrotnym, jak i ze źródeł własnych samorządu terytorialnego. Z prognoz wynika, że gminy w Polsce w najbliższej perspektywie 2014-2020 będą miały ograniczone możliwości absorpcji środków z funduszy UE. Brakować będzie w większości gmin przede wszystkim środków na tzw. wkład własny. W tej sytuacji jednostki samorządu terytorialnego będą w ograniczonym zakresie wykorzystywać środki z funduszy UE i prawdopodobnie w strukturze wszystkich planowanych inwestycji ograniczą swoje inwestycje tylko do tych współfinansowanych z funduszy pomocowych, chociaż w mniejszym zakresie. Słowa kluczowe: nowa perspektywa, wkład własny, inwestycje gminne. DOI: 10.15611/pn.2014.332.01 1. Wstęp Środki pomocowe otrzymywane z UE najogólniej przyczyniają się do przyspieszenia rozwoju społeczno-gospodarczego. Oczywiście środki na realizację projektów podjętych na przykład przez gminy pochodzą zarówno z budżetu UE, jako środki o charakterze bezzwrotnym, jak i ze źródeł własnych samorządu terytorialnego. Fundusze na rozwój mogą być także uzupełnianie środkami o charakterze zwrotnym, czyli poprzez wykorzystanie kredytów, pożyczek czy poprzez emisje obligacji komunalnych i przychodowych. Jak zauważają K. Jarosiński i B. Opałka, mimo zmiany zakresu oraz wymagań odnośnie do gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (jst), spowodowanych przyspieszeniem rozwoju społeczno-gospodarczego, zgodnie z zasadą formalizmu gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego musi mieć osadzenie w normach i przepisach prawa ją regulujących. Z tego powodu sprawą kluczową dla finansów samorządowych pozostaje prawidłowo prowadzona gospodarka budżetowa. Podstawowym zagadnieniem

12 Zbigniew Grzymała gospodarki budżetowej gmin nadal pozostaje bilansowanie strumieni dochodów i wydatków. Utrzymanie czy też dążenie do równowagi budżetowej wynika wprost z zasady równowagi budżetowej, niezależnie od przyjętej strategii finansowania rozwoju [Jarosiński, Opałka 2013, s. 1]. Wzrost nakładów na inwestycje realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego może w dłuższym okresie wywoływać niekorzystne skutki w postaci długu publicznego. Nawet środki bezzwrotne z UE wymagają wkładu własnego, co stanowi również obciążenie dla budżetu jednostki samorządowej. Celem niniejszego artykułu jest dokonanie analizy możliwości pozyskania i wykorzystania środków pomocowych z UE przez polskie gminy w nowej pespektywie 2014-2020 w kontekście długu publicznego gmin. Podstawową metodą badawczą przyjętą w artykule jest analiza danych statystycznych GUS w zakresie wydatków bieżących i obsługi długu, które odzwierciedlają potrzeby rozwojowe gmin. Z uwagi na rozmiar artykułu pominięto analizę dochodów. Analiza taka rozbudowywałaby artykuł o dodatkowy wątek badawczy, komplikując wstępne założenia autora tego artykułu. Analizę przedstawiono w układzie regionalnym w celu ukazania badanego zjawiska w szerszej skali 2. Ramy finansowe funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego Gospodarka finansowa jednostki samorządu terytorialnego prowadzona jest na podstawie rocznego planu finansowego budżetu. Wpływy (do) budżetu określane są mianem dochodów, wypływy zaś mianem wydatków. Różnica między dochodami i wydatkami stanowi wynik finansowy (saldo) budżetu, który może być ujemny (deficyt) lub dodatni (nadwyżka). Niektóre enumeratywnie wymienione wpływy i wypływy budżetu nie stanowią dochodów ani wydatków, nie są więc uwzględniane przy obliczaniu wyniku finansowego budżetu. Po stronie wpływów są to przede wszystkim wpływy z zaciągniętych kredytów i pożyczek, z emisji dłużnych papierów wartościowych, z prywatyzacji określane mianem przychodów, po stronie wypływów zaś przede wszystkim spłaty zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz kwoty wykupu dłużnych papierów wartościowych określane mianem rozchodów. Suma wszystkich wpływów (dochodów i przychodów) w planie finansowym (budżecie) musi zawsze być równa sumie wszystkich wypływów (wydatków i rozchodów) [Sierak i in. 2013, s. 6]. Zarówno dochody, jak i wydatki budżetu dzielą się na dwie zasadnicze kategorie: dochody (wydatki) bieżące oraz dochody (wydatki) majątkowe. Dochodami (wydatkami) bieżącymi są te wszystkie dochody (wydatki), które nie stanowią dochodów (wydatków) majątkowych. Dochodami majątkowymi są przede wszystkim środki przeznaczone na inwestycje z UE oraz dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie realizacji inwestycji. Inne dochody majątkowe (dochody ze sprze-

Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie 13 daży majątku oraz z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności) mają w większości jst marginalne znaczenie w średnim i dłuższym okresie. Tabela 1. Wydatki bieżące gmin w układzie regionalnym (w tys. zł) Wyszczególnienie 2008 2009 2010 2011 Dolnośląskie 6 888 195,6 7 477 548,3 8 024 361,8 8 462 477,6 Kujawsko-pomorskie 4 788 596,2 5 077 215,6 5 503 785,3 5 694 441,8 Lubelskie 4 411 751,4 4 810 324,0 5 407 736,8 5 545 987,1 Lubuskie 2 259 517,7 2 378 550,7 2 610 373,9 2 677 369,6 Łódzkie 5 490 434,5 5 886 845,7 6 436 920,6 5 6 998 086,5 Małopolskie 7 608 581,0 8 180 624,5 8 989 675,1 9 117 099,0 Mazowieckie 15 759 078,0 17 246 590,0 18 277 423,0 19 388 606,0 Opolskie 2 117 025 2 257 888,5 2 483 025,6 2 501 985,4 Podkarpackie 4 407 124,7 4 750 858,2 5 493 822,1 5 452 813,7 Podlaskie 2 526 467,9 2 805 642,8 3 037 888,6 3 236 977,4 Pomorskie 5 464 613,4 5 978 945,6 6 492 976,1 6 790 522,3 Śląskie 10 651 349,0 11 596 327,0 12 379 633,0 12 890 270,0 Świętokrzyskie 2 616 888,0 2 888 059,7 3 364 143,9 3 311 795 Warmińsko-mazurskie 3 263 610,1 3 491 224,3 3 758 928,5 3 897 176,8 Wielkopolskie 7 401 487,1 808 6317 8 796 156,7 9 197 183,2 Zachodniopomorskie 3 883 966,4 4 199 330,0 4 532 084,6 4 714 630,8 Źródło: Bank Danych Lokalnych, GUS 2013. 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 5 000 000 0 Rys. 1. Wydatki bieżące gmin w układzie regionalnym (w tys. zł) Źródło: dane z tab. 1 (Bank Danych Lokalnych, GUS 2013). Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie 2008 2009 2010 2011

14 Zbigniew Grzymała Wydatkami majątkowymi są przede wszystkim wydatki inwestycyjne (na inwestycje budowlane oraz na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych powyżej określonej kwoty). Pozostałe wydatki majątkowe (na zakup lub objęcie akcji i udziałów) mają w większości jst marginalne znaczenie w średnim i dłuższym okresie. Różnica dochodów bieżących i wydatków bieżących stanowi nadwyżkę operacyjną [Sierak i in. 2013, s. 7]. W tabeli 1 i na rys. 1 zaprezentowano wydatki bieżące gmin w latach 2008-2011 w układzie regionalnym. W latach 2008-2011 następował stały wzrost wydatków bieżących gmin. Wielkość wydatków uzależniona była od zasobności gmin w danym województwie. Największe wydatki odnotowano w województwie mazowieckim, a najmniejsze w opolskim. Największą dynamiką wydatków charakteryzowały się województwa: podlaskie 28,1%, łódzkie 27,5%, i świętokrzyskie 26,6%, natomiast najniższą województwo opolskie 18,2%, kujawsko-pomorskie 18,9%, i warmińsko-mazurskie 19,4%. W gminie może także pojawić się deficyt. Jak to stwierdzają K. Jarosiński i B. Opałka, deficyt budżetowy oznacza wystąpienie wydatków budżetowych ogółem na poziomie wyższym niż suma zgromadzonych dochodów. W takiej sytuacji pojawia się konieczność wskazania oraz sięgnięcia do źródeł zasilania zewnętrznego, które pozwolą zbilansować strumienie wydatków i dochodów budżetowych. W praktyce, zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gminy mogą sfinansować występujący deficyt budżetowy przychodami z różnych źródeł, zarówno o charakterze wewnętrznym, jak choćby przychodami ze sprzedaży mienia komunalnego, jak i przychodami o charakterze zewnętrznym w postaci pożyczek, kredytów czy też sprzedaży własnych papierów wartościowych w formie obligacji. W ujęciu rzeczowym deficyt budżetowy ujawnia zazwyczaj prowadzoną na szerszą skalę działalność o charakterze inwestycyjnym, co prowadzi do zwiększenia zasobów o charakterze majątkowym gminy, szczególnie w zakresie zróżnicowanych składników infrastruktury społecznej i technicznej. Tak więc przy wyżej przedstawionym ujęciu generowania deficytu budżetowego może on być uznany za zjawisko korzystne, mamy bowiem do czynienia z przyspieszeniem tempa rozwoju i podwyższeniem stopy inwestycji w stosunku do sytuacji rozwoju w warunkach budżetu zrównoważonego. Należy jednak pamiętać, że przyjęcie takiego scenariusza rozwoju wiąże się z reguły z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów pozyskania kapitału ze źródeł zewnętrznych lub też obniżeniem wartości majątku gminy, gdy przyspieszenie rozwoju byłoby finansowane z wykorzystaniem wspomnianych źródeł wewnętrznych. W rezultacie mogą wystąpić inne negatywne zjawiska w postaci narastającego długu publicznego w gminie oraz niekiedy niekontrolowanego poziomu wydatków związanych z bieżącą obsługą długu. To z kolei może prowadzić do zaburzeń gospodarki budżetowej gminy w okresach przyszłych [Jarosiński, Opałka 2013, s. 3].

Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie 15 Do 2013 r. zgodnie z przepisami Ustawy o finansach publicznych dług gminy nie może być wyższy niż 60% dochodów. W 2012 r. ten limit przekroczyło 89 gmin. Z kolei kwota przeznaczona na obsługę zadłużenia a więc na spłatę kredytów, pożyczek i wykupu obligacji nie może być wyższa niż 15% dochodów w danym roku kalendarzowym. Od 2014 r. poziom zadłużenia będzie ustalany w nowy sposób. Gminy wyliczą indywidualny wskaźnik zadłużenia uwzględniający sytuację finansową samorządu w ciągu ostatnich 3 lat, w tym nadwyżkę budżetową oraz dochody ze sprzedaży majątku. Część ekspertów uważa, że na nowych regulacjach mogą stracić przede wszystkim małe gminy, którym znacznie trudniej będzie zaciągać kredyty na wkład własny do projektów unijnych. W rezultacie czeka je spadek inwestycji. Zyskać mogą z kolei duże miasta, które dzięki nowym rozwiązaniom będą mogły przekraczać limit długów wynoszący 60% dochodów, obecnie hamujący kolejne inwestycje [Zalewski 2011]. Według szacunków Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych w wielu gminach znacząco może spaść dopuszczalny limit obsługi długów, z dopuszczalnych obecnie 15% średnio nawet do ok. 8% [Teisseyre 2013]. Długi gmin (rys. 2) są bezpośrednią konsekwencją deficytu budżetowego, gdy suma wydatków przekracza dochody. Od kliku lat samorządy gminne zamykają budżet z deficytem. W 2012 r. deficyt najniższego szczebla samorządowego wyniósł ponad 2 mld zł, co stanowiło jednak niewielki odsetek (4%) deficytu sektora finansów publicznych. Rys. 2. Zadłużenie gmin w Polsce w latach 2006-2012 Źródło: http://www.mojapolis.pl/c/document_library/get_file?uuid=0e6ebb49-1eff-4a9a-a1b- 1-42eebe0d570f&groupId=10122.

16 Zbigniew Grzymała Tabela 2. Wydatki gmin na obsługę długu ogółem w układzie regionalnym (w tys. zł) Wyszczególnienie 2008 2009 2010 2011 Dolnośląskie 89 032,9 118 795,4 154 475,3 209 165,9 Kujawsko-pomorskie 72 907,8 75 752,9 86 673,9 123 192,6 Lubelskie 43 812,2 49 578 67 564,3 101 487,2 Lubuskie 23 768,4 26 341,1 40 085,8 65 607,2 Łódzkie 74 673,8 71 039,7 86 073,3 126 575,6 Małopolskie 130 310,0 130 464,5 158 490,9 205 377,5 Mazowieckie 199 601,2 209 639,8 330 894,1 477 938,9 Opolskie 15 356,3 15 531 23094,3 39 223,2 Podkarpackie 45 413,7 42 973,3 59 289,3 94 929,2 Podlaskie 24 472,8 21 998,0 33 414,0 59 234,8 Pomorskie 61 779,2 67 041,1 94 377,1 142 303,9 Śląskie 97859,5 104 435,0 125 488,0 170 502,8 Świętokrzyskie 21 836,1 21 357,5 36 824,1 65 004,4 Warmińsko-mazurskie 34 325,8 31 698,3 46 313,8 76 938,3 Wielkopolskie 98 114,2 93 065,6 111 032,7 171 909,7 Zachodniopomorskie 47871,4 54 432,0 63 674,4 94 429,9 Źródło: Bank Danych Lokalnych, GUS 2013. 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 5 000 000 0 Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Rys. 3. Wydatki gmin na obsługę długu ogółem w układzie regionalnym (w tys. zł) Źródło: dane z tab. 2 (Bank Danych Lokalnych, GUS 2013). 2008 2009 2010 2011

Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie 17 Średnie zadłużenie gmin w Polsce systematycznie zaczęło wzrastać: z poziomu około 20% w 2008 r. do ponad 40% w 2011 roku. W roku następnym nastąpiła pewna stabilizacja z tendencją malejącą. Było ono zróżnicowane. Wzrost zadłużenia przeciętnej gminy nastąpił wyraźnie dopiero od 2009 roku. W tabeli 2 i na rys. 3 przedstawiono wydatki gmin na obsługę długu w latach 2008-2011 w układzie regionalnym. W latach 2008-2011 największe wydatki na obsługę zadłużenia poniosło województwo mazowieckie. Było to związane z przyspieszonym tempem rozwoju głównie w kontekście Euro 2012. Zobowiązania z tytułu obsługi długu w województwie mazowieckim osiągnęły poziom bliski 478 mln zł, co w praktyce oznaczało zwiększenie długu w 2011 r. (w porównaniu z 2008 r.) o 278,3 mln zł. Wyższą dynamikę zmian w poziomie obsługi zadłużenia zanotowano także w województwach: świętokrzyskim, lubuskim, opolskim oraz podlaskim. Skutki wzrostu zadłużenia wywołały dalsze konsekwencje w postaci zmniejszenia możliwości wykorzystania środków z funduszy Unii Europejskiej. Do utrzymania równowagi budżetowej niezbędne jest przestrzeganie określonych reguł fiskalnych Jedna z dwóch zasadniczych reguł fiskalnych obowiązujących jst, jak to stwierdzają J. Sierak, M. Bitner, A, Gałązka i R. Górniak, stanowi, że planowane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Zgodnie ze wspomnianą zasadą planowania budżetowego suma planowanych dochodów i przychodów ma odpowiadać sumie planowanych wydatków i rozchodów. Planowana nadwyżka musi być zatem przeznaczona na finansowanie rozchodów. Może jednak się zdarzyć, że w wykonanym budżecie pojawi się nadwyżka większa niż rozchody. Może również zdarzyć się sytuacja, w której kwoty zaciągniętych kredytów lub pożyczek będą wyższe niż wydatki i rozchody, które wg planu miały być sfinansowane z zaciągniętych środków pożyczkowych. Zakłada się jednak, że budżet wykonany odpowiada budżetowi planowanemu. W takiej sytuacji nie występują ani wolne środki, ani nadwyżka budżetowa z lat ubiegłych. Oznacza to, że wg przyjętych zasad prognozowania wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż dochody bieżące, tzn. nadwyżka operacyjna nie może być ujemna (reguła fiskalna 1). Nadwyżka operacyjna stanowi podstawowe źródło finansowania zarówno inwestycji, jak i ewentualnych rozchodów (spłat kredytów i pożyczek, wykupu dłużnych papierów wartościowych). Poza tym wypływy te mogą być także finansowane z przychodów (przede wszystkim z zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz z emisji dłużnych papierów wartościowych) [Sierak i in. 2013, s. 7]. Z korzystaniem ze środków pożyczkowych wiąże się wspomniana wcześniej również druga reguła fiskalna, której okres obowiązywania zaczął się od stycznia 2014 roku. Relacja sumy spłat rat kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami (także dyskontem) oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji do planowanych dochodów ogółem nie może przekroczyć średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich

18 Zbigniew Grzymała trzech lat relacji nadwyżki operacyjnej (powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku) do dochodów ogółem. Pierwszy z ilorazów (relacji), o których mowa powyżej, można określić mianem wskaźnika rzeczywistego, drugi mianem wskaźnika dopuszczalnego. Oznacza to, że reguła respektowana jest wówczas, gdy różnica między wskaźnikiem rzeczywistym a wskaźnikiem dopuszczalnym nie jest ujemna [Sierak i in. 2013, s. 7]. 3. Wyniki prognozy do roku 2020 Według danych uzyskanych przez autorów cytowanego już raportu [Sierak i in. 2013] z łącznej kwoty ok. 69,5 mld euro przewidzianej na lata 2014-2020 dla Polski ok. 30,8% zostanie przeznaczone na projekty sektora prywatnego. Łączna kwota dotacji prognozowana na lata 2014-2020 dla podmiotów sektora publicznego wynosi 194,78 mld zł, przy łącznej wartości wszystkich projektów publicznych w kwocie 229,15 mld zł. Oznacza to, że łączna kwota minimalnego (wynikającego z zasady 85/15) wkładu własnego pochodzącego z podmiotów sektora publicznego w latach 2014-2022 wynosi 34,37 mld zł [Sierak i in. 2013, s. 9]. Przewiduje się, iż w najbliższych latach: 1. Sytuacja podsektora samorządowego będzie trudniejsza ze względu na mogące wystąpić pogorszenie ogólnej sytuacji społeczno-gospodarczej Polski. 2. Należy spodziewać się obniżenia własnego potencjału finansowego jednostek samorządu terytorialnego, w części przeznaczonej na finansowanie inwestycji własnymi środkami budżetowymi. Wpływ na taką sytuację ma występująca już i nasilająca się w czasie bariera finansowa, wynikająca z braku zdolności kredytowej (w znaczeniu prawnym i ekonomicznym) czy też z wprowadzenia tzw. reguły wydatkowej. 3. W latach 2014-2020 nowy indywidualny wskaźnik zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego może ograniczyć liczbę tych, które będą mogły zaciągać zobowiązania, ponieważ jest korzystny dla samorządów mających nadwyżkę dochodów bieżących nad wydatkami; wg symulacji RIO nowe indywidualne limity zadłużenia dla każdej jednostki dla 2012 r. (obliczone na podstawie danych z 2010 r. i 2011 r.) wskazują, że liczba jst, dla których byłyby one korzystne, spadłaby do 227 (8,1% ogółu) wobec 437 (15,6% ogółu) w 2010 r., a jednocześnie 108 samorządów nie mogłoby spłacać żadnych zobowiązań, ponieważ miały ujemny wynik finansowy. 4. W okresie po 2014 r. mogą utrzymać się niekorzystne trendy w finansach samorządu terytorialnego przede wszystkim planowany jest znacznie szybszy wzrost zobowiązań aniżeli dochodów, zagrożeniem jest narastające niedostateczne finansowanie zadań związanych z oświatą, niską nadwyżką operacyjną i wzrastającymi kosztami obsługi zadłużenia [Sierak i in. 2013, s. 56-57].

Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie 19 4. Podsumowanie Z prognoz wynika, że gminy w Polsce w najbliższej perspektywie 2012-2020 będą miały ograniczone możliwości absorpcji środków z funduszy UE. W większości gmin brakować będzie przede wszystkim środków na tzw. wkład własny. Dyskusyjne wydaje się dalsze pozyskiwanie środków na wkład własny z prywatyzacji mienia komunalnego. Nie przewiduje się również znaczącego wzrostu dochodów gmin z tytułu udziału w podatkach PIT, CIT czy podatkach lokalnych z uwagi na konsekwencje spowolnienia gospodarczego. W tej sytuacji jednostki samorządu terytorialnego będą w ograniczonym zakresie wykorzystywać środki z funduszy UE i prawdopodobnie ograniczą swoje inwestycje tylko do tych współfinansowanych z funduszy pomocowych. Literatura Pozycje zwarte: Cichocki K., Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej, PAN, Instytut Badań Systemowych, Warszawa 2013, materiały w druku. Inwestycje w mieście. Uwarunkowania ekonomiczne, organizacyjne i przestrzenne, red. M.J. Nowak, T. Skotarczak, CeDeWu.PL Wydawnictwo Fachowe, Warszawa 2012. Jarosiński K., Opałka B., Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym w regionie mazowieckim w latach 2006-2011, niepublikowane materiały z badań, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2012. Jarosiński K., Opałka B., Uwarunkowania gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w latach 2008-2011 w układzie regionalnym, niepublikowane materiały z badań, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2013. Sierak J., Bitner M., Gałązka A., Górniak R., Oszacowanie środków niezbędnych do zapewnienia krajowego wkładu publicznego do projektów realizowanych w ramach średniookresowych ram finansowych 2014-2020, raport z przeprowadzonych badań, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013. Źródła internetowe: Teisseyre P., Zadłużenie gmin w 2012 r., http://www.mojapolis.pl/c/document_library/get_file?uuid=0e6ebb49-1eff-4a9a-a1b1-42eebe0d570f&groupid=10122 [dostęp: 20.09.2013]. Zalewski Ł, Nowy wskaźnik zadłużenia uderzy w małe miasta, http://podatki.gazetaprawna.pl/artykuly/563754,nowy_wskaznik_zadluzenia_uderzy_w_male_miasta.html,2# [dostęp: 08.11.2011].

20 Zbigniew Grzymała THE POSSIBILITY OF USING AID FUNDS FROM THE EU BY POLISH MUNICIPALITIES IN THE NEW FINANCIAL PERSPECTIVE 2014-2020 Summary: Aid funds received from the EU in general contribute to the acceleration of socioeconomic development. Obvious measures for the implementation of projects conducted for example by municipalities come both from the EU budget, as non-refundable measures, and from own sources of self-government. Forecasts show that in near future 2014-2020 municipalities in Poland will have a limited capacity to absorb EU funds. The majority of municipalities will lack in particular the so-called own contribution. In such a situation, local government units shall be limited to use funds from the EU and they will possibly limit their investments to only those co-financed from aid funds. Keywords: new perspective, own contributions, municipal investments.

PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Marcin Brol Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu PROBLEM EFEKTYWNOŚCI PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO W ŚWIETLE TEORII AGENCJI Streszczenie: Partnerstwo publiczno-prywatne postrzegane jest jako obiecujące narzędzie inwestycyjne w sferze publicznej. Walorem partnerstwa jest zwiększenie możliwości finansowania inwestycji publicznych dzięki zaangażowaniu kapitału prywatnego w połączeniu z publicznym. Należy jednakże sprawdzić, jak funkcjonować będzie partnerstwo i z jakimi problemami należy się liczyć przy jego realizacji. W niniejszym opracowaniu postawiono tezę, że partnerstwo pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi pomimo swoich zalet nie poprawia efektywności gospodarowania publicznym majątkiem i nie niweluje zawodności występujących w sektorze publicznym. W celu weryfikacji tak postawionej tezy zbudowano model funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego oparty na teorii agencji, dzięki któremu można wskazać potencjalne problemy pomiędzy partnerami oraz wykonawcami. W pracy przedstawiono też propozycje, które mogą przyczynić się do ograniczenia nieefektywnych zachowań. Słowa kluczowe: partnerstwo publiczno-prywatne, ekonomia sektora publicznego. DOI: 10.15611/pn.2014.332.02 1. Wstęp Zjawiskiem charakterystycznym dla współczesnej gospodarki jest wzrost znaczenia sektora publicznego, i to zarówno w sferze redystrybucji, regulacji, jak i w zakresie dóbr w nim wytwarzanych. Podstawowym problemem staje się w tej sytuacji niedostatek publicznych zasobów finansowych, organizacyjnych i informacyjnych. Jednym ze sposobów przeciwdziałania takiej sytuacji jest umożliwienie współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi w zakresie wytwarzania i dystrybucji dóbr, które do tej pory były wyłączną domeną państwa i samorządów. Jednym z przejawów tych trendów jest możliwość sporządzania umów pomiędzy wspomnianymi podmiotami, które stają się w świetle prawa partnerami publiczno-prywatnymi. Należy jednak zastanowić się nad konsekwencjami, jakie rodzi zawarcie takiej umowy. Z punktu widzenia ekonomii nadrzędnym problemem jest efektywność takich porozumień. Konieczne jest zatem przeanalizowanie zalet i wad tego rozwiązania.

22 Marcin Brol Celem niniejszego opracowania jest poszukiwanie odpowiedzi na pytanie: W jakim zakresie partnerstwo publiczno-prywatne poprawia efektywność funkcjonowania sektora publicznego? Autor stawia tezę, że partnerstwo pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi, pomimo swoich zalet, nie poprawia efektywności gospodarowania publicznym majątkiem i nie niweluje zawodności występujących w sektorze publicznym. Za zalety tego systemu przyjąć zatem należy w głównej mierze zwiększenie dostępności zasobów finansowych, organizacyjnych i informacyjnych, a nie usprawnienie samego sektora publicznego. Zdaniem autora, zaangażowanie podmiotów prywatnych w realizację zadań publicznych niesie z sobą te same zagrożenia, które dotykają podmioty publiczne, związane przede wszystkim z występowaniem biurokracji, korupcji i marnotrawstwem lub defraudacją posiadanych środków. W celu zweryfikowania tak postawionej tezy w artykule odwołano się do teorii agencji. Koncepcja ta jest powszechnie wykorzystywana w badaniach ekonomicznych, ponieważ pozwala na przeanalizowanie interakcji społecznych zachodzących pomiędzy dwoma lub większą liczbą osób, powiązanych z sobą formalnymi więziami, najczęściej o charakterze służbowym (chodzi tu o strukturę organizacyjną opartą na zasadzie podległości). Więzi te określić można mianem wymuszonych, ponieważ w takim związku jedna z osób posiada kompetencje, które przekazać może innej osobie ją reprezentującej i działającej w jej imieniu. 2. Istota teorii agencji Koncepcję pełnomocnika-mocodawcy (principal-agent), używaną zamiennie z pojęciem teorii agencji, wprowadzono do literatury w latach siedemdziesiątych XX w., chociaż problem ten analizowany był już wcześniej. Jak twierdził S.A. Ross, który jako pierwszy w sposób kompleksowy opisał to zjawisko, relacja ta jest jednym z najstarszych i najpowszechniejszych skodyfikowanych sposobów interakcji społecznej [Ross 1973]. Początkowo za jedno z najważniejszych założeń stworzonego przez Rossa modelu przyjęto, że wszelkie decyzje podejmowane są w warunkach niepewności. Sytuacja ta wynika w głównej mierze z faktu, iż mocodawca i pełnomocnik dysponować mogą innymi, często rozbieżnymi informacjami. Sytuację taką mogą wykorzystać do własnych celów. Taka asymetria informacji rodzi trudności w ocenie i obserwacji zachowań pełnomocnika w stosunku do mocodawcy. W późniejszym okresie uznano również, że problem agencji ma kluczowe znaczenie dla problematyki bodźców ekonomicznych. Jak twierdzi J. Stiglitz, korzyści pełnomocnika różnią się od korzyści mocodawcy. W konsekwencji pełnomocnik może nie podjąć działań, jakich oczekuje od niego mocodawca. Zatem skłonność pełnomocnika do pracy zależeć będzie przede wszystkim od zaproponowanego systemu motywacyjnego [Stiglitz 1987, s. 967]. Znane też jest stwierdzenie tego samego autora dotyczące sposobu motywowania urzędników w sektorze publicznym. Stwierdził on, że w ich przypadku nie działa zasada kija i marchewki [Stiglitz 2003, s. 241]. Oznacza to, że sposób funkcjonowania organizacji publicznych zbiuro-

Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji 23 kratyzowanych różni się od organizacji prywatnych lub nieformalnych. Według A. Wojtyny z punktu widzenia stricte ekonomicznego problem agencji jest problemem optymalizacyjnym polegającym na właściwym określeniu bodźców (zachęt materialnych), które skłaniałyby pełnomocnika do działań zgodnych z oczekiwaniami mocodawcy. Można to rozumieć w ten sposób, że przekazywanie pełnomocnikowi zadań do wykonania rodzić będzie problemy, jeśli jego cel jest odmienny niż mocodawcy i jeśli mocodawca dysponuje jednocześnie niedoskonałą informacją na jego temat [Wojtyna 2005, s. 8-10]. W klasycznym podejściu istotą teorii agencji jest występowanie bodźców o charakterze materialnym. Jak wskazuje wielu autorów rozważań na ten temat, w sektorze publicznym nie są one jednak jedynymi sposobami motywowania pracowników. Istnieje bowiem cały wachlarz bodźców pozaekonomicznych, takich jak prestiż społeczny związany z zajmowanym stanowiskiem oraz altruizm, który wynika z roli i misji, jaką pełnią pracownicy administracji publicznej. Na prawidłowość tę wskazał J. Le Grand, który przekonuje, że: pracownicy sektora publicznego nie kierują się wyłącznie altruizmem, ale też nie można powiedzieć, że ich wyłączną motywacją jest chęć zysku, obywatele korzystający z dóbr wytwarzanych w sektorze publicznym nie są pasywnymi konsumentami, ale też nie dysponują nieograniczoną swobodą wyboru usługodawcy. Można te spostrzeżenia podsumować stwierdzeniem, że motywacja, którą kierują się pracownicy sektora publicznego, jest dość skomplikowana, a jednocześnie obywatele korzystający z ich usług mają własną wolę, ale nie mogą całkowicie z usług tych zrezygnować [Le Grand 2003, s. 53-54]. Dlatego też należy tworzyć taką strukturę bodźców, która łączy motywy altruistyczne i materialne; mówiąc inaczej, wykorzystać mechanizm rynkowy, nie pozwalając jednocześnie na to, aby własny interes zdominował postawy altruistyczne. 3. Problem mocodawcy i pełnomocnika a partnerstwo publiczno-prywatne Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) rozwinęło się jako alternatywa dla tradycyjnego modelu finansowania inwestycji, głównie z uwagi na lukę kapitałową w sektorze publicznym przejawiającą się niedofinansowaniem zadań publicznych oraz z potrzeby poprawy jakości i efektywności usług publicznych. Istota PPP polega na współdziałaniu sektora prywatnego z podmiotem publicznym, w rezultacie czego dochodzi do osiągnięcia celu publicznego z udziałem środków finansowych i know how podmiotu prywatnego. Sektor prywatny otrzymuje w zamian udział w zyskach lub inną formę wynagrodzenia. Współcześnie nie ma jednolitej definicji partnerstwa publiczno-prywatnego, a organizacje publiczne i prywatne w różnych krajach posługują się definicjami różniącymi się od siebie. Najwięcej rozbieżności dotyczy cha-

24 Marcin Brol rakteru i przedmiotu partnerstwa oraz celu i zakresu współpracy pomiędzy podmiotem publicznym i prywatnym. Zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem za partnerstwo takie uznaje się wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyka pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego [Rękas 2010, s. 181-182]. Przenosząc powyższe rozważania na grunt teorii agencji, stwierdzić należy, iż zarówno podmiot publiczny, jak i prywatny, będące stronami umowy o partnerstwie, są agentami lub, mówiąc inaczej, pełnomocnikami. Oznacza to, że podmioty te realizują zadania powierzone im przez mocodawcę za pomocą przekazanych im środków i informacji. Mocodawcą jest w tym wypadku społeczeństwo, które determinuje cele i sposób działania administracji publicznej oraz zapewnia możliwości ich realizacji poprzez środki finansowe przekazywane w formie podatków i opłat. Z drugiej jednak strony zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym może wystąpić sytuacja, w której pełnomocnik jest jednocześnie mocodawcą w stosunku do innych podmiotów i osób. Za mocodawcę uznać bowiem należy kogoś, kto ustala cele i zakres zadań oraz dysponuje odpowiednimi środkami do ich realizacji i jednocześnie zleca wykonanie postawionych celów i zadań swoim podwładnym. Jeżeli mocodawca jest właścicielem majątku, którym dysponuje, to zarządzanie nim zawsze odbywać się będzie w zgodzie z interesem właściciela. Oznacza to, że osoba dysponująca tytułem prawnym do danego dobra we własnym interesie rozporządzać będzie nim tak, aby maksymalizować korzyści, które może mu ono przysporzyć. W tej sytuacji sprzedaż dobra poniżej jego rynkowej wartości byłaby nieopłacalna i, co za tym idzie, nieracjonalna. Nie oznacza to jednocześnie, że proces gospodarowania będzie efektywny. Właściciel może bowiem nie mieć pełnej informacji dotyczącej ceny dobra lub możliwości jego wykorzystania. Można więc powiedzieć, że będzie on starał się wykorzystać posiadane dobra lub majątek najlepiej jak potrafi, aby maksymalizować indywidualne korzyści z ich posiadania lub konsumpcji. Jeśli jednak przekaże prawo do dysponowania dobrem lub majątkiem innej osobie, utraci kontrolę nad sposobem jego wykorzystania. Właściciel dobra będzie w tej sytuacji mocodawcą przekazującym pełnomocnikowi środki i informacje oraz wyznaczającym cele, w jakich ma on je wykorzystać. Pełnomocnik może jednak uzupełnić przekazaną mu wiązkę celów o cele prywatne. W takiej sytuacji może wykorzystać powierzone mu środki do własnych celów. Co więcej, może pozbyć się przekazanego mu dobra po cenie niższej niż rynkowa (oczywiście jeśli posiada odpowiednie pełnomocnictwo obejmujące możliwość zbycia dobra) lub też wykorzystać przekazane mu uprawnienia do sprzedaży informacji lub wyników osiągniętych za pomocą przekazanych mu środków. Sytuacja taka może mieć miejsce w organizacjach zbiurokratyzowanych, takich jak banki, firmy ubezpieczeniowe, kancelarie itp. Sposobem na zwiększenie sumy indywidualnych dochodów może być przyjęcie łapówki. Pracownik korporacji może zatem w zamian za łapówkę udzielić kredytu osobie, która nie spełnia warunków stawianych kredytobiorcy przez bank, zawyżyć należną ubezpieczonemu sumę odszkodowania lub poświadczyć w dokumentach nieprawdę.

Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji 25 W sektorze publicznym również może wystąpić taka sytuacja. Mocodawca, przekazując pełnomocnikowi cele oraz środki na nie przeznaczone, jednocześnie naraża się na to, że pełnomocnik ma możliwość wykorzystania ich do realizacji własnych interesów. Istnieje jednak zasadnicza różnica pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi. W firmach prywatnych mocodawca jest właścicielem majątku, natomiast w sektorze publicznym mocodawca musi być jednocześnie pełnomocnikiem. Wynika to z podstawowych celów, do jakich sektor ten został powołany. Konsekwencją tego jest występowanie wielu nieprawidłowości charakterystycznych dla sfery publicznej. Urzędnik dysponujący władzą i majątkiem może swoje kompetencje wykorzystać do realizacji własnych interesów. W PPP obydwie strony będą występować w roli mocodawcy i jednocześnie pełnomocnika. Dzieje się tak w związku z pełnioną przez podmiot publiczny misją i sposobem finansowania postawionych przed nim zadań, natomiast w podmiocie prywatnym powodem jest charakter umów zawieranych w ramach partnerstwa. Dotyczą one bowiem zazwyczaj dużych inwestycji, których są w stanie się podjąć jedynie największe przedsiębiorstwa, będące z reguły spółkami prawa handlowego, których sposób zorganizowania wpisuje się w koncepcję mocodawcy i pełnomocnika. MOCODAWCA cele, informacja, środki wyniki, informacja wyniki, informacja cele, informacja PEŁNOMOCNIK/MOCODAWCA publiczny cele, informacja, środki wyniki, informacja cele, informacja, wyniki, środki cele, informacja, wyniki obszar partnerstwa PEŁNOMOCNIK PEŁNOMOCNIK/MOCODAWCA prywatny wyniki, informacja cele, informacja, środki Rys. 1. Model partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji Źródło: opracowanie własne. Uporządkowując wskazane w niniejszym wywodzie prawidłowości, wskazać należy konsekwencje takiego stanu rzeczy. Po pierwsze: jednostki sektora publicznego są pełnomocnikami ze względu na powierzoną im przez społeczeństwo (będące mocodawcą) misję, ale są też mocodawcami, ponieważ do wykonywania zadań publicznych zatrudniają kolejnych pełnomocników, którzy z kolei przedkładać mogą interes własny ponad publiczny. Po drugie: podmioty prywatne są pełnomocnikami, ponieważ zawierając umowę PPP, podejmują się realizacji zadania o charakterze publicznym i jednocześnie są mocodawcami, bo zatrudniają podwykonawców i pracowników, którzy wykonują powierzone im zadania. Po trzecie wreszcie: zarówno

26 Marcin Brol podmioty prywatne, jak i publiczne są w PPP podmiotami równorzędnymi. Oznacza to, iż dzielą się celami, zadaniami i informacjami oraz ryzykiem. Dokładnie model ten przedstawiono na rys. 1. Mocodawca, czyli społeczeństwo, w modelu takim przekazuje pełnomocnikom założone cele i informacje niezbędne do ich osiągnięcia. Pełnomocnik publiczny otrzymuje również środki na realizację wyznaczonych zadań. Pełnomocnik prywatny nie otrzymuje tego typu transferów, ponieważ do wykonania powierzonych mu zadań wykorzystuje własne zasoby. Może jedynie, w zależności od warunków zapisanych w umowie, otrzymywać wynagrodzenie z tytułu realizacji inwestycji lub świadczenia usług. Zarówno partner publiczny, jak i prywatny są jednocześnie mocodawcami w stosunku do podmiotu (lub podmiotów), który faktycznie będzie realizować zadanie. Każdy z uczestników tego procesu zobowiązany jest dążyć do osiągnięcia celów, które wyznacza mu mocodawca. W praktyce jednak każdy z nich może też mieć własne cele, jawne bądź niejawne. Partner publiczny powinien dążyć do realizacji zadań publicznych w jak najpełniejszym zakresie i w jak najlepszy sposób, a partner publiczny przy okazji realizacji tych zadań dąży do osiągnięcia jak najwyższego zysku te właśnie cele mają charakter jawny, tzn. są powszechnie znane i mocodawca je akceptuje. Jednocześnie zarówno podmiot prywatny, jak i publiczny mogą dążyć do uzyskania dodatkowych korzyści związanych z gospodarowaniem publicznym majątkiem oraz informacją, wtedy będą zmierzać do celów niejawnych, które będą ukrywać przed mocodawcą społeczeństwem. 4. Wykorzystanie teorii agencji do identyfikacji nieprawidłowości w procesie partnerstwa publiczno-prywatnego Niesprawności sektora publicznego dotyczą zazwyczaj sposobu gospodarowania majątkiem i informacją publiczną, a efektem nieprawidłowości jest zazwyczaj korupcja i brak efektywności w wydatkowaniu środków pieniężnych. W sektorze tym pełnomocnik może wykorzystać posiadane zasoby i informacje w celu maksymalizacji indywidualnych korzyści. Pełnomocnik, czyli w praktyce urzędnik publiczny (państwowy lub samorządowy), może sprywatyzować posiadaną informację publiczną, ograniczając do niej dostęp. Jej przekazanie może być uwarunkowane wręczeniem wynagrodzenia w postaci łapówki. Jako przykład można tu przytoczyć ustawianie przetargów, czyli właściwie sprzedaż informacji dotyczącej procedury przetargowej. Podobnie stać się może w odniesieniu do majątku publicznego, który może być potraktowany przez pełnomocnika jako prywatny i przekazany innej osobie lub podmiotowi w zamian za łapówkę. W takiej sytuacji dobra, które mają służyć zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, zbywane są jako prywatne, a mechanizm rynkowy zostaje zastąpiony mechanizmem korupcyjnym 1. 1 Szerzej problem dotyczący kosztów i korzyści z tytułu korupcji autor porusza w innych opracowaniach [Brol 2008; 2009; 2010].

Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji 27 Pełnomocnik może także sprzedawać wyniki swojej pracy. Typowym przykładem takiego postępowania jest udostępnienie koncesji lub pozwolenia w zamian za łapówkę. Wynikiem działania urzędnika, polegającym na weryfikacji warunków, jakie musi spełnić podmiot ubiegający się o stosowny dokument, jest decyzja administracyjna. Pozytywny wynik weryfikacji może być uzależniony od dodatkowego wynagrodzenia urzędnika, przekazanego mu w postaci łapówki. Wynikiem działalności urzędnika-pełnomocnika może też być rozdysponowanie dóbr publicznych. Jednym ze sposobów dystrybucji tego typu dóbr jest kolejka [Stiglitz 2003, s. 166]. W tym konkretnym przypadku pracownik odpowiedzialny za nadzorowanie kolejki może przyjąć łapówkę w zamian za zmianę kolejności lub przesunięcie danej osoby wyżej w hierarchii oczekujących. Z sytuacją taką spotkać się można w ramach rozdysponowania mieszkań komunalnych i socjalnych, wpisu dokonywanego przez sąd rejestrowy w księdze wieczystej czy też kolejki oczekujących na zabieg medyczny. Urzędnik może tym samym skorzystać z powierzonych mu uprawnień do uzyskania dodatkowych korzyści indywidualnych. Za główne zawodności związane z funkcjonowaniem sektora prywatnego uznaje się natomiast: brak konkurencji, niekompletność rynku, niekompletność lub brak informacji, istnienie efektów zewnętrznych oraz dóbr publicznych [Stiglitz 2003, s. 91]. W wielu opracowaniach podkreśla się, że połączenie publicznego z prywatnym może doprowadzić do przezwyciężenia wad zarówno rynku, jak i państwa. Jak pisze M. Gasz: z punktu widzenia interesu publicznego zaletą partnerstwa publiczno-prywatnego jest podział ryzyka między partnerów i przeniesienie znacznej jego części na podmiot prywatny, jak również oszczędność w wydatkach podmiotu publicznego i podniesienie standardu świadczonych usług [Gasz 2008, s. 253]. Z kolei D. Hajdys wśród wielu korzyści płynących z PPP wymienia m.in.: przyspieszenie terminów uruchomienia inwestycji, wprowadzenie rywalizacji kapitału prywatnego w sferę dostarczania usług publicznych, podniesienie efektywności i jakości świadczonych usług publicznych, transfer technologii czy złamanie monopolu samorządu terytorialnego na świadczenie usług publicznych [Hajdys 2008, s. 276]. W podobnym tonie wypowiada się na ten temat wielu innych autorów. Niestety, nie wszystkie wady funkcjonowania sektora publicznego da się w ten sposób wyeliminować, a optymistyczne założenia autorów publikacji związanych z funkcjonowaniem PPP nie muszą się ziścić. Podstawowym problemem, który nie zostanie z całą pewnością rozwiązany poprzez mechanizmy PPP, jest kwestia efektywności gospodarowania majątkiem publicznym. Instytucje publiczne w dalszym ciągu pozostają bowiem pełnomocnikiem dysponującym nie swoim majątkiem. Zaangażowanie podmiotów prywatnych w procesie inwestycyjnym lub świadczenia usług publicznych nie gwarantuje bowiem pożądanych rezultatów. Firma zaangażowana w projekt będzie dbać o własne interesy i nie będzie zainteresowana altruistycznymi motywami. Swoją postawą nie będzie zatem wpływać na zachowania urzędników. Współpraca pomiędzy partnerami również nie musi odbywać się w sposób bezproblemowy. Zgodnie z tym, co przed-