Wykład 3 - Handel uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w UE Na podstawie Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) wraz z protokołem z Kioto państwa - strony, w tym piętnaście ówczesnych państw członkowskich WE, zobowiązały się do redukcji emisji gazów cieplarnianych do powietrza. Cel redukcyjny dla WE został określony na poziomie redukcji emisji dla wszystkich ówczesnych państw członkowskich WE o 8%. Państwa członkowskie zdecydowały się na skorzystanie z opcji przewidzianej w art. 4 ust. 1 protokołu z Kioto, która umożliwiała państwom - stronom zawarcie porozumienia o wspólnym wypełnianiu zobowiązań redukcyjnych. Unia Europejska, dążąc do wywiązania się z ciążącego na niej celu redukcyjnego, ustanowiła system handlu uprawnieniami do emisji CO 2. Ramy prawne systemu zostały ustanowione w dyrektywie 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE. System handlu miał umożliwić wypełnienie zobowiązań dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych ciążących na UE i państwach członkowskich, poprzez obrót przydziałami emisji gazów cieplarnianych w ramach Unii, w sposób efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny z gospodarczego punktu widzenia, tj. z najmniejszym możliwym ograniczeniem rozwoju gospodarczego oraz zatrudnienia. Dyrektywa 2003/87/WE została transponowana do polskiego porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Zastąpionej następnie przez ustawę z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2011 r. Nr 122 poz. 695). Na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji wydano liczne akty wykonawcze Rady Ministrów i Ministra Środowiska. Dyrektywa 2003/87/WE została zmieniona dyrektywą 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto. Wprowadzone zmiany wzmocniły związek między systemem handlu przydziałami emisji wewnątrz UE a mechanizmami projektowymi ustanowionymi w protokole z Kioto (międzynarodowy system handlu emisjami gazów cieplarnianych). Dyrektywa 2004/101/WE umożliwia wykorzystanie mechanizmów projektowych protokołu z Kioto przez WE i państwa członkowskie, jak również przez przedsiębiorstwa i osoby fizyczne pozostające poza systemem unijnym. Dzięki temu zapewniona została większa spójność pomiędzy unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji i zobowiązaniami wynikającymi z protokołu z Kioto. Drugą ze zmian dyrektywy 2003/87/WE stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/101/WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie. Zgodnie z dyrektywą, systemem objęte zostały wszystkie linie lotnicze korzystające z lotnisk UE. Linie te będą otrzymywały limity emisji. Przekroczenie limitu oznaczało będzie konieczność dokupienia dodatkowych praw do emisji na rynku. Powinno to zachęcać do inwestowania w technologie korzystne dla środowiska. Należy również zaznaczyć, że systemem zostały objęte nie tylko loty wewnętrzne pomiędzy państwami UE, ale także loty pomiędzy UE i państwami trzecimi. Dyrektywa ta, już na etapie prac legislacyjnych, spotkała się ze sprzeciwem Stanów Zjednoczonych Ameryki, które zagroziły uruchomieniem procedur na forum WTO. 1
Wreszcie trzecią, najpoważniejszą zmianą w funkcjonowaniu systemu handlu uprawnieniami do emisji zapowiada przyjęcie w ramach pakietu klimatyczno - energetycznego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań UE dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych. Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia transpozycji tych aktów w krajowych porządkach prawnych do 31 grudnia 2012 r. Redukcja emisji innych zanieczyszczeń do powietrza Oprócz gazów cieplarnianych sektor energetyczny emituje do powietrza również inne groźne substancje: dwutlenek siarki (SO 2 ), tlenki azotu (NO x ) i pyły. Najważniejszym aktem prawnym regulującym limity emisji tych zanieczyszczeń jest dyrektywa 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (tzw. dyrektywa LCP). Ma ona zastosowanie do dużych obiektów energetycznego spalania. Moc cieplna spalania w LCP jest równa lub większa niż 50 MW, niezależnie od rodzaju wykorzystanego paliwa (stałego, płynnego lub gazowego). Dyrektywa LCP zobowiązuje państwa członkowskie do ograniczenia emisji SO 2, NO x oraz pyłów. Dopuszczalne wartości emisji zostały określone w załącznikach do dyrektywy. Polska uzyskała w trakcie uzgodnień przedakcesyjnych okres przejściowy (maksymalnie do 2017 r.) co do stosowania postanowień dyrektywy. Okres przejściowy skonstruowano w taki sposób, że wymienione zostały enumeratywnie obiekty energetycznego spalania (dalej instalacje"), którym przysługuje prawo do odstępstwa od wymogów zawartych w dyrektywie, przy jednoczesnym określeniu w okresie przejściowym pułapów nakładanych na wszystkie krajowe instalacje objęte zobowiązaniami wynikającymi z dyrektywy LCP, których w ramach swojej całorocznej emisji krajowe instalacje nie mogą przekroczyć. Dyrektywa została transponowana do polskiego porządku prawnego przede wszystkim na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Aktem dotyczącym emisji do powietrza substancji innych niż gazy cieplarniane, komplementarnym dla dyrektywy LCP, jest dyrektywa 2001/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza (tzw. dyrektywa NEC). Dyrektywa ta ma na celu ograniczenie emisji substancji zakwaszających i eutrofizujących oraz prekursorów ozonu w celu poprawy ochrony środowiska i ludzkiego zdrowia w Unii przed zagrożeniami wynikającymi ze szkodliwych skutków zakwaszenia, eutrofizacji gleby i powstawania ozonu w warstwie przyziemnej oraz dążenie do osiągnięcia celów długookresowych w zakresie nieprzekraczania poziomów i ładunków krytycznych oraz zapewnienia skutecznej ochrony wszystkich ludzi przed znanymi zagrożeniami dla zdrowia wskutek zanieczyszczenia powietrza poprzez ustanowienie krajowych poziomów emisji. Zobowiązuje ona państwa członkowskie, w myśl art. 4 ust. 1, by najpóźniej do 2010 r. ograniczyły roczne krajowe emisje dwutlenku siarki (SO 2,), tlenków azotu (NO x ), lotnych związków organicznych (w skrócie LZO) i amoniaku (NH3) oraz by poziomy emisji ustanowione w dyrektywie nie były przekraczane po 2010 r. 2
Dyrektywa została transponowana do polskiego porządku prawnego przede wszystkim na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu. Stały wzrost zapotrzebowania na energię wiąże się z zanieczyszczeniem środowiska. Przeciwdziałanie negatywnym skutkom zmian klimatu (których przyczyną jest w przeważającej części sektor energetyczny) jest jednym z istotnych celów UE. Polityka energetyczna UE powinna być ukierunkowana na ograniczenie zagrożeń związanych z zanieczyszczaniem środowiska. Realizacji tego celu powinny służyć akty dotyczące efektywności energetycznej i promocji czystych źródeł energii oraz ustanowienie rygorystycznych norm emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Środki realizacji polityki UE w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Komisja przedstawiła propozycje mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego UE w 2007 r. w komunikacie Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego Europejska Polityka Energetyczna, zawierającym pakiet założeń, które miały służyć urzeczywistnieniu polityki energetycznej UE. Zdaniem Komisji, jedynie polityka energetyczna UE może zagwarantować państwom członkowskim UE bezpieczeństwo energetyczne. Przyjęto, że polityka ta opierać się będzie na trzech głównych założeniach: przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym, ograniczaniu podatności UE na wpływ czynników zewnętrznych, wynikającej z zależności od importu węglowodorów, wspieraniu zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, by zapewnić odbiorcom bezpieczeństwo zaopatrzenia w energię po przystępnych cenach. Jako podstawę polityki energetycznej UE należy przyjąć z jednej strony osiągnięcia w negocjacjach międzynarodowych w celu obniżenia w państwach rozwiniętych do 2020 r. emisji gazów cieplarnianych o 30% w stosunku do poziomu z 1990 r. Do 2050 r. globalne emisje gazów cieplarnianych powinny zostać zredukowane o maksymalnie 50% w stosunku do poziomu z 1990 r., co oznacza, że państwa uprzemysłowione muszą do 2050 r. zredukować emisje o 60 80%. Z drugiej strony, polityka UE powinna uwzględniać fakt przyjęcia przez UE zobowiązania osiągnięcia do 2020 r. co najmniej 20% redukcji emisji gazów cieplarnianych w stosunku do poziomu z 1990 r. Komisja wskazała też w komunikacie środki, które powinny być wykorzystywane do kształtowania gospodarki opartej na wiedzy i generującej niskie emisje CO 2. Powinny też prowadzić do zwiększania bezpieczeństwa dostaw energii i przyczyniać się w coraz większym stopniu do wzrostu konkurencyjności. Komisja wskazała następujące środki: dokończenie budowy konkurencyjnego rynku energii, utrzymywanie solidarności energetycznej między państwami członkowskimi, zapewnienie dywersyfikacji źródeł pochodzenia nośników energii, ograniczenie emisji gazów cieplarnianych (w tym przyspieszenie procesu przechodzenia na energię opartą na technologiach niskoemisyjnych oraz dalsza budowa systemu handlu uprawnieniami do emisji), zwiększenie efektywności energetycznej, 3
promowanie energii odnawialnej, poszukiwanie nowych technologii energetycznych, promowanie energetyki jądrowej, prowadzenie skutecznego monitoringu i sprawozdawczości, wypracowanie wspólnego stanowiska UE w międzynarodowej polityce energetycznej. Działania inicjowane przez Komisję Europejską Sieć Korespondentów Bezpieczeństwa Energetycznego Uczestnikami Sieci Korespondentów Bezpieczeństwa Energetycznego NESCO są przedstawiciele państw członkowskich, Komisji Europejskiej i Sekretariatu Generalnego Rady. Mianowani przez wszystkie państwa członkowskie korespondenci", wspierani przez narodowych ekspertów, powinni zapewnić sprawne funkcjonowanie systemu wczesnego ostrzegania" przed zagrożeniami dla bezpieczeństwa dostaw surowców energetycznych. Pozostają oni w stałym kontakcie z komórką kryzysową w Komisji Europejskiej. Dostarczane na bieżąco informacje, analizy i oceny zagrożeń są podstawą do podejmowania decyzji politycznych na poziomie UE. Sama Sieć powinna stanowić jedynie wyspecjalizowane zaplecze techniczne, umożliwiające szybkie reagowanie. Ponadto NESCO ma też stanowić forum wymiany analiz dotyczących czynników zewnętrznych, które mają wpływ na bezpieczeństwo energetyczne w Europie. Agencje energetyczne Agencje energetyczne są tworzone w państwach członkowskich UE od początku lat 90. XX w. Wspierają one lokalne i regionalne społeczności w stosowaniu najbardziej zrównoważonych systemów energetycznych. Propagują również najlepsze rozwiązania, udzielają informacji oraz oferują wiele innych usług, m.in. przy opracowywaniu i wdrażaniu planów oraz strategii w dziedzinie polityki energetycznej. Agencje, ściśle między sobą współpracując, stanowią też ważne źródło pełnej i aktualnej wiedzy na temat sytuacji energetycznej w poszczególnych państwach członkowskich. Berlińskie Forum Paliw Kopalnych Berlińskie Forum Paliw Kopalnych (Berlińskie Forum) jest jedną ze struktur współpracy utworzoną przez Komisję. Forum to zrzesza ekspertów, przedstawicieli władz państw członkowskich UE, zainteresowane podmioty i przedsiębiorców pochodzących z różnych państw. Ma ono na celu prowadzenie dialogu na temat paliw kopalnych i prezentowanie różnych opinii w tym zakresie. Spotkania w ramach tego Forum odbywają się corocznie w Berlinie. Berlińskie Forum wraz z Forami: Madryckim, Florenckim i Amsterdamskim tworzy grupę ciał konsultacyjnych Komisji, w których biorą udział wszyscy uczestnicy rynku energetycznego. Madryckie Forum Regulatorów w Sektorze Gazu Ziemnego Ciałem konsultacyjnym Komisji w zakresie gazu ziemnego jest Madryckie Forum Regulatorów w Sektorze Gazu Ziemnego (Madryckie Forum). Celem utworzenia tego Forum była chęć przyczynienia się do stworzenia prawidłowo funkcjonującego wspólnotowego rynku gazu ziemnego. Do udziału w pracach Madryckiego Forum zaproszone zostały m.in.: organy regulacji rynków gazu z państw członkowskich, 4
przedstawiciele administracji państw członkowskich, przedstawiciele Komisji Europejskiej, operatorzy systemów przesyłowych (OSP), dostawcy gazu i przedstawiciele konsumentów. Madryckie Forum zbiera się od 1999 r. raz lub dwa razy w roku. Zadaniem Madryckiego Forum jest ocena działań państw członkowskich, zmierzających do utworzenia jednolitego rynku gazu, oraz rekomendowanie dalszych rozwiązań mających na celu postępującą harmonizację reguł dostępu do krajowych systemów przesyłowych i tranzytowych. Wnioski formułowane przez uczestników Madryckiego Forum nie mają charakteru wiążącego. Autorytet instytucji sprawia, że państwa członkowskie dobrowolnie wdrażają przyjmowane przez Forum wytyczne, zalecenia i rekomendacje. Jako przykład tego typu zaleceń podać można przyjmowane przez Madryckie Forum wytyczne w sprawie dobrych praktyk, dotyczące różnych aspektów działania na rynku gazu ziemnego. Florenckie Forum Regulatorów w Sektorze Energii Elektrycznej Odpowiednikiem Madryckiego Forum w sektorze energii elektrycznej jest Florenckie Forum Regulatorów w Sektorze Energii Elektrycznej (Florenckie Forum). Uczestniczą w nim te same podmioty, co w Forum Madryckim, działające jednak na rynku energii elektrycznej: krajowe organy regulacji rynku energii elektrycznej, przedstawiciele administracji państw członkowskich, przedstawiciele Komisji Europejskiej, operatorzy systemów przesyłowych (OSP), dostawcy energii elektrycznej i przedstawiciele konsumentów. Rola Florenckiego Forum przeszła od chwili jego powstania znaczącą ewolucję. Początkowo Forum to stanowiło miejsce konsultacji Komisji Europejskiej z podmiotami zainteresowanymi sektorem energii elektrycznej. Obecnie w ramach Forum analizowane są warunki i projektowane zasady prowadzenia różnych przedsięwzięć ułatwiających międzynarodowy handel energią elektryczną w ramach rynku wewnętrznego. Florenckie Forum zostało powołane do życia w 1998 r. Amsterdamskie Forum Zrównoważonej Energii Najpóźniej powołanym przez Komisję Europejską forum konsultacyjnym w zakresie rynku energetycznego jest Amsterdamskie Forum Zrównoważonej Energii (Amsterdamskie Forum). Jego pierwsze posiedzenie odbyło się w dniach 13 14 października 2005 r. Celem Amsterdamskiego Forum jest działanie na rzecz jak najszerszego uwzględnienia zrównoważonego rozwoju, zwiększania konkurencyjności oraz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw w polityce energetycznej UE. Forum opiniuje wszystkie inicjatywy Komisji pod kątem ich znaczenia dla promocji odnawialnych źródeł energii oraz efektywności energetycznej. Monitoruje ono również działania na rzecz promocji wykorzystania odnawialnych źródeł energii i zwiększenia efektywności energetycznej. Forum proponuje również Komisji rozwiązania mające na celu promocję zrównoważonej energii, wspomaga Komisję w organizacji debat poświęconych tym propozycjom oraz dokonuje analizy realizacji propozycji. Europejska Grupa Regulatorów Rynku Energii Elektrycznej i Gazu Ważnym forum współdziałania Komisji Europejskiej i państw członkowskich jest Europejska Grupa Regulatorów Rynku Energii Elektrycznej i Gazu (ERGEG). Została ona utworzona na mocy decyzji Komisji nr 2003/796/WE z dnia 11 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Organu Nadzoru Energii Elektrycznej i Gazu. 5
Europejska Grupa Regulatorów Rynku Energii Elektrycznej i Gazu została powołana w celu utrzymywania jak najbliższej współpracy pomiędzy Komisją a niezależnymi regulatorami rynków energetycznych państw członkowskich przy budowie wewnętrznego rynku energii w UE. Ma przyczyniać się do szybkiego i właściwego wdrażania prawa wspólnotowego w zakresie sektora energetycznego, a także ma stanowić transparentne forum współpracy i wymiany doświadczeń między Komisją a państwami członkowskimi. W związku z powołaniem do życia EGREG, wyżej wymienione Fora: Berlińskie, Madryckie, Florenckie i Amsterdamskie, pozostają gremiami konsultacyjnymi, ERGEG jest natomiast sformalizowaną strukturą podejmującą skoordynowane i skuteczne działania w zakresie budowania wewnętrznego rynku energii. Ważnymi działaniami ERGEG są zwłaszcza tzw. inicjatywy regionalne, tworzące regionalne rynki energii elektrycznej oraz gazu ziemnego. Podstawowym założeniem inicjatyw regionalnych jest połączenie wysiłków regulatorów, operatorów rynków oraz jego kluczowych uczestników w celu zidentyfikowania głównych problemów w funkcjonowaniu rynków gazu i energii elektrycznej, a następnie wypracowania odpowiednich rozwiązań, które usprawnią swobodny handel paliwami w skali międzysystemowej i transgranicznej. Działalność ERGEG ma duże znaczenie w procesie liberalizacji wspólnotowego rynku energii, z tym że nie jest to instytucja o kompetencjach narodowych regulatorów. Stanowi forum, w ramach którego podejmują współpracę krajowe organy regulacyjne ze wszystkich państw członkowskich. Propozycje opracowywane w tym gronie i przedstawiane przez Komisję jako projekty konkretnych aktów prawnych mogą przyczynić się do ujednolicenia rozwiązań i tendencji występujących w systemach regulacyjnych poszczególnych państw członkowskich. Pogłębianie współpracy między krajowymi regulatorami jest koniecznym warunkiem dalszej liberalizacji rynku energetycznego. Ma ono szczególne znaczenie ze względu na potrzebę budowy nowych połączeń między systemami energetycznymi poszczególnych państw członkowskich oraz wielkich transgranicznych projektów infrastrukturalnych (zwłaszcza ropociągów i gazociągów). 6