TABELA ROZBIEŻNOŚCI DO PROJEKTU USTAWY O SYSTEMIE HANDLU UPRAWNIENIAMI DO EMISJI GAZÓW CIEPLARNIANYCH Treść uwagi Art. 18 projektu wprowadza opłatę za wprowadzanie do powietrza gazów cieplarnianych, którą prowadzący instalację lub operatorzy statku powietrznego będą zobowiązani uiszczać na rachunek bankowy Narodowego Funduszu w każdym roku okresu rozliczeniowego. Ww. opłata zastąpi opłatę za korzystanie ze środowiska w zakresie emisji gazów cieplarnianych, której beneficjentami zgodnie z art. 401 ust.1 w zw. z art. 402 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 26 sierpnia 2013 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232) są m.in. gminy i powiaty. Powyższa propozycja skutkuje zmniejszeniem dochodów ww. jednostek sektora finansów publicznych. Zakres przedmiotowych zmian wykracza poza założenia do projektu przedmiotowej ustawy, które nie przewidują utraty dochodów przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie, pragnę zauważyć, iż zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity z dnia 21 czerwca 2013 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) projekt ustawy skutkującej zmianą poziomu dochodów lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego wymaga określenia wysokości skutków tych zmian, wskazania źródeł ich sfinansowania oraz zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Resort Minister Finansów Komentarz Wprowadzenie zaproponowanego w ustawie mechanizmu zwolnień przewidzianych w projekcie ustawy zostało zaproponowane na etapie założeń projektu ustawy. Wprowadzenie przedmiotowego mechanizmu zostało zaakceptowane w 14 sierpnia 2012 r. Ze względu na zmniejszoną pulę uprawnień do emisji przydzielanych corocznie instalacjom, w projektowanym akcie została wprowadzona zasada, zgodnie z którą wnoszenie opłaty za wprowadzanie do powietrza gazów cieplarnianych objętych systemem do emisji będzie realizowane we wszystkich latach trzeciego okresu rozliczeniowego 2013-2020. Zmianie jakościowej ulega sposób naliczania opłat za przydzielone uprawnienia do emisji. Dotychczas naliczanie tej opłaty związane było z przydziałem uprawnień do emisji. W projektowanej ustawie opłata za wprowadzanie do powietrza gazów cieplarnianych objętych systemem jest uzależniona od liczby uprawnień do emisji wydanych na rachunek posiadania operatora w rejestrze Unii. Zmiana podejścia dotyczącego określania liczby uprawnień do emisji wynika z obowiązku zaimplementowania przez państwa członkowskie rozbudowanych mechanizmów korekty przydziałów, na skutek czego liczba uprawnień do emisji, jaką otrzyma prowadzący instalację, może się zmieniać w poszczególnych latach okresu rozliczeniowego. Mechanizm korekty dotyczy przypadków zmian w działalności powodujących całkowite lub częściowe zaprzestanie działalności, a także znaczącego zmniejszenia zdolności produkcyjnych. Zajście którejkolwiek z tych okoliczności będzie przyczyniało się do korekty obniżającej przydział uprawnień do emisji. Opłata za
korzystanie ze środowiska stanowi wyraz realizacji zasady zanieczyszczający płaci. W związku ze zmianą zasad dystrybucji uprawnień do emisji i przejście z systemu bezpłatnego przydziału tych uprawnień na system sprzedaży aukcyjnej, projektowana ustawa przewiduje zwolnienie prowadzących instalacje objęte systemem z opłat za wprowadzanie do powietrza gazów cieplarnianych objętych systemem w takim zakresie, w jakim emisja tych gazów została rozliczona uprawnieniami do emisji w sposób przewidziany w projekcie ustawy. Prowadzący instalację zakupując uprawnienia do emisji w drodze aukcji płaci de facto za prawo do zanieczyszczania środowiska. Coroczne rozliczanie całej wielkości emisji poprzez umarzanie odpowiedniej liczby uprawnień do emisji będzie stanowiło podstawę do zwolnienia prowadzących instalacje od wnoszenia w tym zakresie opłat za korzystanie ze środowiska na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Jeżeli prowadzący instalację nie będzie podlegał projektowanej regulacji (np.: wskutek ustania przesłanek uczestnictwa w systemie) ponownie będzie miał obowiązek uiszczania opłat za korzystnie ze środowiska za wprowadzone do powietrza gazy cieplarniane, na zasadach ogólnych. Przyjęcie takiego rozwiązania w projektowanym akcie może faktycznie spowodować uszczuplenie przychodów samorządów województw z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska w zakresie emisji gazów cieplarnianych objętych systemem. Oszacowanie uszczuplenia rocznych przychodów z opłat za korzystanie ze środowiska w zakresie emisji gazów cieplarnianych jest trudne, ponieważ nie ma spójnych zasad obliczania wielkości emisji gazów cieplarnianych podlegających opłatom środowiskowym na potrzeby ustalania wysokości opłat i rozliczania wielkości emisji tych samych zanieczyszczeń w ramach systemu. Ustalanie opłat za korzystanie ze środowiska zgodnie z art. 284 ust.1 ustawy z dnia 27
kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zostało powierzone podmiotom korzystającym ze środowiska we własnym zakresie bez narzucania metodyki określania wielkości emisji. Aby ustalić wielkość tej opłaty bierze się pod uwagę rzeczywistą wielkość emisji danego gazu i jednostkową stawkę opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Przepisy nie określają, w jaki sposób ma być ustalona rzeczywista wielkość emisji. W przypadku emisji gazów cieplarnianych objętych systemem została ustalona metodyka monitorowania tej emisji, natomiast podmiot korzystający ze środowiska na potrzeby opłat może ustalić wielkości emisji w inny sposób niż na potrzeby systemu. Dodatkowo oszacowanie wartości uszczuplenia przychodów samorządów województw utrudnia fakt, że w obecnym okresie rozliczeniowym (2013-2020) po raz pierwszy do systemu włączono instalacje należące do nowych sektorów przemysłu (np. przemysł chemiczny, hutnictwo metali nieżelaznych) oraz nieobjęte dotąd systemem gazy cieplarniane (np. podtlenek azotu). Zakładając, że wielkość emisji, która była podstawą określenia wysokości opłaty wnoszonej przez podmioty korzystające ze środowiska opiera się na ustaleniach zweryfikowanych raportów o wielkości emisji opracowywanych przez prowadzących instalacje uczestniczące w systemie w 2012 r., wysokość uszczuplenia przychodów wszystkich samorządów województw w skali roku szacunkowo wynosiłaby 50 264 980,08 zł. Należy zwrócić także uwagę na fakt, że obecny trzeci okres rozliczeniowy będzie trwał, aż osiem lat, w porównaniu do dwóch poprzednich okresów (pierwszy dwuletni i drugi pięcioletni okres rozliczeniowy), uległ on znaczącemu wydłużeniu. Co więcej w porównaniu do wcześniejszych okresów rozliczeniowych, znacznie zmniejszyła się liczba uprawnień do emisji, które mogą zostać przyznane bezpłatnie prowadzącym instalacje, co spowoduje
zmniejszenie wpływów z tytułu opłat za emisję dwutlenku węgla. Należy przy tym zaznaczyć, że projektowana regulacja nakłada na KOBIZE liczne dodatkowe obowiązki, wynikające ze zmian w funkcjonowaniu systemu handlu uprawnieniami do emisji. Przy dłuższym okresie rozliczeniowym, trwającym 8 lat, wysokość środków finansowych przeznaczonych corocznie na finansowanie zadań KOBIZE zmniejszy się w stosunku do wcześniejszych okresów rozliczeniowych. Wprowadzenie zaproponowanego mechanizmu zwolnień uwzględnionych w projekcie ustawy zostało przewidziane na etapie założeń projektu ustawy. Wprowadzenie przedmiotowego mechanizmu zostało zaakceptowane w 14 sierpnia 2012 r. Ze względu na zmniejszającą się corocznie pulę uprawnień do emisji przydzielanych nieodpłatnie instalacjom, w projektowanym akcie została wprowadzona zasada, zgodnie z którą wnoszenie na rachunek NFOŚiGW opłaty za wprowadzanie do powietrza gazów cieplarnianych objętych systemem będzie realizowane we wszystkich latach okresu rozliczeniowego. Ma to zapewnić finansowanie na dotychczasowym poziomie zadań realizowanych przez KOBiZE, a także uwzględniać środki na finansowanie nowych zadań Ośrodka przewidzianych projektowaną ustawą. Warto zwrócić uwagę że w projektowanej ustawie zmianie jakościowej ulega sposób naliczania opłat będą one wnoszone za wydane a nie za przydzielone uprawnienia do emisji. Zmiana podejścia wynika z konieczności corocznego korygowania ilości uprawnień podlegających wydaniu na rachunki instalacji co spowoduje, że prowadzący instalacje często otrzymają faktycznie mniejszą liczbę uprawnień niż wstępnie planowano (redukcja o 50, 75 lub 100% w stosunku do planowanego przydziału) co z kolei zmusi ich do zaspokajania ich potrzeb związanych z koniecznością rozliczenia emisji na rynku (zakup uprawnień na aukcjach,
rynku wtórnym). To z kolei oznacza, że wpływy z tytułu opłat wnoszonych przez prowadzących instalacje na rachunek NFOŚiGW są trudne do oszacowania i z roku na rok będą coraz mniejsze. Mając na uwadze tak mało stabilny system zasilania rachunku NFOSiGW wpływami z tytułu opłat oraz konieczność zapewnienia środków na finansowanie dotychczasowych i nowych zadań KOBiZE przyjęto, że na rachunek Funduszu będą wpływały środki, z tytułu przydziału uprawnień do emisji we wszystkich latach okresu rozliczeniowego. Należy również wziąć pod uwagę, że środki gromadzone na rachunku NF za przydział uprawnień na lata 2013-2020 będą służyły do finansowania zadań KOBiZE w perspektywie co najmniej 16 lat tj. do 2030 roku z uwagi na to, że obowiązujące prawo nie przewiduje innych źródeł finansowania tych zadań publicznych, a po 2020 r. jedynie 20% uprawnień dostępnych na rynku ma być wydawana w sposób nieodpłatny i po przyjęciu założenia, że od 2027 r. żadne uprawnienia nie będą wydawane nieodpłatnie. Zmiana dotychczasowych regulacji polegająca na skierowaniu do NF opłat za uprawnienia wydawane prowadzącym instalacje we wszystkich latach okresu rozliczeniowego nie spowoduje istotnego uszczuplenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego (jst). Mając na uwadze zmianę zasad dystrybucji uprawnień do emisji i przejście z systemu bezpłatnego przydziału tych uprawnień na system sprzedaży aukcyjnej, liczba uprawnień przyznawanych nieodpłatnie będzie malała z roku na rok i będzie dodatkowo zmniejszana w związku z omawianymi wyżej korektami. W wyniku tego średnie zmniejszenie dochodów jst na poziomie gminy wyniesie na początku okresu rozliczeniowego ok. 2,7 tys. zł, a na poziomie powiatu ok. 9 tys. zł. Kwoty te będą maleć z każdym rokiem tak, że po wygaśnięciu derogacji dla energetyki i związanych z tym przydziałów uprawnień do emisji przeciętny ubytek
dochodów gminy wyniesie ok. 1 tys. zł, a powiatu ok. 3,3 tys. zł. pod koniec okresu rozliczeniowego. Dla porównania warto przytoczyć, że wg danych GUS średni dochód gminy wyniósł w 2012 r. 32,5 mln zł (źródło: ttp://www.stat.gov.pl/gus/5840_5958_plk_html.htm). W związku ze wspomnianą zmianą zasad dystrybucji uprawnień do emisji projektowana ustawa przewiduje także zwolnienie prowadzących instalacje objęte systemem z opłat za wprowadzanie do powietrza gazów cieplarnianych w takim zakresie, w jakim emisja tych gazów została rozliczona uprawnieniami do emisji w sposób przewidziany w projekcie ustawy. Prowadzący instalację zakupując uprawnienia do emisji w drodze aukcji płaci de facto za prawo do zanieczyszczania środowiska. Coroczne rozliczanie całej wielkości emisji poprzez umarzanie odpowiedniej liczby uprawnień do emisji będzie stanowiło podstawę do zwolnienia prowadzących instalacje od wnoszenia w tym zakresie opłat za korzystanie ze środowiska na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Jeżeli prowadzący instalację nie będzie podlegał projektowanej regulacji (np.: wskutek ustania przesłanek uczestnictwa w systemie) ponownie będzie miał obowiązek uiszczania opłat za korzystnie ze środowiska za wprowadzone do powietrza gazy cieplarniane, na zasadach ogólnych (ustawa Prawo ochrony środowiska). Przyjęcie takiego rozwiązania w projektowanym akcie może faktycznie spowodować uszczuplenie przychodów samorządów województw z tytułu mniejszych opłat za korzystanie ze środowiska w zakresie emisji gazów cieplarnianych objętych systemem. Oszacowanie tego uszczuplenia jest dość trudne, ponieważ nie ma spójnych zasad obliczania wielkości emisji gazów cieplarnianych podlegających opłatom środowiskowym na potrzeby ustalania wysokości opłat i rozliczania wielkości emisji tych samych zanieczyszczeń w ramach systemu. Ustalanie opłat
za korzystanie ze środowiska zgodnie z art. 284 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zostało powierzone podmiotom korzystającym ze środowiska we własnym zakresie bez narzucania metodyki określania wielkości emisji. Aby ustalić wielkość tej opłaty bierze się pod uwagę rzeczywistą wielkość emisji danego gazu i jednostkową stawkę opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Przepisy nie określają, w jaki sposób ma być ustalona rzeczywista wielkość emisji. W przypadku emisji gazów cieplarnianych objętych systemem została ustalona metodyka monitorowania tej emisji, natomiast podmiot korzystający ze środowiska na potrzeby opłat środowiskowych może ustalić wielkości emisji w inny sposób niż na potrzeby systemu. Zakładając, że wielkość emisji, która była podstawą określenia wysokości opłaty wnoszonej przez podmioty korzystające ze środowiska opiera się na ustaleniach zweryfikowanych raportów o wielkości emisji opracowywanych przez prowadzących instalacje uczestniczące w systemie w 2012 r., wysokość uszczuplenia przychodów wszystkich beneficjentów systemu opłatowego (tj. gmin, powiatów, wojewódzkich i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska) w skali roku szacunkowo wynosiłaby ok 50 mln zł. Jak wspomniano zmiana dotycząca przedmiotowego zwolnienia została zaakceptowana przez RM z uwagi na to, że utrzymanie dotychczasowego systemu wnoszenia opłat za emisję, która i tak musiała być rozliczona uprawnieniami nabywanymi na rynku po cenach stukrotnie wyższych niż wysokość wnoszonej opłaty, jest wyrazem nadmiernego fiskalizmu i trudno znaleźć dla takiego rozwiązania racjonalne uzasadnienie. Warto także dodać, że Komisja Wspólna Rządu i Samorządu nie wnosiła zastrzeżeń do projektowanych zmian w systemie wnoszenia opłat.
Art. 34 projektu ustawy przewiduje nałożenie na organy nadzoru budowlanego obowiązku przeprowadzania kontroli realizacji zadań inwestycyjnych ujętych w krajowym planie inwestycyjnym. W ocenie MIR nie zachodzi potrzeba przeprowadzania przez organy nadzoru budowlanego okresowych kontroli realizacji inwestycji objętych Krajowym Planem Inwestycyjnym. Przyjęcie powyższej regulacji doprowadziłoby do rozszerzenia katalogu obowiązków organów nadzoru budowlanego, a tym samym przyczyniłoby się do ich nadmiernego obciążenia oraz zwiększenia kosztów funkcjonowania. Wystarczającym rozwiązaniem jest ustanowienie dla omawianych inwestycji inspektorów nadzoru inwestorskiego, którym ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409) przyznaje uprawnienia związane z kontrolą zgodności prowadzonych robót budowlanych z projektem, pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi przepisami (art. 26 ww. ustawy). Zauważyć jednocześnie należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane, w sposób kompleksowy regulują całokształt spraw związanych z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych, a także określają zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Wobec powyższego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane). Ponadto organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami ustawy Prawo budowlane mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Minister Infrastruktury i Rozwoju Komunikat Komisji Wytyczne w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE w pkt 63 przewidują konieczność zapewnienia nadzoru realizacji inwestycji w terenie, nadzór ten powinien być realizowany corocznie. Nadzór (kontrola), o której mowa w projektowanej ustawie ma na celu nie tyle zapewnienie przestrzegania wymagań bezpieczeństwa i zachowania wymagań sztuki przy realizacji obiektów budowalnych, o których mowa w ustawie Prawo budowlane, co poświadczenie przez organ państwa że inwestycje, na realizację których udzielana jest pomoc państwa, w postaci darmowego przydziału uprawnienia do emisji są rzeczywiście realizowane. Rozwiązanie to ma na celu zapewnienie, tylko uprawnione podmiotu, realizujące inwestycje otrzymają pomoc państwa, a tym samym nie dojdzie do uszczuplenia mienia państwowego poprzez zmniejszenie wpływów do budżetu państwa z tytułu sprzedaży polskich uprawnień na aukcjach.
Wprowadzenie do projektu ustawy przepisów dotyczących systemu rekompensat dla przedsiębiorstw energochłonnych. Możliwość wprowadzenia rozwiązania polegającego na uruchomieniu wsparcia w formie rekompensat dla przedsiębiorstw energochłonnych przewidziana została w dyrektywie 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. U. L 275 z 25.10.2003, str. 32). System rekompensat ma szczególne znaczenie dla polskiej gospodarki. W materiale informacyjnym Ministra Gospodarki przyjętym przez Komitet do Spraw Europejskich przedstawiono analizy, z których wynika, że koszty wdrożenia proponowanej przez Komisję Europejską polityki klimatycznej w odniesieniu do PKB są w Polsce znacznie większe niż średnio dla całej Unii Europejskiej. W jednej z nich, sporządzonej przez Bank Światowy (raport Transition to a lowemissions economy z 2011 r., s. 85-87), wskazuje się, że ekonomiczne koszty w postaci utraty PKB i miejsc pracy spowodowane realizacją zobowiązań z tytułu pakietu klimatyczno-energetycznego są blisko dwukrotnie wyższe dla Polski (ok. 1,4% PKB do roku 2020) niż średni koszt w UE (ok. 0,6% PKB). Zaostrzanie polityki klimatycznej w najwyższym stopniu dotknie sektory produkcji metali, wyrobów z surowców niemetalicznych (m.in. cement, wapno), chemikaliów i wyrobów chemicznych oraz wytwarzania koksu w ich przypadku wzrost kosztów z tytułu już obecnie realizowanej polityki klimatycznej przekracza do roku 2030 uzyskiwany zysk brutto. Na skutki polityki klimatycznej poważnie narażone są także sektory produkcji papieru i wyrobów z papieru w przypadku kontynuacji obecnej polityki koszty z nią związane pochłoną ok. 2/3 zysku brutto (spadek z 7,3% w roku 2009 do 2,3% w roku 2030). Spadek produkcji przemysłowej będzie miał znaczący wpływ na całą polską gospodarkę z uwagi na fakt, że zatrudnienie oraz wytwarzana wartość dodana w energochłonnych gałęziach przemysłu wynoszą w Polsce aż ok. 12%- 15% w przemyśle ogółem, przy europejskiej średniej ok. 3%. Ponadto, Minister Gospodarki Kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta na poziomie komitetu stałego Rady Ministrów. Ponadto uwaga wykracza poza założenia do projektu ustawy brak przepisów o rekompensatach jest wynikiem decyzji politycznej.
polski przemysł energochłonny zatrudnia około 500 tys. pracowników i obejmuje zarówno duże przedsiębiorstwa, zatrudniające od 15 tys. pracowników, jak i zakłady zatrudniające do tysiąca osób. Często są to branże, które w ostatnich latach dokonały znacznego postępu w zakresie efektywności energetycznej i należą do najnowocześniejszych w Europie (np. hutnictwo). Przyznanie rekompensat jest oczywiście dobrowolne i zależy od decyzji poszczególnych państw członkowskich. Jednakże zbudowanie systemu wsparcia dla przedsiębiorstw energochłonnych w Polsce jest niezbędne, aby utrzymać ich konkurencyjność oraz zapobiec przenoszeniu produkcji do innych państw UE, jak również poza nią. Ryzyko przenoszenia produkcji z Polski jest tym bardziej realne, że niektóre państwa UE są już na zaawansowanym etapie wdrażania systemu rekompensat, co pogorszy atrakcyjność Polski jako miejsca do inwestycji np. względem Niemiec, które przekazały już swój system rekompensat do KE do notyfikacji. Proponuję, aby rekompensatom poświęcić nowy, 14 rozdział w projekcie ustawy.