PL PL PL
KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 24.3.2010 KOM(2010) 104 wersja ostateczna 2010/0066 (APP) Wniosek DECYZJA RADY nr /2010/UE upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej {KOM(2010) 105 wersja ostateczna} PL PL
UZASADNIENIE 1. WPROWADZENIE 1. W dniu 17 lipca 2006 r. Komisja przyjęła wniosek 1 dotyczący rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2201/2003 2 w odniesieniu do jurysdykcji i wprowadzającego zasady dotyczące prawa właściwego w sprawach małżeńskich ( Rzym III ) 3. 2. Podstawę prawną zaproponowanego rozporządzenia Rady stanowił art. 61 lit. c) oraz art. 67 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską 4. Wniosek dotyczył współpracy sądowej w sprawach cywilnych, w których występują aspekty dotyczące prawa rodzinnego. Podstawa prawna zobowiązywała do jednomyślności. Parlament Europejski wydał swoją opinię w dniu 21 października 2008 r. 5. 3. Od października 2006 r. wniosek Komisji był rozpatrywany przez Komitet ds. Prawa Cywilnego (Rzym III). Stanowił on jeden z priorytetów niemieckiej, portugalskiej i słoweńskiej prezydencji. W kwietniu 2007 r. wniosek był omawiany na posiedzeniu Rady, na którym ministrowie uzgodnili pewne wytyczne. 4. W połowie 2008 r. dyskusje osiągnęły etap, na którym można było stwierdzić, że proponowane rozporządzenie przedstawia dla kilku państw członkowskich szczególne problemy, przez które nie mogą one go zaakceptować. W szczególności jedno państwo członkowskie nie uznawało za słuszne, by jego sądy miały stosować obce prawo rozwodowe, uznawane przez nie za bardziej restrykcyjne od jego własnego prawa w tym zakresie, i pragnęło w dalszym ciągu stosować swoje prawo materialne do wszelkich spraw rozwodowych toczących się przed jego sądami (podejście lex fori). Równocześnie znaczna większość państw członkowskich przyjmowała stanowisko, że przepisy dotyczące prawa właściwego należą do zasadniczych elementów proponowanego rozporządzenia. Wspierały one przyjęcie ustanowionej we wniosku zasady stosowania prawa państwa, z którym małżonkowie mają bliski związek, która to zasada w niektórych przypadkach oznaczałaby stosowanie obcego prawa rozwodowego. 5. Kolejne prezydencje Rady i Komisja próbowały znaleźć rozwiązanie w ramach proponowanego rozporządzenia, tworząc różne warianty zwiększające możliwości stosowania lex fori nie zagrażające równocześnie realizacji głównych celów wniosku. Te wspólne wysiłki okazały się jednak bezowocne. 1 2 3 4 5 COM(2006) 399. Rozporządzenie Rady (WE) nr 2201/2003 dotyczące jurysdykcji oraz uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach małżeńskich oraz w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej, uchylające rozporządzenie (WE) nr 1347/2000 (Dz.U. L 338 z 23.12.2003, s. 1). Dania, zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 5 (obecnie protokołu nr 22) w sprawie stanowiska Danii załączonego do Traktatów, nie uczestniczyła w przyjęciu zaproponowanego rozporządzenia, nie była nim związana ani nie miało ono do niej zastosowania. Zgodnie z art. 3 Protokołu nr 4 (obecnie protokołu nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii załączonego do Traktatów, Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie notyfikowały życzenia uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu tego zaproponowanego rozporządzenia. Obecnie art. 81 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. P6_TA(2008)0502, (Dz.U. C 15 E, 21.1.2010, s. 128). PL 2 PL
6. Dlatego też na posiedzeniu Rady w dniach 5-6 czerwca 2008 r. ministrowie stwierdzili, że nie ma jednomyślności co do dalszych prac nad rozporządzeniem Rzym III i że wystąpiły trudności nie do pokonania, uniemożliwiające osiągnięcie jednomyślności obecnie i w najbliższej przeszłości. Rada ustaliła również, że cele rozporządzenia Rzym III nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez zastosowanie odpowiednich postanowień Traktatów 6 ; 7. W lipcu i sierpniu 2008 r. dziewięć państw członkowskich: Bułgaria, Grecja, Hiszpania, Włochy, Luksemburg, Węgry, Austria, Rumunia i Słowenia, skierowało do Komisji wniosek, w którym zaznaczyły, że pragną ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w dziedzinie prawa właściwego w sprawach małżeńskich, zwracając się do niej o przedłożenie odpowiedniego wniosku Radzie. W styczniu 2009 r. z podobnym wnioskiem wystąpiła również Francja. W dniu 3 marca 2010 r. Grecja wycofała swój wniosek. 8. Niniejszy wniosek stanowi odpowiedź Komisji na te wezwania. 2. Podstawa prawna wzmocnionej współpracy 9. Wzmocniona współpraca uregulowana jest art. 20 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 326-334 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Zgodnie z tymi postanowieniami podjęcie wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej wymaga dwóch wniosków: wniosku Komisji dotyczącego decyzji Rady upoważniającej do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej, opartego na art. 329 ust. 1 TFUE, oraz wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia Rady wprowadzającego w życie wzmocnioną współpracę w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawej, opartego na art. 81 ust. 3 TFUE 7. 3. Ocena warunków prawnych wzmocnionej współpracy 3.1. Decyzja upoważniająca jako ostateczność oraz udział co najmniej dziewięciu państw członkowskich 10. Artykuł 20 ust. 2 TUE stanowi, że decyzję upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy Rada przyjmuje w ostateczności, jeżeli ustali, że cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość, oraz pod warunkiem, że uczestniczy w niej co najmniej dziewięć państw członkowskich. 11. Jak już wspomniano powyżej, na posiedzeniu w dniach 5-6 czerwca 2008 r. Rada stwierdziła, że nie ma jednomyślności co do dalszych prac nad wnioskiem z 2006 r. i 6 7 Dokument 10383/08 PV/CONS 36 JAI 311 z dnia 10 lipca 2008 r. W art. 20 ust. 1 TUE mowa jest o stosowaniu odpowiednich postanowień Traktatów ; w przypadku prawa właściwego w sprawach rozwodowych oznacza to postanowienia rozdziału 3 (Współpraca sądowa w sprawach cywilnych) w tytule V (Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. PL 3 PL
że wystąpiły trudności nie do pokonania, uniemożliwiające osiągnięcie jednomyślności obecnie i w przewidywalnej przyszłości. Rada ustaliła również, że cele proponowanego rozporządzenia nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez zastosowanie odpowiednich postanowień Traktatów. Konkluzja Rady była zatem taka, że nie istnieje inne rozwiązanie dla Unii jako całości i że można skorzystać z ostatecznego wyjścia, jakim jest wzmocniona współpraca. 12. Komisja otrzymała dotychczas wnioski dziewięciu państw członkowskich (Bułgaria, Hiszpania, Francja, Włochy, Luksemburg, Węgry, Austria, Rumunia i Słowenia), w których państwa te zaznaczyły, że pragną ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w dziedzinie prawa właściwego w sprawach małżeńskich. 3.2. Dziedzina objęta zakresem Traktatów 13. Artykuł 329 ust. 1 TFUE stanowi, że wzmocniona współpraca może być ustanowiona w jednej z dziedzin, o których mowa w Traktatach. 14. Dziewięć państw członkowskich wystąpiło o upoważnienie ich do ustanowienia między sobą wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego w sprawach małżeńskich (Rzym III). Oznacza to normy kolizyjne określające prawo materialne mające zastosowanie do międzynarodowego rozwodu, w którym występują łączniki z więcej niż jednym porządkiem prawnym. Normy kolizyjne należą do elementów wyraźnie wymienionych w wykazie środków przewidzianych w art. 81 ust. 2 TFUE, natomiast w art. 81 ust. 3 TFUE dokonano rozróżnienia na normy kolizyjne dotyczące spraw cywilnych i handlowych w ogólności oraz na środki dotyczące prawa rodzinnego. Komisja uznaje, że normy kolizyjne w prawie rodzinnym stanowią wąską wprawdzie, ale wyraźnie zdefiniowaną dziedzinę w rozumieniu Traktatów, w której można ustanowić wzmocnioną współpracę. 15. W tym kontekście należy wyjaśnić, że dziedzina proponowanej wzmocnionej współpracy, czyli prawo właściwe dla rozwodów i separacji prawnej nie obejmuje norm kolizyjnych dotyczących majątkowych konsekwencji rozwodu 8. Przedmiotem współpracy nie jest również materialne prawo rozwodowe, tzn. przesłanki rozwodu lub procedura stosowana w przypadku rozwodu. 8 Komisja przygotowuje inicjatywę ustawodawczą w dziedzinie małżeńskich ustrojów majątkowych oraz konsekwencji separacji par, w których występują elementy transgraniczne, zgodnie z niedawnym wezwaniem zawartym w programie sztokholmskim. W ramach tych przygotowań opublikowano Zieloną księgą w sprawie kolizji przepisów w sprawach dotyczących majątkowego ustroju małżeńskiego, w tym zagadnienia właściwości i wzajemnego uznawania, COM(2006) 400. Inicjatywa obejmie normy prawa prywatnego międzynarodowego w zakresie małżeńskich ustrojów majątkowych, zarówno w trakcie trwania małżeństwa jak i w przypadku rozpadu małżeństwa w drodze rozwodu lub separacji. Normy kolizyjne w sprawach dotyczących samego rozwodu oraz małżeńskich ustrojów majątkowych należą do dwóch odrębnych dziedzin, a wzmocniona współpraca w jednej z nich nie wyklucza przyjmowania przepisów w drugiej. PL 4 PL
3.3. Realizacja celów Unii, ochrona jej interesów i zacieśnianie integracji 3.3.1. Kontekst ogólny 16. Przy należytym uwzględnieniu odpowiednich części przeprowadzonej oceny skutków 9 oraz uzasadnienia wyżej wymienionego wniosku Komisji z 2006 r., wzmocniona współpraca służyć ma zapewnieniu jasnych i kompleksowych ram prawnych, obejmujących przepisy dotyczące prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej, jak również przyznanie stronom pewnej autonomii w zakresie wyboru prawa właściwego. 17. Komisja przeprowadziła obszerne konsultacje z zainteresowanymi podmiotami w ramach wyżej wspomnianej procedury oceny skutków. Zostały one przeprowadzone na podstawie zielonej księgi w sprawie prawa właściwego i jurysdykcji w sprawach rozwodowych, wydanej w 2005 r. 10. W zielonej księdze wskazano szereg wad obecnej sytuacji i różne możliwe warianty zaradzenia występującym problemom. Warianty te obejmowały między innymi utrzymanie status quo, harmonizację norm kolizyjnych, wprowadzenie ograniczonej możliwości wyboru przez małżonków prawa właściwego i, wreszcie, kombinację różnych rozwiązań. W 2006 r. Komisja zorganizowała publiczną dyskusję oraz posiedzenie ekspertów. W większości opinii uznano potrzebę zwiększenia pewności i przewidywalności prawnej oraz wprowadzenia ograniczonej autonomii stron i zapobieżenia zjawisku prześcigania się małżonków przy wnoszeniu sprawy do sądu. Niektóre zainteresowane strony wyrażały obawy, że harmonizacja norm kolizyjnych zobowiązywałaby sądy do stosowania prawa obcego, co mogłoby prowadzić do opóźnień i wzrostu kosztów postępowań w sprawach małżeńskich. Badanie opinii publicznej wykazało, że 60% Europejczyków oczekuje od UE działań na rzecz uproszczenia prawodawstwa w zakresie orzekania rozwodów w innym państwie członkowskim 11. 18. Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej dotyczyłaby dziesiątków tysięcy międzynarodowych par, które rozwodzą się w UE każdego roku. Co roku w Europie zawieranych jest wiele małżeństw pomiędzy osobami pochodzącymi z dwóch różnych państw członkowskich, każdego roku dochodzi też do wielu "międzynarodowych" rozwodów. 19. W UE jest blisko 122 mln małżeństw, z których około 16 mln (13%) uznawanych jest za międzynarodowe 12. Przykładowo w 2007 r. w Unii Europejskiej zawarto 2 400 000 małżeństw, z czego 300 000 stanowiły małżeństwa międzynarodowe. Chociaż takie małżeństwa zawierane są głównie w kilku większych państwach 9 10 11 12 SEC(2006) 949, zob. http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/cia_2006_en.htm#jls. Przygotowując sprawozdanie z oceny skutków uwzględniono treść analizy Study to inform a subsequent Impact Assessment on the Commission proposal on jurisdiction and applicable law in divorce matters przygotowanej przez Policy Evaluation Consortium (EPEC) w 2006 r., zob. http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm. COM(2005) 82. Flash EB nr 188 Ochrona konsularna i prawo rodzinne. Informacje zawarte w niniejszym punkcie oparte są na sprawozdaniu końcowym z oceny skutków wspólnotowych instrumentów dotyczących małżeńskich ustrojów majątkowych oraz majątku par żyjących w konkubinacie w przypadkach, w których występuje element międzynarodowy, przeprowadzonej przez EPEC w 2010 r. PL 5 PL
europejskich, zdarzają się na terytorium całej Unii Europejskiej i dlatego dotyczą dużej liczby europejskich obywateli. 20. W 2007 r. w 27 państwach członkowskich Unii Europejskiej przeprowadzono 1 040 000 rozwodów, z czego w 140 000 (13 %) przypadków występował element międzynarodowy. Państwa członkowskie, w których udział międzynarodowych rozwodów w 2007 r. był największy, to Niemcy (34 000), Francja (20 500) oraz Zjednoczone Królestwo (19 500). 3.3.2. Obecna sytuacja w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej 21. Obecnie, w obliczu braku wspólnych unijnych norm, w 24 państwach członkowskich uczestniczących we współpracy sądowej w sprawach cywilnych w UE oraz w 2 państwach członkowskich, które mogą każdorazowo zdecydować o przystąpieniu do niej, obowiązuje 26 różnych zbiorów norm kolizyjnych dotyczących rozwodu 13. Większość państw członkowskich określa prawo właściwe na podstawie zestawienia występujących łączników, co służy zagwarantowaniu, by postępowanie poddano temu porządkowi prawnemu, z którym dany związek małżeński jest najbliżej związany. Pozostałe państwa członkowskie stosują systematycznie w sprawach małżeńskich swoje prawo krajowe (lex fori). 22. Obecna sytuacja powoduje szereg problemów w sprawach małżeńskich, w których występuje element międzynarodowy. Fakt, że przepisy krajowe są bardzo zróżnicowane, zarówno jeżeli chodzi o normy materialne, jak i normy kolizyjne, powoduje brak pewności prawnej. Znaczne zróżnicowanie i złożony charakter krajowych norm kolizyjnych sprawiają, że trudno jest międzynarodowym parom przewidzieć, jakie prawo obowiązywać będzie w postępowaniach dotyczących ich małżeństwa. Znaczna większość państw członkowskich nie daje małżonkom możliwości wyboru prawa właściwego w takich postępowaniach. Może to prowadzić do stosowania prawa, z którym małżonkowie są związani w bardzo niewielkim stopniu, oraz skutkować rozstrzygnięciami, które nie odpowiadają uzasadnionym oczekiwaniom obywateli. Na koniec należy stwierdzić, że obecnie obowiązujące normy mogą skłaniać małżonków do prześcigania się przy wnoszeniu sprawy do sądu, aby zapewnić poddanie postępowania konkretnemu prawu, które uznają za korzystniejsze dla nich. 23. Trudno jest oszacować straty gospodarcze powodowane przez brak harmonizacji norm kolizyjnych w zakresie rozwodu. W kontekście oceny skutków przeprowadzonej w celu uzyskania przez Komisję wiedzy na temat małżeńskich ustrojów majątkowych ustalono, że hipotetyczne koszty problemów związanych z małżeństwami międzynarodowymi w sprawach rozwodowych mogą sięgać nawet 13 Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu (nr 22) w sprawie stanowiska Danii załączonego do Traktatów Dania nie uczestniczy w przyjęciu środków proponowanych na mocy tytułu V części trzeciej TFUE i środki te nie wiążą jej, ani nie mają do niej zastosowania. W przeciwieństwie do Danii, Zjednoczone Królestwo i Irlandia mogą uczestniczyć we współpracy na mocy tytułu V części trzeciej TFUE, zgodnie z art. 3 protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii załączonego do Traktatów. W Zjednoczonym Królestwie istnieją wprawdzie odrębne okręgi jurysdykcyjne dla Anglii/Walii, Szkocji i Irlandii Północnej, ale obowiązują w nich podobne normy kolizyjne. PL 6 PL
205 mln EUR w skali UE. Koszty te mogą przypadać na sądy, małżonków i osoby trzecie 14. 3.3.3. Korzyści wynikające ze wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodu i separacji prawnej 24. Dziewięć państw członkowskich wystąpiło o upoważnienie do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej: Bułgaria, Hiszpania, Francja, Włochy, Luksemburg, Węgry, Austria, Rumunia i Słowenia. Łączna liczba ludności tych dziewięciu państw członkowskich wynosi 216,3 mln. Stanowi to blisko połowę (44%) ludności Unii 15. Udział międzynarodowych małżeństw i rozwodów w tych państwach wynosi około 13% 16, tzn. jest średnio na tym samym poziomie co przeciętnie w UE. Szacunkowa roczna liczba rozwodów w tych państwach wynosi około 440 000, z czego w 53 000 występują elementy międzynarodowe 17. Do wzmocnionej współpracy mogą przystąpić wszystkie państwa członkowskie. Im więcej z nich będzie w niej uczestniczyć, tym większej liczby obywateli będzie ona dotyczyć. 25. Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodu i separacji przynosi obywatelom następujące korzyści: 26. Zwiększenie pewności i przewidywalności prawnej. Wzmocniona współpraca doprowadzi do wprowadzenia zharmonizowanych norm kolizyjnych w sprawach dotyczących rozwodu i separacji prawnej, umożliwiających małżonkom łatwe przewidzenie, które prawo znajdzie zastosowanie w postępowaniu dotyczącym ich małżeństwa. Prawo to zależeć będzie w pierwszym rzędzie od wyboru małżonków. Wybór ograniczony jest do systemów prawa, z którymi małżeństwo ma ścisły związek, dla uniknięcia stosowania prawa egzotycznego, z którymi małżonków łączy niewiele lub wręcz nic. Jeżeli taki wybór nie zostanie dokonany, prawo właściwe ustalane jest na podstawie zestawienia łączników, co pozwoli zagwarantować, by postępowanie w sprawach małżeńskich regulowane było porządkiem prawnym, z którym małżeństwo jest blisko związane. Dzięki temu zainteresowani małżonkowie oraz prawnicy zyskają znacznie większą pewność prawną oraz możliwości przewidywania. 27. Większa elastyczność dzięki wprowadzeniu ograniczonej autonomii stron. Obecnie autonomia stron w sprawach małżeńskich jest bardzo ograniczona. Krajowe normy kolizyjne przewidują zasadniczo tylko jedno rozwiązanie w danej sytuacji, np. zastosowanie prawa odpowiadającego wspólnemu obywatelstwu małżonków lub zastosowanie lex fori. W warunkach wzmocnionej współpracy ramy prawne będą 14 15 16 17 Sprawozdanie końcowe z oceny skutków wspólnotowych instrumentów dotyczących małżeńskich ustrojów majątkowych oraz majątku par żyjących w konkubinacie w przypadkach, w których występuje element międzynarodowy przeprowadzonej przez EPEC w 2010 r. Ludność Unii w 2009 wynosiła 494 mln. Liczba rozwodów, w których występował element w międzynarodowy w 2007 r. oraz ich udział w ogólnej liczbie rozwodów w rozpatrywanych państwach członkowskich: Bułgaria: 700/4 %; Hiszpania: 14 500/11 %; Francja 20 500/13 %; Włochy 3 000/6 %; Luksemburg: 500/48 %; Węgry: 500/2 %; Austria: 5 000/25 %; Rumunia: 500/1 % i Słowenia 300/10 %. Sprawozdanie końcowe z oceny skutków wspólnotowych instrumentów dotyczących małżeńskich ustrojów majątkowych oraz majątku par żyjących w konkubinacie w przypadkach, w których występuje element międzynarodowy, przeprowadzonej przez EPEC w 2010 r. PL 7 PL
bardziej elastyczne dzięki przyznaniu małżonkom ograniczonej możliwości wyboru prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej. Zapewnienie małżonkom możliwości uzgodnienia tej kwestii może okazać się szczególnie użyteczne w przypadków rozwodów przeprowadzanych za porozumieniem stron. 28. Zapobiegnięcie zjawisku prześcigania się małżonków przy wnoszeniu sprawy do sądu. Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej stanowi ponadto odpowiedź na problem prześcigania się małżonków przy wnoszeniu sprawy do sądu. Zjawisko to może prowadzić do stosowania prawa, z którym pozwany nie czuje się blisko związany, lub które nie uwzględnia jego interesów. W dodatku utrudnia to dążenie do pojednania oraz nie pozostawia wiele miejsca na mediację. Wprowadzenie zharmonizowanych norm kolizyjnych przypuszczalnie przyczyni się do znacznego ograniczenia omawianego zjawiska, ponieważ sąd w państwie członkowskim uczestniczącym we wzmocnionej współpracy, do którego wniesiony zostałby pozew, zastosowałby prawo wyznaczone na podstawie wspólnych norm. 29. Wyrażano pewne obawy, że harmonizacja norm kolizyjnych zmusiłaby sądy do stosowania obcego prawa rozwodowego, co opóźniałoby postępowanie w sprawach małżeńskich i zwiększało jego koszty. W praktyce problemy te nie powinny pojawiać się zbyt często, ponieważ na podstawie łączników w znacznej większości przypadków stosowane byłoby lex fori. Doświadczenia państw członkowskich korzystających obecnie z łączników, które prowadzą do stosowania prawa obcego, nie wykazują żadnych większych trudności. Obecne normy kolizyjne w dziewięciu wnioskujących państwach członkowskich obejmują takie łączniki, które w niektórych przypadkach już teraz prowadzą do stosowania prawa obcego przez ich sądy. Dlatego wzmocniona współpraca nie powodowałaby problemów w postaci dodatkowych kosztów lub przedłużania postępowania. Na koniec należy stwierdzić, że przyjęcie środków ułatwiających stosowanie prawa obcego powinno ograniczyć ewentualne negatywne konsekwencje 18. 30. Z perspektywy instytucjonalnej wzmocniona współpraca stanowi lepsze rozwiązanie niż przystąpienie przez zainteresowane państwa członkowskie do negocjacji w sprawie międzynarodowej umowy o prawie właściwym dla rozwodów i separacji prawnej. Byłaby to z pewnością mniej korzystna alternatywa. Nawet jeśli akty przyjęte w ramach wzmocnionej współpracy wiążą państwa członkowskie w niej uczestniczące, to jednak poddane są kontroli Unii w tej dziedzinie. Komisja może zatem monitorować ich prawidłowe stosowanie na mocy Traktatów, a Trybunałowi Sprawiedliwości UE przysługuje jurysdykcja w zakresie wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym dotyczących ich wykładni, zapewniając tym samym spójną i jednolitą wykładnię środków przyjętych w ramach wzmocnionej współpracy. 18 Decyzja nr 568/2009/WE Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniająca decyzję Rady 2001/470/WE ustanawiającą europejską sieć sądową w sprawach cywilnych i handlowych wprowadza taki środek w postaci obowiązku dostarczania przez punkty kontaktowe wszelkich informacji ułatwiających stosowanie prawa innego państwa członkowskiego właściwego na podstawie unijnych lub międzynarodowych aktów prawnych, zob. zmieniony art. 5 ust. 2 lit. c). PL 8 PL
3.3.4. Spełnienie wymogów art. 20 ust. 1 TUE 31. Artykuł 20 ust. 1 przewiduje wymóg, by celem wzmocnionej współpracy było sprzyjanie realizacji celów Unii, ochrona jej interesów oraz wzmocnienie procesu jej integracji. 32. Jednym z zadań Unii jest zapewnienie jej obywatelom przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób (art. 3 ust. 2 TUE). Tworzenie przestrzeni sprawiedliwości obejmuje rozwój współpracy sądowej w sprawach cywilnych mających skutki transgraniczne, w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania orzeczeń (art. 81 ust. 1 TFUE). W tym celu Unia może przyjąć środki zmierzające do zapewnienia, po pierwsze, wzajemnego uznawania i wykonywania przez państwa członkowskie orzeczeń sądowych oraz, po drugie, zgodności norm mających zastosowanie w państwach członkowskich w przypadku kolizji przepisów i sporów o właściwość (art. 81 ust. 2 lit. a) i c) TFUE). 33. Harmonizacja norm kolizyjnych ułatwia wzajemne uznawanie orzeczeń sądowych. Fakt, że sądy państw członkowskich stosują takie same normy kolizyjne przy określaniu prawa właściwego w danej sytuacji umacnia wzajemne zaufanie do orzeczeń sądów wydawanych w innych państwach członkowskich 19. 34. Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej między wnioskującymi państwami członkowskimi przybliżyłaby realizację celu Unii zakładającego zapewnienie zgodności stosowanych w państwach członkowskich norm dotyczących kolizji przepisów, ponieważ zwiększyłaby poziom tej zgodności w porównaniu ze stanem obecnym. Jak wyjaśniono powyżej, w 26 państwach członkowskich uczestniczących we współpracy w sprawach cywilnych obowiązuje 26 różnych zestawów norm kolizyjnych w zakresie rozwodu. Gdyby wnioskujące państwa członkowskie nawiązały wzmocnioną współpracę, obowiązywałoby 18 różnych reżimów prawnych, co oznaczałoby większą harmonizację norm kolizyjnych oraz zacieśnienie integracji w tej części UE. 3.4. Zgodność z Traktatami i prawem Unii 35. Zgodnie z art. 326 TFUE wzmocniona współpraca musi być zgodna z Traktatami i prawem UE. 36. Nie może ona wpływać negatywnie na obowiązujący dorobek prawny. Można ustanowić ją w dziedzinie należącej do zakresu kompetencji dzielonych Unii, w której do tej pory nie wprowadzono wspólnych norm unijnych. Pierwszy wspólnotowy akt prawny przyjęty w dziedzinie prawa rodzinnego, rozporządzenie Rady nr 1347/2000 20, określa normy w zakresie jurysdykcji, uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach małżeńskich oraz orzeczeń w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej za dzieci obojga małżonków w 19 20 Program środków służących realizacji zasady wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych, przyjęty w dniu 30 listopada 2000 r. (Dz.U. C 12 z 15.1.2001 s. 1). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1347/2000 z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie jurysdykcji, uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach małżeńskich i w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej za dzieci obojga małżonków (Dz.U. L 160 z 30.6.2000, s. 19). PL 9 PL
kontekście postępowania w sprawach małżeńskich. Nie zawiera ono jednak norm dotyczących prawa właściwego. Wejście w życie rozporządzenia Rady (WE) nr 2201/2003, uchylającego i zastępującego rozporządzenie Rady (WE) nr 1347/2000 z dniem 1 marca 2005 r., nie spowodowało żadnych zmian w tym względzie. Kwestia prawa właściwego nie została poruszona podczas negocjacji w sprawie tego rozporządzenia, w którym przepisy dotyczące spraw małżeńskich przejęto w sposób niemalże niezmieniony z rozporządzenia Rady (WE) nr 1347/2000. 37. Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej nie doprowadziłaby do dyskryminacji ze względu na obywatelstwo zakazanej przez art. 18 TFUE, ponieważ proponowane normy kolizyjne będą miały charakter uniwersalny i znajdą zastosowanie do wszystkich postępowań przed sądami uczestniczących państw członkowskich, niezależnie od obywatelstwa lub miejsca zamieszania stron. Z drugiej strony sądy nieuczestniczących państw stosować będą, tak jak do tej pory, swoje krajowe normy kolizyjne wynikające z ich prawa prywatnego międzynarodowego. 3.5. Wzmocniona współpraca nie wpływa negatywnie na rynek wewnętrzny ani na spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną, nie powoduje barier ani dyskryminacji w handlu i nie zakłóca konkurencji 38. Artykuł 326 TFUE przewiduje, że wzmocniona współpraca nie może naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Nie może ona stanowić przeszkody ani dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi, ani prowadzić do zakłócenia konkurencji między nimi. 39. Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej nie stanowi problemu w odniesieniu do tych warunków prawnych. Co więcej, wniosek przyjęty w celu realizacji wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej służyć będzie ułatwieniu właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, ponieważ doprowadzi do zniesienia wszelkich przeszkód w zakresie swobodnego przemieszczenia się osób, które obecnie napotykają na problemy wynikające ze zróżnicowania krajowych przepisów dotyczących prawa właściwego w sprawach małżeńskich. Zwiększona pewność prawna w zakresie norm kolizyjnych dotyczących rozwodów będzie miała zatem pozytywne skutki dla par korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się między państwami członkowskimi. 40. Ze względu na charakter wniosku, który dotyczy wyłącznie stosunków między dwiema jednostkami, nie wpływa on na przedsiębiorstwa lub stosunki prawne na rynku ani na handel, ani na konkurencję w Unii. Na koniec należy stwierdzić, że wniosek nie wpływa na politykę regionalną Unii. 41. Co więcej, harmonizacja norm kolizyjnych znacznie ułatwiłaby sytuację stron i prawników, którzy będą mogli, w uczestniczących państwach, określić prawo właściwe na podstawie jednego zespołu norm, który zastąpi dotychczasowe liczne krajowe normy kolizyjne w tym zakresie w uczestniczących państwach członkowskich. 42. Nawet jeśli nie wszystkie pary w Unii skorzystają z większej pewności prawnej i uproszczenia, które niesie ze sobą wniosek, sytuacja par przed sądami PL 10 PL
nieuczestniczących państw członkowskich nie ulegnie pogorszeniu w porównaniu ze stanem obecnym. Wniosek nie doprowadzi zatem do nieuzasadnionych różnic w traktowaniu obywateli. 3.6. Poszanowanie praw, kompetencji i zobowiązań nieuczestniczących państw członkowskich 43. Artykuł 327 TFUE przewiduje wymóg, by wzmocniona współpraca nie naruszała kompetencji, praw i obowiązków państw członkowskich, które w niej nie uczestniczą. 44. Przyjęcie wspólnych norm kolizyjnych dla dziewięciu państw członkowskich nie wpływa na normy obowiązujące w nieuczestniczących państwach członkowskich. Te ostanie państwa będą w dalszym ciągu posiadać własne normy prawa prywatnego międzynarodowego dotyczące prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej. 45. Zgodnie z wnioskiem para zamieszkała w uczestniczącym państwie członkowskim miałaby możliwość wyboru prawa, któremu poddany zostałby rozwód. Ograniczony wybór prawa w zakresie dotyczącym rozwodów nie jest obecnie zupełnie obcy państwom członkowskim istnieją przypadki, w których strony mają takie uprawnienie, np. w holenderskich i niemieckich przepisach regulujących małżeństwo. Jeżeli, w warunkach wzmocnionej współpracy, para, które zawarła porozumienie o wyborze prawa, przeniesie się następnie do nieuczestniczącego państwa członkowskiego i tam wystąpi do sądu o rozwód, uznanie tego porozumienia zależeć będzie od prawa krajowego sądu, do którego złożono pozew rozwodowy. Jeżeli para wybrała prawo tego sądu, uznanie umowy powinno być dla tego sądu mniej problematyczne. 46. Na szczeblu międzynarodowego prawa publicznego nie istnieją międzynarodowe umowy dotyczące prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej między uczestniczącymi i nieuczestniczącym państwami, które zostałyby naruszone wskutek podjęcia wzmocnionej współpracy. 47. Na koniec należy odnotować, ze wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej nie wpływa na nieuczestniczące państwa członkowskie w odniesieniu do norm określających prawo właściwe w dziedzinach blisko związanych z rozwodem, takich jak normy kolizyjne w zakresie odpowiedzialności rodzicielskiej oraz zobowiązań alimentacyjnych. Normy kolizyjne w zakresie odpowiedzialności rodzicielskiej regulowane są konwencją haską z 1996 r. o jurysdykcji, prawie właściwym, uznawaniu, wykonywaniu i współpracy w zakresie odpowiedzialności rodzicielskiej oraz środków ochrony dzieci. Obecnie osiem państw członkowskich jest stroną konwencji, a pozostałe 18 państw członkowskich musi ją ratyfikować lub przystąpić do niej przed dniem 5 czerwca 2010 r. 21. Normy kolizyjne w zakresie zobowiązań alimentacyjnych zostały ustanowione w protokole haskim z 2007 r. o prawie właściwym dla zobowiązań 21 Decyzja Rady 2008/431/WE upoważniająca niektóre państwa członkowskie do ratyfikacji konwencji haskiej z 1996 roku lub do przystąpienia do tej konwencji w interesie Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 151 z 11.6.2008, s. 36). PL 11 PL
alimentacyjnych 22, mającym zastosowanie na mocy art. 15 rozporządzenia (WE) nr 4/2009 dotyczącego zobowiązań alimentacyjnych 23, które zacznie obowiązywać w dniu 18 czerwca 2011. Normy dotyczące prawa właściwego w zakresie rozwodu oraz przyznania, wykonywania lub wygaśnięcia odpowiedzialności rodzicielskiej lub zobowiązań alimentacyjnych są od siebie niezależne. Sąd, któremu przysługuje jurysdykcja do orzekania w kwestii pozwu rozwodowego w nieuczestniczącym państwie członkowskim, stosuje własne krajowe normy kolizyjne w celu ustalenia prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej, postanowienia konwencji haskiej z 1996 r. w celu ustalenia prawa właściwego w zakresie odpowiedzialności rodzicielskiej oraz postanowienia protokołu haskiego z 2007 r. oraz rozporządzenia (WE) nr 4/2009 w celu ustalenia prawa właściwego w zakresie zobowiązań alimentacyjnych. 3.7. Wniosek w odniesieniu do spełnienia warunków prawnych 48. Na podstawie powyższych uwag Komisja stwierdza, że wszystkie określone Traktatami prawne warunki wzmocnionej współpracy zostały spełnione. 3.8. Poszanowanie praw podstawowych 49. Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej respektuje prawa podstawowe określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, a w szczególności w jej art. 21 dotyczącym niedyskryminacji. Normy kolizyjne zaproponowane w rozporządzeniu wprowadzającym w życie wzmocnioną współpracę będą stosowane do wszystkich rozwodów w uczestniczących państwach członkowskich, bez dyskryminacji na jakimkolwiek gruncie. 3.9. Podsumowanie w kwestii wzmocnionej współpracy 50. Komisja uważa, że w porównaniu z wariantem przewidującym utrzymanie status quo wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej ma liczne korzyści, i że korzyści te w tym konkretnym przypadku wzmocnionej współpracy przewyższają ewentualne wady. Wspólne normy kolizyjne w zakresie rozwodów i separacji prawnej znacznie ułatwią życie dziesiątkom tysięcy par w uczestniczących państwach członkowskich. Byłoby to zgodne z programem sztokholmskim, w którym Rada Europejska stwierdziła, że proces harmonizacji norm kolizyjnych na szczeblu unijnym powinien być kontynuowany w dziedzinach, w których jest to potrzebne, takich jak separacja i rozwody 24. Dlatego Komisja proponuje zezwolić na wzmocnioną współpracę między wnioskującymi państwami członkowskimi. Komisja podkreśla, że do wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej mogą w dowolnym momencie przystąpić wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z art. 328 TFUE, oraz zachęca państwa członkowskie, które do tej pory tego nie zrobiły, do przystąpienia do wzmocnionej współpracy, zwiększając korzyści z niej płynące. 22 23 24 Decyzja Rady 2009/941/WE w sprawie zawarcia przez Wspólnotę Europejską Protokołu haskiego z dnia 23 listopada 2007 r. o prawie właściwym dla zobowiązań alimentacyjnych (Dz.U. L 331 z 16.12.2009, s. 17). Rozporządzenie Rady (WE) nr 4/2009 w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń oraz współpracy w zakresie zobowiązań alimentacyjnych (Dz.U. L 7 z 10.1.2009, s.1). Program sztokholmski Otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli, przyjęty przez Radę Europejską w dn. 10-11 grudnia 2009 r. PL 12 PL
2010/0066(APP) Wniosek DECYZJA RADY nr /2010/UE upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacja prawnej RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 329 ust. 1, uwzględniając wnioski złożone przez Bułgarię, Hiszpanię, Francję, Włochy, Luksemburg, Węgry, Austrię, Rumunię i Słowenię, uwzględniając wniosek Komisji, uwzględniając zgodę Parlamentu Europejskiego 25, a także mając na uwadze, co następuje: (1) Unia postawiła sobie za cel utrzymanie i rozwój przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której zapewniony jest swobodny przepływ osób. W imię stopniowego rozwoju takiej przestrzeni Unia przyjmować ma środki dotyczące współpracy sądowej w sprawach cywilnych mających skutki transgraniczne. (2) Na mocy art. 81 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mają one obejmować środki służące zapewnieniu zgodności obowiązujących w państwach członkowskich norm dotyczących kolizji przepisów, w tym środki dotyczące przepisów prawa rodzinnego mających skutki transgraniczne. (3) W dniu 17 lipca 2006 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2201/2003 w odniesieniu do jurysdykcji i wprowadzającego zasady dotyczące prawa właściwego w sprawach małżeńskich. (4) Na posiedzeniu w dniach 5 i 6 czerwca 2008 r. Rada przyjęła wytyczne polityczne, w których odnotowano, że nie udało się zapewnić jednomyślności potrzebnej do dalszych prac nad proponowanym rozporządzeniem i że wystąpiły trudności nie do pokonania, uniemożliwiające osiągnięcie jednomyślności obecnie i w najbliższej 25 Dz.U. C [ ] z [ ], s. [ ]. PL 13 PL
przeszłości. Ustalono, że cele proponowanego rozporządzenia nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez zastosowanie odpowiednich postanowień Traktatów. (5) W tych okolicznościach Grecja, Hiszpania, Włochy, Węgry, Luksemburg, Austria, Rumunia i Słowenia pismami z dnia 28 lipca 2008 r. wystąpiły z wnioskiem do Komisji, wskazując, że zamierzają ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w dziedzinie prawa właściwego dla spraw małżeńskich i zwracając się do Komisji o przedłożenie odpowiedniego wniosku Radzie. Bułgaria skierowała identyczny wniosek do Komisji pismem z dnia 12 sierpnia 2008 r., a Francja dołączyła swój wniosek pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. W dniu 3 marca 2010 r. Grecja wycofała swój wniosek. Ogółem chęć nawiązania wzmocnionej współpracy zgłosiło dziewięć państw członkowskich. (6) Wzmocniona współpraca powinna zapewnić jasne i kompleksowe przepisy ramowe w dziedzinie rozwodów i separacji prawnej w uczestniczących państwach członkowskich oraz zagwarantować obywatelom odpowiednie rozwiązania w zakresie pewności prawnej, przewidywalności i elastyczności, jak również zapobiec prześciganiu się małżonków przy wnoszeniu sprawy do sądu. (7) Warunki ustanowione w art. 20 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w art. 326 i 329 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zostały spełnione. (8) Dziedzina wzmocnionej współpracy prawo właściwe dla rozwodów i separacji prawnej została określona w art. 81 ust. 2 lit. c) i art. 81 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jako jedna z dziedzin objętych zakresem Traktatów. (9) Wymóg traktowania wzmocnionej współpracy jako ostateczności, przewidziany w art. 20 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, został spełniony, ponieważ Rada stwierdziła w czerwca 2008 r., że cele rozporządzenia nie mogą zostać w rozsądnym terminie osiągnięte przez Unię jako całość. (10) Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej zmierza do rozwoju współpracy sądowej w sprawach cywilnych mających skutki transgraniczne, w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania wyroków, oraz do zapewnienia zgodności obowiązujących w państwach członkowskich norm dotyczących kolizji praw. Dlatego też sprzyja ona realizacji celów Unii, chroni jej interesy oraz wzmacnia proces jej integracji, zgodnie z wymogami art. 20 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. (11) Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej jest zgodna z Traktatami i prawem Unii oraz nie osłabia rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Nie stanowi ona przeszkody ani dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi, ani nie prowadzi do zakłócenia konkurencji między nimi. (12) Wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej respektuje kompetencje, prawa i zobowiązania państw członkowskich nieuczestniczących w tej współpracy. Wspólne normy kolizyjne w uczestniczących państwach członkowskich nie wpływają na normy obowiązujące w nieuczestniczących państwach członkowskich. Sądy nieuczestniczących państw członkowskich nadal PL 14 PL
stosują obowiązujące krajowe normy kolizyjne do ustalania prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej. (13) W szczególności wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej jest zgodna z unijnym prawem dotyczącym współpracy w sprawach cywilnych, ponieważ nie wpływa ona na wcześniej ustanowiony dorobek prawny. (14) Niniejsza decyzja respektuje zasady zapisane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności w jej art. 21. (15) Zgodnie z art. 328 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej mogą w dowolnym momencie przystąpić wszystkie państwa członkowskie. PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: Artykuł 1 Niniejszym upoważnia się Bułgarię, Hiszpanię, Francję, Włochy, Luksemburg, Węgry, Austrię, Rumunię i Słowenię do podjęcia między sobą wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej w zastosowaniu właściwych postanowień Traktatów. Artykuł 2 Niniejsza decyzja wchodzi w życie niezwłocznie po jej przyjęciu. Artykuł 3 Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Bułgarii, Królestwa Hiszpanii, Republiki Francuskiej, Republiki Włoskiej, Wielkiego Księstwa Luksemburga, Republiki Węgierskiej, Republiki Austrii, Rumunii i Republiki Słowenii. Sporządzono w Brukseli dnia [ ] r. W imieniu Rady Przewodniczący PL 15 PL