Stanowisko PTC w sprawie propozycji KE, dotyczącej usług roamingu międzynarodowego. Uwagi ogólne Na polskim rynku detalicznym pojawiły się w ostatnim czasie bardzo innowacyjne oferty roamingowe, zarówno w zakresie połączeń głosowych, jak i transmisji danych. Już dziś polscy konsumenci mogą za jedyne 9 PLN (ca. 2,23 Euro) kupić pakiet 30 minut do wykorzystania poza granicami kraju, co umożliwia obniżenie ceny za połączenie głosowe w roamingu do 0,30 PLN (ca. 0,07 Euro). Jest to cena konkurencyjna nie tylko do ceny obecnie płaconej w ramach Eurotaryfy, tj. 0,35 Euro, a także w stosunku do cen za połączenia krajowe. Operatorzy oferują także coraz atrakcyjniejsze pakiety w zakresie transmisji danych w roamingu i wyraźnie zaczynają konkurować między sobą w celu pozyskania jak największej ilości klientów. Podobne trendy zauważalne są także na innych rynkach w ramach Unii Europejskiej. Powyższe trendy, obserwowalne na rynkach europejskich, wyraźnie wskazują, iż nie ma już potrzeby dla regulacyjnego ustalania limitów cenowych w zakresie detalicznych usług roamingu międzynarodowego. Tymczasem KE nie tylko zamierza prowadzić dalszą regulację cen detalicznych, a nawet rozszerzyć ją na usługę transmisji danych, ale także wprowadzić dodatkowe rozwiązania strukturalne, które zdaniem Komisji Europejskiej, mają pobudzić konkurencję na rynku roamingu międzynarodowego. Przy czym, Komisja, odchodzi w swoich propozycjach, od kluczowych zasad regulacji ex ante, tj. regulowania tylko tych rynków, co do których uprzednio stwierdzono brak skutecznej konkurencji (definiowane poprzez występowanie podmiotu/podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej), nakładania obowiązków regulacyjnych tylko na podmioty SMP i to tylko w zakresie niezbędnym do usunięcia zidentyfikowanych problemów konkurencyjnych oraz traktowania regulacji rynków detalicznych jako rozwiązania ostatecznego. Takie podejście jest zupełnie nieuzasadnione w kontekście obecnego stanu konkurencji na rynku usług roamingu. Biorąc pod uwagę fakt, iż w ciągu ostatnich kilku miesięcy konkurencja na rynku roamingu międzynarodowego zaczęła się rozwijać, propozycja Komisji Europejskiej wykracza znacząco ponad to, co mogłoby być w obecnych okolicznościach zarówno uzasadnione, proporcjonalne jak i odpowiednie do zidentyfikowanych problemów. Proponowane regulacje nie mogą sankcjonować tych krajów i/lub operatorów, którzy już doświadczają konkurencji. Wszelkie środki regulacyjne powinny być tak zaprojektowane, by stanowić odpowiedź na problemy konkurencyjne, tylko tam, gdzie jest to uzasadnione. Zunifikowane podejście regulacyjne, bez uwzględnienia różnic w zakresie poziomu konkurencyjności, będzie miało negatywny wpływ na konkurencję, inwestycje, innowacyjność oraz usługi świadczone użytkownikom końcowym. Regulacja cen detalicznych Wyniki finansowe operatorów wskazują, iż sektor ten charakteryzuje się dużą efektywnością oraz konkurencją. Ceny usług, w szczególności usług roamingowych, stale spadają. Zgodnie z raportami BEREC oraz Komisji ceny połączeń głosowych wychodzących oraz przychodzących są obecnie odpowiednio niższe o ok. 55% i 46% niż przed wejściem w życie pierwszego rozporządzenia roamingowego (Nr 717/2007). Ponadto, konsumenci korzystają także z taryfikacji sekundowej. Również ceny wiadomości SMS spadły średnio o 60%. 1/1
Wprowadzenie środków, których celem jest zwiększenie przejrzystości oraz mechanizmów bezpieczeństwa, polegających na blokowaniu usług po przekroczeniu ustanowionego limitu przyczyniło się do eliminacji zjawiska szoków związanych z rachunkami za usługi roamingowe. Jak zostało powyżej wskazane, na rynku coraz powszechniej pojawiają się nowe, innowacyjne oferty w zakresie usługi roamingu międzynarodowego, a operatorzy coraz intensywniej zaczynają między sobą konkurować. Co więcej, niektóre oferowane pakiety pozwalają już dziś konsumentom na korzystanie z usług po cenach niższych niż spodziewane na rok 2015 w wyniku regulacji, co świadczy o rozwijającej się konkurencji. Obecny poziom cen, pojawiające się coraz częściej innowacyjne i konkurencyjne oferty w zakresie usług roamingowych oraz stopień konkurencji występujący na rynkach mobilnych w Europie gwarantują, że nawet brak dalszej kontynuacji interwencji regulacyjnej nie spowodowałby wzrostu cen, po wygaśnięciu Rozporządzenia roamingowego. Obawy w tym zakresie są również nieuzasadnione ze względu na fakt, iż w wielu krajach (w tym w Polsce) podwyżka cen dawałaby także klientom możliwość rozwiązania umów. Mechanizmem zabezpieczającym przed ewentualną podwyżką cen, jest także to, że wzrost cen spotkałby się z natychmiastową reakcją ze strony różnych środowisk i mógłby doprowadzić do ponownej regulacji. Należy także zwrócić uwagę, iż możliwe są różne rozwiązania zabezpieczające w tym zakresie, np. wprowadzenie tzw. okresu obserwacyjnego, ewentualnie okresu przejściowego polegającego na zamrożeniu cen w końcowej fazie regulacji. Regulacja cen detalicznych powinna być absolutną ostatecznością i może być dopuszczalna tylko wtedy, gdy uprzednio wykazano występowanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku i nieprawidłowościom tym nie można w żaden inny sposób zaradzić. PTC pragnie podkreślić, iż regulacja cen: - nie jest ani w interesie konsumentów, ani branży telekomunikacyjnej, natomiast może ona mieć negatywny wpływ na usługi świadczone konsumentom oraz na dobrobyt społeczny. - Niepotrzebna regulacja usług roamingowych takich jak transmisja danych, które nadal dynamicznie się rozwijają może zahamować lub spowolnić ich rozwój. A.T. Kearney szacuje, że europejski udział przychodów z transmisji danych w całkowitych przychodach roamingowych na poziomie detalicznym wzrósł z 10% w 2007 r. do 20% w 2010 r - może mieć negatywny wpływ na inwestycje (z których korzyści odnoszą wszyscy klienci). Ze względu na fakt, iż elastyczność cenowa dla usług roamingu głosowego jest niska, popyt nie wzrasta wystarczająco, by zrównoważyć skutki regulacyjnego obniżenia cen, co ma negatywny wpływ na przychody przedsiębiorców, a tym samym na ich możliwości inwestycyjne. Ten negatywny skutek jest widoczny w UE, ponieważ detaliczny rynek roamingu kurczył się pomiędzy 2006-2010 rocznie o ok. 7% (i o 13% rocznie, jeśli chodzi o połączenia głosowe). W tym samym czasie cały rynek telefonii komórkowej wzrósł o 2%, co wyraźnie wskazuje, iż globalne czynniki ekonomiczne nie mogą być istotnym powodem redukcji przychodów z roamingu. - polegająca na wprowadzeniu jednolitych cen jest trudna do osiągnięcia i nieuzasadniona, w szczególności ze względu na występowanie istotnych różnic w cenach krajowych oraz kosztach ich świadczenia (np. różne platformy technologiczne, koszty pracy, ekonomie skali, stopy inflacji itp.). Ponieważ celem regulacji ex ante jest eliminacja niedoskonałości rynkowych (ang. market failures ), każde przyjmowane podejście regulacyjne powinno nie tylko umożliwiać, ale także stwarzać takie bodźce dla operatorów, by konkurowali oni przynajmniej na poziomie cen 2/2
detalicznych, m.in. poprzez zróżnicowanie ich ofert oraz przystosowywanie struktur cenowych oferowanych taryf do warunków rynkowych oraz preferencji konsumentów. W konkurencyjnych warunkach rynkowych usługi oraz struktury cenowe są tak kształtowane, by konsumenci z różnymi preferencjami mogli wybrać takie usługi i pakiety, które najbardziej odpowiadają ich potrzebom. Obecny model regulacji nie tylko nie stwarza takich bodźców, ale także nie uwzględnia niezmiernie istotnego faktu, iż operatorzy konkurują całymi koszykami usług. Szczególnie negatywny wpływ na konkurencję będzie mieć ewentualne rozszerzenie regulacji cen detalicznych na usługi transmisji danych. Należy zauważyć, iż rynek transmisji danych, także na poziomie krajowym, znajduje się na wczesnym etapie rozwoju. Operatorzy cały czas poszukują najbardziej korzystnych modeli oferowania usług oraz modeli cenowych. Ponadto, usługi transmisji danych w roamingu różnią się fundamentalnie od innych usług, takich jak połączenia głosowe czy smsy. Wydaje się, że pozostawienie regulacji na obszarze cen hurtowych połączonych z obowiązkowym stosowaniem środków przejrzystości mogłoby ograniczyć negatywne efekty obecnej regulacji. Przy czym unifikacja cen na poziomie hurtowym powinna być tak ukształtowana, aby regulowane ceny hurtowe nie znajdowały się poniżej kosztów świadczenia usługi w najdroższym z krajów Unii Europejskiej. Bowiem miałoby to negatywny wpływ na inwestycje w tym kraju. Alternatywne strukturalne opcje regulacji uwolnienie usług (ang. unbundling ) Komisja proponuje wprowadzenie rozwiązania polegającego na możliwości świadczenia usług roamingowych osobno od usług krajowych, tj. przez innego dostawcę usług. Należy jednak zauważyć, iż zapewnienie takiego rozwiązania, które będzie gwarantować, że konsument może używać swój numer komórkowy przez cały czas, nie ma ograniczeń w byciu dostępnym, jeśli chodzi o połączenia przychodzące, nie ma konieczności, by zmieniać kartę SIM przy każdym wyjeździe poza granicę kraju macierzystego, będzie się wiązało z koniecznością wprowadzenia kosztownych rozwiązań technicznych, zmiany dotychczasowych rozwiązań i współpracy międzyoperatorskiej oraz wprowadzenia nowych standardów technicznych. Takie strukturalne rozwiązanie musiałoby się opierać na rozwiązaniu double SIM. Koszty wprowadzenia takich strukturalnych rozwiązań byłyby wysokie, zwłaszcza dla mniejszych operatorów. Obecnie usługi roamingowe są oferowane przez operatorów razem z abonamentem oraz innymi usługami telekomunikacyjnymi. Jeśli usługi roamingowe miałyby być oferowane osobno, to w celu zaoferowania atrakcyjnej ceny za usługę prawdopodobnie konieczne byłoby wprowadzenie podstawowej/abonamentowej opłaty roamingowej. Z punktu widzenia użytkownika prawdopodobnie konieczne byłoby posiadanie dwóch kontraktów, dwóch rachunków. Dodatkowe kłopoty pojawiłyby się w przypadku chęci zmiany dostawcy usług roamingowych. Wdrożenie tych rozwiązań wymagałoby zmiany standardu GSM oraz wdrożenia odpowiednich zmian w systemach. Szczególne problemy może rodzić zwłaszcza realizacja połączeń przychodzących na numer w sieci macierzystej. Dla świadczenia niektórych usług (np. wysyłania SMSów) konieczne byłoby także dokonanie modyfikacji na poziomie aparatu telefonicznego. Konieczne byłoby także blokowanie usług roamingowych na rynku krajowym oraz odblokowywanie przed wyjazdem zagranicę. Szczególne trudności techniczne 3/3
napotkałoby świadczenie transmisji danych ze względu na specyficzną charakterystykę świadczenia usług. Jak zostało to wskazane przez różne zainteresowane podmioty, takie jak BEREC, GSMA, WIK-Consult, BMWi oraz większość operatorów, implementacja takiego uwolnienia charakteryzuje się wysoką złożonością techniczną. Będzie to wymagało nie tylko dokonania szeregu zmian na poziomie infrastruktury sieciowej, ale również wprowadzenie zmian w urządzeniach końcowych. BEREC: "... nasza analiza wykazała kilka barier technicznych w zakresie implementacji. Podczas gdy rozwiązania takie mogą istnieć, znaczące działania standaryzacyjne będą wymagane w celu ustalenia odpowiednich procedur. Z tego powodu uważamy, że opcja polegająca na CPS [Carrier Pre-select] na krajowym rynku jest nieatrakcyjna w krótkimi i średnim okresie.... BEREC nie uważa, że jest to właściwe rozwiązanie regulacyjne. " WIK-Consult w badaniu przeprowadzonym dla Komisji: "Jeśli chodzi o techniczną realizację i koszty, większość badanych MNO miało poważne wątpliwości co do rentowności tej opcji, w świetle potencjalnie znaczących dodatkowych kosztów poniesionych na zmianę systemów. (...) Sprawdzaliśmy wiele innych opcji, ale żadna z nich nie wydała nam się warta dalszych rozważań... " Ponadto takie rozwiązanie w sposób nieproporcjonalny obciążałoby podmioty gospodarcze, ze względu na wysokie koszty ich wdrożenia, które są szacowane na ok. 250 300 milionów Euro oraz blokowałoby zasoby finansowe niezbędne dla rozwoju innowacji, i które w ten sposób musiałyby zostać opóźnione. A zatem koszty wprowadzenia takich rozwiązań będą znacznie wyższe niż ewentualne korzyści dla użytkowników czy intensyfikacji konkurencji. Jednocześnie wprowadzenie takich kosztownych rozwiązań regulacyjnych będzie w nieuzasadniony sposób negatywnie sankcjonować tych operatorów, których oferty już dziś spełniają cele regulacji w zakresie cen detalicznych usług roamingowych. Dlatego naszym zdaniem, jeśli w ogóle rozwiązanie w zakresie uwolnienia usług roamingowych miałoby być wprowadzone, to powinno to dotyczyć tylko tych podmiotów, których oferty nie spełniają założonych celów. Wprowadzenie takiego mechanizmu w sposób skuteczny zachęcałoby operatorów do dobrowolnego tworzenia coraz bardziej innowacyjnych ofert roamingowych. Rozwiązania strukturalne obowiązek zapewnienia dostępu na poziomie hurtowym. Nałożenie obowiązku zapewnienia dostępu na poziomie hurtowym w zakresie usługi roamingu międzynarodowego oznaczałoby znaczące zwiększenie intensywności regulacji rynków hurtowych w porównaniu do obecnych już regulacji cen usług w roamingu. Europejskie ramy regulacyjne w zakresie łączności elektronicznej opisują szczegółowo procedury, jakie należy przeprowadzić w celu ewentualnego nałożenia obowiązków dostępu do sieci telekomunikacyjnych. Są to w szczególności: analiza rynków właściwych w celu oceny stanu konkurencji, stwierdzenie braku skutecznej konkurencji (tj. występowania znaczącej pozycji rynkowej, /SMP/) oraz nałożenie na podmiot SMP odpowiednich i proporcjonalnych środków regulacyjnych. Jednocześnie ramy regulacyjne zawierają zakaz nakładania obowiązków na rynkach, na których nie stwierdzono braku skutecznej konkurencji, co oznacza, iż nie występuje na nich podmiot o znaczącej pozycji rynkowej. Nałożenie hurtowego obowiązku zapewnienia dostępu, bez uwzględnienia wyżej wymienionych przesłanek nakładania obowiązków regulacyjnych, będzie nieproporcjonalne i sprzeczne z elementarnymi zasadami regulacji ex ante. Wprowadzeniu takiego środka zaradczego przeciwstawiał się także BEREC w swoim raporcie z 2010 r. w zakresie roamingu międzynarodowego: Środek regulacyjny oznacza, mniej lub bardziej kosztowo zorientowaną regulację dawnego "Rynku 15", bez uprzedniego 4/4
stwierdzenia znaczącej pozycji rynkowej (SMP). Niektórzy uważają, że może to budzić istotne zastrzeżenia prawne. "Skutki takiego środka wykraczają jednak daleko poza roaming, jako że wszelka dodatkowo generowana konkurencja może zrewolucjonizować konkurencję na rynkach krajowych [...], prowadząc ostatecznie do prawdziwego jednolitego europejskiego rynku detalicznych usług telefonii komórkowej. Z tych powodów, BEREC skłania do poglądu, że środek ten należy uznać za nieproporcjonalny, biorąc pod uwagę, że problemem do rozwiązania są wysokie ceny roamingu." Ponadto, na krajowym rynku dostępu do usług roamingu międzynarodowego nie odnotowywane są żadne problemy i PTC nie są znane przypadki odmowy dostępu jakiemukolwiek operatorowi zagranicznemu do hurtowych usług roamingu międzynarodowego w Polsce. Nawet, jeśli na jakimkolwiek rynku w UE taki problem by występował, to nie może to być powodem automatycznego nałożenia na wszystkich operatorów działających na krajowych rynkach w Unii Europejskiej obowiązku zapewnienia dostępu. Obowiązek taki powinien być nakładany jedynie wówczas i w stosunku do tych podmiotów, gdzie taki problem został zidentyfikowany i gdzie jest to wynikiem posiadania przez dany podmiot znaczącej pozycji rynkowej. Nałożenie rozległego obowiązku zapewnienia dostępu do hurtowych usług roamingu międzynarodowego, w połączeniu z dalszą nieuzasadnioną drastyczną redukcją cen hurtowych prowadzi do ogromnych możliwości arbitrażu, które będą mieć negatywny wpływ na inwestycje w sieci telekomunikacyjne. Komisja nie wskazuje powodów, dla których konieczne jest wprowadzenie tak radykalnych obniżek w zakresie hurtowych opłat jak zaproponowane, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że już obecnie możliwe jest oferowanie niskich i atrakcyjnych usług detalicznych (głos i transmisja danych). Wprowadzenie takiego obowiązku spowoduje, iż operatorzy MVNO i inni przedsiębiorcy będą mogli konkurować na wszystkich europejskich rynkach telekomunikacyjnych, poprzez oferowanie lokalnym klientom usług opartych na regulacyjnie ustalonych cena hurtowych w zakresie roamingu międzynarodowego jako oferty krajowe. A zatem dostawcy usług telekomunikacyjnych bez jakichkolwiek inwestycji w sieć będą mogli korzystać z inwestycji i sieci ich partnerów roamingowych w oparciu o regulowane warunki. Konsekwencją tego będzie de facto regulowanie rynku 15, pomimo iż rynek ten w większości krajów Unii Europejskiej (również w Polsce) został uznany za skutecznie konkurencyjny. Taka lokalna konkurencja spowoduje zachwianie w zakresie sytuacji różnych dostawców usług telekomunikacyjnych. "Krajowy" operator sieci ponosi bowiem ryzyko związane z odzyskaniem swoich inwestycji w sieć, podczas gdy operatorzy zagraniczni "roamingowi" nie ponoszą materialnych kosztów stałych, ale będą mogli generować takie same przychody, oferując "krajowe" usługi w oparciu o uregulowane usługi hurtowe w zakresie roamingu miedzynarodowego. Dlatego też, powinna zostać przynajmniej wprowadzona gwarancja, że te usługi hurtowe oferowane w oparciu o regulowane ceny mogą być wykorzystywane wyłącznie do świadczenia usług roamingowych na rzecz użytkowników końcowych, a nie mogą być wykorzystywane do świadczenia usług na rynku krajowym/lokalnym. Wpływ regulacji na wyniki operatorów i gospodarkę europejską Europejscy operatorzy sieci mobilnych odczuwają spadającą zyskowność, zmniejszający się przepływ gotówki oraz zwiększające się obciążenia regulacyjne. Dotychczasowa regulacja w zakresie roamingu międzynarodowego doprowadziła do znacznego obniżenia cen za te usługi. Znaczna redukcja cen miała jednak ograniczony wpływ na wzrost ruchu (mała elastyczność cenowa). Odczuwalnym dla operatorów skutkiem wprowadzonych regulacji było więc znaczne zmniejszenie przychodów. Jedynie w 5/5
segmencie usług transmisji danych obserwowalny jest stały organiczny wzrost wynikający z rosnącej penetracji w zakresie tych usług. Wynika to jednak z faktu, iż usługi te znajdują się na wczesnym etapie rozwoju. Podsumowując, należy mieć na uwadze, iż nadmierna regulacja ma negatywny bezpośredni wpływ na wyniki sektora telekomunikacyjnego. Ze względu na znaczenie tego sektora dla gospodarki, efekt ten przełoży się na sytuację ekonomiczną w państwach Unii Europejskiej. Należy także liczyć się z pośrednim ujemnym wpływem na gospodarkę europejską. Spadające zyski będą bowiem powodować zmniejszenie przychodów państw z podatków. Oczekiwania co do spadków przepływów pieniężnych sektora spowodują zmniejszenie inwestycji infrastrukturalnych, czego kolejnym efektem może być m.in. pogorszenie jakości infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ograniczenie popytu. W przeciwieństwie do cen większości innych usług, ceny usług telekomunikacyjnych charakteryzują się stałym spadkiem. Rozwój cen usług telekomunikacyjnych ma odmienną charakterystykę niż przyjmuje się w klasycznych teoriach ekonomicznych. Usługi telekomunikacyjne są uznawane za usługi o znacznej wartości, popyt na nie jest wysoki, ale ceny nieustannie spadają. Spadkowi przychodów operatorów telekomunikacyjnych towarzyszy jednak stały wzrost kosztów wynikających z presji inflacyjnej. Nieustanna presja regulacyjna wobec sektora telekomunikacyjnego jest o tyle niezrozumiała, że w tym samym czasie Komisja Europejska oraz krajowe rządy wydają miliardy Euro na przyspieszenie wzrostu gospodarczego poprzez transfer środków do różnych sektorów w kontekście kryzysu finansowego. Regulacje nastawione na efekty krótkookresowe (2-3 lata) ignorują fundamentalny fakt, że działalność jako operator telekomunikacyjny wymaga wysokich nakładów inwestycyjnych, które amortyzują się jedynie w długim okresie. 6/6