WOJEWODA ŁÓDZKI PNK- IV.1611.3.2013 Łódź, 3 marca 2014 r. Pan Piotr Maks Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ul. Lipowa 16, 90-743 Łódź WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) oraz art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 2012 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. Nr 185, poz. 1092) w dniu 26 sierpnia 2013 r. pracownicy Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi rozpoczęli czynności kontrolne w odniesieniu do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, ul. Lipowa 16, Łódź. Czynności kontrolne zakończyły się w dniu 29 sierpnia 2013 r. Zakres kontroli obejmował przyjmowanie i załatwianie skarg i wniosków w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia kontroli. Kontroli nie podlegało sprawdzenie prawidłowości załatwienia skarg i wniosków pod względem merytorycznym. Kontrolę przeprowadzili: 1) Krzysztof Strychalski starszy inspektor wojewódzki; 2) Witold Majda inspektor. Mając na uwadze ustalenia dokonane w toku kontroli, działalność we wskazanym zakresie należy ocenić pozytywnie z nieprawidłowościami. Zastrzeżenia organu kontroli dotyczą w szczególności godzin przyjęć interesantów w sprawach skarg i wniosków, niestosowania jednolitego rzeczowego wykazu akt organów zespolonej administracji rządowej w województwie i urzędów obsługujących te organy, naruszenia właściwości do rozpatrzenia skarg oraz braków w zakresie formalnych elementów zawiadomień o sposobie załatwienia skargi.
Wypełnianie wymagań organizacyjnych 1. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest organizacyjnie przygotowany do przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków, przy czym w toku kontroli stwierdzono naruszenia w powyższym zakresie. Kwestie objęte kontrolą zostały unormowane w Zarządzeniu Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 listopada 2002 r., którym wprowadzono m.in. obowiązek prowadzenia rejestrów przyjęć interesantów oraz rejestrów skarg i wniosków. W toku dokonanych w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi czynności kontrolnych potwierdzono, iż ww. ewidencje są prowadzone. Przyjmowanie, rejestrowanie i rozpatrywanie skarg i wniosków należy do zadań pracowników Wydziału Inspekcji Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi oraz Działów Inspekcji w Delegaturach. Opis stosownych czynności został zawarty w kartach pracy kierownika Wydziału Inspekcji oraz kierownika Działu Inspekcji Delegatury w Piotrkowie Trybunalskim. W wyniku niedopatrzenia w kartach pracy pozostałych kierowników Działów Inspekcji Delegatur nie umieszczono obowiązku przyjmowania i rejestrowania skarg i wniosków. Podczas kontroli karty pracy zostały uzupełnione w powyższym zakresie. Zgodnie z ust. 10 Zarządzenia za terminowe załatwianie skarg i wniosków odpowiedzialny jest Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska i kierownicy Delegatur. W toku przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2013 r. oględzin stwierdzono, iż w siedzibie Wojewódzkiego Inspektaratu Ochrony Środowiska w Łodzi na znajdującej się na parterze tablicy ogłoszeń wywieszono informację, iż w sprawach skarg i wniosków przyjmuje kierownik Wydziału Inspekcji lub wyznaczony pracownik tego Wydziału. Interesanci przyjmowani są w godzinach pracy Urzędu 7:30-15:30, w pokoju 211. Wskazana informacja nie precyzuje jednak kto rozpatruje skargi i wnioski, pomimo iż wymóg taki wynika z 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46). Nie wypełnia także wymogu z art. 253 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 267) 1. Co prawda Kierownik Wydziału Inspekcji wyjaśnił, iż jest osobą wyznaczoną w myśl art. 253 2 kpa do zastępowania osoby pełniącej funkcję organu w zakresie przyjmowania obywateli w sprawach skarg i wniosków, jak jednak stwierdzono przedmiotowe upoważnienie dotyczy podejmowania decyzji i podpisywania dokumentów w imieniu Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przypadku jednoczesnej nieobecności Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Dyrektora Inspektoratu. W doktrynie podkreśla się, iż należy precyzyjnie określić zakres uprawnień delegowanych poszczególnym osobom 1 Dalej zwanej kpa. 2
zarządzającym lub pracownikom. Oczywistym jest więc, że zakresy czynności, upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu kierownika jednostki (...) powinny zawierać sformułowania ścisłe, jednoznaczne, konkretne i bez nadmiernych uogólnień. 2. Analogicznie, w sposób jednoznaczny z wywieszonej informacji winno wynikać, iż dany pracownik działa w zastępstwie organu. W trakcie kontroli wywieszono na tablicy ogłoszeń informację, iż w sprawach skarg i wniosków przyjmują Wojewódzki Inspektor bądź Dyrektor Inspektoratu w każdy poniedziałek w godzinach 8:00-10:00. Również powyższa informacja nie spełnia wymogów prawnych. Zgodnie z art. 253 3 kpa dni i godziny przyjęć powinny być dostosowane do potrzeb ludności, przy czym przynajmniej raz w tygodniu przyjęcia powinny się odbywać w ustalonym dniu po godzinach pracy. Nadto jak wyjaśnił w dniu 27 sierpnia 2013 r., Dyrektor Inspektoratu działający z upoważnienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, znajdująca się na stronie internetowej urzędu informacja w sprawach skarg i wniosków jest nieaktualna (akta kontroli str. 4, 20-26, 43-44, 57-60, 121). Klasyfikacja i kwalifikacja skarg i wniosków 2. W kontrolowanej jednostce w odniesieniu do skarg i wniosków nie jest stosowany jednolity rzeczowy wykaz akt organów zespolonej administracji rządowej w województwie i urzędów obsługujących te organy, stanowiącego załącznik nr 5 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. Nr 14, poz. 67 ze sprost.). W związku z powyższym brak jest również spisów spraw dla symboli klasyfikacyjnych 1410 (Skargi i wnioski załatwiane bezpośrednio...) oraz 1411 (Skargi i wnioski przekazane do załatwienia według właściwości). Liczbę skarg i wniosków podlegających kontroli ustalono na podstawie rejestru skarg oraz wyjaśnień pracowników jednostki kontrolowanej. W rejestrze w okresie objętym kontrolą figuruje 8 skarg załatwianych bezpośrednio. Jak wyjaśnił Kierownik Wydziału Inspekcji wskazany rejestr nie służy do ewidencjonowania skarg przekazanych do załatwienia według właściwości (1411), niemniej w okresie objętym kontrolą nie wpłynęły takie skargi. Kierownicy Działów Inspekcji Delegatur oświadczyli, iż w powyższym okresie nie wpłynęła żadna skarga w rozumieniu art. 227 kpa. Nadto przedstawiono 8 rejestrów wniosków o interwencję (dotyczących Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi i Delegatur za lata 2012 i 2013). Jak wyjaśnił Kierownik Wydziału Inspekcji charakter interwencji miały wszystkie podania zarejestrowane we wskazanych rejestrach. Kontroli poddano 2 A. Morow, Kontrola i jej kryteria, rodzaje kontroli, standardy kontroli, procedury kontroli [w:] Audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych (red. J. Szczot), Lublin 2012, s. 29. 3
wszystkie skargi oraz 10 losowo dobranych pism w sprawie interwencji (ponad 1% ogólnej liczby). Celem kontroli wniosków o interwencję było ustalenie, czy nie zawierają one znamion skargi lub wniosku w rozumieniu odpowiednio art. 227 i 241 kpa. W wyniku badania interwencji stwierdzono, iż pisma nie były skargami lub wnioskami w rozumieniu Działu VIII kpa z wyjątkiem jednego przypadku, w którym podanie zawierało w części zarzuty dotyczące gminnej jednostki organizacyjnej. Kontrolowany zakwalifikował sprawę wyłącznie jako interwencję i nie przekazał odpisu pisma lub nie wskazał skarżącemu organu właściwego do rozpatrzenia zarzutów w myśl art. 229 pkt 3 kpa, co stanowi nieprawidłowość. Na marginesie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 241 kpa przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. O ile wniosek może dotyczyć usprawnienia organizacji organu, a jego celem może być np. zwiększenie efektywności jego działania, o tyle żądanie podjęcia konkretnych działań w stosunku do wskazanego podmiotu wykracza poza ramy pojęciowe wniosku, wyznaczone treścią przepisu art. 241 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, w 1 przypadku w wiadomości elektronicznej przesłanej do wnoszącego pismo o podjęcie interwencji, niezasadnie powołano się na treść rozporządzenia w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. W toku badania skarg ustalono, iż wszystkie dotyczyły niezadowolenia z niewłaściwego, zdaniem skarżących, wykonywania zadań przez Wojewódzką Inspekcję (lub jej pracowników), przy czym część z nich była wielowątkowa. Skargi wnoszone były pisemnie lub za pomocą poczty elektronicznej (akta kontroli str. 16-19, 27-29, 43-44, 47-54, 58, 123-140). Właściwość do rozpatrywania skarg z uwzględnieniem szczególnych zasad jej ustalania 3. Poza 2 przypadkami, w których Główny Inspektor Ochrony Środowiska przekazał do załatwienia skargi Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska oraz sprawą, która pozostawała w toku w czasie kontroli, wszystkie pozostałe skargi zostały załatwione z naruszeniem właściwości. Zgodnie z art. 229 pkt 7 kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności innego organu administracji rządowej (...) lub innej państwowej jednostki organizacyjnej jest organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór. Nadto jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, IV SA/Gl 77/08, LEX nr 511512: (...) skarga na pracownika urzędu miasta, a takim jest naczelnik wydziału jest w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym urzędem (...). Powyższe oznacza, iż skargi dotyczące zadań lub działalności Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska 4
(w tym urzędu i jego delegatur) nie powinny być załatwiane przez ten organ. Co prawda w 2 przypadkach, ta sama skarga została wysłana przez skarżącego do wiadomości organu właściwego, niemniej nie mogło to uzasadniać rozpatrzenia jej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Uzasadnieniem powyższego nie mogło być również przekazanie w 2 przypadkach zawiadomienia w sprawie sposobu załatwienia skargi Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska lub okoliczność, iż inny organ niewłaściwy przesłał skargę na podstawie art. 231 kpa Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (akta kontroli str. 61-119, 138-140). Terminowość rozpatrywania skarg 4. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przestrzegał terminu załatwienia skarg, a gdy zachodziła taka konieczność kierował do skarżącego zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ kontroli stwierdził 1 przypadek, w którym nowy termin załatwienia skargi nie został wskazany prawidłowo, co stanowi uchybienie 3. W sprawie wniesionej przez radnego naruszony został termin określony w art. 237 2 kpa dotyczący zawiadomienia o stanie rozpatrzenia skargi, a w sprawie pozostającej w czasie kontroli w toku termin na przekazanie odpisu skargi lub wskazanie organu właściwego (akta kontroli str. 78-83, 114-119, 138-140). Formalna poprawność zawiadomień o sposobie załatwienia skarg 5. W 1 przypadku potwierdziły się w części zarzuty zawarte w skardze, natomiast w pozostałych skargi uznano za bezzasadne. W toku kontroli stwierdzono liczne przypadki naruszenia art. 238 1 kpa. We wszystkich zawiadomieniach o odmownym załatwieniu skargi stwierdzono brak pouczenia o treści art. 239 kpa. Powyższe jest wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisów Działu VIII kpa. Odnośnie uzasadnienia prawnego stwierdzono, iż w 4 przypadkach nie przytoczono przepisów prawa, natomiast w pozostałych przywoływane i interpretowane były przepisy dotyczące merytorycznych zarzutów skargi. Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez Dyrektora Wojewódzkiego Inspektoratu, w części spraw uzasadnienie prawne nie jest możliwe z uwagi na brak przepisów. Żadne z zawiadomień nie zawierało przepisu stanowiącego podstawę prawną jego sporządzenia (tj. art. 237 3 kpa). Wystąpiły także pojedyncze przypadki, gdy zawiadomienie nie zawierało oznaczenia organu, od którego pochodzi lub określenia, w jaki sposób skarga została 3 Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2009 r., II SAB/Go 28/08, Lex 478540 jeżeli w art. 36 k.p.a. mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin konkretny, określony zgodnie z zasadami przyjętymi w k.p.a., a więc określony w dniach, tygodniach i miesiącach (art. 57 k.p.a.). 5
załatwiona, a w szczególności czy została uznana za zasadną, czy bezzasadną (akta kontroli str. 61-112, 139-140). 6. W 1 przypadku zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zostało skierowane wyłącznie do jednego ze skarżących, pomimo iż skargę złożyły dwie osoby. Organ kontroli zwraca uwagę, że jedynie skargi i wnioski niezawierające imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu wnoszącego pozostawia się bez rozpoznania. Brak podpisu skarżącego nie może spowodować, w stosunku do niego, takiego skutku (akta kontroli str. 61-64). Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, wnoszę o: 1) wyznaczenie dni i godzin przyjęć obywateli w sprawach skarg i wniosków w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z art. 253 3 kpa, 2) spowodowanie dostosowania wywieszonej w Inspektoracie informacji do wymogów określonych w art. 253 kpa oraz 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków 3) aktualizację Zarządzenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 listopada 2002 r. oraz danych zawartych na stronie internetowej Inspektoratu we wskazanym powyżej zakresie, 4) stosowanie w odniesieniu do skarg i wniosków jednolitego rzeczowego wykazu akt organów zespolonej administracji rządowej w województwie i urzędów obsługujących te organy, 5) prawidłową kwalifikację pism jako skarg lub wniosków w rozumieniu Działu VIII kpa, 6) przestrzeganie właściwości do załatwiania skarg i wniosków, 7) wprowadzenie mechanizmów kontroli zapewniających, że stosowane w postępowaniu skargowym zawiadomienia sporządzane są terminowo, zawierają wymagane przepisami elementy i przekazywane są do wszystkich skarżących. Jednocześnie uprzejmie proszę o złożenie informacji o wykonaniu zaleceń lub wykorzystaniu wniosków, a także o podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego. Wojewoda Łódzki Jolanta Chełmińska 6