MIROSŁAW H. KOZIŃSKI doi: 10.12716/1002.28.02 Akademia Morska w Gdyni Katedra Eksploatacji Statku IMPLEMENTACJA MORSKICH KONWENCJI MIĘDZYNARODOWYCH W POLSCE NA PRZYKŁADZIE MLC 2006 Artykuł omawia problemy prawne związane z implementacją międzynarodowych konwencji morskich. Od 1918 r. Polska ratyfikowała ich ponad 88. Autor krytykuje polską politykę ratyfikacji i metody oraz środki implementacji na przykładzie nowej konwencji MLC (Konwencji o pracy na morzu). WPROWADZENIE Polska od 1918 r. stała się stroną 88 morskich umów międzynarodowych. Większość z nich to wielostronne konwencje z zakresu prawa morskiego, morskiego prawa pracy i prawa morza. Dla współczesnego prawa morskiego rola legislacji międzynarodowej jest trudna do przecenienia. Przez międzynarodową legislację morską J. Łopuski [12] rozumie odnoszące się do morskiej działalności człowieka, normy prawne 1 tworzone w drodze wspólnie prowadzonej przez państwa działalności prawotwórczej. Obecnie wprawdzie coraz większego znaczenia dla legislacji krajowej nabiera prawo Unii Europejskiej (por. [2]), ale nadal morskie umowy międzynarodowe wyznaczają główne kierunki rozwoju prawa morskiego. W niniejszym opracowaniu autor nie ma zamiaru wracać do omawianych wielokrotnie problemów relacji pomiędzy normami prawa morskiego o pochodzeniu międzynarodowym a normami krajowymi (por. [8] oraz [9] i cytowana tam literatura). Trudno także po raz kolejny próbować przekonywać, że brakuje w naszym kraju racjonalnego systemu wprowadzania norm międzynarodowych powstałych w trybie tacit acceptance [11]. Niestety poniższe uwagi będą stanowić dowód na to, że w polskim systemie prawnym nie ma postępu w zakresie należytej implementacji morskich konwencji międzynarodowych. Uwagi te mają nie tyle piętnować jawne niedociągnięcia legislacji morskiej, ale oddziaływać prewencyjnie na przyszłe jej działania, których celem będzie zapewne wprowadzanie do naszego systemu prawnego wielu nowych morskich umów międzynarodowych, których ratyfikację w przyszłości musimy rozważyć, 1 Trzeba podkreślić, że międzynarodowa legislacja morska stanowi podstawę do tworzenia się per analogiam europejskiego dorobku prawnego (acquis communautaire) sit venia verbo międzynarodowego morskiego dorobku prawnego, na który składają się regulacje paraprawne nazywane często soft law. Gdyby nie konwencje międzynarodowe, nie powstałyby rezolucje, zalecenia, kodeksy Międzynarodowej Organizacji Morskiej. Te niebędące normami standardy techniczne i organizacyjne wchodzą niewątpliwie do szeroko rozumianego prawa morskiego.
12 PRACE WYDZIAŁU NAWIGACYJNEGO AKADEMII MORSKIEJ W GDYNI, nr 28, 2013 np. reguł rotterdamskich oraz konwencji HNS, a także konwencji UCH i licznych konwencji technicznych, jak BWM, WRC, torremolińska, STCW-F, SRC 2 (zob. m.in. [4, 5, 7, 10]). 1. PRZYKŁADY ZANIEDBAŃ W PROCESIE IMPLEMENTACJI Przykładów zaniedbań w zakresie implementacji międzynarodowych konwencji morskich w polskiej praktyce legislacyjnej nie brakuje. Zazwyczaj główną wadą jest nadmierna zwłoka w decyzji o ratyfikacji. Nie wiadomo, dlaczego z przyjęciem konwencji OPRC z 1990 r. uzupełniającej system ochrony środowiska morskiego zwlekano aż 14 lat. Zapewne ze względów politycznych z przyjęciem konwencji o areszcie statków z 1952 r. czekano aż do 1976 r. Podobnie względy polityczne zadecydowały o bezprecedensowej decyzji o ponownej ratyfikacji konwencji o immunitecie statków państwowych z 1926/1934 r. (ratyfikacja 1936 r., wypowiedzenie 1952 r., ponowna ratyfikacja 1976 r.). Konwencję SALVAGE z 1989 r. ratyfikowano dopiero w 2006 r., ale już wcześniej ten nieobowiązujący wówczas w Polsce akt prawa międzynarodowego implementowano w rekodyfikacji k.m. z 2001 r. O braku klarownej koncepcji ratyfikacji konwencji morskich może świadczyć także zdecydowana niechęć do wypowiadania, w odpowiednim czasie, przestarzałych aktów prawa międzynarodowego i przyjmowania nowych konwencji, regulujących zupełnie inaczej poszczególne instytucje prawa morskiego. Dowodem na to są trzy nadal obowiązujące w Polsce konwencje dotyczące instytucji ograniczenia odpowiedzialności armatora (1924, 1957, 1976). Wprowadzając SALVAGE 1989, nie wypowiedziano starej konwencji o niesieniu pomocy i ratownictwie morskim z 1910 r. Takich przykładów jest więcej. Nie miała szczęścia w naszym kraju konwencja ateńska o przewozie morzem pasażerów i ich bagażu z 1974 r. Ratyfikowano ją dopiero w 1987 r., zaś protokół do niej z 1976 r. w 1994 r. Natomiast najnowszego protokołu PAL 2002 nie ratyfikowano dotychczas i jego regulacje wprowadzono do k.m. w wersji wynikającej z prawa UE. Charakterystyczne dla polskiego prawa morskiego jest niepublikowanie w przyzwoitym terminie ratyfikowanych konwencji międzynarodowych. Klasycznym już przykładem tego procederu jest konwencja UNCLOS z 1982 r., której polski tekst oficjalny opublikowano dopiero po czterech latach od ratyfikacji. Rekord w tym zakresie ma niewątpliwie konwencja brukselska o ujednoliceniu niektórych zasad dotyczących jurysdykcji cywilnej w sprawach zderzeń z 1952 r., ratyfikowana w 1986 r., a opublikowana w 1994 r. Nie tylko czas oczekiwania na tłumaczenia oficjalne jest zbyt długi, ale jakość merytoryczna tych tłumaczeń budzi wiele zastrzeżeń (RHV, CLC). 2 Do ratyfikacji konwencji SRC zachęca nowe Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1257/2013 z dnia 20.11.2013 r. w sprawie recyklingu statków (Dz.Urz. UE L 330 z 10.12.2013 r.).
M.H. Koziński, Implementacja morskich konwencji międzynarodowych w Polsce na przykładzie MLC 2006 13 Osobnym problemem jest brak oficjalnych tekstów licznych konwencji technicznych o podstawowym dla prawa morskiego znaczeniu (SOLAS, LL, STCW, SAR). Wiele zmian niewymagających ratyfikacji (tacit acceptance) w ogóle nie opublikowano w oficjalnych dziennikach promulgacyjnych. Są one stosowane w formie prywatnych tłumaczeń edytowanych np. przez Polski Rejestr Statków. 2. IMPLEMENTACJA KONWENCJI MLC Najnowszym przykładem fatalnej implementacji konwencji o dużym znaczeniu dla praktyki obrotu morskiego jest wprowadzenie do polskiego porządku prawnego konwencji genewskiej o pracy na morzu (Maritime Labour Convention MLC) z 23.02.2006 r. [3]. Konwencję tę Polska ratyfikowała 31.08.2011 r. (Dz.U. Nr 222, poz. 1324), zaś jej tekst urzędowy ukazał się w Dzienniku Ustaw dopiero w 2013 r. (Dz.U. poz. 845). Konwencja MLC weszła w życie 20.08.2013 r. Niestety mimo że konwencja tego bezwzględnie wymaga nie przyjęto dotychczas nowej ustawy o pracy na statkach morskich. Spowodowało to wyjątkowy chaos prawny i to w dziedzinie prawa, która dotyka bezpośrednio praw podmiotowych. Należy dodać, że stosunki pracownicze należą do najbardziej roszczeniowych i powstałe trudności prawne na pewno wykorzystają związki zawodowe oraz sami pracownicy, co może postawić morskich pracodawców w sytuacji wyjątkowo trudnej. Zaniedbanie w procesie legislacyjnym jest tym dziwniejsze, że resort otrzymał już na kilka lat przed ratyfikacją konwencji MLC projekt ustawy o pracy na morskich statkach handlowych, przygotowany w ramach Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Morskiego przez autora tego opracowania i dr D. Lost-Siemińską, później KKPM długo poprawiała kolejny projekt ustawy o zatrudnianiu i pracy na morskich statkach handlowych, wreszcie przez ostatnie dwa lata Komisja pracowała nad projektem ustawy o pracy na statkach morskich, który w pełni implementował konwencję MLC. Te wszystkie inicjatywy legislacyjne niestety nie zostały doprowadzone do końca. Dotychczas nie przyjęto nawet założeń do ustawy o pracy na statkach morskich. Jakie są tego konsekwencje w polskim porządku prawnym? Nadal obowiązuje stara Ustawa z dnia 23.05.1991 r. o pracy na morskich statkach handlowych [15]. Nie trzeba przypominać, że ustawa ta została przyjęta w zupełnie innych warunkach dotyczących pracy na morzu. Przede wszystkim jednak istotne jest to, że opiera się ona na dwudziestu kilku (zob. bliżej [6]) konwencjach Międzynarodowej Organizacji Pracy, które Polska ratyfikowała. Należy zauważyć, że regulowały one zasadnicze dla morskiego prawa pracy kwestie, jak np.: najniższy wiek pracowników (MOP nr 7), odszkodowanie na wypadek bezrobocia (MOP nr 8), pośrednictwo pracy dla marynarzy (MOP nr 9), umowa o pracę (MOP nr 22), repatriacja marynarzy (MOP nr 23), badania lekarskie (MOP nr 73), płatne urlopy (MOP nr 91), minimalne normy na statkach handlowych (MOP nr 147). Ustawa z 1991 r. implementuje te stare wymagania międzynarodowe.
14 PRACE WYDZIAŁU NAWIGACYJNEGO AKADEMII MORSKIEJ W GDYNI, nr 28, 2013 Formalnie rzecz biorąc, wszystkie konwencje MOP (z wyjątkiem konwencji nr 108 dotyczącej dokumentów osobistych marynarzy) zostały uchylone na mocy art. X konwencji MLC. Ściślej rzecz ujmując, MLC rewiduje stare konwencje, wprowadzając często zupełnie nowe rozwiązania prawne (por. [13]). Polskie krajowe morskie prawo pracy całkowicie więc rozmija się z obowiązującym w naszym kraju międzynarodowym morskim prawem pracy. Naturalnie konstytucyjna zasada priorytetu umowy międzynarodowej pozwala w jakimś stopniu ten konflikt rozwiązać, ale niektórych norm konwencyjnych nie można zdaniem autora stosować bez nowej ustawy, bowiem konwencja MLC zawiera normy i zalecenia, a nierzadko konkurujące ze sobą rozwiązania wariantowe 3, które państwa w niej uczestniczące powinny wybrać i wprowadzić do prawa krajowego. Spektakularnym przykładem trudności w stosowaniu MLC bez nowej ustawy jest nowe zagadnienie dokumentów potwierdzających warunki pracy i życia na statku. Dotychczas certyfikaty MLC i deklaracje zgodności nie były znane morskiemu prawu pracy. We wspomnianych wyżej projektach ustaw przewidziano naturalnie odpowiednie delegacje ustawowe dla ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do wydania owych dokumentów. Dokumenty te od momentu wejścia w życie MLC są elementem niezbędnym w żegludze morskiej i podlegają kontroli przez Port State Control. Czas naglił, ustawy nie było. Jak rozwiązano ten ważny problem? Resort nakazał trzem terenowym organom administracji morskiej wydanie jednobrzmiących zarządzeń porządkowych (zob. np. [16]), które mają regulować zagadnienie certyfikatów MLC. Należy podkreślić, że zagadnienia morskiego prawa pracy nie są uwzględnione w wykazie kompetencji dyrektora urzędu morskiego, co stawia pod znakiem zapytania legalność tych zarządzeń. Największym jednak błędem legislacyjnym jest w tym przypadku brak podstawy prawnej do wydania tego typu aktów prawa miejscowego. Zarządzenia jako podstawę prawną podają, wątpliwą konstytucyjnie, normę art. 48 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej [14]. Pomijając zasadniczą kwestię legislacyjną, że istnieje tu nadal całkowita swoboda kierunku legislacji pozostawiona organowi administracji, zaś każda delegacja ustawowa zgodnie z normą konstytucyjną precyzyjnie określa zakres rozporządzenia wykonawczego, trzeba zauważyć, że dyrektorzy urzędów morskich przekroczyli zakres przedmiotowy delegacji z art. 48, gdyż w świetle obowiązującego prawa mogą wydawać zarządzenia porządkowe wyłącznie w zakresie nieunormowanym w przepisach, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia, ochrony środowiska morskiego na morzu, w porcie morskim, przystani oraz w pasie technicznym, a także ochrony żeglugi i portów morskich. W przypadku omawianych zarządzeń porządkowych żadna z powyższych przesłanek ustawowych nie zachodzi. W tym kontekście ocena omawianych aktów prawa miejscowego musi być jednoznaczna. Polskie certyfikaty MLC i deklaracje zgodności są zdaniem autora wydawane bez należytej podstawy prawnej. Trudno także powiedzieć, w jaki sposób 3 O technice legislacyjnej MOP polegającej na formułowaniu standardów złagodzonych, fakultatywnych i opcyjnych w morskich konwencjach międzynarodowych zob. [1].
M.H. Koziński, Implementacja morskich konwencji międzynarodowych w Polsce na przykładzie MLC 2006 15 dyrektorzy urzędów morskich będą potwierdzać warunki m.in. świadectw zdrowia, marynarskich umów o pracę, pośrednictwa pracy, czasu pracy i wypoczynku, zakwaterowania, wyżywienia i przygotowania posiłków, pomieszczeń rekreacyjnych, bhp, opieki medycznej, wypłaty wynagrodzeń. Wszystkie te elementy stosunku pracy są regulowane dotychczasowymi przepisami, niezgodnie z konwencją MLC. Zarządzenia zresztą zaczęły obowiązywać przed wejściem w życie konwencji, której wymagania mają potwierdzać. WNIOSKI Na zakończenie wypada powyższe uwagi podsumować. Wprowadzenie norm prawa międzynarodowego do polskiego porządku prawnego wymaga przygotowania. Państwo musi mieć jakiś plan ratyfikacji konwencji międzynarodowych skoordynowany z procesem legislacyjnym. Decyzja o ratyfikacji, a nawet niekiedy o podpisaniu, umowy międzynarodowej powinna wynikać z realnych potrzeb i możliwości naszego kraju. Decydować tu musi interes Polski, a nie krótkotrwały sukces polityczny. Przy okazji należy odnotować coraz mniejsze zaangażowanie naszego kraju w proces legislacji międzynarodowej. Nie można pochopnie podchodzić do implementacji prawa międzynarodowego, która wymaga czasu, a także określonych środków finansowych. Nie do uwierzenia jest to, że może brakować pieniędzy na kompetentne opinie prawne, a nawet na tłumaczenie tekstów konwencji międzynarodowych. Pora już najwyższa na modyfikację stanowiska ministra spraw zagranicznych w kwestii zmiany umów międzynarodowych w trybie tacit acceptance. Celowa jest odpowiednia nowelizacja ustawy o umowach międzynarodowych, w tym przygotowanie wzoru sprzeciwu naszego kraju w odniesieniu do takich zmian. Konieczne jest wypracowanie formy publikowania tekstów urzędowych i ujednoliconych podstawowych konwencji międzynarodowych z zakresu prawa morskiego. Banalnie wręcz zabrzmi przestroga, że w procesie tworzenia prawa wszelkie drogi na skróty są trudne do zaakceptowania. Żadne potrzeby chwili nie są w stanie uzasadnić formułowania złego prawa, w tym prawa, które narusza zasady konstytucyjne. LITERATURA 1. Białocerkiewicz J., Implementacja morskich konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy, Prawo Morskie 1986, t. I, s. 157. 2. Godecki Z., Europejska legislacja morska pod rządem traktatu z Lizbony, Studia Europejskie 2010, t. XX, s. 305 316. 3. Konwencja o pracy na morzu przyjęta przez Konferencję Ogólną Międzynarodowej Organizacji Pracy w Genewie dnia 23.02.2006 r. (Dz.U. 2013, poz 845).
16 PRACE WYDZIAŁU NAWIGACYJNEGO AKADEMII MORSKIEJ W GDYNI, nr 28, 2013 4. Koziński M.H., Konwencja Nairobi 2007, Prace Wydziału Nawigacyjnego Wyższej Szkoły Morskiej w Gdyni 2008, nr 21, s. 82 91. 5. Koziński M.H., Międzynarodowa konwencja o bezpiecznym i przyjaznym dla środowiska recyklingu statków (SRC 2009), Prace Wydziału Nawigacyjnego Akademii Morskiej w Gdyni 2010, nr 24, s. 39 50. 6. Koziński M.H., Morskie prawo pracy, Gdynia 1997. 7. Koziński M.H., Morskie prawo publiczne, Gdynia 2010. 8. Koziński M.H., Normy o pochodzeniu międzynarodowym w polskim prawie morskim, Prawo Morskie 1995, t. IX, s. 45 60. 9. Koziński M.H., Relacje pomiędzy normami prawa morskiego o pochodzeniu krajowym i międzynarodowym w kontekście nowych przepisów konstytucyjnych, Prace Wydziału Nawigacyjnego Wyższej Szkoły Morskiej w Gdyni 1998, nr 6, s. 229 250. 10. Koziński M.H., Torremolińskie standardy bezpieczeństwa, Prace Wydziału Nawigacyjnego Akademii Morskiej w Gdyni 2006, nr 19, s. 69 84. 11. Koziński M.H., Wybrane problemy związane ze zmianą umowy międzynarodowej w trybie tacit acceptance, Prawo Morskie 2010, t. XXVI, s. 131 144. 12. Łopuski J., Wstęp do teorii współczesnego prawa morskiego, [w:] Prawo morskie (red. J. Łopuski), t. I, Bydgoszcz 1996. 13. Tomaszewska M., Konwencja o pracy na morzu z 2006 r. (MLC) stan po ratyfikacji przez Polskę, Prawo Morskie 2012, t. XXVIII, s. 135 145. 14. Ustawa z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502 z późn. zmian.). 15. Ustawa z dnia 23.05.1991 r. o pracy na morskich statkach handlowych (Dz.U. nr 61, poz. 258 z późn. zmian.). 16. Zarządzenie Porządkowe nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia 9.07.2013 r. w sprawie dokumentów potwierdzających warunki pracy i życia na statku (Dz.Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2013 r., poz. 2637). IMPLEMENTATION OF INTERNATIONAL MARITIME CONVENTIONS IN POLAND FOR EXAMPLE MARITIME LABOUR CONVENTION 2006 Summary This article examines the legal problems on implementation of international maritime conventions. Poland ratified since 1918 over eighty eight international maritime conventions. Author criticised polish politic of ratification and methods and measures of implementation for example new convention MLC (Maritime Labour Convention).