II SA/Bk 139/17, Konkurencja między świadczeniem pielęgnacyjnym a zasiłkiem dla opiekuna. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku LEX nr 2267266 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2017 r. II SA/Bk 139/17 Konkurencja między świadczeniem pielęgnacyjnym a zasiłkiem dla opiekuna. TEZA aktualna Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Leszczyński. Sędziowie: WSA Małgorzata Roleder (spr.), NSA Danuta Tryniszewska-Bytys. Sentencja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza C. z dnia (...) listopada 2016 r. numer (...) Uzasadnienie faktyczne Decyzją z dnia (...) listopada 2016 r. znak (...) wydaną z upoważnienia Burmistrza C. odmówiono R. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną D. B. Organ pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż żona Wnioskodawcy posiada ustalony (od urodzenia i na stałe) znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie z dnia (...) grudnia 2011 r. wydane przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w B.), zaś Wnioskodawca posiada ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia (...) lipca 2013 r. do bezterminowo (w związku ze sprawowaną opieką nad żoną). Ta ostatnio wskazana okoliczność, zdaniem organu pierwszej instancji, jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie
pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna oraz - co w sprawie zdaniem tego organu ma mniejsze znaczenie - jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Te okoliczności wystąpiły w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. B., który wskazał na sprawowanie pełnowymiarowej opieki nad chorującą od urodzenia żoną. Wyjaśnił też, że znajdują się z żoną w trudnej sytuacji życiowej z uwagi na otrzymywanie zasiłku dla opiekuna w kwocie 520 zł, która jest kwotą nieadekwatną do potrzeb. W jego ocenie, obecna sytuacja jest skutkiem niewykonywania przez kolejne rządy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz tego, że zostało mu odebrane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które miał przyznane na stałe, a ustalono prawo do zasiłku dla opiekuna, które to świadczenie ma niższy wymiar finansowy. Decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. znak (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne podzielając zawartą w nim ocenę prawną. Kolegium przytoczyło treść art. 17 u.ś.r. oraz wskazało, że zgodnie z jego ustępem 5 pkt 1b wykluczone jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej uprawnienie m.in. do zasiłku dla opiekuna. Podkreśliło związany charakter decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, która nie może być pozytywna w przypadku wystąpienia okoliczności wykluczających prawo do tego świadczenia. Jak wskazało Kolegium, decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. ustalono R. B. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (bezterminowo). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. wykluczający w takiej sytuacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązywał w momencie składania wniosku w sprawie niniejszej. Trafnie zatem organ pierwszej instancji odmówił ustalenia prawa do tego świadczenia. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego R. B., który zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 77 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego, co skutkowało niezałatwieniem sprawy wszczętej w wyniku wniesienia odwołania; - naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 Konstytucji RP, w którym sformułowano zasadę zaufania do państwa i prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych przez jego niezastosowanie, co skutkuje odmową przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi przytoczono obszerne fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych w sprawach, w których zaprezentowano pogląd o braku podstaw do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy dotychczas ustalone prawo do tego świadczenia zostało odebrane na skutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 7 grudnia 2012 r. Jak wskazał Skarżący, ustawa nowelizująca "zmusiła" osoby tracące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do wystąpienia o przyznanie zasiłku dla opiekuna - mniej korzystnego pod względem finansowym niż świadczenie pielęgnacyjne. Do skargi dołączono kserokopię pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 2 grudnia 2016
r., w którym wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących konfliktu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna oraz sformułowano pogląd, zgodnie z którym organy powinny uwzględniać wyrok TK w sprawie K 38/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, do którego to świadczenia pielęgnacyjnego posiadał już ustalone prawo (na stałe) decyzją z dnia (...) maja 2012 r. Prawo to utracił na skutek nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557 z późn. zm.). W art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej znalazł się bowiem zapis, zgodnie z którym wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (tj. wygasły z dniem 1 lipca 2013 r.). Dodać też należy, co nie jest bez znaczenia w sprawie niniejszej, że przepis art. 11 ust. 3 utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku w sprawie K 27/13 Trybunał wskazał m.in., że wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło niezależnie od sytuacji faktycznej poszczególnych świadczeniobiorców. Taka sytuacja, zdaniem TK, będąca wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnych, jest dopuszczalna ale wyłącznie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny oraz przy zagwarantowaniu mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. Jak wskazał Trybunał, nie mogą być podstawą takiego działania trudności w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki i pielęgnowania osoby niepełnosprawnej. Nadto, wygaszenie z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne nie realizowało żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 27/13 negatywnie ocenił także labilność legislacji dotyczącej przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że zaskarżone przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Nowelizacja nie uwzględniła sytuacji faktycznej świadczeniobiorców, dokonujących często trudnych wyborów życiowych poprzez rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Świadczeniobiorcy ci, z jednej strony utracili prawo do świadczenia (na skutek nowelizacji), a z drugiej nie są w stanie uzyskać ponownie
zatrudnienia. Co więcej, jak podkreślił Trybunał, po utracie mocy z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej) w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani nie został wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Trybunał wskazał na konieczność zmiany przepisów prawa w tym zakresie. Konsekwencją wyroku w powyżej wskazanej sprawie K 27/13 było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na mocy której umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie czterech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy tj. w okresie czterech miesięcy poczynając od dnia 15 maja 2014 r. W wyżej opisanych i ukształtowanych okolicznościach Skarżący wystąpił o zasiłek dla opiekuna (wniosek z dnia (...) maja 2014 r.), który został mu przyznany w kwocie 520 zł od dnia 1 lipca 2013 r. do bezterminowo decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. Ze względu na tę decyzję otrzymał obecnie zaskarżoną decyzję odmowną z dnia (...) stycznia 2017 r. co do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżący spełniał warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zarówno przed, jak i po nowelizacji u.ś.r. - która to nowelizacja nastąpiła ustawą z grudnia 2012 r. Przed tą nowelizacją posiadał decyzyjnie ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (fakt bezsporny). Zaś po wejściu w życie nowelizacji nie wystąpiły negatywne przesłanki, które wykluczałyby Skarżącego z kręgu uprawnionych do tego świadczenia, za wyjątkiem wskazanego w zaskarżonej decyzji warunku uzyskiwania zasiłku dla opiekuna (co jest faktem spornym w sprawie niniejszej). Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., Skarżący jest osobą obciążoną obowiązkiem "alimentacyjnym" wobec żony na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (małżeński obowiązek wzajemnego wspierania i pomocy - art. 23 i art. 27 tego Kodeksu) oraz nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (D. B. jest niepełnosprawną od urodzenia żoną Skarżącego, zaś opieka nad nią jest całodobowa). Zdaniem Sądu, nie jest też przeszkodą w sprawie niniejszej do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego fakt pozostawania przez osobę uprawnioną (Skarżącego) w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.). Wskazać należy na wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07, w którym wyjaśniono, że nie jest konstytucyjnie uzasadnione wybieranie spośród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osób uprawnionych do alimentacji w postaci rodziców. Przepis ten należy zatem interpretować celowościowo a nie literalnie. Na tę okoliczność zwróciło uwagę SKO w B. w uzasadnieniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dnia (...) maja 2012 r. W świetle natomiast powyżej wskazanej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13 (podważającej legalność regulacji wygaszającej poprzednio wydane decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego) oraz spełniania przez Skarżącego co do zasady warunków pozytywnych do przyznania tego świadczenia, nie można zgodzić się z literalnym odczytaniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. i odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzyskiwanie przez niego prawa do zasiłku dla opiekuna.
W tej kwestii zauważyć należy, że zarówno w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 5 pkt 1b) jak i w ustawie o zasiłkach dla opiekunów (art. 2 ust. 5 pkt 1) znajdują się przepisy wzajemnie wykluczające z prawa do tych świadczeń, jeśli osoba ubiegająca się ma przyznane prawo do tego ustalonego w innej ustawie. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei stosownie do treści art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów - zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże mając na uwadze wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13, normy ostatnio cytowane należy odczytać na potrzeby niniejszego postępowania w ten sposób, że skoro przy zastosowaniu prawidłowej, uwzględniającej stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Skarżący zachowałby uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 30 czerwca 2013 r., to nie miałby w takiej sytuacji potrzeby występować po zasiłek dla opiekuna. Innymi słowy, za nadal aktualne należy uznać jego uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, co wyklucza wstecznie możliwość ubiegania się o zasiłek dla opiekuna, a nawet wyklucza możliwość jego przyznania. Ograniczenie w okolicznościach niniejszej sprawy wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. tylko do literalnego jego brzmienia narusza zasady demokratycznego państwa prawa określone w art. 2 Konstytucji RP. W świetle powyżej powołanej zasady za niedopuszczalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawiła obywatela prawa do świadczenia pomocowego dwukrotnie wyższego. Nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, należy w takiej sytuacji jak rozpatrywana zastosować wykładnię celowościową i wskazać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Demokratyczne państwo prawa winno służyć swoim obywatelom, celem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny (vide wyroki w sprawach II SA/Łd 422/16 z dnia 23 sierpnia 2016 r.; II SA/Sz 1174/15 z dnia 17 marca 2016 r. oraz VIII SA/Wa 480/16 z dnia 28 października 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt uzyskiwania przez Skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w
okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Doszło więc do błędnego zastosowania (błędnej wykładni) przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy. Nie można zaistniałej, niekorzystnej dla Skarżącego sytuacji uznać za nieodwracalną. Wymaga ona wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, a w dalszej kolejności - podjęcia działań mających na celu wygaszenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w tym rozważą możliwość zawieszenia postępowania (art. 97 1 pkt 4 k.p.a.) przy wykorzystaniu regulacji art. 100 1 k.p.a. W przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzekną, po ewentualnym rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Sąd. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.