Spis treści Spis treści Wykaz najważniejszych skrótów... 9 Przedmowa... 11 Część pierwsza Wygłoszone referaty... 13 I. Czas w ustrojowym prawie administracyjnym... 15 Renata Kusiak-Winter Czas w prawie administracyjnym ustrojowym (uwagi na temat petryfikacji ustroju samorządu terytorialnego na przykładzie. Niemiec)... 17 Piotr Dobosz Czas w ustrojowym prawie administracyjnym... 33 II. Czas w materialnym prawie administracyjnym... 61 Jolanta Blicharz Dyskusja nad znaczeniem czasu w prawie administracyjnym. oraz nad ewentualnymi konsekwencjami rozwoju współczesnej. medycyny i biologii dla niektórych rozwiązań prawnych. wyznaczających administracyjny status osób fizycznych... 63 Joanna Człowiekowska Czas w materialnym prawie administracyjnym... 80 III. Czas w procesowym prawie administracyjnym... 99 Piotr Lisowski Czas w procesowym prawie administracyjnym... 101
Spis treści Ewa Szczygłowska Regulacja czasu trwania postępowania w sprawie wydania. decyzji o pozwoleniu na budowę a wymogi spójności systemu. prawa administracyjnego w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych... 147 Część druga Głosy w dyskusji i inne opracowania... 169 Jan Boć Trzy sfery znaczenia upływu czasu dla prawa administracyjnego... 171 Andrzej Chajbowicz Kilka aspektów czasu w działalności policji administracyjnej... 174 Piotr Dobosz Znaki drogowe jako uproszczona i przyspieszona forma nakazów i zakazów w prawie administracyjnym... 181 Andrzej Duda Bieg czasu a problem wszczęcia postępowania administracyjnego. na żądanie strony... 184 Wojciech Jakimowicz Płaszczyzny badań nad problematyką czasu i jego rolą w prawie administracyjnym... 195 Jan Jeżewski Rygor czasu rygor procedury... 201 Mariusz Kotulski Zasady ogólne postępowania administracyjnego w aspekcie czasu... 206 Barbara Kowalczyk Czas w procedurze tworzenia prawa kontekst członkostwa w UE... 218 Marcin Miemiec Czas a ustrojowe prawo administracyjne... 228 Paweł Mysłowski Racjonalność instytucji kar za zwłokę w wydaniu decyzji. w przedmiocie pozwolenia na budowę jako instrumentu. zapewniającego szybkość postępowania... 230 6
Spis treści Iwona Niżnik-Dobosz Płaszczyzna abstrakcyjna i rzeczywista czasu w prawie administracyjnym... 238 Konrad Nowacki Refleksja w tle działań legislacyjnych administracji. Refleksja. o działaniach legislacyjnych rządu... 246 Andrzej Pakuła Czas w prawie administracyjnym czas w administrowaniu... 251 Michał Sobol Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym... 253 Jerzy Supernat Czas a prawo administracyjne... 274 Jan Zimmermann Refleksje ogólne o prawie administracyjnym zainspirowane czasem... 278 7
Spis treści 8
Wykaz najważniejszych skrótów Wykaz najważniejszych skrótów Akty prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) Konstytucja Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) o.p. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) ochr. śr. ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.) ord. wyb. ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) p.a.s.c. ustawa z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 z późn. zm.) p.o.ś. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed p.u.s.a. sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) pr. bud. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) u. EURO ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm.) 9
Wykaz najważniejszych skrótów u. o Policji ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) u.r.l. ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 98, poz. 985 z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) u.s.o. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) Z.t.p. załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) Czasopisma Dz. Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej M.P. Monitor Polski ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna, Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK ZU Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy PiP Państwo i Prawo RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Inne ETS NSA RM RP TK UE WSA Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) Naczelny Sąd Administracyjny Rada Ministrów Rzeczpospolita Polska Trybunał Konstytucyjny Unia Europejska Wojewódzki Sąd Administracyjny 10
Przedmowa Przedmowa Środowisko naukowe zajmujące się prawem administracyjnym jest bardzo liczne, a także dość rozproszone, przez co jego integracja i pełna współpraca napotykają na trudności. Podnosi się postępującą utratę łączności między poszczególnymi ośrodkami. Oczywiście co dwa lata odbywają się cenne zjazdy katedr prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego, które służą integracji środowiska, są bardzo dobrą okazją dla spotkania się wszystkich i wymiany myśli, jednak z oczywistych względów nie mają one kameralnej, prawdziwie naukowej atmosfery a dyskusja w gronie dwustu osób nie może dotyczyć szczegółów. Na początku 2010 r. pojawił się więc pomysł nawiązania bliższej współpracy naukowej między administratywistami z Krakowa i Wrocławia, która będzie polegać na corocznych, dwudniowych konferencjach, odbywających się na przemian w obu miastach. Postanowiono, że będą one miały charakter monograficzny, przez co będzie się można skupić na wybranym, istotnym zagadnieniu i odpowiednio je pogłębić. Jednocześnie umówiono się, że wygłaszanym referatom (dwugłosom krakowsko-wrocławskim) będzie towarzyszyć luźna, niczym nieskrępowana dyskusja i zwykła rozmowa, także na inne tematy, którymi zajmują się obydwa środowiska. Dzięki uprzejmości Wydawnictwa Wolters Kluwer z każdego z tych spotkań będzie pozostawać istotny ślad w postaci książki. W dniach 27 28 listopada 2010 r. odbyło się w Krakowie I Krakowsko-. -Wrocławskie Spotkanie Naukowe Administratywistów. Wzięli w nim udział pracownicy naukowi i doktoranci z Zakładu Prawa Administracyjnego i z Zakładu Nauki Administracji Uniwersytetu Wrocławskiego oraz z Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Tematem tego Spotkania było zagadnienie czasu w prawie administracyjnym. Wybierając temat naszej Konferencji, wchodziliśmy w istocie w obszar nieznany. Wprawdzie przed laty ukazał się często cytowany artykuł A. Wa 11
Przedmowa silewskiego o upływie czasu w prawie administracyjnym, ale poza tą pracą literatura prawa administracyjnego nie dotykała problemu czasu. Jak zwykle w takich sytuacjach naszym obradom towarzyszyły pewne emocje związane z pytaniem, jaki będzie ich rezultat i czy wybrana problematyka okaże się przydatna i inspirująca. Okazało się, że problematyka czasu może być dobrą propozycją metodologiczną dla badania całego prawa administracyjnego. Od dawna wiadomo, że bardzo atrakcyjnym i płodnym sposobem badania prawa jest obranie jednego, nawet wydawałoby się odległego i szczegółowego punktu widzenia i obserwacja poszczególnych nawet węzłowych zagadnień, właśnie z tej jednej pozycji. Referaty przedstawione na naszym spotkaniu i głosy w dyskusji doskonale pokazały, że właśnie problem czasu może być zwornikiem całości prawa administracyjnego i że płaszczyzna czasu pozwala na bardzo rozległe rozważania o naszej dyscyplinie. W prawie administracyjnym, które jest najbardziej dynamiczne i najściślej związane z bieżącym życiem społecznym, czas ma znaczenie uniwersalne i wiąże się dosłownie z każdym zagadnieniem. Obserwacja zagadnienia czasu pozwala więc na przyglądanie się dowolnie wybranej materii prawa administracyjnego a problem czasu stanowi tu świetną płaszczyznę rozważań. Niniejsza książka zawiera wygłoszone referaty, głosy w dyskusji, a także inne opracowania związane z tematem Spotkania. Kraków, luty 2011 r. Jan Zimmermann 12
Czas w prawie administracyjnym ustrojowym (uwagi na temat petryfikacji ustroju... Część pierwsza Wygłoszone referaty 13
Renata Kusiak-Winter 14
Czas w prawie administracyjnym ustrojowym (uwagi na temat petryfikacji ustroju... Czas w ustrojowym prawie administracyjnym 15
Renata Kusiak-Winter 16
Czas w prawie administracyjnym ustrojowym (uwagi na temat petryfikacji ustroju... Renata Kusiak-Winter Czas w prawie administracyjnym ustrojowym (uwagi na temat petryfikacji ustroju samorządu terytorialnego na przykładzie Niemiec) 1. Zagadnienia systematyzujące Podstawowym problemem w rozpoczynaniu dyskusji nad nowym polem badawczym jest uczynienie pierwszej dyferencji, wykonanie pierwszego różnicowania. Przy problematyce czasu w ustrojowym prawie administracyjnym nasuwa się jako oczywisty podział na wewnętrzny i zewnętrzny czas w prawie administracyjnym. Autorem takiego rozróżnienia jest J. Wasilewski 1, który pisze, że czas a ściślej mówiąc upływ czasu ma zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne znaczenie dla porządku prawnego. Czas należy traktować jako kategorię umiejscowioną wewnątrz porządku prawnego wówczas, gdy samo prawo odnosi się do czasu i łączy z nim skutki prawne: albo z brakiem pewnych faktów (czynności) w określonym odcinku czasu, albo wyłącznie z samym upływem czasu. W odniesieniu do administracyjnego prawa ustrojowego szczególnie istotną kategorią temporalną jest instytucja terminu obligującego do działania w określonym czasie. Mowa tu o ustawowej regulacji terminów i trybu wyboru bądź też nominacji organów administracji publicznej. Ustawodawca konstruuje za pomocą terminów precyzyjny harmonogram czasowy obsadzania organu, określając jednocześnie konsekwencje prawne, jakie niesie dokonanie lub niedokonanie konkretnych czynności. W tych przy 1. A. Wasilewski, Upływ czasu jako zdarzenie prawne w prawie administracyjnym, PiP 1966, z. 1, s. 57 i n. 17
Renata Kusiak-Winter padkach ratio legis szczegółowego określania terminów polega na założeniu, że brak precyzyjnych terminów mógłby wywoływać konflikty ustrojowe, oznaczające w konsekwencji destabilizację polityczną 2. Natomiast, co się tyczy już samego działania organów, czyli realizowania przyznanych im w prawie kompetencji, to ustawodawca w większości przypadków nie wprowadza rygorów czasowych, zdając się na paremię działania organu bez zbędnej zwłoki. Rozpatrywanie czasu jako czynnika wewnętrznego względem porządku prawnego stanowi wygodną optykę badawczą, ponieważ zakłada może nie tyle panowanie ustawodawcy nad czasem, co próbę rygoryzowania rzeczywistości w czasie oraz eliminowania zjawiska przypadkowości i chaosu w procesie stosowania prawa. Druga płaszczyzna badawcza to czas jako kategoria zewnętrzna względem porządku prawnego. W tym przypadku czas łączy się przede wszystkim z teoretyczno-prawną kategorią obowiązywania prawa. Pierwotna i definicyjna cecha prawa 3 przejawia się w tym, że każda norma prawna obowiązuje w określonym czasie, określone podmioty i na określonym terytorium 4. Prawo obowiązuje od chwili, jaką samo wskazuje (w przypadku ustawy czy aktów prawa miejscowego jest to najczęściej 14 dni od ogłoszenia zgodnie z instytucją vacatio legis), najczęściej aż do momentu uchylenia go przez nowe prawo (abstrahując od aktów o charakterze periodycznym, jakim jest np. ustawa budżetowa). Identyfikacja czasowa w układzie zewnętrznym nie ogranicza się jedynie do poziomu obowiązywania prawa. Można tu jeszcze wyróżnić perspektywę czasową w procesie powstawania prawa 6, gdzie w przypadku ustaw przewidziana jest procedura wysoce sformalizowana i tym samym czasochłonna (założenia do projektu ustawy, konsultacje międzyresortowe, kolejne czytania w Sejmie i prace w Senacie) oraz w przypadku aktów prawa miejscowego procedura już dużo mniej sformalizowana, ale też rozłożona w czasie. Najistotniejsza jest tu zatem konstatacja, że staranne wyważenie różnych kategorii interesu w procesie legislacji (interesu publicznego 2. J. Jaskiernia, Kontekst czasu w prawie konstytucyjnym (w:) O naturze czasu, red. A. Wierciński, Kielce Warszawa 2004, s. 352 353. 3. R. Sakowicz, J. Stelmach, Teoria prawa, Kraków 1998, s. 127. 4. J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1994, s. 141.. A. Łopatka, Prawoznawstwo, Warszawa 2001, s. 177 180. 6. J. Jaskiernia, Kontekst czasu., s. 353. 18
Czas w prawie administracyjnym ustrojowym (uwagi na temat petryfikacji ustroju... i prywatnego lub kilku kategorii interesu publicznego, reprezentowanego przez różne opcje polityczne) jest podstawowym warunkiem akceptacji prawa, co w konsekwencji sprzyja stabilności i trwałości prawa w czasie. W tym miejscu pojawia się kolejne ważne zagadnienie, w którym czas ma charakter kategorii zewnętrznej względem porządku prawnego zagadnienie trwałości prawa. Należy odróżnić dwa przypadki trwałości: w odniesieniu do pojedynczego aktu prawnego, np. jednej ustawy oraz w odniesieniu do określonego systemu norm prawnych. To rozróżnienie jest o tyle istotne, o ile ukazuje zastosowanie odmiennych mierników trwałości. Trwałość pojedynczego aktu prawnego można mierzyć za pomocą współczynnika liczby nowelizacji tego aktu w okresie jego obowiązywania 7, mówimy tu zatem o aktach sztywnych lub elastycznych 8. Proces ten może zresztą wspomagać sam ustawodawca poprzez wprowadzenie szczególnego trybu uchwalania lub zmiany. Inaczej przedstawia się kwestia trwałości norm systemu prawnego, którego nie można ocenić prostą miarą liczby nowelizacji. System współtworzą normy rozsiane w wielu aktach prawnych, różnego rzędu i często zdarza się tak, że nowelizacji pojedynczych aktów dokonuje się właśnie w imię stabilności całego systemu wówczas jednostkowe zmiany w systemie wzmacniają trwałość całości. W tym miejscu pragnę nieco pogłębić dyferencję zaproponowaną przez A. Wasilewskiego. Jednak najpierw konieczne są pewne rozróżnienia i doprecyzowania terminologiczne. Przede wszystkim, jeżeli mówimy o jakiejś strukturze lub systemie i przyjmujemy, że czynnik czasu odrywa w nim jakąś funkcję, to musimy jednocześnie przyjąć, że jest to struktura lub system dynamiczny, a więc podlegający zmianom w obserwowalnych odcinkach swego rozwoju. Przydatne będzie także systemowe rozróżnienie wnętrza i zewnętrza jako dwóch obszarów, w których zachodzą strukturalnie odmienne procesy. W teorii systemów 9 przyjmuje się na ogół, że wewnątrz systemu zmiany zachodzą w kierunku zmniejszania entropii (zwiększanie uporządkowania, przyrost struktur), na zewnątrz zaś entropia zawsze rośnie. Jeżeliby więc nałożyć to rozróżnienie na czasowość w prawie (administracyjnym), to 7. Przykładowo, ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) była nowelizowana niemal 60 razy. 8. J. Jaskiernia, Kontekst czasu, s. 356. 9. N. Luhmann, Systemy społeczne. Zarys ogólnej teorii, Kraków 2007; L. von Bertalanffy, Ogólna teoria systemów. Podstawy, rozwój, zastosowania, Warszawa 1984. 19