ZAŁĄCZNIK DO KOMUNIKATU Z XII POSIEDZENIA KOMISJI KODYFIKACYJNEJ PRAWA BUDOWLANEGO Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego Zespół ds. Planowania Przestrzennego i Lokalizacji Inwestycji KKPP 13.03.2013 Cele i zasady planowania przestrzennego oraz lokalizowanie inwestycji Dokument 2. Planowanie przestrzenne w gminie 2.1 Dokumenty planistyczne Dokumenty planistyczne regulujące planowanie przestrzenne w gminie obejmują: Studium, MPZP (prawo miejscowe), Przepisy Urbanistyczne krajowe (ustawowe) i ewentualnie przepisy lokalne (prawo miejscowe, (jeśli zostaną wprowadzone). Związki z planowaniem ponadlokalnym (na obszarach funkcjonalnych, w tym planowanie metropolitalne i aglomeracyjne określą ustawy (w trakcie przygotowywania). Proponowany model powiększa listę aktów planistycznych o przepisy urbanistyczne, co pozwoli na dostosowanie systemu planowania przestrzennego do skomplikowanych procesów urbanizacyjnych i inwestycyjnych. W praktyce, powinien ułatwić zarówno inwestowanie, jak również działania gmin. System planowania przestrzennego lokalnego w gminie tworzą trzy rodzaje dokumentów: o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej Studium). o Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP). o Krajowe Przepisy/standardy Urbanistyczne zagospodarowania terenu (powszechnie obowiązujące) oraz lokalne (gminne) Przepisy Urbanistyczne (prawo miejscowe). 2.1.1 Studium Studium 1 określa politykę przestrzenną gminy oraz zasady jej realizacji. W tym celu Studium zawiera odrębny dokument (akt prawa miejscowego) zawierający wiążące ustalenia określające politykę przestrzenną gminy oraz wiążące gminę (ustawowe) ustalenia planowania ponadlokalnego. Dokument 1 W dyskusjach proponowane są zmiany nazwy na Plan Ogólny, Plan Kierunkowy Gminy itp. Argumentacja jest logiczna, zmiana nazwy podkreśli nowe funkcje dokumentu. Jednak stabilizacja nomenklatury ma też wartość, zwłaszcza że większość funkcji jest niezmienionych. 1
ten określa również trasy infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz inne ustalenia wiążące planów ponadlokalnych dotyczące inwestycji celu publicznego. Studium jest zintegrowanym dokumentem planistycznym rozwoju gminy, ujmujący zagadnienia przestrzenne i program rozwoju społeczno-gospodarczego z wiążącymi ustaleniami w zakresie podstawowych elementów rozwoju przestrzennego i ochrony terenów. Studium jest powiązane ze wszystkimi programami opracowanymi przez gminę (zwłaszcza dot. ochrony środowiska, zaopatrzenia w media, transportu itp.). Studium koordynuje zamierzenia ochronne i inwestycyjne wszystkich organów administracji publicznej, jego ustalenia winny być wiążące dla wszystkich organów administracji publicznej na terenie gminy, nie tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium informuje o wszelkich formach ograniczeń w zabudowie terenów, wynikających z rozstrzygnięć innych uprawnionych podmiotów publicznych. Studium określa podział terenu gminy na trzy podstawowe rodzaje użytkowania: (a) Tereny zabudowane (kontynuacji), w tym tereny, gdzie można uzupełniać lub modernizować zabudowę bez zmiany funkcji oraz tereny, gdzie dotychczasowa funkcja wygasła i powinna być zmieniona (np. z przemysłowej na mieszkaniową). Sposób (zasady i algorytmy) wyznaczania terenów zabudowy określi ustawa. W kategorii terenów zabudowanych Studium określa tereny wymagające restrukturyzacji lub działań rewitalizacyjnych (społecznych, przestrzennych, przyrodniczych). Studium zawiera bilans terenów zabudowy z wyróżnieniem terenów wolnych od zabudowy. Bilans ten stanowi podstawę określania czy potrzebne jest wyznaczanie i jaka jest uzasadniona wielkość terenów nowej urbanizacji (b) 2. (b) Tereny nowej urbanizacji (rozwoju zabudowy), o niskiej intensywności zainwestowania lub braku zabudowy, przeznaczone pod nową zabudowę. Wielkość terenów nowej urbanizacji winna odpowiadać rzeczywistym potrzebom inwestowania w gminie (na okres 15 lat), z uwzględnieniem prognoz demograficznych i prognoz napływu ludności z terenów sąsiednich, konfrontując te szacunki z prognozami ruchu budowalnego. Wielkość terenów nowej urbanizacji winna odpowiadać również możliwościom inwestycyjnym gminy. Metodykę wymiarowania terenów nowej urbanizacji (zasady i algorytmy) oraz zasady sporządzania finansowej prognozy kosztów przygotowania terenów nowej urbanizacji określi ustawa. Jeśli wielkość terenów nowej urbanizacji określona w oparciu o regulacje ustawowe jest mniejsza niż wolne, niezabudowane tereny określone przez Studium w kategorii terenów zabudowy (a), tereny nowej urbanizacji nie są wyznaczane. Przygotowanie terenów rozwojowych stanowi inwestycję gminną celu publicznego. Niezabudowane tereny nowej urbanizacji podlegają obowiązkowym scaleniom. Gmina może również wyznaczyć tereny budowlane dla programów wsparcia budownictwa mieszkaniowego, w trybie i zakresie określonym Kodeksem. Inwestowanie na terenie nowej urbanizacji odbywa się wyłącznie na podstawie MPZP. (c) Tereny ograniczeń zabudowy - otwarte, rolne, leśne lub chronione ze względu na inne cenne walory. Inwestowanie na tych terenach określi Kodeks ( Przepisy Urbanistyczne) oraz istniejące ustawy. Przepisy Urbanistyczne winny umożliwiać porządkowanie i modernizowanie tych terenów, zwłaszcza poprzez podnoszenie standardów technicznych i usługowych istniejącej zabudowy, biorąc pod uwagę racjonalność ekonomiczną tych działań i sposób użytkowania tych terenów (rolny, leśny, urządzenia gospodarki wodnej etc.). Zasadą nienaruszalną będzie ograniczenie nowego inwestowania do kontynuacji istniejącej zwartej zabudowy (budownictwo plombowe ). Zostaną wprowadzone mechanizmy zniechęcające do inwestowania - realizacja infrastruktury na koszt inwestora, wyższe podatki. 2 Należy rozważyć celowość objęcia ustaleniami Studium podstawowe rodzaje użytkowania terenu. 2
Ustalenia Studium dotyczące przeznaczenia terenów i ich użytkowania oraz rezerwacji terenów dla inwestycji celu publicznego krajowych i wojewódzkich stanowią odrębną część Studium (tekst i nakładka planu) i będą przedmiotem odrębnej uchwały Rady Gminy stanowiąc prawo miejscowe. Zasady porządku planistycznego w gminie Wariant: Zapisy Studium (mapa i tekst) stanowiące prawo miejscowe, powszechni obowiązujące na terenie gminy mogą być treścią odrębnego dokumentu planistycznego uchwalanego przez Radę Gminy na mocy ustawy (Kodeksu). Logiczne byłoby wówczas nadanie temu dokumentowy innej nazwy (np. Plan Ogólny Gminy, z racji na jego odrębną i nową funkcję. Argumentem na nie, jest racjonalna zasada zachowywania nazw dokumentów, których funkcja jest w części kontynuowana. 2.1.2 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest opracowywany dla terenów wskazanych w Studium i obligatoryjnie dla terenów rozwoju zabudowy, wyznaczonych w Studium. MPZP określa sposób i etapowanie zagospodarowania terenu, koordynuje politykę przestrzenną z polityką społeczną i ekonomiczną gminy, w tym z wieloletnimi prognozami finansowymi (w rozumieniu przepisów o finansach publicznych). MPZP, z racji na ich funkcje koordynacyjne opracowuje się dla obszarów tworzących wydzielony przestrzennie zespół urbanistyczny lub miejski (konieczna definicja). 3
MPZP uwzględniają ustalenia (wiążące wytyczne) polityki przestrzennej krajowej, regionalnej i miejskiej zdefiniowane ustawowo oraz zatwierdzone programy krajowe i wojewódzkie wraz z odpowiednimi środkami. Obecna formuła miejscowych planów zagospodarowania terenu zostanie zmodernizowana, z zachowaniem wybranych, dotychczasowych, sprawdzonych w praktyce i wartościowych rozwiązań. Planowanie przestrzenne w gminie (Studium i MPZP) winno zawierać koordynację czasowoekonomiczną inwestycji komunalnych (harmonogramy realizacji wraz z zasadami finansowania) 3. Tryb aktualizacji MPZP zostanie uproszczony, w zależności od zasięgu i charakteru proponowanych zmian. Warunki zastosowania tego trybu określi Kodeks, o przyjęciu uproszczonego trybu aktualizacji MPZP decyduje uchwała Rady Gminy. Wymaga podkreślenia, że nie ma racjonalnej potrzeby ani nie jest realne pokrycie planami miejscowymi całych obszarów gmin. Konieczne jest natomiast szybkie doprowadzenie do stanu, w którym urbanizacyjne procesy odbywają się na terenach objętych obowiązującymi planami miejscowymi, a zakres dopuszczalnej ekspansji urbanizacji wynika z prawidłowo oszacowanych potrzeb gminy oraz z przyjętych zasad polityki przestrzennej kraju i regionów. Wymaga również podkreślenia, że nadprodukcja planów miejscowych występuje głównie w gminach otaczających wielkie miasta, natomiast brak wystarczającej ilości terenów objętych planami miejscowymi dotyczy szeregu wielkich miast. 2.1.3 Przepisy Urbanistyczne Przepisy Urbanistyczne krajowe o randze ustawy, powszechnie obowiązujące określają minimalne standardy zagospodarowania terenu, umożliwiają zabudowę terenów pozbawionych MPZP, realizację inwestycji koniecznych na terenach wyłączonych spod zabudowy (2.2.1 C) oraz zakres stosowania urbanistycznego planu realizacyjnego, jego treść oraz procedury zatwierdzania. Przepisy Urbanistyczne krajowe stanowią część Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego, są powszechnie obowiązujące na mocy ustawy i zawierają cztery części: (1) część normatywną - standardy zagospodarowania terenu, określające powszechnie obowiązujące, ustawowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zakres podstawowych usług (zieleń, rekreacja), parkingi itp. (2) zasady lokalizowania inwestycji na terenach zabudowanych, pozbawionych MPZP. Przepisy zawierają zasady lokalizowania inwestycji których realizacja jest możliwa na terenach zabudowanych, pozbawionych MPZP, służą poprawie wykorzystania terenu poprzez uzupełnianie lub modernizację zabudowy. Przepisy urbanistyczne oparte są o zasadę dobrego sąsiedztwa i uwzględniają charakter istniejącej zabudowy i sposób użytkowania terenów sąsiednich. Charakterystyka terenu jest ustalana na podstawie analizy istniejącej zabudowy w promieniu - od 50 do 200 metrów od granic działki przeznaczonej dla inwestycji. Główne wymagania ustawowe: 3 Należy przeanalizować celowość wprowadzenia dodatkowego instrumentu planistycznego Uproszczonego MPZP o ograniczonej problematyce, uproszczonym trybie sporządzania i uchwalania. Uproszczony Plan byłby stosowany dla terenów uzupełniania zabudowy, terenów o jednolitej funkcji i sposobie użytkowania lub terenów zdegradowanych technicznie lub przyrodniczo. W przypadku wprowadzenia Uproszczonego Planu - Kodeks określi zakres jego stosowania, treść i procedury planistyczne. O przystąpieniu do sporządzana projektu Uproszczonego MPZP o ograniczonej problematyce decydowałaby uchwała rady gminy. Można oczekiwać, że koszty takiego planu byłyby niższe od normalnej procedury a czas przygotowania krótszy. 4
1) Charakter planowanej zabudowy winien być zgodny z funkcjami, gabarytami i charakterem zabudowy istniejącej, otaczającej teren inwestycji w granicach analizy. Pięć kategorii zabudowy: mieszkaniowa niska (1-2 kondygnacje) jednorodzinna, szeregowa, atrialna, bliźniacza, mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, urządzenia sportu i rekreacji produkcyjna i biurowa 2) Gabaryty (wysokość) zabudowy zgodna z gabarytami zabudowy sąsiedzkiej na obszarze analizowanym [tolerancja 20% w stosunku do średnich wartości]. 3) Wskaźnik intensywności zabudowy netto zgodny ze średnią intensywnością na obszarze analizowanym [tolerancja 20% w stosunku do średnich wartości]. 4) Bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej [nie służebność]. 5) Podstawowe instalacje: wodociąg, kanalizacja, energetyka. 6) Wymagany, minimalny % udziału powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji: mieszkaniowej jednorodzinnej 40% mieszkaniowej wielorodzinnej 30% usługowej, urządzeń sportu i rekreacji i produkcyjnej 10% Wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem inwestycji niewielkich, o prostych funkcjach, określonych w Kodeksie. Rozwiązania szczegółowe delegacja ustawowa dla przepisów wykonawczych (Rozporządzenie właściwego Ministra). (3) zasady lokalizowania inwestycji na terenach ograniczeń zabudowy Kodeks określi rodzaje inwestycji dopuszczonych do realizacji na terenach, które zgodnie z polityką przestrzenna gminy nie są przewidziane do urbanizacji (2.2.1.C): o zabudowa plombowa (pojedynczej działki jako uzupełnienie istniejącej zabudowy), o zabudowa związana funkcjonalnie z terenem zabudowa zagrodowa dla terenów rolnych i agroturystyka, urządzenia eksploatacyjne dla terenów leśnych, urządzenia gospodarki wodnej, obsługa terenów sportowych i wypoczynkowych w granicach określonych w studium. Kodeks określi cechy tych obiektów (lista zamknięta). o zabudowa terenu i inwestycje lokalizowane na mocy innych ustaw. (4) Przepisy urbanistyczne lokalne, uchwalane przez gminy w oparciu o przepisy krajowe, stanowiąc ich uszczegółowienie. Zakres stanowienia przepisów lokalnych określa ustawa, są one prawem miejscowym obowiązującym na całym lub na części terytorium gminy, zgodnie z uchwałą Rady Gminy. Przepisy Urbanistyczne lokalne stanowią instrument realizacji polityki przestrzennej gminy, zapewniają zgodność rozwiązań projektowych z lokalnymi tradycjami i warunkami oraz mogą być wykorzystane przy realizacji urbanistycznego planu realizacyjnego (2.2). 2.2 Urbanistyczny plan realizacyjny [UPR] Urbanistyczny plan realizacyjny - dodatkowy, fakultatywny instrument planistyczny do stosowania w wyniku inicjatywy inwestora lub gminy, na podstawie korzystnej w ocenie stron, umowy cywilnoprawnej. Może być stosowany na terenach zabudowanych i terenach objętych MPZP. Procedura UPR może być stosowana na terenach zabudowanych, określonych w Studium, szczególnie ważnych dla kształtowania i ochrony ładu przestrzennego oraz na terenach modernizacji, preferując 5
inwestowanie w systemie PPP 4. Podstawą współdziałania (PPP) gminy z inwestorem jest umowa urbanistyczna cywilno-prawna, której zakres określa Kodeks. Z inicjatywą przystąpienia do opracowania i zrealizowania urbanistycznego planu realizacyjnego może wystąpić inwestor lub gmina. Inicjatywa inwestora, dwa warianty: A. Inwestor występuje z wnioskiem do właściwego organu gminy (wójta, prezydenta) o zawarcie umowy urbanistycznej dla inwestycji na określonym terenie, w oparciu o informacje zawarte w Studium określającym politykę przestrzenna gminy, zgodnie z treścią Przepisów Urbanistycznych Krajowych (i gminnych, jeśli zostały wprowadzone). W swoim wniosku podaje charakterystykę, program i szkic koncepcyjny zamierzenia. Gmina może nie wyrazić woli zawarcia umowy, jeśli w jej ocenie umowa byłaby niekorzystna lub sprzeczna z polityką przestrzenną gminy. W przypadku zawarcia umowy urbanistycznej (infrastrukturalnej) określającej harmonogram i zasady wspólnego finansowania budowy infrastruktury drogowej i technicznej niezbędnej dla planowanie inwestycji, ulgi jakie może uzyskać inwestor oraz zakres ew. współfinansowania inwestycji przez gminę. Inwestor występuje o warunki dot. mediów i sporządza projekt urbanistyczno-architektoniczny planu podlegający zatwierdzeniu. B. Inwestor występuje z wnioskiem do właściwego organu gminy (wójta, prezydenta) o zawarcie umowy urbanistycznej dla inwestycji na określonym terenie, w oparciu o informacje zawarte w Studium określającym politykę przestrzenna gminy. W swoim wniosku przedstawia koncepcję zagospodarowania terenu, charakterystykę inwestycji, program i szkic koncepcyjny zamierzenia. Gmina może nie wyrazić woli zawarcia umowy, jeśli w jej ocenie umowa byłaby niekorzystna lub sprzeczna z polityką przestrzenną gminy. W przypadku zawarcia umowy gmina formułuje i (jeśli występuje taka potrzeba) uchwala lokalne przepisy urbanistyczne dotyczące terenu inwestycji, w ramach posiadanych kompetencji ustawowych oraz zawiera z inwestorem umowę urbanistyczną (infrastrukturalną) określającej harmonogram i zasady wspólnego finansowania budowy infrastruktury drogowej i technicznej, niezbędnej dla planowanie inwestycji oraz ew. współfinansowania inwestycji. Inwestor występuje o warunki dot. mediów i sporządza projekt urbanistyczno-architektoniczny planu podlegający zatwierdzeniu. Inicjatywa gmin: C. Władze gminy przedstawiają ofertę na zagospodarowanie określonego terenu, zgodnie z lokalnymi przepisami urbanistycznymi i przeprowadza otwarte postępowanie na sporządzanie projektu urbanistycznego planu realizacyjnego (podając charakterystykę i program zamierzenia). Jeśli dojdzie do porozumienia z inwestorem, zostaje zawarta cywilno-prawna umowa urbanistyczna (infrastrukturalną) i dalszy tok działania jest wg. wariantu A. Wprowadzenie UPR stworzy szersze możliwości dobrowolnej współpracy gminy z inwestorami, przy założeniu że jest ona korzystna zarówno dla inwestora jak również dla gminy. Dlatego konieczne jest przyjęcie zasady dyskrecjonalnej władzy organu w podejmowaniu decyzji o uruchomieniu inwestowania w trybie urbanistycznego planu realizacyjnego. Projekt urbanistycznego planu realizacyjnego zawiera podstawowe elementy zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Projekt musi spełniać wymogi odnośnych Przepisów Urbanistycznych, wymaga konsultacji społecznych (wyłożenia i wysłuchań publicznych), informowania właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W Polsce mają miejsce podobne inicjatywy inwestorów, ale w oparciu o procedurę wprowadzanie zmian do MPZP. Eko-Miasteczko Siewierz - całkowita własność 120 ha jednego inwestora, który sporządził plan 4 Konieczna nowelizacja szeregu regulacji pozakodeksowych, utrudniających (skutecznie) partnerstwa publicznoprywatnego. 6
urbanistyczny, a następnie gmina na tej podstawie sporządziła i uchwaliła mpzp. W Żyrardowie koncepcja urbanistyczna przygotowana na zlecenie developerów i właścicieli terenów na obszarze 70 ha (autor arch. Magdalena Staniszkis) została złożona w całości jako wniosek do planu, a mpzp jest w trakcie sporządzania. Decyzja o zatwierdzeniu urbanistycznego planu realizacyjnego obejmująca pozwolenie na budowę nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot poniesionych nakładów. Opracował zespół Członkowie Komisji: Hubert Izdebski, Adam Kowalewski, Anna Kubik, Łukasz Złakowski. Eksperci Komisji: Jacek Bielecki, Grzegorz Chodkowski, Sławomir Gzell, Elżbieta Koterba. 7