Raport Sieci Europejskich Centrów Konsumenckich Prawa pasażerów linii lotniczych Podsumowanie Grudzień 2007 r.
Wprowadzenie Od 19 lutego 2005 r., od momentu wejścia w życie Rozporządzenia nr 261/2004 o prawach pasażerów linii lotniczych Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich (ECK) obserwuje stały wzrost liczby skarg konsumentów na linie lotnicze. W 2006 r. Sieć zdecydowała się zebrać i przeanalizować statystyki spraw związanych z naruszeniem praw pasażerów linii lotniczych. Pierwszy raport Prawa pasażerów skargi konsumenckie 2005 został opublikowany w listopadzie 2006. Teraz nadeszła pora ogłoszenia kolejnego raportu Prawa pasażerów linii lotniczych Skargi konsumenckie 2006. Podstawą przyjmowania przez Europejskie Centra Konsumenckie skarg pasażerów linii lotniczych jest Rozporządzenie Wspólnot Europejskich nr 261/2004 oraz Konwencja Montrealska z 1999 r. Rozporządzenie stosuje się w przypadkach opóźnienia i odwołania lotu lub odmowy wpuszczenia pasażera na pokład. Konwencja Montrealska natomiast ustanawia odpowiedzialność przewoźnika za szkody doznane przez pasażera z powodu opóźnienia, zagubienia i zniszczenia bagażu. Sieć ECK W 2005 r. Sieć ECK przyjęła 2716 zgłoszeń od konsumentów mających problemy z liniami lotniczymi. W 2006 r. takich zgłoszeń było już 4901. Liczba skarg podwoiła się więc w ciągu zaledwie jednego roku. W 1-szej połowie 2007 r. Sieć zanotowała już około 1500 spraw związanych z liniami lotniczymi. Ewentualny wzrost liczby spraw w stosunku do roku 2006 będzie można wykazać dopiero po sporządzeniu statystyk uwzględniających druga połowę roku, czyli gorący okres wakacyjny. Europejskie Centra Konsumenckie zajmują się jedynie problemami transgranicznymi, co oznacza, że prowadzone przez Sieć sprawy to jedynie wierzchołek góry lodowej. Ogromna liczba skarg spada na barki właściwych instytucji narodowych, takich jak Urząd Lotnictwa Cywilnego czy rzecznicy konsumentów w Polsce oraz ciał pozasądowego rozstrzygania sporów (Alternative Dispute Resolution ADR) a także sądów. Problemy pasażerów linii lotniczych W 2006 r. siec ECK zanotowała rekordowa liczbę 4901 zgłoszeń, związanych z transportem powietrznym. Spośród wszystkich spraw 1928, czyli 39% stanowiły prośby o informację. Najwięcej z nich dotyczyło bagażu 22%, opóźnienia lotu 16% i odwołania lotu - 15%. Najmniej informacji udzielono na temat odmowy wpuszczenia na pokład tylko 4%. Pozostałe prośby o informację dotyczyły innych problemów związanych z podróżami lotniczymi. 2
Prośby o informację zanotowane jako Inne dotyczyły miedzy innymi limitu czasu na odprawę bagażowo-biletową, opłat za dokonywanie zmian w rezerwacjach biletów, ostatecznych cen biletów po doliczeniu różnych opłat oraz zwrotu niewykorzystanych biletów. Bardzo mała ilość zapytań związanych z odmową wpuszczenia na pokład wynika prawdopodobnie z faktu, iż przepisy dotyczące tego problemu, zawarte w Rozporządzeniu nr 261/2004 są bardzo klarowne. 61%, czyli 2979 kontaktów stanowiły skargi i spory. Najwięcej skarg także było związanych z bagażem 33%, odwołaniem lotu 26%, opóźnieniem 16%, najmniej skarg dotyczyło niewpuszczenia na pokład 7%. Skarg zanotowanych jako inne związane z prawami pasażerów było 19% i stanowią one trzecią w kolejności największą grupę problemów. Dotyczą one spraw, które nie są objęte ani Rozporządzeniem nr 261/2004 ani Konwencją Montrealską. Niektóre z nich mogą podlegać innym unijnym regulacjom, np. regulaminy linii lotniczych Dyrektywie o Nieuczciwych Praktykach Handlowych. Ważnym problemem sygnalizowanym przez konsumentów jest reklamowanie promocyjnych cen biletów, które w ostatecznym rozliczeniu okazują się wyższe, w wyniku doliczenia opłat lotniskowych, paliwowych, manipulacyjnych itp. Rozwiązaniem może być nowa propozycja legislacyjna Komisji Europejskiej, dotycząca cen biletów lotniczych, która prawdopodobnie wejdzie w życie latem 2008 r. W porównaniu z ubiegłym rokiem ilość udzielonych informacji wzrosła o 80%. Liczba skarg i sporów natomiast prawie się podwoiła (wzrost o 96%). Od 1 stycznia do 30 czerwca 2007 roku Sieć ECK zarejestrowała 1538 skarg i sporów związanych z transportem powietrznym, co stanowi ilość porównywalną do pierwszej połowy roku 2006. W kwietniu 2007 r. Komisarz ds. Transportu, Pan Jacques Barrot, dał liniom lotniczym sześć miesięcy na dostosowanie się do Rozporządzenia nr 261/2004. Sieć ECK nie zaobserwowała jednak do tej pory dużej poprawy sytuacji pasażerów. Skargi konsumentów na podróże lotnicze stanowiły w 2006 r. 14% wszystkich spraw, którymi zajmuje się Sieć ECK. Najwięcej skarg na linie lotnicze przyjmuje ECK Litwa 38% wszystkich zgłoszeń. W Polsce jest to 20% wszystkich zgłoszeń zanotowanych przez Centrum. Najmniej skarg na linie lotnicze przyjęły Centra w Austrii, na Malcie i w Luksemburgu. Najwięcej skarg wpłynęło na linie lotnicze z Irlandii (24%) i Hiszpanii (17%). Z kolei zgłaszający się do Sieci ECK konsumenci pochodzili głównie z Irlandii, Szwecji, Niemiec i Hiszpanii. Europejskie Centra Konsumenckie współpracują z narodowymi organami egzekwującymi Rozporządzenie nr 261/2004. Artykuł 16 Rozporządzenia nr 261/2004 stwierdza, że organ wyznaczony przez każde Państwo Członkowskie powinien 3
przedsięwziąć odpowiednie środki do zapewnienia przestrzegania praw pasażerów. Sankcje stosowane przez narodowe organy egzekwujące powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zgodnie z danymi Komisji Europejskiej właściwe instytucje narodowe przyjęły 18 288 skarg od lutego 2005 r. do września 2006 r. Spośród nich 34% dotyczyło opóźnień lotu, 35% dotyczyło odwołań i 7,1% odmowy wpuszczenia na pokład. Jedynie 14% spraw zostało rozwiązanych przez narodowe organy. Sankcje zastosowano w mniej niż 1% przypadków. Komisja Europejska i organizacje konsumenckie wspierają metody polubownego rozwiązywania sporów (Alternative Dispute Resolution ADR), ponieważ są one tanie, efektywne i oszczędzają czas, w przeciwieństwie do czasochłonnych i drogich postępowań sadowych. W razie, gdy Europejskie Centra Konsumenckie nie mogą wypracować polubownego rozwiązania mogą poszukać odpowiedniej instytucji pozasądowej z kompetencjami do rozwiązywania sporów z obszaru podróży lotniczych. W niektórych krajach Centra mogą przekazywać skargi pasażerów linii lotniczych zarówno do narodowych organów egzekwujących jak i do ciał ADR. Niestety w Europie jest niewielka liczba ciał ADR zajmujących się skargami na linie lotnicze. Tylko w 9 z 27 krajów UE istnieją właściwe instytucje polubownego rozwiązywania sporów. Rezultaty skarg 42% skarg zgłoszonych do Sieci ECK udało się rozwiązać, czyli wypracowano polubowne rozwiązanie. Cześć skarg - 12% - było nieuzasadnionych. Skargi uznane za bezpodstawne to takie, które według przepisów przedawniły się lub takie, w przypadku których pasażerowie bezzasadnie wnioskują o odszkodowanie. 17% spraw pozostawało otwartych w chwili sporządzania raportu, 21% nie zostało rozwiązanych, a 7% zostało rozwiązanych jedynie częściowo. Sprawa, która została rozstrzygnięta częściowo to np. odwołanie lotu spowodowane w opinii linii lotniczej "siłą wyższą". Konsument otrzymuje zwrot części kosztów niewykorzystanego biletu, ale nie otrzymuje rekompensaty przewidzianej w Rozporządzeniu nr 261/2004. W takim przypadku - jeśli chodzi rekompensatę - ECC może doradzić konsumentowi złożenie skargi do właściwej instytucji narodowej lub wszczęcie procedury sądowej i zamknąć sprawę na poziomie częściowego rozstrzygnięcia. Innym przykładem sprawy rozstrzygniętej częściowo jest sytuacja, gdy po zagubieniu bagażu linia lotnicza zwraca jedynie niewielką kwotę lub - w przypadku odwołania lotu - linia lotnicza zwraca koszt biletu ale nie wypełnia prawa do opieki przewidzianego w Rozporządzeniu nr 261/2004. 4
Zagubiony bagaż Bardzo niepokojącą kwestią jest ilość zagubionego przez linie lotnicze bagażu. Jedna z brytyjskich linii lotniczych tylko w ciągu 2006 roku nie dostarczyła na czas 1 300 000 sztuk bagażu. Z tego 200 000 sztuk zostało prawdopodobnie bezpowrotnie zagubione. Przy założeniu, że każdy bagaż ważył średnio 15 kg, wynika, że jedna linia lotnicza jest zdolna zagubić 3 000 ton bagażu. Dlatego powstaje pytanie - w jaki sposób jest to możliwe w obszarze pod tak niezwykle ścisłym nadzorem, jakim jest lotnisko? Czy linie lotnicze rzeczywiście robią wszystko, co mogą, aby odnaleźć zagubiony bagaż? Zarówno w 2005 jak i w 2006 r. najwięcej skarg konsumentów zgłoszonych do Sieci ECK dotyczyło bagażu. Jest to interesujący fakt, ponieważ Rozporządzenie nr 261/2004 nie dotyczy problemów bagażowych. Podlegają one przepisom międzynarodowej Konwencji Montrealskiej. Konwencja może być egzekwowana jedynie przez sądy dlatego sprawy związane z bagażem nie leżą w zakresie kompetencji właściwych instytucji narodowych takich jak Urząd Lotnictwa Cywilnego. W 2006 r. 29% wszystkich zapytań oraz 33% skarg i sporów związanych z podróżami lotniczymi dotyczyło bagażu. Oznacza to, że w 2006 r. trudności spowodowane zagubieniem, zniszczeniem lub opóźnieniem bagażu stanowiły w dalszym ciągu problem numer 1. Zgodnie z Konwencją Montrealską kiedy bagaż zostanie opóźniony, zniszczony lub zagubiony pasażer ma prawo do odszkodowania w wysokości 1000 jednostek SDR, czyli około 1042 Euro. Jest to maksymalna wysokość odszkodowania. Gdy niemożliwe jest udowodnienie rzeczywistej wartości zagubionych bądź zniszczonych rzeczy, zgodnie z Konwencją Montrealską pasażerowi przysługuje 17 SDR za każdy kilogram bagażu. Ustalenie ostatecznej kwoty odszkodowania pozostawione jest przewoźnikowi. Większość osób nie posiada paragonów, czy rachunków za zakup walizki oraz rzeczy codziennego użytku zapakowanych do bagażu. Sprawa komplikuje się zwłaszcza w przypadku opóźnienia bagażu. Linie lotnicze zwracają wydatki poniesione na zakup rzeczy niezbędnych do normalnego funkcjonowania. Nie ma jednak definicji rzeczy niezbędnych, czyli to przewoźnik decyduje za które przedmioty zwróci pasażerowi poniesione wydatki a za które nie. Żądania pasażerów, którzy nie zachowali rachunków za artykuły pierwszej potrzeby zakupione w trakcie oczekiwania na bagaż są zwykle odrzucane. Ponadto linie lotnicze nie chcą wypłacać odszkodowań za opóźniony bagaż jeżeli miejsce przeznaczenia lotu było jednocześnie miejscem zamieszkania pasażera. Przewoźnik argumentuje, że po powrocie do domu konsument dysponuje innymi rzeczami osobistymi, które mogą zastąpić te z opóźnionego bagażu. Jest to niesprawiedliwe, ponieważ pasażer może wracać po bardzo długiej nieobecności lub nie posiadać zamienników tzw. rzeczy niezbędnych. Niektóre linie wypłacają określoną kwotę 5
każdego dnia, aż do chwili dostarczenia opóźnionego bagażu, jednak jej wysokość także jest arbitralnie ustalana przez przewoźnika. Konsumenci napotykają wiele trudności w sytuacji zagubienia bagażu przez linie lotnicze. Przewoźnik żąda dowodu zakupu nie tylko walizki, ale też zapakowanych do niej rzeczy. Często jest to warunek nie do spełnienia. Nawet, gdy konsument dostarczy dowody zakupu linie lotnicze zaniżają wartość odszkodowania lub w ogóle przestają się zajmować sprawą unikając kontaktu. Sieć ECK sądzi, że wymagania dowodowe linii lotniczych często mają służyć zniechęceniu konsumentów do szukania sprawiedliwości. Ponadto przewoźnicy stosują bardzo rozbudowane listy przedmiotów, za które nie biorą odpowiedzialności materialnej. Są to gotówka, biżuteria, sprzęt elektroniczny, okulary, soczewki kontaktowe, telefony, papierosy itp. Konsumenci są zwykle nieświadomi tych obwarowań, zapisanych w regulaminach przewozu. Według informacji zawartych w kwestionariuszach zebranych na potrzeby raportu Europejskie Centra Konsumenckie uznały trudności w ustaleniu wartości bagażu jako drugą z rzędu najważniejszą przyczynę uniemożliwiającą rozwiązanie sporu. Gdy bagaż zostanie zniszczony lub zaginie, ciężar dowodu jest przerzucany na słabszą stronę konsumenta, a wymogi stawiane w tym zakresie przez linie lotnicze są trudne do spełnienia. Ponadto, co zostało już podkreślone w raporcie za 2005 r., terminy na składanie reklamacji ustalone przez Konwencję Montrealską są bardzo krótkie, co często pozbawia konsumentów możliwości złożenia reklamacji. Opóźnienia i odwołania lotu oraz odmowa wpuszczenia na pokład W 2006 r. 16% zapytań i 21% skarg i sporów dotyczyło opóźnienia a odpowiednio 20% i 26% odwołania lotu. Opóźnienia i odwołania lotu oraz odmowa wpuszczenia na pokład są uregulowane Rozporządzeniem UE nr 261/2004, wprowadzonym w lutym 2005 r. Rozporządzenie daje pasażerom opóźnionych lotów tzw. prawo do opieki (darmowe posiłki, rozmowy telefoniczne, hotel) a pasażerom odwołanych lotów gwarantuje odszkodowanie. Ze skarg konsumentów wynika, że linie lotnicze są skłonne unikać obowiązku opieki nad pasażerami a zamiast tego refundują im wydatki poniesione podczas oczekiwania na opóźniony lot. Takie rozwiązanie może być niekorzystne. Jeżeli pasażer nie zachowa rachunków lub je zagubi, nie otrzyma zwrotu kosztów. Rozporządzenie nakazuje zaoferować opiekę pasażerom w chwili, gdy jest potrzebna a nie refundować im wydatki w późniejszym czasie. Innym problemem jest fakt, że linie lotnicze, mimo obowiązku wynikającego z Rozporządzenia nr 261/2004 nie udzielają pasażerom informacji o ich prawach. 6
Zgodnie z Rozporządzeniem, w przypadku odwołania lotu pasażerowie powinni być o tym poinformowani i należy im zaoferować połączenie zastępcze. Jeśli to niemożliwe należy zwrócić koszty biletów oraz przyznać odszkodowanie uzależnione od długości trasy, chyba że odwołanie miało miejsce w wyniku działania siły wyższej. Przysługuje im także w trakcie oczekiwania taka sama opieka, jak pasażerom lotów opóźnionych. Doświadczenie Sieci ECK pokazuje, że w praktyce otrzymanie odszkodowania za odwołany lot jest niezwykle trudne lub wręcz niemożliwe. Nie jest też jasna różnica między odwołaniem lotu a jego opóźnieniem, a konkretnie czas po jakim opóźnienie staje się odwołaniem. Sieć ECK uważa, że opóźnienie lotu większe niż 24-godzinne powinno stawać się automatycznie odwołaniem. Podobnie powinno być w sytuacji, gdy opóźnienie przeciąga się tak, że pasażerowie musza skorzystać z noclegu. Ten problem powinien zostać poddany pod dyskusję, ponieważ linie lotnicze chcąc uniknąć płacenia odszkodowania za odwołany lot nazywają go opóźnionym, bez względu na długość oczekiwania. Pasażerowie nie mogą otrzymać odszkodowania jeżeli odwołanie lotu nastąpiło z powodu siły wyższej. Termin siła wyższa nie jest zdefiniowany w przepisach i może być nadużywany. W 2006 r. w większości spraw, których Centra nie zdołały rozwiązać, linie lotnicze powoływały się na siłę wyższą. Polska Europejskie Centrum Konsumenckie w Warszawie przyjęło w 2006 r. 223 zgłoszenia związane z prawami pasażerów linii lotniczych. Stanowiło to 20% wszystkich zgłoszeń zanotowanych przez Centrum. 114, czyli 51%, były to skargi i spory, 109-49% - prośby o informację. Najwięcej skarg zgłoszonych ECK dotyczyło bagażu 54%, opóźnień - 14% i odwołania lotu również 14%. Zaledwie 2% spraw jest związanych z odmową wpuszczenia na pokład. Liczba skarg na problemy związane z bagażem podwoiła się w stosunku do 2005r. a liczba skarg na opóźnienia i odwołania lotu prawie dwukrotnie zmalała. Jest to związane z coraz prężniejszym działaniem Komisji Ochrony Praw Pasażerów, do której przekazywane są sprawy podlegające Rozporządzeniu nr 261/2004, czyli opóźnienia i odwołania lotu oraz odmowa wpuszczenia na pokład. Europejskie Centrum Konsumenckie jest jak dotąd jedynym miejsce, gdzie można zwrócić się o pomoc w przypadku odmowy uznania reklamacji na opóźnienie, zniszczenie lub zagubienie bagażu przez zagraniczną linie lotniczą. Najwięcej skarg konsumenci zgłosili na linie lotnicze z Węgier 23%, Włoch 19% i Irlandii 12%. 7
Europejskiemu Centrum Konsumenckiemu udało się osiągnąć polubowne rozwiązanie w 43% przypadków. W 17% spraw osiągnięto częściowe porozumienie a 27% pozostało nierozwiązanych. Cześć skarg - 27% - była nie uzasadniona. Brak rozwiązania najczęściej był spowodowany brakiem odpowiedzi przewoźnika na prośby ECK o wyjaśnienie sprawy. W niektórych przypadkach linia lotnicza powoływała się na siłę wyższą, a Europejskie Centrum Konsumenckie nie jest zdolne do zweryfikowania tego rodzaju argumentów. W tych sprawach, w których podróż samolotem stanowiła część imprezy turystycznej organizowanej przez biuro podróży, ECK zwróciło się z prośbą o przejęcie skargi do Departamentów Turystyki właściwych wojewódzkich Urzędów Marszałkowskich. Największa ilość prowadzonych przez ECK spraw dotyczyła zagubionego, zniszczonego bądź opóźnionego bagażu. W opinii Centrum największą przeszkodą w wyjaśnianiu tego typu skarg są niejasne kryteria wyceny wartości zagubionego bagażu. Wnioski i zalecenia Sieci ECK Bagaż: Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich uważa, że zarówno uregulowania dotyczące odwołania lotu, opóźnienia lub odmowy wpuszczenia na pokład samolotu jak i przepisy dotyczące opóźnienia, zagubienia lub uszkodzenia bagażu powinny być zawarte w jednym akcie prawnym Unii Europejskiej. W przypadku opóźnienia w dostarczeniu bagażu, konsument powinien uzyskać informacje do zakupu jakich zamienników jest upoważniony. Konsument powinien mieć też możliwość wystąpienia do przewoźnika z wnioskiem o otrzymanie gotówki na zakup "rzeczy pierwszej potrzeby". Linie lotnicze powinny respektować prawo pasażera do rekompensaty kosztów w związku z opóźnieniem bagażu, niezależnie od tego, czy był to wylot, czy lot powrotny. Podwójne reklamowanie opóźnionego, zniszczonego lub zagubionego bagażu jest dezinformujące dla konsumentów. Wypełnienie na lotnisku formularza PIR (Property Irregularity Report) należy uznać za złożenie reklamacji, którą linia lotnicza ma obowiązek ropztrzeć. W przypadku, gdy pasażer nie jest w stanie udowodnić zakupu walizek, ani zakupu rzeczy znajdujących się wewnątrz bagażu, należałoby zastosować kwoty ujednolicone uzgodnione z firmami ubezpieczeniowymi. Jeśli konsument może udowodnić wartość utraconych lub zniszczonych przedmiotów, przewoźnik powinien wypłacić pełną kwotę, a w przypadku rzeczy starszych przy wypłaceniu rekompensaty zastosować jednolity system stawek obniżających wartość. Jedyną formą zadośćuczynienia powinno być odszkodowanie finansowe a nie zakupienie nowego bagażu przez linie lotniczą. Wszyscy przewoźnicy powinni posiadać uzasadnione i zrozumiałe wykazy bagażu, za który nie 8
ponoszą odpowiedzialności. Linie lotnicze powinny mieć obowiązek przekazania pasażerom na piśmie informacji dotyczącej ich praw w przypadku pojawienia się problemów z bagażem. Opóźnienia, odwołania lotu i odmowa wpuszczenia na pokład: Konsumentom powinno przysługiwać dodatkowe odszkodowanie w przypadkach, gdy nie zaproponowano im pomocy w ramach prawa do opieki i w związku z tym musieli dochodzić zwrotu kosztów wyżywienia, czy noclegu w czasie późniejszym. Narodowe organy egzekwujące Rozporządzenie nr 261/2004 powinny nakładać na linie lotnicze opłaty karne za nie przekazanie pasażerom na terenie lotniska pisemnej informacji dotyczącej przysługujących im praw w razie opóźnienia, odwołania lotu lub odmowy wejścia na pokład na pokład. Należy jasno zdefiniować do jakiego momentu opóźnienie lotu jest opóźnieniem a kiedy staje się odwołaniem lotu. Należy nałożyć na linie lotnicze obowiązek udostępniania swoich danych teleadresowych w celu umożliwienia złożenia reklamacji przez telefon, faks, Internet lub pocztą. W przepisach trzeba określić uzasadniony okres czasu na rozpatrzenie reklamacji przez przewoźnika. Narodowe organy egzekwujące powinny obciążać karami te linie lotnicze, które w sposób rażący zaniedbują udzielania odpowiedzi na reklamacje pasażerów. Byłoby dobrze stworzyć możliwość złożenia skargi w tym samym języku, w którym pasażer zamawiał bilet. W przypadku odmowy wpuszczenia pasażera na pokład samolotu z powodu niewystarczającej dokumentacji i w przypadku udowodnienia przez pasażera, że wspomniana dokumentacja była wystarczająca, pasażer powinien mieć prawo do odszkodowania za odmowę wejścia na pokład samolotu. 9