WOJEWODA Wojewoda ŁÓDZKI Łódzki Łódź, 20 lipca 2011 r. PNK-IV.430.31.2011 Pan Krzysztof Habura Starosta Pabianicki Pan Florian Wlaźlak Przewodniczący Rady Powiatu Pabianickiego WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 258 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej przytaczanej jako Kpa ) 20 maja 2011 r. w Starostwie Powiatowym w Pabianicach przeprowadzona została kontrola sprawdzająca, której przedmiotem było przyjmowanie i załatwianie skarg i wniosków w okresie od 1 stycznia 2010 r. do dnia kontroli. Wyniki kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli podpisanym przez Pana Starostę 20 czerwca 2011 r., w związku z powyższym przekazuję niniejsze wystąpienie pokontrolne. Mimo stwierdzenia opisanych poniżej nieprawidłowości, działalność podmiotu kontrolowanego w badanym zakresie należy ocenić pozytywnie. Odnosząc się do zaleceń sformułowanych w wystąpieniu pokontrolnym z 9 sierpnia 2004 r., należy stwierdzić, iż: 1) zaprowadzony został centralny rejestr skarg i wniosków; 1
2) zaprowadzony został rejestr przyjęć interesantów; 3) zamieszczona została informacja o dniach i godzinach przyjęć w sprawach skarg i wniosków; 4) opisany poniżej sposób załatwienia badanych spraw świadczy o niewystarczającej realizacji zalecenia wzmocnienia nadzoru nad terminowością i prawidłowością załatwiania skarg. Starostwo Powiatowe w Pabianicach jest organizacyjnie przygotowane do przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Obowiązki i zadania w tym zakresie oraz formy sprawowanego nadzoru zostały uwzględnione w Regulaminie Organizacyjnym oraz zakresach czynności pracowników. W sprawach będących przedmiotem kontroli obywatele są przyjmowani przez Starostę, Wicestarostę i Sekretarza Powiatu. Nie jest jednak spełniony wymóg wynikający z art. 253 3 Kpa, stanowiącego, że dni i godziny przyjęć powinny być dostosowane do potrzeb ludności, przy czym przynajmniej raz w tygodniu przyjęcia powinny się odbywać w ustalonym dniu po godzinach pracy. Skargi i wnioski rozpatrują wydziały i komórki równorzędne w swoim zakresie merytorycznym. Bezpośredni nadzór nad prowadzeniem spraw Starostwa w zakresie skarg i wniosków oraz nad ich rozpatrywaniem i terminowym udzielaniem odpowiedzi jest obowiązkiem Sekretarza Powiatu. Regulamin Organizacyjny nakłada także na Sekretarza Powiatu obowiązek przygotowywania odpowiedzi na skargi i wnioski po wcześniejszym uzyskaniu wyjaśnień merytorycznego wydziału. W prowadzonym rejestrze skarg i wniosków, w okresie objętym kontrolą, odnotowany został wpływ 22 pism, spośród których zespół kontrolny dokonał badania 14 spraw. W toku czynności stwierdzono wykreślenie jednego z pism, a następnie zapisanie go w innej pozycji rejestru. Wobec powyższego przypominam o konieczności prowadzenia rejestru w sposób uporządkowany. Wyniki kontroli uprawniają do stwierdzenia, że wzmocnienia wymaga nadzór nad ustalaniem właściwości organów do rozpatrywania skarg. Załatwienie niektórych ze spraw, z naruszeniem przepisów o właściwości, wynikało z niewłaściwej kwalifikacji pism. W 4 skontrolowanych sprawach naruszona została, wynikająca z przepisów art. 233-236 Kpa, zasada prymatu postępowania jurysdykcyjnego nad skargowym. W tym miejscu warto przytoczyć wskazanie z Komentarza do art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, LEX/el. 2010), iż ustawodawca przyjmuje generalną 2
zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Zatem wystąpienie skarżącego staje się w określonych sytuacjach pismem procesowym. Powyższe stanowisko potwierdza również komentarz do art. 2 Kpa (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, LEX/el. 2011), zgodnie z którym przepisy działu VIII będą miały zastosowanie tylko wówczas, gdy skarga nie spowoduje wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu (art. 233), gdy nie została złożona w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (art. 234) lub w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna (art. 235). W przypadkach wymienionych w powyższych przepisach kodeksu skarga podlega bowiem rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu regulujących postępowanie w sprawach określonych w art. 1, czyli w ogólnym postępowaniu administracyjnym (zwyczajnym lub nadzwyczajnym). Wymaga to od organów administracji publicznej wnikliwej oceny, czy pismo oznaczone jako skarga może być zakwalifikowane jako jedna z czynności procesowych strony podlegających rozpatrzeniu i załatwieniu w postępowaniu administracyjnym (zob. komentarz do art. 240). Pragnę zauważyć, że w treści jednego z badanych pism można się dopatrywać znamion wniosku opartego na art. 24 3 Kpa, tj. żądania wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu. Zatem pismu takiemu należało nadać odpowiedni bieg. Odnośnie niewłaściwego trybu załatwienia jednej ze skarg, w części zawierającej zarzuty dotyczące niewłaściwego zachowania pracownika, zwracam także uwagę na brzmienie przepisu art. 232 2 Kpa, zgodnie z którym skargę na pracownika można przekazać do załatwienia również przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia. Kwalifikując wpływające do organu administracji publicznej sprawy, należy mieć na względzie, iż jako skargę uznaje się pismo, które nie posiada cech środka prawnego uregulowanego w Kpa lub procedurach szczególnych oraz jednocześnie zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub pracownika. W 4 przypadkach rozpatrzone zostały w trybie skargowym sprawy, które winny być załatwione w innym postępowaniu, a tym samym przez inne podmioty: 1 sprawa w procedurze przetargowej na podstawie przepisów prawa zamówień publicznych, 3
2 sprawy przed sądami administracyjnymi na podstawie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie regulacji o dostępie do informacji publicznej, 1 sprawa przed sądem powszechnym na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto w 4 przypadkach wystąpienia skarżących powinny zostać dodatkowo przekazane do właściwych organów celem rozpatrzenia sprawy w zakresie zarzutów dotyczących spraw należących do ich kompetencji. Zgodnie z 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, jeżeli skarga lub wniosek dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez różne organy, organ, do którego wniesiono skargę lub wniosek, rozpatruje sprawy należące do jego właściwości, a pozostałe przekazuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, właściwym organom, przesyłając odpis skargi lub wniosku, i zawiadamia o tym równocześnie wnoszącego. W tym miejscu pragnę także zwrócić uwagę, że organ administracji publicznej, który otrzymał skargę lub wniosek, w celu należytego ustalenia organu właściwego do załatwienia sprawy, jest uprawniony do zastosowania regulacji 8 ust. 2 wcześniej przywołanego rozporządzenia, a więc wystąpienia o udzielenie wyjaśnień lub uzupełnienie skargi lub wniosku oraz pouczenia, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie skargi lub wniosku bez rozpoznania. W trakcie czynności kontrolnych ustalono również, że w kontrolowanym podmiocie nie były przestrzegane przepisy prawa w zakresie terminów określonych dla skarg, bowiem 2 skargi zostały przekazane z naruszeniem terminu wynikającego z art. 231 Kpa, który stanowi, że jeżeli organ, który otrzymał skargę nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. W 5 przypadkach przekroczony został termin na załatwienie skargi, co narusza przepis art. 237 1 Kpa, zgodnie z którym organ właściwy powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić skarżącego, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu skargi z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa w związku z art. 237 4 Kpa). 4
Ponadto należy zauważyć, że w zawiadomieniach o sposobie załatwienia skarg, dotyczących 5 spraw skargowych, znalazło się wskazanie, iż przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne wyjaśniające w trybie art. 77 1 Kpa. W związku z powyższym zwracam uwagę, że ww. przepis nie ma zastosowania w procesie rozpatrywania skarg i wniosków. Jak wynika bowiem z przepisu art. 2 Kpa, ustawodawca przewidział, dla omawianej procedury, przepisy działu VIII Kpa. W odniesieniu do wymogów formalnych, którym powinny odpowiadać zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi przekazuję poniższe wnioski. Biorąc pod uwagę sprawy, w których kierowane były zawiadomienia o sposobie załatwienia skarg, zwracam uwagę na treść przepisu art. 238 1 Kpa, zgodnie z którym zawiadomienie powinno zawierać oznaczenie organu, od którego pochodzi. Zważywszy, że 17 czerwca 2010 r. weszła w życie nowelizacja Kpa, wprowadzona ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 40, poz. 230), która zmieniła brzmienie art. 238 1 Kpa, zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać, obok uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenie o treści art. 239. W 9 zbadanych sprawach skargowych (w tym w 1 projekcie), zawiadomienia nie spełniają powyższego wymogu. Spośród innych ustaleń kontroli pragnę zwrócić uwagę na fakt, iż w 2 sprawach niewłaściwie określono adresatów pism. W jednym przypadku w piśmie przekazującym skargę jako adresata wskazano urząd a nie organ. W związku z powyższym zauważenia wymaga, że zgodnie z cyt. wyżej art. 231 Kpa, sprawa powinna zostać przekazana do właściwego organu. W drugim przypadku pismo, którym Pan Starosta przekazał skargę, zostało skierowane do przewodniczącego rady powiatu, tymczasem jak stanowią przepisy działu VIII Kpa, organami właściwymi do załatwiania skarg są organy kolegialne (w tym przypadku rada powiatu), nie zaś jej przewodniczący. Korespondencja dotycząca jednej ze skarg z 2010 r. otrzymała znak właściwy dla skarg rozpatrywanych we własnym zakresie: 1551, tymczasem sprawa ta została przesłana do rozpatrzenia innemu organowi, powinna więc otrzymać znak: 0552. Ponadto korespondencja odnosząca się do jednej skargi z 2011 r. została opatrzona symbolem wynikającym z nieobowiązującej już instrukcji kancelaryjnej. 5
Odpowiedzialność za wskazane nieprawidłowości ponoszą: 1) Starosta Pabianicki w związku z niewystarczającym nadzorem nad działalnością kontrolowanego podmiotu w obszarze załatwiania skarg i wniosków; 2) Sekretarz Powiatu w związku z niedochowaniem w stopniu wystarczającym obowiązków dotyczących bezpośredniego nadzorowania prowadzenia spraw Starostwa w zakresie skarg i wniosków; 3) osoba odpowiedzialna za prowadzenie centralnego rejestru skarg i wniosków w związku z opisanymi wcześniej uchybieniami dotyczącymi ww. obowiązku. Przedstawiając powyższe uwagi i ocenę, Wojewoda Łódzki wnosi o: 1) wzmożenie nadzoru nad załatwianiem skarg i wniosków. 2) prawidłowe kwalifikowanie spraw, w tym uwzględnianie zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego i innego przed skargowym; 3) odnotowywanie w rejestrze skarg i wniosków jedynie pism, o których mowa w dziale VIII Kpa, a następnie ich załatwianie zgodnie z odpowiednią procedurą; 4) odpowiednie stosowanie regulacji 10 rozporządzenia w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków; 5) terminowe załatwianie skarg i wniosków oraz stosowanie odpowiednio art. 36 Kpa, jeżeli skarga nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie; 6) formalną poprawność zawiadomień o sposobie załatwienia skarg i wniosków; 7) rzetelne prowadzenie rejestru skarg i wniosków; 8) stosowanie, w dokumentacji odnoszącej się do badanego zakresu, symboli klasyfikacyjnych wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów prawa; 9) wprowadzenie rozwiązania organizacyjnego realizującego wymóg art. 253 3 Kpa; Na podstawie 38 ust. 1 Regulaminu Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, kierownik podmiotu kontrolowanego, któremu przekazano wystąpienie pokontrolne, w terminie określonym w wystąpieniu, nie krótszym niż 14 dni od dnia jego otrzymania, informuje wojewodę o sposobie wykorzystania uwag i wniosków oraz wykonania zaleceń, a także o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań. W przypadku niewykonania zalecenia pokontrolnego jest Pan Starosta zobowiązany do wskazania innego niż określony w zaleceniu sposobu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości lub wykonania innych, niż wskazane w zaleceniu, działań. Zarządzający kontrolę ma prawo żądania w każdym czasie informacji o stanie 6
realizacji zaleceń pokontrolnych lub innych działaniach podjętych w wyniku kontroli, w szczególności w celu usunięcia nieprawidłowości i wykonania wniosków. W związku z tym oczekuję stosownej informacji, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego. Z up. Wojewody Łódzkiego /-/ Elżbieta Stępczyńska-Gortat Z-ca Dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli 7