MINISTERSTWO SPRAW WEWNĘTRZNYCH Departament Spraw Obywatelskich Warszawa, dnia 25 lipca 2013 r. DSO/WEL 090-2/13 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE z kontroli przeprowadzonej w trybie zwykłym, ujętej w Planie Kontroli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na 2013 rok w temacie: Prawidłowość prowadzenia przez Wojewodę Pomorskiego postępowań meldunkowych ze szczególnym uwzględnieniem trybów szczególnych postępowań administracyjnych oraz prawidłowości wydawanych rozstrzygnięć w sprawach o zawieszenie postępowań administracyjnych w terminie od dnia 22 do 24 maja 2013 roku w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, z siedzibą w Gdańsku przy ulicy Okopowej 21/27 1. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 lipca 2011 roku o kontroli w administracji rządowej ((Dz.U. z 2011 roku, nr 185, poz. 1092), przez zespół kontrolny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w składzie: 1. kierownik zespołu kontrolnego Mariusz Jędrzejczyk, główny specjalista w Departamencie Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, działający na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia 24 kwietnia 2013 roku,oraz 2. członek zespołu kontrolnego Marcin Perz, główny specjalista w Departamencie Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, działający na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia 24 kwietnia 2013 roku. Zakresem kontroli objęte zostały następujące zagadnienia: 1. Prawidłowość prowadzenia przez Wojewodę Pomorskiego jako organu pierwszej i drugiej instancji postępowań administracyjnych w sprawach meldunkowych ze szczególnym uwzględnieniem trybów szczególnych. 1 W dniu 18 lipca 2013 roku kontrolowany złożył zastrzeżenia do projektu wystąpienia pokontrolnego. Zastrzeżenia zostały częściowo uwzględnione. Odniesienie się do zgłoszonych zastrzeżeń zawarte zostało w dokumencie Stanowisko do zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokontrolnego z dnia 1 lipca 2013 roku. W części, w której uwzględniono zastrzeżenia dokonano modyfikacji treści projektu wystąpienia pokontrolnego na str. 3 (w zakresie oceny końcowej) oraz na str. 5 (w zakresie pkt 2 lit. a.). Strona 1 z 8
2. Ocena zgodności z prawem wydanych w tym obszarze decyzji administracyjnych i postanowień. Kontrolą, w zakresie zbadania prawidłowości postępowań administracyjnych objęty został rok 2012. Celem kontroli było ustalenie prawidłowości działań podejmowanych przez Wojewodę Pomorskiego w zakresie postępowań meldunkowych ze szczególnym uwzględnieniem trybów szczególnych postępowań administracyjnych oraz prawidłowości wydanych rozstrzygnięć w sprawach o zawieszenie postępowań administracyjnych. Z przekazanych do Departamentu Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych sprawozdań z działalności Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego za pierwsze i drugie półrocze 2012 roku wynika, że Wojewoda Pomorski wydał łącznie dwieście pięćdziesiąt osiem rozstrzygnięć w sprawach związanych z ewidencją ludności. Kontrola w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego polegała na: sprawdzeniu prawidłowości obliczania przez Wojewodę Pomorskiego czy zachowane zostały terminy do wniesienia środków odwoławczych (odwołań i zażaleń); ustaleniu prawidłowości zastosowania procedury administracyjnej, w tym oceny, czy Wojewoda Pomorski w sposób właściwy dokonywał kontroli przeprowadzenia postępowań administracyjnych przez organy pierwszej instancji, a także prawidłowości zastosowania procedury administracyjnej w postępowaniu odwoławczym. Nadto, kontrola obejmowała zagadnienia związane z ustaleniem: terminowości rozpatrywania przez Wojewodę Pomorskiego środków odwoławczych od rozstrzygnięć wydanych przez organy gmin w pierwszej instancji; prawidłowości procedury administracyjnej zastosowanej w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybach szczególnych; a także prawidłowości rozstrzygnięć wydanych przez Wojewodę w sprawach związanych z zawieszeniem postępowań administracyjnych. Wskazane zagadnienia zostały poddane kontroli w oparciu o wybraną próbę badawczą. Ogółem kontroli poddano dwadzieścia sześć postępowań administracyjnych, co stanowi około 10% postępowań prowadzonych w sprawach związanych z ewidencją ludności. Ocena działalności Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w zakresie objętym kontrolą przeprowadzona została pod względem legalności, celowości oraz rzetelności. Realizację zadań w zakresie: 1. prawidłowości ustalania przez Wojewodę Pomorskiego zachowania terminów do wniesienia środków odwoławczych (odwołań i zażaleń); 2. ustalenia prawidłowości zastosowania procedury administracyjnej, w tym a. prawidłowości dokonanej przez Wojewodę Pomorskiego oceny sposobu przeprowadzenia postępowania przez organy pierwszej instancji; b. prawidłowości zastosowania procedury administracyjnej w postępowaniu odwoławczym; Strona 2 z 8
3. ustalenia terminowości rozpatrywania przez Wojewodę Pomorskiego środków odwoławczych od rozstrzygnięć wydanych przez organy gmin w pierwszej instancji; 4. prawidłowości procedury administracyjnej zastosowanej w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybach szczególnych; 5. prawidłowości rozstrzygnięć wydanych przez Wojewodę w sprawach związanych z zawieszeniem postępowań administracyjnych; oceniono na podstawie analizy wybranych akt postępowań administracyjnych, zebranych materiałów a także uzyskanych wyjaśnień i oświadczeń pozytywnie. Powyższa ocena wynikała z dokonanych w toku kontroli następujących ustaleń: I. Organizacja pracy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku Podstawowym aktem określającym organizację pracy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku jest Regulamin Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Zgodnie z 75 Regulaminu, w zakresie spraw związanych z ewidencją ludności, do zadań Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców należy w szczególności wydawanie rozstrzygnięć w sprawach dotyczących ewidencji ludności, sprawowanie nadzoru nad gminami, a także udzielanie odpowiedzi na skargi na decyzje Wojewody w sprawach dotyczących ewidencji ludności skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uszczegółowienie zasad regulujących organizację pracy Wydziału ujęto w Regulaminie Organizacyjnym Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, który został wprowadzony zarządzeniem Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2011 roku. Dokument ten określa między innymi podział zadań między dyrektorem Wydziału a jego zastępcą, zasady kierowania Wydziałem, a także szczegółowy zakres zadań wewnętrznych komórek organizacyjnych Wydziału. W oparciu o wskazany Regulamin ustalono, że Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców podzielony jest na komórki organizacyjne: Oddział do spraw Obywatelstwa, Urzędów Stanu Cywilnego i Spraw Konsularnych, Oddział do spraw Ewidencji Ludności i Egzekucji Administracyjnych, Oddział do spraw Cudzoziemców, oraz Oddziały do spraw Paszportów w Gdańsku, Gdyni i Słupsku. Ogólne kierownictwo Wydziału oraz nadzór nad wykonaniem całości zadań, sprawuje Dyrektor Wydziału. Kierownictwo i nadzór nad wykonywaniem zadań przez Oddział do spraw Obywatelstwa, Urzędów Stanu Cywilnego i Spraw Konsularnych oraz Oddział do spraw Ewidencji Ludności i Egzekucji Administracyjnych powierzone zostało zastępcy dyrektora. W toku kontroli ustalono, że w Oddziale do spraw Ewidencji Ludności i Egzekucji Administracyjnych Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku zatrudnione są trzy osoby Strona 3 z 8
podlegające bezpośrednio kierownikowi oddziału. Osoby te wykonują zadania z zakresu ewidencji ludności, przy czym postępowania administracyjne prowadzone są co do zasady przez dwóch pracowników oddziału. Trzecia osoba prowadzi szczególnie skomplikowane postępowania administracyjne oraz wykonuje inne zadania niezwiązane bezpośrednio z ewidencją ludności wynikające z zakresu obowiązków. Osoby te realizują około trzystu postępowań administracyjnych z zakresu spraw meldunkowych w ciągu roku. II. Ocena realizacji zadań przez Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku 1. Prawidłowość ustalenia przez Wojewodę Pomorskiego zachowania terminów do wniesienia środków odwoławczych (odwołań i zażaleń). Zgodnie z treścią przepisu art. 129 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zgodnie z 2 tego przepisu, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Przeprowadzona analiza dwudziestu sześciu postępowań administracyjnych wykazała, że w jednym przypadku (sprawa o numerze SO-III.621.1.74/12) Wojewoda Pomorski rozpatrzył odwołanie od decyzji wydanej przez organ gminy w przedmiocie umorzenia postępowania, które zostało wniesione po upływie terminu określonego we wskazanym wyżej przepisie. Powyższa kwestia została omówiona z Kierownikiem Oddziału Ewidencji Ludności w czasie kontroli. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, że Wojewoda Pomorski powziął wątpliwość co do prawidłowości doręczenia stronie rozstrzygnięcia. Wątpliwość ta wynikała stąd, że korespondencję odebrała osoba inna niż adresat przesyłki, zaś na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji nie było zamieszczonego zobowiązania osoby odbierającej korespondencję do przekazania jej adresatowi zgodnie z przepisem art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, a także mając na uwadze wcześniejsze doświadczenie w sprawie, w której w podobnym przypadku sąd zakwestionował prawidłowość doręczenia przesyłki, organ wojewódzki uznał, że z ostrożności procesowej zasadne będzie potraktowanie odwołania jako złożonego w przypisanym terminie. Zespół kontrolny przyjął powyższe wyjaśnienie uznając działanie organu wojewódzkiego w powyższej sprawie za zasadne, niemniej stwierdza, że kwestia ta powinna być omówiona w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Strona 4 z 8
2. Ustalenie prawidłowości zastosowania procedury administracyjnej. a. Prawidłowość dokonanej przez Wojewodę Pomorskiego oceny sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. W ramach kontrolowanych postępowań Zespół kontrolny szczególną uwagę zwrócił na dochowywanie terminów do załatwienia spraw. Zgodnie z treścią przepisu art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie w oparciu o dowody powszechnie znane, albo z urzędu znane organowi lub dowody przedstawione przez stronę. W przypadku gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Analiza kontrolowanych dwudziestu sześciu spraw wykazała, że w siedmiu przypadkach Wojewoda Pomorski nie zareagował na przekroczenie terminu do załatwienia sprawy przez organy gmin, które nie informowały stron postępowania o zmianie terminu do ich załatwienia. Wskazana nieprawidłowość dotyczy spraw o numerach: SO-III.621.1.15/12, SO-III.621.1.20/12, SO-III.621.1.41/12, SO-III.621.1.78/12, SO-III.621.1.122/12, SO-III.621.1.145/12 oraz SO-III.621.1.210/12. W pozostałych sprawach organy gmin albo kończyły prowadzone postępowania administracyjne w przypisanym terminie, albo zgodnie z przepisami zawiadamiały strony o konieczności przedłużenia postępowania. Z uzyskanych w czasie kontroli wyjaśnień wynika, że Wojewoda Pomorski dostrzega uchybienia powstające po stronie organów gmin w omawianym zakresie. Działania nadzorcze kontrolowanego organu zmierzające do ich wyeliminowania ograniczają się do wykazywania tych uchybień w protokołach kontroli z działań kontrolnych prowadzonych przez Wojewodę Pomorskiego w podległych organach gmin, co ustalono na podstawie oświadczenia złożonego zespołowi kontrolnemu przez Kierownika Oddziału Ewidencji Ludności Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. Ponadto, co również oświadczył Kierownik Oddziału Ewidencji Ludności Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, w ramach sprawowanego przez kontrolowany organ nadzoru organizowane są co pół roku szkolenia oraz bieżący instruktarz dla pracowników prowadzących sprawy z zakresu ewidencji ludności i dowodów osobistych, których celem, poza merytorycznym wsparciem jest również eliminowanie wskazanych nieprawidłowości. Jak wynika z informacji statystycznych dotyczących zadań realizowanych przez Wojewodę w zakresie ewidencji ludności i dowodów osobistych, rejestracji stanu cywilnego oraz zmiany imion i nazwisk, składanych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w okresach półrocznych, w roku 2012 Wojewoda Pomorski skontrolował 41 gmin. Mając na uwadze fakt, że stwierdzone nieprawidłowości występujące po stronie organów gmin nie mają wpływu na ocenę przez Wojewodę Pomorskiego prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych przez organy pierwszej instancji, powyższe wyjaśnienia należy uznać za wystarczające. Strona 5 z 8
Skuteczne działania nadzorcze podjął Wojewoda Pomorski w kontekście stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stosowania procedury administracyjnej przez podległą gminę Kolbudy w postępowaniu o wymeldowanie Pani Doroty Michalskiej z pobytu stałego (numer sprawy SO-III.621.1.35.2012). Jak wyjaśnił Kierownik Oddziału Ewidencji na skutek interwencji i kontroli przeprowadzonych w Urzędzie Gminy Kolbudy przez Wojewodę Pomorskiego, nastąpiła reorganizacja pracy w Urzędzie. Reorganizacja w szczególności polegała na powierzeniu obowiązku prowadzenia postępowań administracyjnych z zakresu ewidencji ludności innemu pracownikowi. Podjęte przez Wojewodę działania w ocenie zespołu kontrolnego uznać należy za prawidłowe, ponieważ doprowadziły do poprawy sytuacji panującej we wskazanym organie gminy, co oznacza, że zastosowane w tej gminie przez Wojewodę Pomorskiego działania nadzorcze okazały się skuteczne. b. Prawidłowość zastosowania procedury administracyjnej w postępowaniach odwoławczych. Wśród dwudziestu sześciu skontrolowanych w ramach przyjętej próby akt postępowań w zakresie prawidłowości zastosowania procedury odwoławczej przez Wojewodę Pomorskiego w jednej sprawie o numerze SO-III.621.1.143/12, w której strona postępowania była reprezentowana przez pełnomocnika, stwierdzono uchybienie wynikające z niedołączenia do akt sprawy stosownego pełnomocnictwa zarówno w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Wojewodą Pomorskim jak i w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Należy w tym miejscu wskazać na treść przepisu art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W świetle 3 tego przepisu pełnomocnik obowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W ocenie zespołu kontrolnego przedstawiona sytuacja jest uchybieniem formalnym, które jakkolwiek nie powinno mieć miejsca, to jednak nie wpłynęło na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. 3. Ustalenie terminowości rozpatrywania przez Wojewodę Pomorskiego środków odwoławczych od rozstrzygnięć wydanych przez organy gmin w pierwszej instancji. Na dwadzieścia sześć skontrolowanych spraw, nie stwierdzono żadnych uchybień po stronie Wojewody Pomorskiego w zakresie terminowości rozpoznawania środków odwoławczych. Strona 6 z 8
4. Prawidłowość procedury administracyjnej zastosowanej w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybach szczególnych. W okresie objętym kontrolą Wojewoda Pomorski rozpatrywał cztery postępowania prowadzone w trybach szczególnych. Były to sprawy o numerach: SO-III.621.1.20/12, SO-III.621.1.35/12, SO-III.621.1.210/12 oraz SO-III.621.1.154/12. Niewielka liczba spraw prowadzonych przez Wojewodę Pomorskiego w omawianych trybach pozwoliła na skontrolowanie trzech dostępnych w organie akt spraw. Były to sprawy: SO-III.621.1.20/12, SO-III.621.1.35/12, SO-III.621.1.210/12. Akta sprawy o numerze SO-III.621.1.154/12 były niedostępne, ponieważ znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Skontrolowane postępowania dotyczyły wznowienia postępowania administracyjnego (sprawy o numerach SO-III.621.1.20/12 oraz SO-III.621.1.35/12) a także stwierdzenia nieważności wydanego rozstrzygnięcia (sprawa o numerze SO-III.621.1.210/12). W toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że wszystkie postępowania zostały przeprowadzone prawidłowo. 5. Prawidłowość rozstrzygnięć wydanych przez Wojewodę Pomorskiego w sprawach związanych z zawieszeniem postępowań administracyjnych. We wskazanym zakresie, kontroli poddano dziesięć postępowań administracyjnych. W sześciu przypadkach (sprawy o numerach: SO-III.621.1.15/12, SO-III.621.1.23/12, SO-III.621.1.80/12, SO-III.621.1.123/12, SO-III.621.1.135/12, SO-III.621.1.177/12), stwierdzono, iż Wojewoda Pomorski utrzymywał w mocy postępowania zawieszone w związku z toczącymi się w sądach powszechnych postępowaniami posesoryjnymi. Postępowanie takie nie odzwierciedla powszechnie przyjętej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Kierownik Oddziału Ewidencji Ludności wyjaśnił, że taki sposób postępowania był zgodny z linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, do której musiał dostosować się Wojewoda Pomorski. Dopiero pod koniec 2012 roku zmieniła się linia orzecznicza tego sądu, co zaskutkowało zmianą linii orzeczniczej prezentowanej przez Wojewodę Pomorskiego w taki sposób, że orzekając obecnie nie uznaje postępowań posesoryjnych toczących się przed sądem powszechnym za podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie meldunkowej. Powyższe wyjaśnienia należy uznać za wystarczające. Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli zaleca się, aby w sytuacji stwierdzenia przez Wojewodę Pomorskiego naruszenia przez organ gminy terminów do załatwienia spraw, Wojewoda każdorazowo kierował wystąpienie w trybie nadzoru, w którym zwróci organowi uwagę na konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy, w tym na konieczność informowania stron postępowania o Strona 7 z 8
każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i ze wskazaniem nowego terminu do załatwienia sprawy. Niniejsze wystąpienie pokontrolne sporządzono w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach. Wystąpienie pokontrolne zostało podpisane w siedzibie zarządzającego kontrolę w dniu 25 lipca 2013 roku przez kierownika jednostki kontrolującej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a następnie zostało przekazane kierownikowi jednostki kontrolowanej. Kierownik jednostki kontrolującej MSW Minister Spraw Wewnętrznych z up. Wojciech Kijowski Dyrektor Generalny Wykonano w 2 egzemplarzach: Egz. nr 1 otrzymuje Wojewoda Pomorski; Egz. nr 2 akta kontroli Strona 8 z 8