KOMISJA KODYFIKACYJNA PRAWA BUDOWLANEGO KOMUNIKAT nr 29 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 4 grudnia 2013 r. Na dwudziestym dziewiątym posiedzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego obecni byli: 1. prof. Zygmunt Niewiadomski - Przewodniczący Komisji 2. Krzysztof Antczak - Sekretarz Komisji 3. dr Andrzej Bratkowski 4. Robert Dziwiński 5. prof. Hubert Izdebski 6. dr Adam Kowalewski 7. Anna Kubik 8. Maciej Lisicki 9. Maciej Mosiej 10. Eugeniusz Mzyk 11. dr Piotr Otawski 12. Ryszard Trykosko 13. Łukasz Złakowski Obradom Komisji przewodniczył prof. Zygmunt Niewiadomski. Przewodniczący Komisji otworzył posiedzenie. Planowany porządek posiedzenia: 1. Prezentacja przepisów Działu V, VII i IX Kodeksu - prezes Łukasz Złakowski wraz z ministrem Piotrem Otawskim. 2. Dyskusja i wnioski. 3. Sprawy organizacyjne. Prezes Łukasz Złakowski przedstawił projekt Działu V Kodeksu, zatytułowanego "Przygotowanie terenów pod inwestycje". Jako kluczową ocenił kwestię uregulowania czym jest infrastruktura techniczna niezbędna dla realizacji inwestycji, oraz podstawowa infrastruktura społeczna. Wprowadzenie tych pojęć na poziomie koncepcji jest słuszne, ale na poziomie normatywnym rodzi to 1
wiele problemów. W art. 4 zaproponowano katalogi niezbędnej infrastruktury technicznej dla poszczególnych funkcji terenu, wśród których znalazł się dostęp do drogi publicznej. Warunki tego dostępu muszą być jednak określone w swoistych urbanistycznych warunkach technicznych, sięgających szerzej niż jeden budynek. Do tekstu aktu prawnego nie przeniesiono tezy mówiącej o obowiązku realizacji infrastruktury technicznej - w określonych przypadkach - przed rozpoczęciem inwestycji. W ocenie autora jest to obowiązek zbyt szeroki. Omawiając rozdział dotyczący scaleń i podziałów prezes Złakowski zwrócił uwagę, że wszystkie zagadnienia proceduralne scaleń i podziałów zostały ujęte w ramach procedury planistycznej. W stosunku do treści normatywnej tez, zaproponowano rozszerzenie dotyczące sytuacji, w której - pomimo istnienia obowiązku - plan miejscowy nie jest uchwalany. W takiej sytuacji proponuje się możliwość wydania zarządzenia zastępczego wojewody w przedmiocie planu miejscowego. W zakresie opłaty katastralnej, zaproponowanej w tezach, prezes Złakowski zaproponował określenie jej wysokości w granicach od 40 do 60%, przy czym decyzja w tym zakresie ma w dużym wymiarze charakter polityczny. Odnośnie obowiązku realizacji przez gminę infrastruktury, który zgodnie z projektowanym art. 27 ust. 1 wchodzi w życie z dniem uchwalenia planu miejscowego, prezes Złakowski zauważył, że publiczne prawo podmiotowe w postaci roszczenia o realizację infrastruktury powinno być wyraźnie wyłączone, poza jednym wyjątkiem - roszczeniem inwestora o zawarcie umowy infrastrukturalnej (art. 38). Kolejnym problemem pozostaje kwestia powiązań między poszczególnymi obszarami urbanizacji - propozycja regulacji pojawiła się w projektowanym art. 27 ust. 3. Prezes Złakowski zaproponował wprowadzenie dwóch pojęć: finansowanie samodzielne przez gminę oraz finansowanie przez inwestora. Próba rozróżnienia tych pojęć jest potrzebna w związku z regulacjami szczególnymi. W zakresie opłaty adiacenckiej problemem jest sposób ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w stosunku do poszczególnych właścicieli. Zaproponowano model oparty o rozwiązania stosowane w innych krajach europejskich - oparcie się o szerokość frontu działki, z odrębnym sposobem wyliczania dla działek nie posiadających dostępu do drogi publicznej. Przewodniczący Komisji przypomniał, że zdecydowano o zdefiniowaniu dostępu do drogi publicznej jako dostępu wyłącznie bezpośredniego. Prezes Złakowski zauważył, że na obszarze urbanizacji możnaby przyjąć łagodniejszy reżim. Jako dylemat przedstawiono problematykę pobierania opłaty adiacenckiej od realizacji infrastruktury społecznej, co w zaprezentowanym projekcie miałoby miejsce w przypadku realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze rozwoju zabudowy. Prof. Niewiadomski zauważył, że obowiązek infrastrukturalny gminy - istnieje w krajach europejskich, ale bez odpowiadającego mu roszczenia inwestorów. Zaproponował wskazanie realizacji infrastruktury jako zadania własnego gminy, ale bez wskazania obligatoryjności jego realizacji. Jednocześnie opłata adiacencka za infrastrukturę społeczną nie powinna być pobierana. Minister Bratkowski ocenił, że wątpliwe jest czy na terenach o funkcji leśnej można wymagać dostępu do drogi publicznej, w ramach podstawowej infrastruktury technicznej. Odnosząc się do infrastruktury społecznej wskazał, że w ustawie o oświacie jest uregulowana kwestia dostępu do szkół, ze wskazaniem odległości. Nie poparł pomysłu opłaty adiacenckiej za realizację infrastruktury społecznej. Uznał, że należy wycofać się z tezy stanowiącej, że obowiązek realizacji infrastruktury powstaje z dniem wejścia w życie planu miejscowego. Dr Kowalewski ocenił, że proponowany mechanizm 'wymuszania' realizacji infrastruktury przez gminę będzie nieskuteczny, duża część gmin ma bowiem wyznaczone w planach tereny urbanizacji wielokrotnie przekraczające zarówno potrzeby inwestycyjne jak i możliwości ich uzbrojenia. Bez zdyscyplinowania procesu planowania i skorygowania planów, wiele gmin nie będzie w stanie temu obowiązkowi podołać. Poparł jednocześnie wprowadzenie wymogu zapewnienia bezpośredniego 2
dostępu do drogi publicznej, poza terenami leśnymi. Przypomniał też, że podatek od nieruchomości ad valorem jest jako instrument o wiele skuteczniejszy niż wszystkie rozwiązania oparte o systemy opłat za realizację infrastruktury. Zaproponował w związku z tym aby Kodeks określił proponowane rozwiązania jako tymczasowe, do czasu wprowadzenia podatku od wartości nieruchomości. Prezes Złakowski stwierdził że w zaprezentowanym materiale są mechanizmy wymuszające realizację infrastruktury technicznej, takie jak zwiększanie stawki podatku od nieruchomości uzbrojonych, a niezabudowanych. W zakresie opłaty adiacenckiej za infrastrukturę społeczną zwrócił uwagę, że skoro istnieje obowiązek realizacji tej infrastruktury, powinien być symetryczny obowiązek współfinansowania, żeby nie obciążyć nadmiernie budżetów gmin. Dr Kowalewski ocenił, że proponowane regulacje dotyczące scalania i podziału nieruchomości nie rozwiązują istniejących obecnie problemów. Bez szerszego wprowadzenia przymusowych scaleń na terenach urbanizacji, ład przestrzenny jest nieosiągalny i Kodeks swojej roli nie spełni. Rozpoczynając prezentację projektu Działu IX prezes Złakowski wskazał, że zasadniczym dylematem jest kwestia utrzymania niektórych tez, np. mówiących o zgodności inwestycji realizowanej w ramach UPR z planem miejscowym bądź strefą określoną w studium i standardami urbanistycznymi. Z kolei teza 703 umożliwia odmowę zatwierdzenia UPR, przy czym dla tej instytucji przepisów Działu V nie stosuje się. Przewodniczący Komisji zauważył, że należy wpierw przesądzić charakter prawny UPR, który może być formą czynności prawnej nieznanej dotychczas. Ma on bowiem charakter mieszany, cywilno-administracyjny. Prezes Złakowski wskazał, że przedmiotem umowy w sprawie UPR, która jest pierwszym etapem procedury, jest udzielenie przez gminę zgody na określone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi ona swoiste przyrzeczenie. Pytanie brzmi: czy strony mogą uzgodnić warunki zabudowy, które zgodne są ze studium (w zakresie strefy użytkowania) i ze standardami, ale mogą stanowić odstępstwo od warunków zagospodarowania terenu. We wniosku o zatwierdzenie inwestycji w ramach UPR znajduje się projekt urbanistyczno-architektoniczny, decyzja o zatwierdzeniu UPR jest bowiem zgodą budowlaną. W ocenie prezesa Złakowskiego UPR jest potrzebny tylko w przypadku, gdy umożliwi odstępstwo od ogólnych zasad zabudowy i zagospodarowania, ale wciąż w zgodzie ze strefą użytkowania w studium. Dr Kowalewski zauważył, że jak wynika z doświadczeniach innych krajów duża część inwestycji realizowanych w trybie UPR jest inicjowana przez samorządy, które nie mają wystarczających środków finansowych na zagospodarowanie terenów publicznych i realizują inwestycje publiczne w partnerstwie z inwestorami prywatnymi. Szereg znanych projektów rewitalizacji centrów miast tak zrealizowano. Dyrektor Kubik zauważyła, że jeden z celów UPR, jakim wg projektu jest realizacja infrastruktury, wymagać będzie wzięcia pod uwagę przepisów o zamówieniach publicznych. UPR nie powinien się ograniczać do infrastruktury technicznej i społecznej. Przewodniczący Komisji wskazał, że UPR ma być narzędziem elastycznego podejścia do realizacji inwestycji gminnych, tak, żeby polskie gminy nie przegrywały konkurencji międzynarodowej, będąc zmuszone do prowadzenia długotrwałych procedur planistycznych. Prezydent Lisicki zauważył, że procedura UPR przypomina sytuację opracowania planu miejscowego na życzenie inwestora, co ma miejsce w polskich gminach. Odpowiedzialna gmina powinna jednak mieć w gminie tereny przygotowane pod inwestycje, z użyciem planu miejscowego. Z drugiej strony UPR stanowi kolejny wyjątkiem umożliwiający realizację inwestycji bez planu miejscowego. Na obszarze zabudowanym obowiązują przepisy urbanistyczne, zaś na obszarze rozwoju zabudowy jest obowiązek planistyczny - nie ma więc wiele miejsca na zastosowanie UPR. Jeżeli określono, że gmina w studium określa obszar rozwoju zabudowy z obowiązkiem planistycznym - w praktyce oznacza to, 3
że gmina będzie te obszary wyznaczała powściągliwie, w miarę możliwości finansowych. UPR dla tego obszaru ma szansę wejść w ciągu 3 lat, zanim zrealizuje się obowiązek uchwalenia planu. Obszar o ograniczonej zabudowie jest to zatem obszar, którego nie uznano za rozwojowy, ponieważ gmina nie ma na to środków finansowych. Można zatem rozważyć stosowanie UPR do obszarów o ograniczonej zabudowie. Prezes Złakowski zdecydowanie nie poparł tego pomysłu wskazując, że UPR nie może wychodzić poza obszar urbanizacji. W związku z tym minister Otawski podniósł problem obowiązku planistycznego na obszarach rozwoju zabudowy - gmina będąc zmuszona do przyjęcia planu, będzie wstrzymywać od ich wyznaczenia. Dr Kowalewski ocenił, że UPR powinien służyć gminie również do zagospodarowania dużych obszarów, dla dokonywania przekształceń przestrzennych. Oferta gminy inwestowania w trybie UPR może służyć również poszukiwaniu inwestorów, zainteresowanych współpracą. Konieczna jest jednak inicjatywa gminy i atrakcyjny charakter programu oraz lokalizacji inwestycji. Podkreślił, że umowa winna być całkowicie dobrowolna, gmina nie powinna być zmuszana do uzasadniania odmowy zawarcia umowy w trybie UPR, jeśli uzna że nie leży to w interesie gminy. Konieczne są natomiast sankcje, jeśli jedna ze stron zerwie zawartą umowę. UPR nie powinien być jednak stosowany na obszarze objętym planem miejscowym. Prezes Trykosko stwierdził, że realizacja celów UPR możliwa jest bez tej instytucji. Przytoczył przykład wprowadzenia inwestora na nieuzbrojone tereny, przy szybkim uchwaleniu planu miejscowego. Sędzia Mzyk ocenił UPR jako środek nadzwyczajny, uruchamiany w razie zaistnienia potrzeby szybkiego działania, szybszego niż uchwalenie planu miejscowego. Minister Otawski ocenił, że gmina może cele zakładane dla UPR osiągnąć za pomocą planu miejscowego, a także nieformalnej koncepcji zagospodarowania terenu. Prezes Złakowski podsumowując wskazał, że UPR powinien być dopuszczalny wyłącznie na obszarze bez planu miejscowego, w celu realizacji inwestycji dużej skali, wieloobiektowej. Minister Bratkowski wskazał ponadto na problem zawarcia w Kodeksie regulacji dotyczących koncesji na roboty budowlane. Prof. Niewiadomski ocenił, że regulacje w zakresie koncesji będą ujęte w formie odesłania do przepisów odrębnych. Komisja podjęła następujące ustalenia w zakresie Działów V i IX: 1. Realizacja infrastruktury technicznej i społecznej jest zadaniem własnym gminy, ale nie obligatoryjnym. Realizację obowiązku infrastrukturalnego zabezpieczą instrumenty ekonomiczne. 2. Urbanistyczny Projekt Realizacyjny jest nadzwyczajnym środkiem gospodarowania przestrzenią. Ostateczny kształt UPR, w tym obszarowy zakres stosowania, zostanie rozstrzygnięty po przedstawieniu drugiej wersji projektu aktu prawnego. 3. Opłata adiacencka nie będzie pobierana od wzrostu wartości nieruchomości związanego z realizacją infrastruktury społecznej. 4. Dostęp do drogi publicznej warunkujący realizację inwestycji pozostanie dostępem bezpośrednim. 5. Niedopuszczalne jest, nawet w odniesieniu do zamkniętego katalogu przypadków, wymaganie realizacji infrastruktury technicznej przed rozpoczęciem inwestycji. Projekt przepisów Działu VII zaprezentowali: minister Piotr Otawski oraz prezes Łukasz Złakowski. Autorzy projektu omówili rozwiązania w zakresie lokalizacji i realizacji inwestycji celu publicznego 4
zawarte w Dziale VII. Wskazali, że projekt nie przesądza systematyki aktów planowania ponadlokalnego, jest to bowiem materia pozostająca poza Kodeksem. Projekt zawiera jedynie wskazanie dokumentów zawierających wstępną lokalizację (korytarz przebiegu) inwestycji. W art. 6 zaproponowano uznanie za inwestycje ponadlokalne także inwestycji powiatowych, nie były one bowiem wymienione w tezach. Odnośnie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym zaproponowano zmianę polegającą na umożliwieniu lokalizacji infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym na obszarach poza planem miejscowym. Dodatkowo pojawia się pytanie o zasadności lokalizacji inwestycji kubaturowych celu publicznego bez planu miejscowego - autorzy rekomendują w tym zakresie obowiązek lokalizacji w planie miejscowym. Wątpliwości budzi też możliwość jednokrotnego wezwania do usunięcia nieprawidłowości przez organ. Może się to okazać niekorzystne dla inwestora. Odnosząc się do problematyki budowy dróg publicznych minister Otawski wskazał, że prezentowany projekt w dużej mierze przenosi rozwiązanie znane z ustaw specjalnych, co można zauważyć analizując choćby liczbę postępowań administracyjnych prowadzących do realizacji inwestycji. Problemem dla zapewnienia spójności systemu pozostaje kształt dokumentów strategicznych o znaczeniu ponadlokalnym. Przykładowo, w programach budowy dróg określa się przebieg wariantowy, przy czym dostępne opcje korytarzy przebiegu inwestycje biegną w różnych gminach. Należy także rozważyć mechanizm przenoszenia ustaleń ponadlokalnych do studium. Teza 504 nie została przeniesiona do projektu - odnosi się ona do przepisów odrębnych, mających wskazywać zasady rezerwacji terenu, nie ma jednak wartości normatywnej. Należy jednak rozważyć przekazanie inwestorowi możliwości żądania, aby decyzja środowiskowo-lokalizacyjna wywoływała skutek w postaci rezerwy terenu, z obowiązkiem odszkodowawczym. Problemem pozostaje także ujęcie podmiotowe inwestycji celu publicznego - nie jest przesądzone, czy może je realizować inwestor prywatny (np. drogę). Także podmiot publiczny może w teorii wnioskować o realizację inwestycji celu publicznego, ale nie należącą do jego właściwości. Odnośnie rozdziału dotyczącego wywłaszczeń, na wstępie prezes Złakowski wskazał, że następuje ono zarówno poprzez pozbawienie własności, jak i poprzez ograniczenie sposobu wykonywania tego prawa. W tekście zawarto zasadę, zgodnie z którą wywłaszczenia dokonuje się w decyzji zintegrowanej, przy czym proponowany art. 37 zawiera katalog wyjątków od tej zasady. W zakresie odszkodowania co do zasady będzie ono rozstrzygane w decyzji zintegrowanej, za wyjątkiem ponadlokalnych inwestycji liniowych (wzorem specustaw) oraz ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Prezes Złakowski wskazał także, że w tekście projektu pojawiły się regulacje w zakresie ustalania wysokości odszkodowania. Wspomniał o projektowanym w ustawie o korytarzach przesyłowych algorytmie odszkodowań za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości - jego zastosowanie byłoby możliwe za zgodą właściciela nieruchomości. W porównaniu z tradycyjną metodą ustalania wysokości odszkodowania (operat szacunkowy) jest to metoda tańsza i szybsza. Zagadnienie to nie było uregulowane w tezach. Decyzji wymaga ustalenie roli inwestora publicznego w przypadku wywłaszczenia. Ustalono, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W tezach znalazł się zapis o pokryciu kosztów wywłaszczenia - powinien być to obowiązek inwestora. Rozdział piąty zaprezentowanego materiału dotyczy rozwiązań w zakresie inwestycji liniowych. Ze względu na ich specyfikę - oraz rozwiązania obecnych ustaw specjalnych - pozostawiono zasadę, zgodnie z którą ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie następuje w odrębnej decyzji. W art. 82 zawarto mechanizm rekompensaty na rzecz podmiotu, który jako pierwszy zainwestował w korytarzu przesyłowym (a co za tym idzie poniósł koszty wywłaszczenia), od podmiotów, które inwestują jako kolejne. Roszczenie to ma charakter cywilnoprawny. 5
Prezes Złakowski dodał również, że konstrukcja decyzji zintegrowanej oparta jest w decydującej mierze o rozwiązania ustaw specjalnych. Decyzja ta ma skutek wywłaszczeniowy oraz co do zasady uwzględnia kwestie odszkodowawcze. Wprowadzono również przepisy ustaw specjalnych dotyczące przykładowo stwierdzania nieważności. W dyskusji członkowie Komisji zaproponowali, aby katalog celów publicznych uzupełnić o ustanawianie korytarzy przesyłowych oraz realizację inwestycji w ramach zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Dyskutowano także nad zasadnością wpisania takich przedsięwzięć jak podziemne magazyn gazu, spalarnie odpadów wraz ze składowiskami popiołów, miejsca obsługi podróżnych przy autostradach, obiekty energetyki jądrowej lub obiekty gospodarki wodnej. Dyskutowano także nad zasadą, zgodnie z którą sieci uzbrojenia terenu lokalizuje się w pasie drogowym. Wskazywano, że obecnie inwestorzy mają problemy z realizacją inwestycji w tym pasie. Podjęto temat lokalizacji infrastruktury także wzdłuż linii kolejowych, pod liniami wysokiego napięcia. Odnośnie szacowania wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia wskazywano na regulację przedwojennego prawa górniczego stanowiącą, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest dochodowość z niej osiągana na 3 lata przed podjęciem decyzji o wywłaszczeniu - likwidowało to możliwość spekulacji. Wskazywano również na konieczność uwzględnienia toczących się prac legislacyjnych nad przywróceniem prawa zabudowy. Zauważono, że przeanalizowania wymaga także obowiązująca ustawo o timeshare, która pozwala na nabycie okresowego prawa rzeczowego do nieruchomości. Przedmiotem dyskusji była również kwestia prawidłowego odniesienia się w przepisach Działu VII do systemu ponadlokalnego planowania inwestycji celu publicznego - w tym zakresie wskazywano na konieczność zawarcia odwołania uniwersalnego, które uwzględni projektowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju system planowania inwestycji. Komisja podjęła następujące ustalenia: 1. Zaprezentowane projekty Działów V, VII i IX zostają przyjęte do dalszych prac, z uwzględnieniem rozstrzygnięć dokonanych na posiedzeniu. 2. Nastąpi wyłączenie problematyki lokalizacji i realizacji obiektów energetyki jądrowej z zakresu regulacji Działu VII Kodeksu. 3. Na posiedzeniu Komisji w dniu 18 grudnia 2013 r. zostanie dodatkowo przedstawiona do wstępnej konsultacji koncepcja standardów urbanistycznych (dr Adam Kowalewski). 4. W dniu 22 stycznia 2014 r. o godz. 10:00 odbędzie się dodatkowe posiedzenie Komisji poświęcone drugim wersjom projektów Działów V, VII, IX. Na tym posiedzenie zakończono. Sporządził: 6