Sekretarz redakcji: Anna Jórasz

Rada programowa: Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP (redaktor naczelny) Irena Wóycicka, Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Maciej Klimczak, Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Sekretarz redakcji: Anna Jórasz Adres redakcji: Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ul. Wiejska 10, 00-902 Warszawa (22) 695-29-00 fax: 695-22-38 Projekt graficzny okładki: Marcin Bogusławski Wydawca: Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ul. Wiejska 10, 00-902 Warszawa (22) 695-29-00 fax: 695-22-38 Redakcja zastrzega sobie prawo do dokonywania skrótów. Kopiowanie całości bądź części artykułów może odbywać się za zgodą redakcji. Biuletyn zawiera teksty autoryzowane. Skład, korekta, druk, oprawa: Centrum Obsługi KPRP, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ul. Wiejska 10, 00-902 Warszawa Nakład: 500 egz. Warszawa 2011 Biuletyny w formie elektronicznej są dostępne na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP (prezydent.pl) w zakładce Forum Debaty Publicznej

Spis treści Wstęp... 7 Pytania do dyskusji... 8 Referaty wstępne i opracowania... 9 Roman Hauser, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego... 9 Zygmunt Niewiadomski, Kierownik Katedry Prawa Gospodarczego w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie... 13 Grzegorz Sibiga, Ekspert prawny w Zespole ds. Usuwania Barier Prawnych i Proceduralnych w e- Administracji przy Komitecie Rady Ministrów ds. Informatyzacji i Łączności oraz w Stowarzyszeniu Administratorów Bezpieczeństwa Informacji... 16 Zenon Wasilewski, ekspert BCC ds. prawa farmaceutycznego... 18 Janusz Borkowski, Profesor w Katedrze Polskiego Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Łódzkim... 21 Polacy o urzędach i urzędnikach analiza wyników badań sondażowych, Kancelaria Prezydenta RP. 22 Wybrane wypowiedzi uczestników debaty... 35 Prezydent RP Bronisław Komorowski... 35 Zygmunt Niewiadomski, Kierownik Katedry Prawa Gospodarczego w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie... 36 Roman Hauser, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego... 38 Tomasz Siemoniak, Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji... 41 Maciej Szpunar, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych... 42 Adam Szejnfeld, Poseł na Sejm RP, Przewodniczący Komisji Nadzwyczajnej Przyjazne Państwo do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji... 43 Ryszard Kalisz, Poseł na Sejm RP, Przewodniczący Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka... 45 Marek Wierzbowski, Kierownik Katedry Prawa i Postępowania Uniwersytetu Warszawskiego i członek Komitetu Sterującego Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL)... 45 Janusz Borkowski, Profesor w Katedrze Polskiego Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Łódzkim... 46 Maciej Bobrowicz, Prezes Krajowej Rady Radców Prawnych... 47 Stanisław Biernat, Wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego... 47 Marian Liwo, Zastępca Głównego Inspektora Pracy... 48 Grzegorz Sibiga, Adiunkt w Zakładzie Prawa Administracyjnego w Instytucie Nauk Prawnych w Polskiej Akademii Nauk... 49 Zbigniew Wrona, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości... 50 Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich... 51 Katarzyna Urbańska, Dyrektor Departamentu Prawnego w Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan... 52 Krystyna Sieniawska, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie... 53 Teresa Rabska, Redaktor Naczelny Kwartalnika Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny. Organ Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza i Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu... 54 5

Henryk Litka, Burmistrz Dolska... 55 Jerzy Posłuszny, Rektor Wyższej Szkoły Prawa i Administracji Przemyśl Rzeszów... 55 Edward Zalewski, Przewodniczący Krajowej Rady Prokuratury... 56 Adam Szejnfeld, Poseł na Sejm RP, Przewodniczący Komisji Nadzwyczajnej Przyjazne Państwo do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji... 57 Janusz Paczocha, Specjalista w Instytucie Ekonomicznym w Narodowym Banku Polskim... 58 Przemysław Dzido, Przedstawiciel Związku Rzemiosła Polskiego... 58 Jan Król, Członek Rady Głównej Business Centre Club... 60 Krzysztof Szubert, Przewodniczący Komisji do spraw Informatyki, Telekomunikacji Społeczeństwa Informacyjnego w Business Centre Club... 60 Maciej Szpunar, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych... 61 Zygmunt Niewiadomski, Kierownik Katedry Prawa Gospodarczego w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie... 61 Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP... 63 Lista uczestników Debaty... 65 6

Wstęp Spotkanie Obywatel wobec administracji. Konieczne zmiany w postępowaniu administracyjnym to trzecie spotkanie w ramach obszaru Forum Debaty Publicznej Sprawne i służebne państwo. Potrzeba pogłębionej dyskusji dotyczącej tak sformułowanego zagadnienia wynika z faktu, iż dla prawidłowego funkcjonowania państwa bardzo ważne jest wdrażanie dobrej administracji - funkcjonującej w oparciu o konstytucyjne zasady, rzetelnej, sprawiedliwej, szybkiej i sprawnej, opierającej swe działania na precyzyjnie określonej podstawie prawnej i działającej w formie prawem przewidzianej, a jednocześnie możliwie odbiurokratyzowanej. Celem dyskusji eksperckiej, którą zainicjowało omawiane spotkanie winno być wskazanie rozwiązań służących: ukształtowaniu modelu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zapewniającego skuteczne i przyjazne załatwianie spraw obywateli w rozsądnym terminie, dostosowaniu postępowania administracyjnego do wyzwań współczesności, m.in. informatyzacji administracji i europeizacji prawa, stopniowemu ograniczaniu, także procesowych, konsekwencji faktu, iż stosunek administracyjnoprawny (w przeciwieństwie do stosunku cywilnoprawnego) charakteryzuje się nierównorzędnością podmiotów (w związku z istnieniem tzw. władztwa administracyjnego ). W tym kontekście uzasadnione wydaje się odniesienie do doświadczeń innych krajów oraz Unii Europejskiej jako całości. Warto spojrzeć również na - obrazowany wynikami badań opinii społecznej - poziom świadomość obywateli w odniesieniu do procedur według których toczą się ich sprawy w urzędach oraz szerzej stosunek Polaków do urzędów i urzędników. Mając na uwadze powyższe, jako wprowadzenie do dyskusji posłużyły wystąpienia: prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Kierownika Katedry Prawa Gospodarczego Szkoły Głównej Handlowej dotyczące ogólnej charakterystyki relacji obywatela wobec administracji w Polsce, prof. Romana Hausera, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące potrzeby zmian w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Tomasza Siemoniaka, Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące rządowego projektu strategii Sprawne Państwo 2011-2020, Macieja Szpunara, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych dotyczące budowania w Polsce modelu dobrej administracji na tle doświadczeń europejskich. 7

Pytania do dyskusji Jak w demokratycznym państwie prawnym ma być ukształtowany stosunek administracyjnoprawny, aby gwarantować poszanowanie praw jednostce, skoro immanentną cechą tego stosunku jest nierówność stron? Jak uchronić jednostkę przed przekroczeniem przez organy administracji granic uznania administracyjnego oraz zapewnić sprawne wykonanie wyroków sądowych zapadłych w postępowaniach, których przedmiotem jest kontrola decyzji administracyjnej? Jakich zmian należy dokonać, aby dostosować postępowanie administracyjne do wyzwań współczesności (mobilność obywateli, informatyzacja, środki komunikacji elektronicznej, podpis elektroniczny)? 8

Rozdział I Referaty wstępne i opracowania Roman Hauser, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakres i kierunki zmian ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W roku 2012 minie 10 lat od uchwalenia ustaw reformujących system sądownictwa administracyjnego w Polsce, które dostosowały ustrój sądów administracyjnych do wymogów Konstytucji RP. Konstytucja (art. 176 ust. 1 wprowadzający dwuinstancyjność postępowania sądowego) zobowiązała ustawodawcę do gruntownej przebudowy dotychczasowego modelu sądownictwa administracyjnego i dostosowania ówczesnego systemu do wymogów ustawy zasadniczej. Projekty ustaw reformujących ustrój i postępowanie przed sądami administracyjnymi opracował, powołany w 1996 r. przez Prezesa NSA, zespół składający się z przedstawicieli nauki prawa oraz sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Projekty te były poddane dyskusji środowiskowej, a pod obrady Sejmu zostały wniesione z inicjatywy Prezydenta RP. Wieloletnie obowiązywanie ustaw potwierdza trafność i skuteczność rozwiązań przyjętych przez projektodawców. Na gruncie stabilnych przepisów prawnych, sądowa kontrola działalności administracji publicznej ugruntowała stan zaufania do sądownictwa administracyjnego i jego orzecznictwa. W okresie 10 lat od uchwalenia ustawodawstwa administracyjnego prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było ponad 20 razy zmieniane, z czego znacząca część tych nowelizacji nie była podejmowana z inicjatywy środowiska sędziów sądów administracyjnych, a wynikała często z braku koordynacji i systematyczności w pracach legislacyjnych. Tworzenie prawa de casu ad casu, podejmowane pod wpływem chwilowych potrzeb bądź żywiołowych decyzji politycznych destabilizują znacząco system prawa. Takie traktowanie prawa jako instrumentu realizacji bieżących celów (w tym również celów politycznych) podważa zaufanie obywatela do państwa, jego organów i stanowionego prawa. Pogląd taki wielokrotnie wyraził Trybunał Konstytucyjny, wskazując jednocześnie, że lawinowo rosnące nowelizacje aktów prawnych skutkują zawiłością i niespójnością przepisów (w szczególności gdy np. nowelizowane są ustawy, które jeszcze nie weszły w życie). Dziesięciolecie ustawodawstwa sądowoadministracyjnego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym zostanie podsumowane zainicjowaniem prac nad obszerniejszą nowelizacją ustawy 9

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa ). Dotychczasowe przepisy (mimo, że projektowane w latach 1997 2001, tj. w czasie gdy Konstytucja wchodziła w życie i okresie przedakcesyjnym) w pełni spełniły stawiane ówcześnie cele organizacyjne i ochronne. Przepisy te zostały ponadto uzupełnione i wzmocnione bogatym orzecznictwem sądowym oraz utrwalonymi poglądami doktryny i regułami stosowania prawa. Ustawodawstwo to należy zatem ocenić jako dobre, skuteczne, wyrażone w komunikatywny sposób, oparte na powszechnie uznawanych wartościach konstytucyjnych i europejskich (w szczególności Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Obecnie jednak uzasadniona wydaje się potrzeba większej nowelizacji przepisów ustawy procesowej, która nie spowoduje naruszenia jej fundamentalnych założeń, a jedynie skoryguje (na podstawie dotychczasowego orzecznictwa oraz praktyki i doświadczeń sądów administracyjnych) niektóre jej rozwiązania ustawowe. Potwierdza się zatem twierdzenie francuskiego profesora prawa i polityka Jeana Foyera Prawa są jak ubrania. Przez pewien czas leżą dobrze, potem są znoszone, w końcu przychodzi czas aby je wymienić. Projektowane zmiany dotyczyć będą w szczególności: dyscyplinowania organów administracji publicznej do wykonywania orzeczeń sądów administracyjnych; określenia form i procedur umożliwiających zapewnienie większej wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych; zwiększenia możliwości orzekania reformatoryjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny; ograniczenia kompetencji kasacyjnego orzekania przez organy administracji publicznej; uproszczenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Na podstawie obecnych regulacji niepodporządkowanie się wskazaniom sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku stanowi podstawę do uchylenia decyzji w razie złożenia skargi przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia. Znane są jednak przypadki, że sprawa dwu lub trzykrotnie wraca do sądu, bo organ nie chce uznać wskazanego przez sąd kierunku wykładni przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji sąd administracyjny może jedynie po raz kolejny uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania oraz poinformować w drodze postanowienia właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o stwierdzonych uchybieniach. W toku prac nad zmianą ppsa rozważenia wymagać będzie zatem uzupełnienie dotychczasowych art. 286 i 287, poprzez wprowadzenie regulacji wzmacniających instytucjonalną ochronę egzekucji wyroków i tym samym ochronę praw jednostki, np. przyznając sądom kompetencję do nakładania grzywien za niewykonanie wyroku także z własnej inicjatywy, a nie tylko na wniosek strony jak to jest w obecnym stanie prawnym. 10

Przewidywana jest również nowelizacja art. 188 ppsa określająca w szerszym zakresie możliwość reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W obecnym stanie prawnym takie uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ograniczone do sytuacji wyjątkowych; tj. gdy: nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. o nadzwyczajnym charakterze tej instytucji procesowej świadczy również redakcja tego przepisu (użycie przez ustawodawcę kategorycznych pojęć zawężających możliwość jej zastosowania, takich jak: istotny wpływ, jedynie ). Jednakże podkreślić należy, iż przepis art. 188 ppsa jest coraz częściej wykorzystywany przez Naczelny Sąd Administracyjny (w 2008 r. w trybie art. 188 wydano 399 wyroków, w 2009 411, zaś w 2010 553). Dane te jednoznacznie wskazują na potrzebę wprowadzenia większych możliwości orzekania reformatoryjnego i potwierdzają zasadność nowelizacji art. 188 ppsa. Celem projektowanych zmian będzie przyznanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego w każdym przypadku. NSA będzie miał zatem zawsze możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii objętych zaskarżeniem i będących przedmiotem rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, kierując się przede wszystkim potrzebą usunięcia przeszkód hamujących sprawne rozpoznanie sprawy. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia (zamiast jego zmiany) prowadzi bowiem często do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania sądowego, poprzez mnożenie instancji sądowych. Należy więc oczekiwać, że projektowana nowelizacja przyczyni się do skrócenia postępowania sądowego i umożliwi realizację postulatu prawa strony do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnione wydaje się również wprowadzenie w dziale III (dotyczącego postępowania przed WSA) odrębnego rozdziału regulującego nowy rodzaj postępowania, które uniemożliwi organom administracji publicznej wydawanie wielokrotnie decyzji kasacyjnych. Rozważenia przy tym wymaga uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych do wydawania orzeczeń (w przypadkach niespornego stanu faktycznego) nakazujących organom administracji publicznej wydanie decyzji określonej treści. W toku prac nad nowelizacją procedury sądowoadministracyjnej rozważany będzie również problem uproszczenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W tym celu odpowiedniej modyfikacji ulegnie dotychczasowy art. 178 ppsa. Postuluje się bowiem aby wojewódzkie sądy administracyjne uzyskały uprawnienie do uwzględniania skarg kasacyjnych oczywiście zasadnych, zaś Naczelny Sąd Administracyjny mógł odrzucać skargi 11

kasacyjne z powodu oczywistego braku usprawiedliwionych podstaw lub nadużycia prawa do skargi. Projekt zmian ustawy ppsa, opracowany w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zostanie przedstawiony jesienią bieżącego roku Prezydentowi RP z prośbą o skorzystanie, w trybie art. 118 Konstytucji RP, z prawa inicjatywy ustawodawczej. Wydaje się, że ten system stanowienia prawa w tak istotnej dla wszystkich materii, zapewni sprawny przebieg prac prawodawczych oraz ograniczy do minimum ryzyko podjęcia nietrafnych decyzji. W toku prac nad przedmiotową nowelizacją Naczelny Sąd Administracyjny zagwarantuje udział zainteresowanych organizacji, instytucji i środowisk w konsultowaniu projektowanych rozwiązań, zajmowaniu stanowisk w sprawach spornych oraz umożliwi prezentację doświadczeń posiadanych przez te podmioty. 12

prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Kierownik Katedry Prawa Gospodarczego w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie Obywatel wobec administracji w Polsce na tle obowiązujących procedur 1. Skodyfikowana procedura administracyjna to jedno z większych osiągnięć polskiej legislacji. Na tym tle Europejski Kodeks Dobrej Administracji, opracowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich UE, jawi się jako zestaw standardów z naddatkiem występujący w polskim Kodeksie postępowania administracyjnego (K.p.a.). Polski Kodeks, zasadzający się na sprawdzonych wzorcach przeszłości dobrze przysłużył się obywatelom i to zarówno w czasach PRL, stanowiąc wówczas istotny oręż w walce o prawa obywatelskie, jak i w czasach transformacji ustrojowej, stabilizując i dyscyplinując pracę administracji publicznej. 2. Doceniając skodyfikowaną procedurę administracyjną nie sposób nie zadać pytania, czy w dalszym ciągu, w zmienionych warunkach (społeczeństwo obywatelskie, e-administracja, europeizacja prawa itd.), procedura ta należycie pełni swe funkcje? Czy odpowiada współczesnym aspiracjom obywateli do skutecznego i szybkiego załatwiania ich spraw przez administrację, przy wykorzystaniu nowoczesnych technik administrowania? Czy stosownie do tego konstruowane jest prawo materialne? Innymi słowy czy prawo i to nie tylko procesowe, ale także materialne i ustrojowe tworzy system rozstrzygania o sprawach obywateli na miarę ich współczesnych potrzeb i aspiracji? 3. To prawda, że aby jednoznacznie odpowiedzieć na postawione wyżej pytania trzeba byłoby dysponować rzetelnymi kompleksowymi badaniami empirycznymi w tej mierze i że takich badań w zasadzie nie ma. Nie mogą ich zastąpić fragmentaryczne dane, stanowiące pokłosie badań w poszczególnych obszarach funkcjonowania administracji. Są one jednak wystarczające aby pokusić się o wstępną krytyczną diagnozę stanu rzeczy i na jej podstawie sformułować kilka propozycji koniecznych jak się wydaje zmian, przy czym nie chodzi o zmiany dostosowawcze, a zmiany systemowe. Te pierwsze są dokonywane ciągle, przyczyniając się niewątpliwie do poprawy sytuacji, ale radykalną poprawę można osiągnąć poprzez głębsze zmiany, sięgające do fundamentalnych założeń relacji: obywatel administracja publiczna. 4. Diagnozując, z konieczności szacunkowo, aktualny stan załatwiania indywidualnych spraw obywateli przez organy administracji publicznej trzeba zwrócić uwagę na: 1) zjawisko odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych w ramach jednej sprawy merytorycznej, 2) środki skarżenia i związaną z tym instancyjność postępowania, 3) postępowania nadzwyczajne, 13

4) metody procedowania, 5) rozwiązania ewidentnie nieprzystające do wymogów współczesności. 5. W polskim stanie prawnym daje się zaobserwować tendencja do wyodrębniania postępowań administracyjnych w ramach jednej sprawy merytorycznej. I tak np. sprawa pozwolenia na budowę jest objęta co najmniej kilkoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, z których każde kończy się odrębnym rozstrzygnięciem z możliwością skarżenia na drodze administracyjnej (odwołanie) jak i sądowoadministracyjnej, odwlekając w ten sposób finalne załatwienie sprawy. 6. Z kolei rozbudowane środki skarżenia powodują, że w sytuacjach kiedy strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu (np. sąsiad inwestora) sprawa jest dwukrotnie rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym, a następnie może być również dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W rezultacie prawne ustabilizowanie jednego konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego wymaga co najmniej roku. Nadto warto w tym miejscu zauważyć, że rozbudowana kontrola instancyjna i sądowa ma charakter wyłącznie lub w dużej mierze kasacyjny, powodując osamotnienie organu i instancji w orzekaniu. 7. Problemem z punktu widzenia finalnego załatwiania spraw obywateli jest duża łatwość w sięganiu w Polsce po nadzwyczajne tryby postępowania, zwłaszcza możliwość nieograniczonego terminem, żądania stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa. W rezultacie tryby postępowań, z założenia nadzwyczajne (wyjątkowe) stają się w praktyce zwyczajne, powodując kolejne odłożenie w czasie finalnego rozstrzygnięcia merytorycznego. 8. Niezależnie od poczynionych wyżej uwag dotyczących rozwiązań ustrojowoproceduralnych zmianie ulec powinna optyka patrzenia na relacje: organ państwa obywatel. Po pierwsze to głównie organ państwa, a nie obywatel, powinien być obciążony zbieraniem danych, niezbędnych w toczącym się postępowaniu (większość tych danych pozostaje w zasobach administracji). Po drugie zaś postępowania administracyjne mogłyby podlegać kontroli społecznej. Oczywiście zakres i formy tej kontroli muszą być zróżnicowane, dostosowane do kategorii spraw. Te najbardziej bulwersujące społecznie (np. lokalizacja wielkich inwestycji budowlanych) mogłyby się po części toczyć w internecie. Rozwiązanie to, stosowane w innych krajach, mogłoby mieć oddziaływanie antykorupcyjne, znacznie skuteczniejsze niż próby tzw. uszczelniania prawa. 9. Wreszcie trzeba podnieść konieczność analizy przepisów proceduralnych pod kątem zmian tych rozwiązań, które ukształtowane w dalekiej przeszłości, ewidentnie nie przystają do wymogów współczesności. Przykładem może być sposób doręczania pism (nadawanie w polskiej placówce pocztowej czy polskim urzędzie konsularnym) co przy dużej migracji, 14

również czasowej, staje się uciążliwe i niezrozumiałe, istotnie rzutując na czas trwania postępowania. Z kolei zagrożenie nieważnością decyzji wydanej z każdym naruszeniem przepisów o właściwość organów wydaje się być środkiem nazbyt rygorystycznym, choć w tej sprawie umiar i rozwaga przy ewentualnych zmianach muszą być w szczególności zachowane. 10. Uwzględniając, w nawiązaniu do powyższych uwag, potrzebę dostosowywania procedur do wymogów współczesności, do rozważenia pozostają następujące zmiany: 1) powrót do szerokiego rozumienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i zerwania z tendencją dzielenia spraw na szereg odrębnych postępowań, 2) szersze orzekanie merytoryczne, 3) przywrócenie wyjątkowego charakteru nadzwyczajnym trybom wzruszania rozstrzygnięć administracyjnych, 4) wprowadzenie zasady, iż to na organie administracji, a nie stronie ciąży obowiązek zebrania materiału pozostającego w zasobach urzędowych oraz uzyskanie stosownych opinii i uzgodnień, 5) zewidencjonowanie, a następnie dostosowanie do wymogów współczesności rozwiązań, które ewidentnie wpływają na przewlekłość postępowania administracyjnego, np. przepisów o doręczaniu pism. 15

dr Grzegorz Sibiga Ekspert prawny w Zespole ds. Usuwania Barier Prawnych i Proceduralnych w e-administracji przy Komitecie Rady Ministrów ds. Informatyzacji i Łączności oraz w Stowarzyszeniu Administratorów Bezpieczeństwa Informacji Informatyzacja postępowania administracyjnego nie przynosi spodziewanych rezultatów, przede wszystkim z powodu ograniczonego stosowania środków komunikacji elektronicznej. Na powyższy wniosek składają się dwa rodzaje przyczyn: 1) Problemy z wykonaniem obecnie obowiązujących przepisów k.p.a. dotyczących komunikacji elektronicznej. 2) Brak regulacji prawnych dotyczących niektórych rozwiązań z zakresu nowych technologii (np. automatyzacji czynności organu administracji publicznej), a także aktualnie obowiązuje przepisy p.p.s.a., które w ogóle nie dopuszczają informatyzacji postępowania przed sądami administracyjnymi. Nakłada się na to konieczność nowego podejścia do praw jednostki w elektronicznym postępowaniu administracyjnym. Nieznane wcześniej rozwiązania techniczne wymagają odpowiedniego określenia sytuacji uczestników postępowania, w szczególności jego strony (3). W pierwszej grupie istotnym czynnikiem ograniczającym informatyzację są zbyt wygórowane wymogi postawione obywatelowi w zakresie jego identyfikacji w systemach teleinformatycznych organów administracji publicznej (bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu). Dopiero w ustawach uchwalonych w 2010 r. 1 dopuszczono nowe sposoby identyfikacji: podpis osobisty zawarty w dowodzie osobistym oraz podpis potwierdzony profilem zaufanym e-puap. Jednak dotychczas nie doczekaliśmy się faktycznego wdrożenie tych rozważań do stosowania. W Sejmie znajduje się rządowy projekt ustawy przewidujący przesunięcie (na 1.1.2013 r.) wejścia w życie ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych. Z kolei dopiero w maju br. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenia umożliwiające funkcjonowanie profilów zaufanych e-puap. Tymczasem z punktu widzenia obywatela należy przyjąć rozwiązania jak najprostsze w stosowaniu i jak najtańsze (najlepiej bezpłatne). Tylko one zapewnią ich masowo używa- 1 Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. Nr 167, poz. 1131) oraz ustawa z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. Nr 40, poz. 230). 16

nie przez obywateli. (patrz tegoroczna liczba deklaracji złożonych do Urzędów Skarbowych drogą elektroniczną). Innym problemem jest nie przygotowanie organów administracji publicznej pod względem technicznym i organizacyjnym do prawidłowego przyjmowania elektronicznych podań oraz doręczania własnych pism w formie dokumentu elektronicznego. Już obecnie przedstawiane są kolejne postulaty de lege ferenda, które mogą potencjalnie wyznaczać kierunki dalszych zmian w prawie. Do najważniejszych z nich zaliczam: Informatyzację kolejnych czynności w postępowaniu administracyjnym (np. sporządzania elektronicznych protokołów). Wprowadzenie podstaw prawnych automatyzacji rozstrzygnięć i innych czynności w postępowaniu administracyjnym. Zastosowanie elektronicznej pieczęci do podpisywania dokumentów elektronicznych doręczanych przez organ administracji publicznej. Informatyzacja postępowania przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie nowych technologii do postępowania administracyjnego powoduje konieczność nowego podejścia do praw jednostki w postępowaniu. Nieznane wcześniej rozwiązania techniczne (automatyzacja czynności, interaktywne formularze, współdzielenie usług informacyjnych) wymagają odpowiedniego określenia sytuacji strony postępowania. Postulaty zmian dotyczą co najmniej dwóch zagadnień. Po pierwsze, obywatel w jeszcze większym stopniu winien zostać odciążony od obowiązków podawania organowi informacji i przedstawiania dokumentów (w szczególności zaświadczeń). Dzięki zapewnieniu interoperacyjności systemów teleinformatycznych w administracji publicznej (m.in. projekt pl.id), możliwe jest wprowadzenie dodatkowych gwarancji procesowych w tym przedmiocie (art. 220 k.p.a.). Po drugie, rozważenie wymaga wprowadzenie dodatkowych, szczegółowych obowiązków informacyjnych organu względem obywatela korzystającego ze środków komunikacji elektronicznej, szczególnie gdy czynności po stronie organu dokonywane są automatycznie w systemie teleinformatycznym. Rozwiązania powinny zapewnić obywatelowi poczucie bezpieczeństwa prawnego w obrocie elektronicznym i zapewnienie skuteczności dokonywanych przez niego czynności 17

Zenon Wasilewski ekspert BCC ds. prawa farmaceutycznego Dzisiejsza debata w mojej ocenie jest kontynuacją odbytego w dniu 5 maja 2011 r. Forum Debaty Publicznej Sprawne i służebne państwo pt. System stanowienia prawa, podczas, której miałem okazję zabrać głos oraz złożyć do protokółu tekst wystąpienia. Niniejszy tekst w ramach dyskusji FDP pt. Obywatel wobec administracji stanowi kontynuację moich propozycji i przemyśleń dotyczących tej ważnej sfery życia politycznego, gospodarczego i społecznego w Polsce. Zmiany o których dyskutujemy są konieczne. Potrzebna jest skuteczniejsza koordynacja prac legislacyjnych na szczeblu rządowym pomiędzy różnymi resortami i urzędami oraz wykorzystanie wiedzy i doświadczenia ekspertów strony społecznej. Rozwój instytucji społeczeństwa obywatelskiego w Polsce sprawia, że obywatel przestaje być jedynie adresatem władczych rozstrzygnięć organów państwa lecz jest jego partnerem i aktywnym uczestnikiem wywierającym określony wpływ (nie zawsze skuteczny) na stan i bieg spraw publicznych. W pełni podzielam stanowisko Pana Prezydenta, że procedury administracyjne i sądowo-administracyjne powinny być proste i zrozumiałe dla obywateli. Dodam od siebie, że podstawową zasadą obowiązującą w tych procedurach powinno być przestrzeganie zasady państwa prawnego, związanej nierozerwalnie z zasadą praworządności. Moim zdaniem obywatele i przedsiębiorcy zbyt dużo czasu pieniędzy i energii tracą na załatwianie spraw urzędowych. W wielu przypadkach brakuje jasnych norm prawnych, zrozumiałych i akceptowanych przez obywatela. Administracja publiczna jest przesadnie rozbudowana. Oczekiwana jest konsekwencja postępowania rządu w realizacji zapowiadanej redukcji zatrudnienia w sektorze publicznym. Uważam, iż w doskonaleniu działań administracji publicznej w pierwszej kolejności należy określić i zidentyfikować zadania przed nią stojące oraz tak jak to proponuje BCC wprowadzić biznesowy model zarządzania kadrami. Jest to konieczne, by usprawnić kontakty na linii urząd obywatel. Jedną z ważniejszych barier i utrudnień w kontaktach urzędników z przedsiębiorcami jest brak niezbędnego biznesowego doświadczenia. Nieodzowna jest zatem ciągła edukacja urzędników z zakresu wiedzy o przedsiębiorczości i obrotu gospodarczego, prowadzona także z udziałem organizacji przedsiębiorców. Za szczególne ważne uważam właściwe przygotowanie kadr administracji publicznej, nie tylko pod względem formalnego wykształcenia ale także posiadania niezbędnych kwalifikacji do prowadzenia i podejmowania mediacji oraz negocjacji. Uważam, że w postępowaniu 18

administracyjnym bardziej skutecznie powinien być wykorzystywany mechanizm mediacji jako alternatywny sposób rozwiązywania sporów i służący zawarciu kompromisu między organem administracji a stroną postępowania. Każde postępowanie administracyjne powinno być jak najmniej dokuczliwe dla obywatela. Najkorzystniejsze jest oczywiście załatwianie spraw od ręki, w czasie pierwszej bytności w urzędzie. Jest to w większości przypadków niemożliwe. Pojawiają się przedłużające postępowanie wątpliwości i żądania przedkładania kolejnych dokumentów, nie zawsze bezpośrednio związanych z wnoszoną sprawą. Za zasadne i szczególnie istotne uznaję wprowadzone ostatnio do K.p.a. zmiany dotyczące m.in. procedury i praw strony postępowania. Stwarzają one możliwość skarżenia przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania - na co wielokrotnie zwracał uwagę NSA. Ułomnością tego zapisu jest to, że nie zawiera on jednak wprost precyzyjnej definicji tego pojęcia i nie określa w sposób rozsądny terminu zaistniałej przewlekłości. To może powodować dowolność i wątpliwości interpretacyjne. Zwrócić należy także uwagę na wprowadzone zmiany dotyczące ograniczenia istniejącej zmory urzędników - tzw. skargi pieniackiej - składanych wielokrotnie wniosków w identycznych sprawach przez tę samą osobę. Jest to wprawdzie rozwiązanie dyskusyjne, ale moim zdaniem słuszne (pod warunkiem, że nie będzie nadużywane i wykorzystane na niekorzyść obywatela) zwalniające organ z obowiązku udzielania odpowiedzi na takie skargi. Taki przepis może jednakże ograniczać prawo do uzyskiwania przez skarżącego informacji o sposobie załatwiania nawet najbardziej uciążliwej dla urzędu sprawy. Jedną z barier rozwojowych polskiej gospodarki obok utrudnień rynkowych upatruję w niespójności unormowań i nadmiarze istniejących oraz ciągle nowych przyjmowanych w parlamencie regulacji prawnych. A także występującej nieskuteczności działań wielu organów administracji w zapobieganiu poniesienia przez zainteresowaną osobę szkody wynikającej z nieznajomości przepisów. Obywatel ma prawo żądać, żeby urzędnik szczegółowo i kompetentnie poinformował go o wszystkich okolicznościach, które mogą wpłynąć na ustalenie jego praw i obowiązków w prowadzonym postępowaniu. Częściej stosowana powinna być praktyka zamieszczania na stronach internetowych urzędów w BIP procedur postępowania określających sposób przyjmowania i załatwiania spraw. Odbiurokratyzowanie prawa i upraszczanie procedury wydawania decyzji administracyjnych, rezygnacja z wydawania zbędnych szeregu zezwoleń powinno być działaniem permanentnym i systematycznym. 19

Za krok we właściwym kierunku należy uznać przyjętą w tym roku ustawę o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców. Przedsiębiorcy oczekują, że zapoczątkowana deregulacja będzie kontynuowana. Zaprzeczeniem intencji ustawodawcy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców jest ustawa refundacyjna. W wielu przypadkach zbyt drastycznie ingeruje w konstytucyjne zasady wolności gospodarczej. Przykładem jest wprowadzenie całkowitego zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych. Sprawą niezwykle istotną z punktu widzenia przedsiębiorców jest doprecyzowanie przepisów podatkowych. Zwracam uwagę na ich restrykcyjną i zróżnicowaną, często wzajemnie sprzeczną wykładnię stosowaną przez organy podatkowe. Zasadnym jest również rozważenie propozycji BCC wprowadzenie przepisów o możliwości występowania przez organizacje pracodawców i krajowe reprezentacje związków zawodowych z wnioskiem o dokonanie interpretacji ogólnej przepisów podatkowych. Zwrócić należy także uwagę na występujące często niewłaściwa relacje: przedsiębiorca urzędnik, którego zła lub wydana w przewlekłym postępowaniu decyzja może doprowadzić do bankructwa firmy (przykład firmy pana Romana Kluski ). W maju br. weszła w życie ustawa o majątkowej odpowiedzialności urzędników. Bardzo oczekiwana przez przedsiębiorców. Ale pojawiają się wątpliwości, co do skuteczności jej stosowania. Określona ustawą górna granica odpowiedzialności materialnej urzędnika stanowi jedynie środek prewencyjny. Błędne decyzje kosztują przedsiębiorcę znacznie więcej niż wynosi dwunastomiesięczne wynagrodzenie urzędnika łamiącego prawo. Procedura postępowania jest nie tylko długotrwała, ale i skomplikowana. Istnieje również poważany problem zidentyfikowania odpowiedzialności urzędnika, bowiem proces podejmowania decyzji przebiega na wielu szczeblach decyzyjnych. I na zakończenie, odwołuję się do art. 63 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy obywatel - ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych. Jest to swoisty actionis popularis, przysługujący każdemu, a nie tylko osobie, której prawne interesy w prowadzonym konkretnym postępowaniu są naruszane. Tak też proszę traktować mój głos w dyskusji na Forum Debaty Publicznej. 20

prof. Janusz Borkowski, Profesor w Katedrze Polskiego Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Łódzkim Sprawy indywidualne, w których konieczna jest konkretyzacja praw lub obowiązków w drodze decyzji administracyjnych cechuje znaczna różnorodność. Dlatego procesowe relacje pomiędzy organami administracyjnymi a osobami indywidualnymi są regulowane w podstawowym zakresie w ramach kodeksowych oraz w przepisach pozakodeksowych. Jest to prawidłowość szersza, bo występuje i w innych dziedzinach prawa. Istnienie procesowych uregulowań pozakodeksowych nie oznacza, że mamy zawsze do czynienia z dekodyfikacją procedury, lecz odwrotnie jest to racjonalne działanie prawodawcy. Takie odrębności mają często ogólną podstawę w KPA, gdzie są odesłania do uregulowań szczególnych, co odciąża kodeksu od zbędnej i szkodliwej kazuistyki destabilizującej stan prawny. Takie odrębności są wprowadzane także w ustawach późniejszych i tu nie zawsze znajduje się dla nich należyte unormowanie, chyba że chodzi o przypadki epizodyczne lub rzadkie. Przy wprowadzaniu zmian w postępowaniu administracyjny konieczne jest dążenie do zachowania ogólnych, uniwersalnych norm w kodeksie jako konstytucji procesowej pozycji osoby indywidualnej i organu administracji z odesłaniami do ustaw odrębnych (i tylko ustaw) łagodzącymi lub wzmacniającymi rygory procesu dla uwzględnienia w orzecznictwie cech tylko niektórych spraw. KPA należy do kategorii ustaw społecznych, czyli takich, które są podstawą działania organów państwowych, ale muszą zawierać unormowania praw i obowiązków komunikatywne dla ludności sprawach typowych. 21

Polacy o urzędach i urzędnikach analiza wyników badań sondażowych, Kancelaria Prezydenta RP Od połowy lat 80-tych tematyka funkcjonowania urzędów a zwłaszcza relacji obywatel urząd (i wszelkich pochodnych tych relacji) pojawia się dość regularnie w badaniach opinii. W ostatnim czasie coraz częściej poszczególne urzędy same zlecają realizację takich badań po to, aby sprawniej działać i odpowiadać na potrzeby mieszkańców, którzy z różnorakich urzędów korzystają w życiu codziennym. W niniejszym opracowaniu analizowane są przede wszystkim wyniki badań ogólnopolskich. Wszystkie omawiane wyniki podawane są w procentach. Osobisty kontakt z urzędem Na przełomie listopada i grudnia ubiegłego roku, na zlecenie MSWiA, CBOS zrealizował badanie sondażowe na temat satysfakcji z obsługi i dostępu do informacji publicznej w urzędach JST (w szczególności w zakresie dostępności, terminowości, komunikatywności, kompetencji i uprzejmości urzędników). Wyniki z tego badania posiadają walor porównawczy, ponieważ realizację bliźniaczych projektów MSWiA zleciło również w roku 2007 i 2006. Z badania tego wynika, że w roku 2010 Polacy, którzy mieli osobisty kontakt z urzędami, najczęściej załatwiali sprawy w urzędzie skarbowym (44%) oraz urzędzie gminy/dzielnicy (41%). Na kontakt z innymi urzędami wskazało 37% badanych. 2 Badanie to zrealizowane było na ogólnopolskiej losowej próbie osób pełnoletnich, w związku z czym wyniki te można uogólniać na całą dorosłą populację. Biorąc pod uwagę załatwianie spraw w urzędach gmin, miast czy dzielnic podobne wyniki jak w badaniu ogól- 2 Satysfakcja z obsługi i dostępu do informacji publicznej w urzędach JST, CBOS na zlecenie MSWiA, grudzień 2010. 22

nopolskim przynoszą badania realizowane lokalnie na zlecenie władz samorządowych. Przykładem mogą być badania realizowane przez CBOS oraz konsorcjum CBOS PBS DGA w latach 2009-2010 na zlecenie Urzędu miasta st. Warszawy. 3 Okazuje się, że na przestrzeni roku od 43% (listopad 2009) do 47% (grudzień 2010) dorosłych mieszkańców Warszawy załatwiało jakieś sprawy w urzędach dzielnicy. Na podstawie tych samych badań zauważyć możemy, że częstotliwość kontaktów mieszkańców stolicy z urzędami władzy samorządowej jest niewielka. Najczęściej badani stwierdzają, że załatwiali jakieś sprawy w urzędzie dzielnicy 1-2 razy w ciągu ostatnich 4 lat (39%). Ponad jedna czwarta respondentów (29%) przyznaje, że na przestrzeni ostatnich 4 lat sprawy w urzędzie dzielnicy załatwiała 3-5 razy. Co dziesiąty pytany (10%) odpowiada, że w urzędzie dzielnicy był co najmniej 6 razy. Jedna piąta dorosłych warszawiaków (21%) przyznaje, że w okresie ostatnich 4 lat ani razu nie załatwiała sprawy urzędowej w dzielnicy. Co oczywiście nie znaczy, że nie załatwiała jakiejkolwiek sprawy urzędowej w innych instytucjach administracji publicznej. W drugiej połowie 2007 roku ponad połowa badanych przez CBOS dorosłych Polaków (55%) deklarowała, że przynajmniej raz w bieżącym roku załatwiała w urzędzie jakąś sprawę. 4 Ponad jedna czwarta respondentów (28%) odwiedzała różnego rodzaju urzędy kilkakrotnie, zaś jedna piąta (19%) wybrała się do urzędu raz. Niemal co dziesiąty pytany (8%) odpowiedział, że urzędy odwiedzał wielokrotnie. Oczywiście nie musi to oznaczać, że każda z tych wizyt dotyczyła innej sprawy. Zdarzało się bowiem tak, że aby załatwić do końca jedną sprawę, badany musiał pojawić się w odpowiednim urzędzie kilka razy zobaczymy to w dalszej części analizy. Dodajmy, że klientami urzędów relatywnie najczęściej były osoby prowadzące własną działalność gospodarczą. Ponadto im badani lepiej wykształceni tym częściej odwiedzali urzędy. Opinie na temat sposobu załatwiania spraw w różnego rodzaju urzędach 3 Badanie Barometr Warszawski, pomiary: czerwiec i listopad 2009 oraz lipiec i grudzień 2010. 4 Z wizyta w urzędzie doświadczenia związane z załatwianiem spraw urzędowych, CBOS, październik 2007 23

W jakich urzędach Polacy najczęściej załatwiali sprawy? Przede wszystkim były to urzędy miasta (26% wskazań) lub gminy (24%) a także urzędy skarbowe (22%). Najczęściej wskazywano więc instytucje, których działalność dotyczy funkcjonowania społeczności lokalnej, w której żyją badani (urząd gminy, miasta) oraz instytucję, z którą każdy podatnik przynajmniej raz w roku ma do czynienia, choć oczywiście niekoniecznie poprzez kontakt bezpośredni. W dalszej kolejności ale już wyraźnie rzadziej Polacy załatwiali sprawy w urzędach powiatowych (9%), urzędach pracy (7%) oraz w ZUS (6%). Nieznaczna liczba badanych odwiedziła urząd wojewódzki oraz urząd dzielnicy (po 3% wskazań). Co prawda wcześniejsze dane pokazują zdecydowanie wyższy udział dzielnic wśród urzędów odwiedzanych przez Polaków, jednak trzeba wziąć pod uwagę, że w przypadku jednego z przywoływanych badań wyniki dotyczą mieszkańców Warszawy i pytania konkretnie o urzędy dzielnic. W przypadku drugiego zaś urząd dzielnicy występował w jednej kategorii razem z urzędem gminy. Stąd ta różnica. Stosunkowo duża grupa osób (18%) załatwiała sprawy w innych urzędach. 24

Połowa (49%) spośród tych badanych, którzy odwiedzali urzędy wyraziła zadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy, twierdząc, że została ona załatwiona sprawnie i szybko. Niewiele mniej klientów urzędów (44%) stwierdziło jednak, że co prawda sprawa została załatwiona ale wiązało się to z różnymi trudnościami: 34% badanych przyznało, że musieli przychodzić do urzędu kilka razy zanim sprawa została załatwiona, zaś 10% narzekało, że w trakcie załatwiania urzędnicy mnożyli różnego rodzaju trudności, co powodowało, że załatwianie sprawy było uciążliwe. Mniej niż jedna dziesiąta Polaków (7%) wyraża niezadowolenie, ponieważ wizyta w urzędzie zakończyła się niepowodzeniem: nie udało im się załatwić sprawy, z którą przyszli. W badaniu tym nie ma niestety informacji, jakiego typu sprawy badani załatwiali a co za tym idzie, nie możemy dowiedzieć się, czy jakieś konkretne obszary powodowały większe bądź mniejsze zadowolenie wśród klientów urzędów. Mamy jednak informacje na temat zadowolenia ze sposobu załatwienia sprawy ze względu na rodzaj odwiedzanego przez badanych urzędu. Okazało się, że stosunkowo najlepiej, pod względem sprawności obsługi, badani ocenili stosunkowo rzadko odwiedzane przez ogół Polaków urzędy dzielnicy: dwie trzecie spraw (66%) zostało załatwionych tam od ręki. Podobnie sytuacja wyglądała w urzędach gmin 60% spraw załatwiono bez konieczności powtórnego przyjścia. W dalszej kolejności respondenci wskazywali: urząd skarbowy (53%), starostwo powiatowe (45%), urząd miasta (41%), urząd wojewódzki (40%) oraz urzędy pracy (39%). To instytucje, w których najczęściej Polacy mogli załatwić swoje sprawy od ręki. Kilkukrotna wizyta w celu załatwienia sprawy najczęściej konieczna była w urzędzie pracy (44%), urzędzie miasta (40%) a także urzędzie skarbowym oraz ZUS (po 36%). Najwięcej trudności badani napotykali podczas załatwiania spraw w ZUS 25

(22%), urzędzie miejskim i wojewódzkim (po 14%). Załatwienie sprawy najczęściej okazywało się niemożliwe w urzędach wojewódzkich (28% wskazań). W jakim urzędzie załatwiał(a) Pan(i) ostatnią konkretną sprawę? Tak, sprawa została załatwiona sprawnie, od ręki Czy był(a) Pan(i) zadowolony(a) ze sposobu załatwienia tej sprawy? Sprawa została załatwiona, ale musiałe(a)m przychodzić do urzędu kilkarazy Sprawa została załatwiona, ale było to bardzo uciążliwe, mnożono trudności Nie, gdyż nie udało mi się załatwić mojej sprawy Urząd dzielnicy 66 34 0 0 Urząd gminy 60 28 7 5 Urząd skarbowy 53 36 9 2 Starostwo powiatowe 45 26 13 16 Urząd miasta 41 40 14 5 Urząd wojewódzki 40 18 14 28 Urząd pracy 39 44 13 4 ZUS 33 36 22 9 Inne urzędy 54 29 9 8 W innym badaniu, poruszającym kwestię zadowolenia klientów z obsługi w urzędach, zrealizowanym przez CBOS, uzyskano podobne wyniki. 5 w badaniu zastosowano jednak inny sposób zadania pytania. Badani posługiwali się skalą od 1 do 10, na której 1 oznaczała karygodną jakość obsługi, a 10 idealną. Wyniki, jakie uzyskano pozwalają stwierdzić, że jakość obsługi w polskich urzędach jest przeciętna: na wspomnianej skali przyjmuje bowiem wartość 5,71. Dodajmy, że osoby, które załatwiały sprawy urzędowe w roku, w którym realizowano badanie, oceniają jakość obsługi nieco gorzej (5,64) niż osoby które nie załatwiały w urzędzie żadnej sprawy (5,80). Jeśli zsumować odsetki wskazań na poszczególne punkty skali oznaczające raczej dobrą, dobrą i idealną jakość obsługi (punkty od 6 do 10), to okazuje się, że 51% badanych to klienci zadowoleni, czyli praktycznie taki sam wynik, jaki przedstawia wykres na stronie poprzedniej. 5 O urzędach i urzędnikach w Polsce, CBOS, październik 2007 26

W badaniu zrealizowanym przez GfK Polonia 6 (na zlecenie MSWiA) wśród pracowników urzędów miejskich, gminnych, powiatowych, wojewódzkich i centralnych, kadra kierownicza wskazywała najczęściej załatwiane sprawy w urzędzie w 2010 roku. Biorąc pod uwagę wszystkie badane urzędy, najczęściej zajmowano się sprawami dotyczącymi ewidencji działalności gospodarczej (55%) oraz ewidencji ludności: meldunki, wymeldowania (53%) a także sprawami podatkowymi (50%). W dalszej kolejności były to: dowody osobiste (47%), decyzje o wycince drzew (45%) oraz kwestie związane z zagospodarowaniem przestrzennym (43%). Opinie na temat funkcjonowania urzędów i pracy urzędników We wspomnianych na samym początku opracowania badaniach, które zleciło MSWiA, Polacy ocenili różne aspekty funkcjonowania urzędów. 7 Oceny te nie są najlepsze. Niepokoi zwłaszcza fakt, że w każdym z ocenianych obszarów funkcjonowania urzędów co najmniej jedna trzecia badanych to osoby wypowiadające się krytycznie. Z drugiej strony trzeba wziąć pod uwagę to, że opinie na ten temat wyrażali wszyscy badani, a nie tylko ci, którzy w ciągu ostatniego roku załatwiali jakieś sprawy w urzędach. Oznacza to, że wyrażone oceny opierają się w części na własnym doświadczeniu badanych ale w części bazują na opiniach zasłyszanych (czy to od znajomych, rodziny, z mediów) a także na stereotypach, które na temat urzędów i urzędników funkcjonują w naszym społeczeństwie. 6 Wpływ informatyzacji na usprawnienie działania urzędów administracji publicznej w Polsce w 2010 roku, GfK Polonia na zlecenie MSWiA, 2010 7 Satysfakcja z obsługi i dostępu oraz Opinie na temat funkcjonowania urzędów w Polsce, CBOS na zlecenie MSWiA, grudzień 2007 27

Przejdźmy jednak do omówienia tych wyników. Zdecydowanie najgorzej badani ocenili ten aspekt funkcjonowania urzędów, który dotyczy sprawności działania oraz realizacji zadań w sposób szybki i terminowy. W roku 2010 połowa Polaków (50%) krytycznie oceniła urzędy pod tym względem. Co prawda obserwujemy tu pozytywny trend polegający na powiększaniu się grupy osób zadowolonych (z 32% w roku 2006 do 42% w 2010), jednak ciągle ocen negatywnych jest więcej niż pozytywnych. O tym, że urzędy są zorientowane na rozwiązywanie problemów obywateli i sprawną obsługę klientów przekonanych jest połowa badanych (48%). Jednak zdanie przeciwne wyraża niewiele mniej badanych, bo 43%. W tym przypadku również obserwujemy stopniową, pozytywną zmianę, zwłaszcza od roku 2007, kiedy oceny pozytywne zaczęły przeważać nad negatywnymi. Zdecydowanie najlepiej ocenianym obszarem funkcjonowania urzędów administracji publicznej jest struktura urzędów oraz system informacji, który w opinii 58% badanych pozwala na sprawne poruszanie się w urzędach. Obserwujemy tu bardzo wyraźną poprawę w stosunku do lat poprzednich: w roku 2007 opinie pozytywne wyrażało 46%, zaś rok wcześniej 37% respondentów. Temu dynamicznie rosnącemu zadowoleniu towarzyszy bardzo wyraźny spadek ocen negatywnych to bardzo korzystne zjawisko. 28

Pod koniec roku 2007 CBOS zapytał Polaków o opinię na temat liczby urzędników w naszym kraju. 8 Blisko co piąty badany (18%) odpowiedział wówczas, że ich liczba jest odpowiednia. Zdecydowanie dominuje jednak pogląd, że urzędników jest za dużo wyraża go niemal połowa uczestników badania (47%). Tylko nieliczni respondenci (6%) twierdzą, że urzędników jest za mało. Zdaniem jednej piątej Polaków (21%) niewłaściwa jest struktura zatrudnienia w urzędach, co przejawia się tym, że w niektórych z nich liczba urzędników jest zbyt duża, w innych zaś zbyt mała. Niemal co dziesiąty pytany (8%) nie potrafi udzielić odpowiedzi na ten temat. Warto jednak w tym miejscu zacytować autorów raportu z tego badania, którzy zwracają uwagę na interesującą zależność: Co ciekawe, ci, którzy w tym roku przynajmniej raz załatwiali jakąś sprawę w urzędzie, dwukrotnie częściej niż osoby niemające takiej potrzeby lub konieczności twierdzą, że liczba urzędników w Polsce jest zbyt mała (8% wobec 4%). Jednak i w tej grupie zdecydowanie najczęstszy jest pogląd, że liczba etatów w administracji państwowej powinna być ograniczona. 8 O urzędach i urzędnikach 29