Warszawa, 3 lutego 2015 r. Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 15 stycznia 2016 r. (dalej: projekt ) Rekomendacje do projektu: Projektowi powinna towarzyszyć kompleksowa strategia rozwiązywania kluczowych problemów polskiego rynku i prawa pracy, w szczególności przewidująca: rozwiązanie problemu zróżnicowania klina podatkowo- składowego (różnicy między całkowitymi kosztami pracodawcy a wynagrodzeniem netto pracownika) dla różnych form zatrudnienia; rozwiązanie problemu wysokiego klina podatkowo- składkowego dla mało zarabiających, co można osiągnąć np. poprzez podwyższenie kwoty wolnej od podatku; interwencję ustawodawczą mającą na celu precyzyjne rozstrzygnięcie granicy między pracowniczymi i niepracowniczymi formami zatrudnienia; poprawienie strukturalnego problemu niskiego stopnia przestrzegania prawa pracy przez przedsiębiorców; skoordynowanie zwiększania wynagrodzenia minimalnego z aktywnymi politykami rynku pracy. Projekt powinien szacować efekty zatrudnieniowe oraz związane z segmentacją pracy, w szczególności polegające na możliwości wypychania pracowników przez pracodawców na inne niestandardowe formy zatrudnienia lub do szarej strefy. Należy rozważyć skutki ustawy dla zabudżetowanych projektów wykonywanych przez organizacje pozarządowe, instytucje publiczne i przedsiębiorstwa. Uwagi szczegółowe do programu: 1. Normalizacja umów- zlecenia przy nierozwiązaniu problemu niejasnych granic między pracowniczymi i niepracowniczymi formami zatrudnienia Ustawa kontynuuje rozpoczęty przez rząd Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego proces normalizacji umów zlecenia, którego najwyraźniejszym elementem dotychczas było oskładkowanie umów- zlecenia. Istotnym problemem w zakresie różnorodności form zatrudnienia w Polsce jest kwestia rozgraniczenia dopuszczalności stosowania różnych form zatrudnienia. Niejasność
ta była istotnym czynnikiem wpływającym na segmentację rynku pracy 1. W szczególności więc różne formy zatrudnienia były wykorzystywane sprzecznie z ich przeznaczeniem, w celu zmniejszania kosztów pracy, umożliwienia łatwiejszego zwalniania pracowników, sprawdzenia ich (w miejsce umów na okres próbny), a nawet ich dyscyplinowania 2. Zarówno w doktrynie prawa, orzecznictwie, jak i praktyce inspektorów pracy, szczególną trudność sprawia rozgraniczenie między umowami przewidzianymi w Kodeksie pracy ( pracowniczymi formami zatrudnienia ) a tak zwanymi niepracowniczymi formami zatrudnienia (umowami cywilnoprawnymi szczególnie umową- zlecenia, umową o dzieło i umową o świadczenie usług, a także samozatrudnieniem) 3. Problem był pogłębiany przez kolejne nowelizacje oraz proces destandaryzacji zadań w gospodarce 4. W rezultacie na gruncie rozwiązań prawnych istnieje stan niepewności co do zgodnego z prawem wyboru podstawy zatrudnienia 5. Zauważa to zresztą OSR do projektu zmiany ustawy stwierdzając, że umowy cywilnoprawne często zastępują stosunek pracy". Dalsza normalizacja niestandardowych umów, które wiążą się z szeregiem niekorzystnych uregulowań dla pracowników, takimi jak brak ochrony zatrudnienia, nieregulowany czas pracy czy brak urlopów, nie jest jednak dobrą odpowiedzią. Niezbędna jest interwencja ustawodawcy i wyjaśnienie precyzyjnej, nie budzącej wątpliwości, granicy między pracowniczymi i niepracowniczymi formami zatrudnienia. Będzie to korzystne nie tylko dla pracowników, ale również dla pracodawców, którzy od wielu lat wskazują niejasności prawne jako jedną z barier dla rozwoju przedsiębiorczości 6. Takiej interwencji powinny towarzyszyć działania zmierzające do zwiększenia stopnia przestrzegania prawa pracy. Umożliwi to ustawodawcy prowadzenie bardziej racjonalnej i sterowalnej polityki prawa i rynku pracy w chwili obecnej różne działania ustawodawcy nakierowane na rynek pracy często nie mogą osiągnąć pozytywnego efektu, przyczyniając się jedynie do zwiększenia segmentacji rynku pracy. 2. Konstrukcja klina podatkowo- składkowego W literaturze dominuje stanowisko, że zwiększanie wynagrodzenia minimalnego może poprawić zarobki mało zarabiających. Jest to jednak obostrzone dwoma warunkami wynagrodzenie minimalne nie może być zbyt wysokie (w przeciwnym wypadku może 1 K. Muszyński, Factors behind the growth of civil law contracts as employment contracts in Poland, dostęp na: https://www.academia.edu/18468280/factors_behind_the_growth_of_civil_law_contracts_as_employment_con tracts_in_poland, 2016; M. Gersdorf, Prawo zatrudnienia, LexisNexis, Warszawa 2013. 2 M. Bednarski, K. W. Frieske [red.] Zatrudnienie na czas określony w polskiej gospodarce. Społeczne i ekonomiczne konsekwencje zjawiska, IPiSS, Warszawa 2012. 3 K. W. Baran, Zatrudnienie niepracownicze, Warszawa 2015 - całość, szczególnie s. 21-113; Ł. Pisarczyk, Prawo pracy wobec rozwoju zatrudnienia cywilnoprawnego [w] Z. Hajn, D. Skupień, Przyszłość prawa pracy. Liber Amicorum. W pięćdziesięciolecie pracy naukowej Profesora Michała Seweryńskiego, Łódź 2015, s. 351-355. 4 patrz np. T. Duraj, Tradycyjne ujęcie pracowniczego podporządkowania - wybrane problemy prawne, Studia Prawno- Ekonomiczne, t. LXXXIII, s. 35 61. 5 T. Duraj, Tradycyjne ujęcie, s. 55. 6 Patrz np. J. Męcina, Postawy przedsiębiorców wobec prawa i ocena warunków prowadzenia działalności gospodarczej [w] J. Gardawski [red.] Rzemieślnicy i biznesmeni. Właściciele małych i średnich przedsiębiorstw prywatnych, s. 253.
prowadzić do zwolnień i utraty dochodu), zaś jego zwiększanie musi być skoordynowane z polityką podatkową, aby zapewnić, że spowoduje to realne zwiększanie wynagrodzenia netto pracowników 7. W istniejącym stanie prawnym klin podatkowo- składkowy na umowach o pracę w sposób nieproporcjonalny obciąża osoby najmniej zarabiające. Równocześnie zróżnicowane opodatkowanie różnych form zatrudnienia skłania w Polsce do korzystania z niestandardowych form zatrudnienia formy niestandardowe są mniej kosztowne dla pracodawcy i mogą oznaczać wyższe wynagrodzenie netto dla pracownika. Co prawda sytuacja uległa poprawieniu po oskładkowaniu umów- zlecenia 8, ale istnienie nieoskładkowanej umowy o dzieło (szczególnie jeśli przywrócone zostanie 50% kosztów uzyskania przychodu) oraz samozatrudnienia (szczególnie z preferencyjną składką dla rozpoczynających działalność gospodarczą) tworzy szerokie pole do poszukiwania rozmaitych form optymalizacji podatkowej. Wysoki klin podatkowo- składkowy dla mało zarabiających wynika w dużej mierze z niskiej kwoty wolnej od podatku. W obecnym stanie prawnym, w wypadku osób mało zarabiających, obie strony umowy mogą mieć motywację, aby wchodzić w niestandardowe formy zatrudnienia, mimo że aktualnie zdecydowana większość osób pracujących na umowach niestandardowych robi to nie z własnego wyboru (w odniesieniu do umów- zlecenia - 84,3%, zaś w odniesieniu do pozostałych umów cywilnoprawnych 65,4% 9 ). Istnieją bardzo poważne przesłanki, aby sądzić, że ustanowienie godzinowego wynagrodzenia minimalnego na umowie- zlecenia, bez innych zmian prawnych, w szczególności bez podjęcia próby obniżenia klina podatkowo- składkowego dla mało zarabiających, spowoduje wypychanie pracowników na inne niestandardowe formy zatrudnienia (umowa o dzieło, samozatrudnienie 10 ) lub wręcz do szarej strefy. W szczególności należy podkreślić, że dotychczasowy rozwój wypadków na polskim rynku pracy pokazał, że istotne podwyżki wynagrodzenia minimalnego w latach 2007-2014 spowodowały wyrzucanie osób mało zarabiających na niestandardowe formy zatrudnienia 11. Zwiększenie wynagrodzeń najmniej zarabiających powinno więc przede wszystkim polegać na obniżeniu klina podatkowo- składkowego, równocześnie starając się wyrównać klin istniejący na rozmaitych formach zatrudnienia dla osób mało zarabiających, aby nie tworzyć zachęt do stosowania niestandardowych form zatrudnienia. Przyjęta droga polegająca na ustanowieniu minimalnego wynagrodzenia godzinowego powinna być dopiero kolejnym lub też komplementarnym krokiem, który mógłby okazać się mało istotny, gdyby wyrównano klin podatkowo- składkowy, wyjaśniono wątpliwości w zakresie stosowania pracowniczych i niepracowniczych form 7 OECD Employment Outlook 2015, s. 17. 8 Umowy- zlecenia są oskładkowane wyłącznie do wysokości wynagrodzenia minimalnego, co wciąż czyni je atrakcyjnymi finansowo. 9 GUS, Pracujący w nietypowych formach zatrudnienia, Warszawa 2016. 10 Nawet objęte stawką 12 zł za godzinę będzie atrakcyjne finansowo, szczególnie jeśli pracownikowi przysługiwać będzie preferencyjna stawka ZUS dla rozpoczynających działalność gospodarczą. 11 P. Lewandowski, A. Kamińska, The effects of minimum wage on a labour market with high temporary employment, IBS Working Paper 7/2015.
zatrudnienia oraz zapewniono wyższy stopień przestrzegania prawa pracy. 3. Efekty zatrudnieniowe W związku z powyższymi rozważaniami, należy stwierdzić, że w projekcie brakuje rozważenia efektów zatrudnieniowych ustawy. Należy zauważyć, że ustawa wprowadza równocześnie dwa instrumenty istotnie podwyższające koszty pracy młodych pracowników z jednej strony godzinowe wynagrodzenie minimalne dla umów- zlecenia i samozatrudnienia (niestandardowe formy zatrudnienia dotyczą nawet do 30% zatrudnionych osób w grupie 21-24 i 10% w grupie 25-29 12 ), z drugiej zaś planuje się uchylenie przepisu przewidującego możliwość ustalenia wynagrodzenia pracownika na poziomie 80% w pierwszym roku pracy. Pożądane byłoby oszacowanie efektów zatrudnieniowych dla osób młodych, szczególnie w kontekście szybko rosnącego zjawiska NEET (not in education, employment or training nie uczący się, nie pracujący i nie uczestniczący w szkoleniach) w grupie młodych pracowników 13 oraz tego, że istniejące badania pokazują negatywny (choć nie zawsze duży) wpływ podnoszenia wynagrodzenia minimalnego na zatrudnienie młodych osób 14. Nie musiałoby to doprowadzić do odrzucenia reformy, lecz w kontekście strukturalnego problemu niskiego wskaźnika zatrudnienia w Polsce, oszacowanie efektów zatrudnieniowych jest konieczne. 4. Możliwy sposób łagodzenia efektów zatrudnieniowych Oszacowanie efektów zatrudnieniowych powinno prowadzić do zmian polityk rynku pracy. W literaturze zauważa się, że potencjalne ograniczenie atrakcyjności zatrudniania pracowników wynikające ze zwiększania kosztów pracy można rekompensować poprzez zwiększenie nakładów na aktywne polityki rynku pracy, które w ostatnich latach spadały. 0,8 Wydatki na aktywne polityki rynku pracy w Polsce (% PKB) 0,6 0,4 0,2 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Zachęty do zakładania działalności gospodarczej Wspieranie zatrudnienia osób o ograniczonej zdolności do pracy Szkolenia Bezpośrednie tworzenie miejsc pracy Wspieranie zatrudnienia Publiczne służby zatrudnienia i administracja 12 POLPAN 2013. 13 Odsetek ten wzrósł z 15.8% w 2008 r. do 20.1% w 2013 r (OECD). 14 M. Chletsos, G. P. Giotis, The employment effect of minimum wage using 77 international studies since 1992: A meta- analysis, MPRA Paper 61321, 2015.
źródło: OECD 5. Potrzeba wypracowania strategii rynku i prawa pracy W kontekście powyższych rozważań konieczne wydaje się wypracowanie przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej strategii rozwoju polityki rynku i prawa pracy. W szczególności konieczne wydają się: Rozwiązanie problemu zróżnicowania klina podatkowo- składowego dla różnych form zatrudnienia. Rozwiązanie problemu wysokiego klina podatkowo- składkowego dla mało zarabiających, co można osiągnąć np. poprzez podwyższenie kwoty wolnej od podatku. Interwencja ustawodawcza mająca na celu precyzyjne rozstrzygnięcie granicy między pracowniczymi i niepracowniczymi formami zatrudnienia. Poprawienie strukturalnego problemu niskiego stopnia przestrzegania prawa pracy przez przedsiębiorców. Skoordynowanie zwiększania wynagrodzenia minimalnego z aktywnymi politykami rynku pracy. 6. Stosowanie wynagrodzenia minimalnego wobec zakontraktowanych projektów Należy zwrócić uwagę, że część organizacji działających w trybie projektowym (np. organizacji pozarządowych, instytucji publicznych czy przedsiębiorstw działających w obszarze kultury czy nauki) może mieć już zakontraktowane budżety przewidujące długoterminowe, kilkunasto- lub kilkudziesięciomiesięczne umowy- zlecenia z pracownikami po stawce niższej niż 12 zł na godzinę. Autorowi analizy znane są przypadki takich projektów realizowanych ze środków publicznych. Może spowodować to wystąpienie paradoksalnej sytuacji, w której ze środków publicznych wykonywane są działania sprzeczne z prawem organizacja zaś równocześnie nie ma środków na pokrycie większego wynagrodzenia i musi rozliczyć się z kosztów przewidzianych w projekcie wobec publicznego grantodawcy (problem taki może również wystąpić w odniesieniu do prywatnych grantodawców). Problem można rozwiązać albo wyłączając takie projekty spod ustawy albo poprzez powołanie funduszu, w którym organizacje mogłyby się ubiegać o dodatkowe środki na pokrycie zwiększonych wynagrodzeń. Drugie rozwiązanie z pewnością byłoby preferowane, istniałyby jednak wciąż poważne problemy w wypadku prywatnych grantodawców. 7. Jakość legislacji OSR przygotowany dla projektu nie spełnia przesłanek polityki opartej na dowodach (evidence- based policy). Negatywnie należy ocenić brak jakiejkolwiek próby sięgnięcia po doświadczenia krajów OECD czy Unii Europejskiej. Zarówno dla OECD, jak i dla Unii Europejskiej, problematyka wynagrodzenia minimalnego jest od wielu lat kluczowa. Dostępna jest bardzo szeroka literatura, kompleksowo rozważająca zarówno pozytywne,
jak i negatywne skutki związane z podnoszeniem wynagrodzenia minimalnego 15. Należy zauważyć, że w całym OSR nie jest przeanalizowany wpływ projektu na osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. W OSR ani razu nie pojawia się sformułowanie działalność gospodarcza czy samozatrudnienie co sprawia wrażenie, jakby OSR powstał na wcześniejszym etapie projektu ustawy, do którego następnie dodany został przepis przewidujący objęcie wynagrodzeniem minimalnym także osoby samozatrudnione. Karol Muszyński analityk Fundacji Kaleckiego kontakt: karol.muszynski@kalecki.org 15 Na problematyce wynagrodzenia minimalnego skoncentrowany jest np. OECD Employment Outlook 2015.