Rola banków w procesach absorpcji środków unijnych w Polsce - ocena, perspektywy i rekomendacje na lata 2014-2020 Opracował zespół w składzie: IBnGR: dr Marta Penczar dr Błażej Lepczyński Monika Liszewska Piotr Górski Związek Banków Polskich: (Zespół ds. Programów Publicznych i Środowisk Gospodarczych) Arkadiusz Lewicki Piotr Matwiej Raport powstał także dzięki życzliwości banków uczestniczących, w ramach ZBP,w badaniu ankietowym: Bank Handlowy w Warszawie S.A., Bank Millennium S.A., BGŻ S.A., BOŚ S.A., Bank Polskiej Spółdzielczości S.A., BRE Bank S.A., BZ WBK S.A., DnBNord Polska S.A., FM Bank S.A., Pekao S.A., PKO BP S.A., Raiffeisen Bank Polska S.A., SGB-Bank S.A., Kredyt Bank, BPH S.A.,ING Bank Śląski S.A., BGK. ZBP Wszelkie prawa zastrzeżone. Powyższa publikacja jest objęta prawami autorskimi i nie może być kopiowana, publikowana i rozprowadzana w żadnej formie bez pisemnej zgody ZBP. Zezwala się na cytowanie fragmentów publikacji pod warunkiem podania źródła pochodzenia. Gdańsk/Warszawa 2012
Spis treści SŁOWNICZEK:... 4 Rekomendacje dotyczące struktury finansowania w przyszłej perspektywie budżetowej 2014-2020... 8 1. Synteza wyników badania Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce ocena i perspektywy... 12 2. Udział banków w systemie dystrybucji środków unijnych w Polsce w latach 2007-2012... 16 2.1. Rola banków w rynku finansowania projektów wspartych ze środków unijnych (kredyty pomostowe, kredyty na sfinansowanie wkładu własnego, gwarancje w PROW)... 16 2.2. Rola banków w finansowaniu projektów z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej i pokrewnych (np. środki JEREMIE, JESSICA, kredyt technologiczny, PROGRESS, RSFF-7PR,CIP, itp.)... 24 2.3. Ocena stopnia dopasowania oferty bankowej do potrzeb beneficjentów pomocy unijnej... 36 3. Identyfikacja i analiza utrudnień związanych z bezpośrednią obsługą projektów współfinansowanych ze środków unijnych... 41 4. Perspektywy i możliwości rozwoju rynku bankowych instrumentów finansujących projekty unijne wnioski i rekomendacje dla regulatorów i dla sektora bankowego.... 54 4.1. Mapa planowanych nowych instrumentów finansowych i stan prac nad nowymi instrumentami zwrotnymi w okresie 2014-2020... 54 4.2. Zapotrzebowania na finansowanie z banków w kontekście luki finansowej w Polsce... 62 4.3 Kluczowe aspekty systemu dystrybucji środków unijnych w przyszłej perspektywie finansowej... 69 Spis rysunków i tabel... 83 2
Związek Banków Polskich to największa samorządowa organizacja zrzeszająca banki w Polsce i jedna z najprężniej działających organizacji samorządu bankowego w krajach Unii Europejskiej. ZBP powstał w 1991r. na podstawie ustawy o izbach gospodarczych z 30 maja 1989 roku. Misją ZBP jest działanie na rzecz tworzenia warunków zrównoważonego rozwoju polskiego sektora bankowego, wspierania przez banki wzrostu gospodarczego kraju oraz jednolitego europejskiego rynku usług finansowych i wzmacniania roli polskich banków. Członkostwo w ZBP ma charakter dobrowolny i obejmuje banki działające na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej, utworzone i działające na podstawie polskiego prawa. Do Związku Banków Polskich należy łącznie 107 banków komercyjnych, instytucji kredytowych oraz banków spółdzielczych, których aktywa obejmują ponad 95% sektora bankowego w Polsce. ZBP aktywnie uczestnicy w pracach na rzecz udziału sektora bankowego w procesach efektywnej absorpcji środków zagranicznych w Polsce. Związek reprezentuje środowisko bankowe w parlamencie oraz w kilkudziesięciu gremiach monitoringowych, konsultacyjnych i roboczych w zakresie wszystkich polityk UE, zarówno na poziomie unijnym, krajowym, jak i regionalnym. Przedstawiciel izby zasiada m.in. w Komitecie Koordynacyjnym Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia przy Prezesie Rady Ministrów RP. W 2007r. z inicjatywy ZBP powstała Koalicja Polskich Środowisk Finansowych na Rzecz Absorpcji Środków UE w Polsce zrzeszająca reprezentatywne organizacje sześciu środowisk finansowych uwzględnianych w systemie absorpcji środków UE. Od 2007r. przy ZBP działa także Krajowy Punkt Kontaktowy Programy na rzecz konkurencyjności i innowacji na lata 2007-2013 (CIP) dla polskiego rynku finansowego. IBnGR jest pozarządową, niezależną instytucją naukowo-badawczą zajmującą się gospodarką i polityką państwa. W ramach IBnGR działa obszar badawczy Bankowość i rynki finansowe. Zespół współpracuje z czołowymi ekspertami i instytucjami działającymi w Polsce oraz zagranicą. Odbiorcami wykonywanych raportów i ekspertyz są instytucje finansowe oraz instytucje publiczne i pozarządowe. Zespół Bankowość i rynki finansowe zajmuje się analizą i oceną: perspektyw rozwoju bankowości i rynków finansowych prognozy 5-letnie (w tym biznes i ryzyko w bankowości detalicznej i korporacyjnej, rynki finansowe oraz prognozy makroekonomiczne); pozycji konkurencyjnej instytucji finansowych na tle najważniejszych konkurentów krajowych i zagranicznych (pozycja finansowa banków z punktu widzenia wartości dla akcjonariuszy, ocena pozycji banków na rynku bankowości detalicznej i korporacyjnej, consumerfinance); wpływu rozwiązań legislacyjnych na funkcjonowanie rynków finansowych (m.in. ekonomiczne skutki wprowadzenia upadłości konsumenckiej w Polsce, skutki wprowadzenia ograniczeń w zakresie udzielania walutowych kredytów mieszkaniowych dla ludności). 3
SŁOWNICZEK: Beneficjent/beneficjent ostateczny -osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która na mocy umowy o dofinansowanie korzysta z publicznych środków wspólnotowych CIP- Competitiveness and Innovation Framework Programme - Program Ramowy UE na rzecz Konkurencyjności i Innowacji 2007-2013 COSME Programme for the Competitiveness of Enterprises and SME s, Program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw i MŚP EIB / EBI European Investment Bank / Europejski Bank Inwestycyjny EIF / EFI European Investment Fund / Europejski Fundusz Inwestycyjny GIF High Growth and Innovative SME Facility, Instrument na rzecz wysokiego tempa wzrostu i innowacyjności małych i średnich przedsiębiorstw (w ramach programu CIP) Horizon 2020/Framework Programme for Research and Innovation Horyzont 2020 / Program ramowynarzeczbadań I innowacji Instrumenty inżynierii finansowej(iif) instrumenty dystrybucji środków unijnych w formie funduszy kapitału podwyższonego ryzyka, funduszy poręczeniowych, funduszy pożyczkowych oraz funduszy na rzecz rozwoju obszarów miejskich (tj. funduszy inwestujących w partnerstwa publiczno prywatne i inne projekty ujęte w zintegrowanym planie na rzecz trwałego rozwoju obszarów miejskich). JEREMIE Joint EuropeanResources for Micro to Medium Enterprises, Wspólne zasoby dla małych iśrednich przedsiębiorstw JESSICA Joint EuropeanSupport for Sustainable Investment in City Areas, Wspólne Europejskie Wsparcie na rzecz Zrównoważonego Inwestowania w Obszarach Miejskich JOSEFIN Joint SME Finance for Innovation, Wspólne fundusze na rzecz innowacji MŚP PO IG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PROGRESS The European Progress Microfinance Facility PROW Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 4
RPO Regionalny Program Operacyjny RSFF RiskSharing Finance Facility Finansowy Instrument Podziału Ryzyka SMEG SME GuaranteeFacility, System poręczeń dla MŚP(program CIP) UDF/FROM Urban Development Fund / Fundusz Rozwoju Obszarów Miejskich (inicjatywa JESSICA) 5
Metodologia badania Projekt Rola banków w procesach absorpcji środków unijnych w Polsce ocena, perspektywy i rekomendacje na lata 2014-2020 miał na celu analizę dwóch kwestii. Po pierwsze, ocenić stopień zaangażowania banków w procesy dystrybucji finansowej środków unijnych w obecnej perspektywie finansowej. Po drugie, określić obszary i zakres możliwego zaangażowania banków w ramach działań programowych realizowanych w okresie 2012-2013 i nowej perspektywie finansowej. Na tej podstawie zostały sformułowane rekomendacje dla regulatorów i dla sektora bankowego, w tym propozycje instrumentów finansowych z uwzględnieniem przyszłej aktywności sektora bankowego w obsłudze projektów współfinansowanych ze środków unijnych w okresie 2014-2020. Punktem wyjścia dla wyznaczenia perspektyw i możliwości rozwoju rynku bankowych instrumentów finansujących projekty unijne była analiza deskresearch dotycząca diagnozy stanu obecnego, pod kątem skali zaangażowania i aktywności banków na rynku inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych, oraz zidentyfikowania i zanalizowania utrudnień związanych z bezpośrednią obsługą projektów współfinansowanych ze środków unijnych w obecnej perspektywie finansowej. Wartością dodaną raportu są wnioski i rekomendacje sformułowane w oparciu i z uwzględnieniem opinii ekspertów rynkowych i przedstawicieli sektora bankowego, którzy wzięli udział w ekspertyzie grupowej. Podstawową zaletą wybranej metody (ekspertyzy grupowej) jest wysoka jakość otrzymanych wyników. Z założenia bowiem przygotowany w ramach badania kwestionariusz ankietowy skierowany jest do szerokiego grona ekspertów, co pozwala na uzyskanie niezależnych opinii na temat badanego zjawiska. Badanie zostało zrealizowane w sierpniu br. Kwestionariusz badania obejmował pytania dotyczące: Barier związanych z bezpośrednią obsługą projektów współfinansowanych ze środków unijnych Roli banków w rynku finansowania projektów wspartych ze środków unijnych Roli banków w finansowaniu projektów z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej i pokrewnych Oceny stopnia dopasowania oferty bankowej do potrzeb beneficjentów pomocy unijnej 6
Perspektywy i możliwości rozwoju rynku bankowych instrumentów finansujących projekty unijne. Badanie przeprowadzone metodą analizy grupowej zostało dodatkowo uzupełnione o kolejne badanie jakościowe, tzn. wywiady pogłębione z przedstawicielami środowiska bankowego, ostatecznych beneficjentów i instytucji zarządzających, a więc wszystkich stron biorących udział w dystrybucji finansowej środków unijnych. Umożliwiło to doprecyzowanie wniosków uzyskanych w ramach ekspertyzy grupowej. W raporcie wykorzystano także dane zastane, dotyczące stanu wdrażania wybranych programów operacyjnych, publikowane w ramach sprawozdań okresowych oraz raportów ewaluacyjnych poszczególnych programów operacyjnych. W związku z zapowiedzią zwiększenia skali wykorzystania instrumentów pozadotacyjnych, istotną część projektu stanowiła analiza mechanizmów inżynierii finansowej. Z tego też względu duże znaczenie w realizacji projektu miała współpraca z instytucjami zaangażowanymi w proces wdrażania instrumentów zwrotnych. W opracowaniu uwzględniono dane dotyczące stanu zaawansowania procesu wdrażania instrumentów inżynierii finansowej pozyskane z Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Banku Gospodarstwa Krajowego Kujawsko-Pomorskiego Funduszu Pożyczkowego oraz z Krajowego Punktu Kontaktowego Programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji na lata 2007-2013 (CIP) dla polskiego rynku finansowego. 7
Rekomendacje dotyczące struktury finansowania w przyszłej perspektywie budżetowej 2014-2020 Rekomendacja 1 Model dystrybucji środków unijnych z dominującą rolą systemu zwrotnego Uzasadnienie: Z badań IBnGR-ZBP wynika, że badani przedstawiciele sektora bankowego opowiadają się za modelem dystrybucji z dominującą rolą systemu zwrotnego, ale przy równie dużym (sięgającym blisko 45%) udziale w strukturze finansowania instrumentów bezzwrotnych. Zdaniem IBnGR tak wysoki poziom jest przede wszystkim odzwierciedleniem zainteresowania sektora bankowego dystrybucją instrumentów zwrotnych w nowej perspektywie finansowej, a nie realną wskazówką dotyczącą struktury finansowania projektów unijnych. Niemniej jednak, zdaniem IBnGR, wysokie zainteresowanie banków IIF pozwala na projektowanie znaczącego wzrostu, w porównaniu z obecną perspektywą, udziału produktów zwrotnych w strukturze finansowania. Rekomendacja 2 Dobór instrumentów finansowania projektów uzależniony od specyfiki beneficjenta, rodzaju projektu i obszaru wsparcia Uzasadnienie: Przedstawiciele sektora bankowego, uczestniczący w badaniu, popierają politykę Unii Europejskiej zmierzającą do ograniczenia roli dotacji w strukturze finansowania projektów unijnych (85% badanych). Wskazują, że system dotacyjny powinien być wspierany przez instrumenty zwrotne, przy czym: - System dotacyjny powinien być utrzymany przy finansowaniu projektów obarczonych dużym ryzykiem (np. finansowanie projektów badawczo rozwojowych, projektów o wysokim stopniu innowacji, wdrażania nowych technologii). - W przypadku projektów standardowych oraz tam, gdzie system dotacyjny może zaburzać równowagę konkurencyjną na rynku, finansowanie powinno odbywać się poprzez instrumenty zwrotne. - Powinien zostać wypracowany system mieszany, łączący instrumenty zwrotne z dotacjami, zbliżony do modelu kredytu technologicznego. Konieczne jest jednak wypracowanie sposobu finansowania poszczególnych projektów oraz podział celów finansowania na poszczególne instrumenty, tak aby tych samych działań nie można było finansować zarówno dotacją jak i instrumentem zwrotnym. 8
Rekomendacja 3 System instrumentów zwrotnych oparty o produkty dłużne Uzasadnienie: Badania IBnGR ZBP wskazują, że banki zgłaszają chęć uczestnictwa głównie w systemie dystrybucji produktów dłużnych (kredytów, pożyczek), przede wszystkim tych oferowanych na poziomie krajowym i regionalnym, w mniejszym zaś stopniu na poziomie unijnym (ale równie wysokim na tle pozostałych produktów). produkty dłużne produkty gwarancyjne produkty kapitałowe produkty mieszane (kredyty, pożyczki, mikrokredyty) (poręczenie, reporęczenie, gwarancja) (leasing, seed capital, VC) (instrumenty inżynierii finansowej połączone z dotacją) Program ramowy 11,0% 5,5% 2,5% 4,5% Program krajowy 25,5% 12,0% 1,5% 10,0% Program regionalny 17,0% 5,5% 0,5% 5,5% RAZEM 100% Spośród pozostałych rodzajów instrumentów inżynierii finansowej, banki deklarują aktywność w zakresie dystrybucji produktów gwarancyjnych na poziome krajowym i produktów mieszanych na poziomie krajowym. Rekomendacja 4 Optymalny model zaangażowania banków w systemie dystrybucji środków unijnych zbliżony do procedury udzielania kredytu technologicznego Uzasadnienie: Na podstawie informacji uzyskanych z banków można wskazać, że najlepszym rozwiązaniem w zakresie optymalnego modelu udziału banków w systemie dystrybucji środków unijnych, jest model zbliżony do zastosowanego w kredycie technologicznym. Chodzi tu o dwie zasadnicze cechy. Po pierwsze bankom odpowiada koncepcja produktu, a więc łączenie instrumentów inżynierii finansowej (zwrotny charakter instrumentu opartego na modelu rynkowym ) z instrumentami o charakterze dotacyjnym (np. dofinansowanie w postaci spłaty części zobowiązania ).Po drugie, ważne są kwestie proceduralne. Procedury udzielenia kredytu technologicznego są dostatecznie wystandaryzowane i przejrzyste, dostosowane do pragmatyki działania banków oraz nie wymagające nadmiernej biurokracji i sprawozdawczości ze strony banków. 9
Rekomendacja 5 Poprawa spójności, przejrzystości i stabilności (pod względem przyjętych rozwiązań) systemu dystrybucji środków unijnych Uzasadnienie: W związku z koniecznością poniesienia wysokich nakładów finansowych przez banki w pierwszej fazie organizacji systemów, instrumenty finansujące projekty unijne muszą być zaprojektowane w taki sposób, aby gwarantowały długotrwałą współpracę i stabilność warunków, w jakich bank i jego potencjalni klienci będą działać. Banki oczekują prostego, przejrzystego, spójnego, elastycznego i stabilnego pod względem przyjętych rozwiązań systemu. Zwracają także uwagę na konieczność zmniejszenia obciążeń biurokratycznych i wymogów w zakresie sprawozdawczości. Wyniki badań IBnGR-ZBP wskazują, że warunkiem sprawnej obsługi klientów ubiegających się o współfinansowanie projektów ze środków unijnych przez banki jest w miarę ujednolicony system obsługi, którego stopień skomplikowania nie będzie generował dodatkowych kosztów. Z punktu widzenia banków działających w skali całego kraju, optymalny model dystrybucji środków unijnych powinien uwzględniać wysoką standaryzację procedur aplikacyjnych - zarówno od strony klienta jak i od strony banku. Zróżnicowanie procedur aplikacyjnych (np. w ramach regionów) jest niekorzystne dla banków komercyjnych, działających na terenie całego kraju, z uwagi na konieczność dublowania i wdrażania odrębnych procedur dla każdego z województw. 10
Rekomendacja 6 Poprawa współpracy banków i funduszy poręczeniowych Uzasadnienie: Jakość współpracy banków i funduszy poręczeniowych może wpływać na efektywność wydatkowania środków unijnych poprzez instrumenty zwrotne Aktualnie głównymi przeszkodami w rozwoju takiej współpracy, są przede wszystkim: niesprzyjające regulacje ostrożnościowe i kapitałowe FPK, niska wiarygodność i standaryzacja systemowa środowiska regionalnych i lokalnych funduszy poręczeniowych, niska kapitalizacja i lewarowanie (np. brak efektywnych reporęczeń) polskiego rynku poręczeniowego, niekorzystny wpływ ograniczeń wynikających pomocy publicznej mało atrakcyjna cenowo oferta FPK dla klientów banków Rekomendacja 7 Konieczność jednoznaczności w interpretacji przepisów w zakresie pomocy publicznej pomiędzy instytucjami polskimi a instytucjami unijnymi Uzasadnienie: Przepisy regulujące pomoc publiczną stanowią jeden z największych problemów opóźniających wdrożenie instrumentów unijnego wsparcia, w tym przede wszystkim instrumentów inżynierii finansowej. Niejednoznaczne interpretacje zarówno instytucji unijnych, jak i krajowych spowodowały opóźnienie realnego uruchomienia zarówno krajowych jak i wspólnotowych programów w tym zakresie. Przykładem jest inicjatywa JEREMIE, JESSICA czy program CIP. Przykładem krajowych problemów z interpretacją zakresu stosowania niektórych regulacji dotyczących pomocy publicznej, jest odmawianie beneficjentom i bankom możliwości łączenia finansowania (montaż finansowy) projektu współfinansowanego ze środków unijnych ze środkami kredytowymi wygenerowanymi przez bank komercyjny i własne linie pożyczkowe (tzw. pozamandatowe) międzynarodowych instytucji finansowych, np. EBI, EFI, czy EBOiR. 11
1. Synteza wyników badania Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce ocena i perspektywy 1. Przedstawiciele sektora bankowego, uczestniczący w badaniu, popierają politykę Unii Europejskiej zmierzającą do ograniczenia roli dotacji w strukturze finansowania projektów unijnych (85% badanych). Wskazują, że system dotacyjny powinien być zdecydowanie wsparty przez instrumenty inżynierii finansowej. a. System dotacyjny powinien być utrzymany przy finansowaniu projektów obarczonych dużym ryzykiem (np. finansowanie projektów badawczo rozwojowych, projektów o wysokim stopniu innowacji, wdrażania nowych technologii). Należy jednak zwrócić uwagę, czy nie dochodzi do zaburzeń konkurencji na rynkach lokalnych w wyniku finansowania ograniczonej liczby firm. Uzyskanie współfinansowania ze środków unijnych przez firmę z danej branży na danym rynku lokalnym może bowiem oznaczać dużą przewagę konkurencyjną wobec pozostałych, nie wynikającą jednak z modelu, czy sprawności biznesowej, ale na przykład z dobrego przygotowania wniosku o dotację. b. W przypadku projektów standardowych oraz tam, gdzie system dotacyjny może zaburzać równowagę konkurencyjną na rynku, finansowanie powinno odbywać się poprzez instrumenty inżynierii finansowej. Konstrukcja instrumentów zwrotnych jest w dużym stopniu zbieżna ze standardową ofertą bankową, co nie pociąga za sobą konieczności nadmiernych nakładów finansowych na organizację systemu w banku, co podnosi atrakcyjność tego typu instrumentów dla banków. c. Powinien zostać wypracowany system mieszany, łączący instrumenty inżynierii finansowej z dotacjami, zbliżony do modelu kredytu technologicznego. Konieczne jest jednak wypracowanie sposobu finansowania poszczególnych projektów oraz podział celów finansowania na poszczególne instrumenty, tak aby tych samych działań nie można było finansować zarówno dotacją jak i instrumentem zwrotnym. 2. Badani przedstawiciele sektora bankowego wskazują na model dystrybucji z dominującą rolą systemu zwrotnego (55% pomocy unijnej), ale przy równie dużym udziale w strukturze finansowania instrumentów bezzwrotnych (45% pomocy unijnej). 12
Tabela 1.1. Jaka, Państwa zdaniem, powinna być struktura pomocy unijnej w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020? instrumenty zwrotne instrumenty bezzwrotne 55% 45% Źródło: Badania IBnGR, ZBP. 3. Badania IBnGR ZBP wskazują, że banki zgłaszają chęć uczestnictwa głównie w systemie dystrybucji produktów dłużnych (kredytów, pożyczek), przede wszystkim tych oferowanych na poziomie krajowym i regionalnym, w mniejszym zaś stopniu na poziomie unijnym (ale równie wysokim na tle pozostałych produktów). Spośród pozostałych rodzajów instrumentów inżynierii finansowej, banki deklarują aktywność w zakresie dystrybucji produktów gwarancyjnych na poziome krajowym i produktów mieszanych na poziomie krajowym. Tabela 1.2. Czy zamierzają Państwo w przyszłej perspektywie finansowej na lata 2014-2020 aktywnie uczestniczyć w dystrybucji środków unijnych z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej? produkty dłużne produkty gwarancyjne produkty kapitałowe produkty mieszane (kredyty, pożyczki, mikrokredyty) (poręczenie, reporęczenie, gwarancja) (leasing, seed capital, VC) (instrumenty inżynierii finansowej połączone z dotacją) Program ramowy Program krajowy Program regionalny 11,0% 5,5% 2,5% 4,5% 25,5% 12,0% 1,5% 10,0% 17,0% 5,5% 0,5% 5,5% RAZEM 100% Źródło: Badania IBnGR, ZBP. 4. Należy uwzględniać zagrożenia związane z wprowadzeniem na szerszą skalę instrumentów zwrotnych. a. Po pierwsze, banki zwracają uwagą na zagrożenia związane z ryzykiem kredytowym. Dostęp do środków kredytowych przedsiębiorstw, które w normalnych warunkach nie uzyskałyby kredytu bankowego, rodzi ryzyko pogorszenia się portfela kredytowego banków, w wyniku wzrostu udziału kredytów zagrożonych. 13
b. Po drugie, istnieje ryzyko zaburzenia konkurencji na rynku bankowym, w sytuacji w której tańsze kredyty dostępne byłyby tylko w wybranych bankach, które wygrały konkurs na obsługę danego instrumentu. Z tego też względu rekomendujemy, aby system dystrybucyjny instrumentów zwrotnych był otwarty dla każdej instytucji chcącej i mającej możliwości uczestniczenia w nim. c. Po trzecie, banki identyfikują zagrożenie związane z niedopasowaniem instrumentów zwrotnych do potrzeb beneficjentów. Aktywność banków w dystrybucji środków zwrotnych w nowej perspektywie finansowej będzie w dużym stopniu uzależniona od zainteresowania tymi instrumentami ze strony klientów banków. W sytuacji, gdy instrumenty inżynierii finansowej zostaną zaprojektowane w taki sposób, iż będą nieatrakcyjne dla beneficjentów, skala zaangażowania banków będzie malała. Wynika to m.in. z faktu, iż banki muszą uwzględniać ryzyko związane z konsekwencjami braku zaangażowania powierzonych środków publicznych. 5. Na podstawie informacji uzyskanych z banków można wskazać, że najlepszym rozwiązaniem w zakresie optymalnego modelu udziału banków w systemie dystrybucji środków unijnych, jest model zbliżony do procedury udzielania kredytu technologicznego. Chodzi tu o dwie cechy : Po pierwsze bankom odpowiada koncepcja produktu, a więc łączenie instrumentów inżynierii finansowej (zwrotny charakter instrumentu opartego na modelu rynkowym ) z instrumentami o charakterze dotacyjnym (np. dofinansowanie w postaci spłaty części zobowiązania ). Po drugie, ważne są kwestie formalne. Procedura udzielenia kredytu technologicznego choć nie jest idealna, to jest jednolita, przejrzysta, nie wymagająca nadmiernej biurokracji i sprawozdawczości ze strony banków. Można powiedzieć, że sposób dystrybucji kredytu technologicznego jest obecnie dla banków wzorcowym modelem dystrybucji środków unijnych w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020. Powinien być to zatem system, w którym bank będąc dysponentem środków jest odpowiedzialny za ocenę dokumentacji aplikacyjnej, przyznanie wsparcia i monitoring realizacji inwestycji. 6. System dystrybucji w nowej perspektywie finansowej powinien być otwarty, tzn. taki w którym nie ma tzw. konkursów zamkniętych, a beneficjenci mają dostęp do środków przez cały okres wdrażania. Termin rozpoczęcia i zakończenia projektu podyktowany byłby zatem względami ekonomicznymi, a nie formalnymi, związanymi z okresem trwania danego Programu. 7. Wśród barier modelu dystrybucyjnego, wysoką pozycję zajmuje niski poziom współpracy banków z innymi instytucjami finansowymi, w tym z funduszami poręczeniowymi i pożyczkowymi. Biorąc pod uwagę, że od jakości współpracy banków z tego typu instytucjami zależeć będzie także efektywność 14
wydatkowania środków unijnych poprzez instrumenty zwrotne, należy podjąć działania zmierzające do poprawy współpracy. 8. W związku z koniecznością poniesienia wysokich nakładów finansowych przez banki w pierwszej fazie organizacji systemów, instrumenty finansujące projekty unijne muszą być zaprojektowane w taki sposób, aby gwarantowały długotrwałą współpracę i stabilność warunków, w jakich bank i jego potencjalni klienci będą działać. 9. Sprawną obsługę projektów współfinansowanych ze środków unijnych zakłócają bariery prawne, wynikające ze zmienności i niejednoznaczności stosowanego prawa. Chodzi tu m.in. o brak stabilizacji w zakresie przepisów dotyczących samych zasad udzielania dotacji, a także o brak jednoznaczności w interpretacji przepisów np. w zakresie pomocy de minimis / pomocy publicznej pomiędzy instytucjami polskimi a instytucjami unijnymi. Konieczne jest zatem uwzględnienie rozwiązań prawnych z wyprzedzeniem, a najpóźniej - na początku okresu programowania. 10. Warunkiem sprawnej obsługi klientów ubiegających się o współfinansowanie projektów ze środków unijnych przez banki jest w miarę ujednolicony system obsługi, którego stopień skomplikowania nie będzie generował dodatkowych kosztów. Z punktu widzenia banków działających w skali całego kraju, optymalny model dystrybucji środków unijnych powinien uwzględniać wysoką standaryzację procedur aplikacyjnych - zarówno od strony klienta jak i od strony banku. Lokalne zróżnicowanie procedur aplikacyjnych (w ramach regionów) jest niekorzystne dla scentralizowanych banków sieciowych (komercyjnych), działających na terenie całego kraju, z uwagi na konieczność dublowania i wdrażania odrębnych procedur dla każdego z województw. 11. Banki oczekują prostego, przejrzystego, spójnego, elastycznego i stabilnego pod względem przyjętych rozwiązań systemu. Zwracają także uwagę na konieczność zmniejszenia obciążeń biurokratycznych i wymogów w zakresie sprawozdawczości. 12. Ocena projektów powinna odbywać się przez ekspertów przy udziale banków. Obecnie znaczna część projektów oceniana jest bowiem przez przedstawicieli administracji, a nie przez specjalistów mających doświadczenie rynkowe. Rodzi to bardzo poważne ryzyko zgody na realizację projektów, które w ocenie banku byłyby uznane jako nieakceptowalne (np. niewykonalne finansowo lub finansowanie firm, które nie mają de facto zdolności kredytowej). 13. Banki, spośród wszystkich instytucji wdrażających z jakimi zetknęły się w systemie dystrybucji w latach 2007 2013, najwyżej oceniają i te instytucje rekomendują do współpracy przy instrumentach zwrotnych: BGK, EFI, PARP. Najniżej banki oceniają instytucje regionalne. 15
2. Udział banków w systemie dystrybucji środków unijnych w Polsce w latach 2007-2012 2.1. Rola banków w rynku finansowania projektów wspartych ze środków unijnych (kredyty pomostowe, kredyty na sfinansowanie wkładu własnego, gwarancje w PROW) Dystrybucja środków unijnych dostępnych w ramach polityki spójności w perspektywie 2007-2013 oparta jest przede wszystkim na systemie pomocy bezzwrotnej, czyli systemie dotacyjnym. Istotną rolę w tym procesie pełnią instytucje bankowe, oferując przede wszystkim wsparcie w zakresie finansowania, obejmujące kredyty pomostowe, kredyty współfinansujące wkład własny oraz kredyty na pokrycie kosztów niekwalifikowanych projektu. Punktem wyjścia dla oceny aktywności banków w procesie absorpcji środków unijnych jest oszacowanie potencjału tego segmentu rynku. Łączna alokacja środków unijnych na lata 2007-2013 wyniosła blisko 68 mld euro. Według stanu na koniec sierpnia 2012 roku 1 wartość projektów w ramach polityki spójności, współfinansowanych ze środków unijnych w ramach perspektywy 2007-2013 wyniosła blisko 386 mld zł, z czego wartość dofinansowania wyniosła 238 mld zł. Rysunek 2.1. Stan wdrażania funduszy unijnych w ramach polityki spójności w okresie 2007-2012 (wg stanu na 31 sierpnia 2012) Źródło: Krajowy System Informatyczny SIMIK 07-13. 1 Krajowy System Informatyczny SIMIK 07-13. 16
Pozostałe 147 mld zł stanowiły koszty niekwalifikowane oraz wkład własny beneficjentów, czyli, obok kredytu pomostowego, dwa potencjalne obszary współpracy banków z beneficjentami ostatecznymi. Poza kredytami finansującymi koszty niekwalifikowane projektów oraz współfinansującymi wkład własny, ważnym, jeżeli nie najważniejszym obszarem aktywności banków są kredyty pomostowe służące zapewnieniu płynności finansowej w okresie od poniesienia wydatku do czasu otrzymania refundacji. Rola kredytów pomostowych zmniejszyła się po wprowadzeniu zaliczek na poczet projektów unijnych. Jednak ograniczenia instrumentu zaliczkowego (np. konieczność posiadania odpłatnych zabezpieczeń, opóźnienia w wypłatach) spowodowały utrzymanie popytu beneficjentów na kredyty pomostowe na nadal dosyć zauważalnym produktowo poziomie. Łącznie w ramach polityki spójności 2007-2013 podpisano dotychczas ponad 65 tys. 2 umów o dofinansowanie. Grupa ta stanowiła bądź stanowi podstawową bazę potencjalnych klientów dla instytucji bankowych w zakresie oferty unijnej. Jednocześnie w ramach PROW 2007-2013 zawarto lub wydano w tym samym czasie prawie 4,3 mln umów lub decyzji o dofinansowaniu unijnym. W ramach działań PROW osiem działań 3 tego programu cieszyło się zainteresowaniem banków. W ramach tych działań zawarto/wydano prawie 126 tys. umów i decyzji 4. Jak pokazują powyższe dane potencjał rynku związanego z obsługą funduszy unijnych dla banków jest znaczący. W jakim stopniu potencjał ten został wykorzystany? Na rynku polskim nie istnieją oficjalne statystyki dotyczące wartości zadłużenia z tytułu kredytów na finansowanie inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych. Badania przeprowadzone przez IBnGR we współpracy z ZBP pozwalają szacować, że w latach 2007-2011, w ramach programów unijnych sektor bankowy zaangażował 35 mld PLN w tym w ramach polityki spójności, banki udzieliły ok.18 tys. kredytów na łączną kwotę ok. 20 mld zł. 2 Źródło: MRR na 2 stycznia 2012 roku, źródło: http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/strony/postepy_w_rea lizacji_nss_010112.aspx. 3 Są to następujące działania PROW 2007-2013: 112 Ułatwienie startu młodym rolnikom; 114 Korzystanie z usług doradczych; 121 Modernizacja gospodarstw rolnych; 123 Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej; 312 Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw; 313/322/323 Odnowa i rozwój wsi; 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju; 431 Funkcjonowanie lokalnej grupy działania. 4 Źródło: MRiRW, Informacja o stanie realizacji PROW 2007-2013 wg stanu na koniec marca 2012r. dostępny na: http://www.minrol.gov.pl/pol/wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/prow-2007-2013/prowiesci 17
W dużym uproszczeniu oznacza to, że co trzeci podmiot realizujący projekt współfinansowany ze środków polityki spójności skorzystał z finansowania bankowego 5. Jednocześnie według szacunków Związku Banków Polskich i Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową banki (przede wszystkim bankowość spółdzielcza i BGŻ SA) sfinansowały ok. 40 tys. projektów o wartości ponad 4 mld zł (kredytu) w ramach programu PROW 2007-2013. Oznacza to, że banki sfinansowały ponad 30 procent wszystkich projektów ww. grupy ośmiu działań PROW i ok. jednego procenta sumy wszystkich projektów PROW. Projekty realizowane w ramach PROW cechowały się mniejszymi wartościami niż projekty inwestycyjne w ramach polityki spójności. Na rynku tzw. kredytów unijnych aktywnych jest prawie 100 banków, w tym intensywnie ok. 10 banków komercyjnych oraz ok. 30 banków spółdzielczych. Należy też wspomnieć o Banku Gospodarstwa Krajowego, banku publicznym (państwowym), który oprócz działalności systemowej w procesie absorpcji środków unijnych, prowadzi także aktywność komercyjną, obsługując głównie jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy jednocześnie, że omawiany rynek jest silnie skoncentrowany. Siedem banków o największym udziale w rynku udzieliło ok. 70% wszystkich kredytów (pod względem wartości). Rysunek 2.2. Konkurencja na rynku kredytów na inwestycje współfinansowane (dotowane) ze środków unijnych w ramach programów polityki spójności w Polsce- mierzona współczynnikiem koncentracji. 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00% C3 PKO BP,ING, BGŻ, Raiffeisen, C6 Pekao S.A., BRE Bank, BOŚ C9 C12 BZ WBK, Kredyt Bank, Bank Handlowy w Warszawie, BPS,SGB Bank - BPH *na lewej osi pokazano współczynniki:c3- cztery pierwsze banki;c6- siedem pierwszych banków;c9-dziesięć pierwszych banków;c12 trzynaście pierwszych banków; Źródło: Badanie ankietowe IBnGR, ZBP. 5 Uwzględnić należy oczywiście, że jeden podmiot mógł korzystać z więcej niż jednego kredytu bankowego w ramach jednego projektu realizowanego ze środków unijnych. 18
Jak już wspomniano, najważniejszą grupę produktów kredytowych stanowią kredyty pomostowe. IBnGR szacuje, że stanowią one ponad 60% wartości kredytów unijnych udzielonych przez banki w latach 2007-2011. Udział kredytów na pokrycie wkładu własnego wyniósł 35%. Jedynie niespełna 4% stanowiły natomiast pozostałe kredyty związane z współfinansowaniem inwestycji ze środków UE, w tym kredyty na pokrycie kosztów niekwalifikowanych projektu. Rysunek 2.3. Struktura kredytów udzielonych przez banki na inwestycje współfinansowane ze środków unijnych Źródło: Badanie ankietowe IBnGR, ZBP. Analizując skalę zaangażowania banków w proces absorpcji środków unijnych warto odnieść się do rynku kredytów dla przedsiębiorstw jako całości. Według stanu na koniec 2011 roku wartość zadłużenia z tytułu kredytów dla przedsiębiorstw ogółem wyniosła 264,5 mld zł, w tym z tytułu kredytów udzielonych podmiotom z sektora MSP 159 mld zł 6. W porównaniu z pozostałymi segmentami kredytów korporacyjnych, segment kredytów unijnych nie jest więc znaczący. O jego atrakcyjności biznesowej dla banków decyduje jednak niższy poziom ryzyka oraz możliwość nawiązania lub podtrzymania relacji z klientem. Na tle pozostałych rodzajów kredytów, kredyty związane z funduszami unijnymi charakteryzują się wyższą jakością. Potwierdzają to prowadzone cyklicznie badania IBnGR dotyczące potencjału biznesowego poszczególnych produktów (w tym kredytowych) dla banków 7. O ile badanie dotyczy 6 Dane KNF na koniec 2011 r. 7 Badanie dotyczy oferty skierowanej do sektora mikroprzedsiębiorstw. 19
produktów dla mikroprzedsiębiorstw, wyraźnie widać, że kredyty unijne, w opinii banków, charakteryzują się niższym, w porównaniu z pozostałymi rodzajami finansowania, ryzykiem. Rysunek 2.4. Atrakcyjność biznesowa kredytów unijnych na tle pozostałych grup produktów kredytowych w ocenie banków* KREDYTY ZŁOTOWE KREDYTY WALUTOWE (1 ocena dotyczy oferty kredytów dla sektora mikroprzedsiębiorstw (2 banki oceniały rentowność oraz potencjał sprzedażowy w skali od 1 do 5, gdzie 1 oznacza niską, a 5 wysoką rentowność /potencjał sprzedażowy (3 banki oceniały koszt ryzyka w skali od 1 do 5, gdzie 1 oznacza niski a 5 wysoki koszt ryzyka (4 koszt ryzyka rozumiany jest jako kwota odpisów aktualizujących z tytułu utraty wartości kredytów i rezerw na ryzyka związane z działalnością kredytową Źródło: Biznes i ryzyko na rynku bankowości dla mikroprzedsiębiorstw w perspektywie pięcioletniej, IBnGR, Gdańsk, czerwiec 2012, materiał powielony. Także badania ankietowe przeprowadzone przez IBnGR w sierpniu 2012 roku wśród banków uczestniczących w procesie absorpcji środków unijnych wskazują na dobrą jakość portfela kredytów unijnych. Zgodnie z powyższymi badaniami, na przestrzeni lat 2007-2011 odsetek kredytów zagrożonych w grupie kredytów na inwestycje współfinansowane ze środków unijnych w poszczególnych bankach nie przekraczał 7% w najtrudniejszym z punktu widzenia koniunktury gospodarczej roku 2009. W tym samym okresie udział kredytów zagrożonych w kredytach dla przedsiębiorstw ogółem przekraczał 10%. Z segmentem kredytów na finansowanie inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych nierozerwalnie związany jest rynek promes kredytowych. Według badania przeprowadzonego przez IBnGR we współpracy z ZBP, w latach 2007-2011 banki udzieliły ok. 7,5 tys. promes na kwotę 16,6 mldzł. 20