Kompetencje i stanowienie prawa w UE

Prof. dr hab. Anna Wyrozumska Katedra Europejskiego Prawa Konstytucyjnego UŁ Jean Monnet Chair of European Constitutional Law Kompetencje i stanowienie prawa w UE Prawo pierwotne i wtórne 1. Prawo pierwotne (Traktaty, akty R lub RE o charakterze konstytucyjnym, Karta Praw Podstawowych ogólne zasady prawa) 2. Umowy międzynarodowe Unii 3. Prawo wtórne/pochodne => akty ustawodawcze i akty nieustawodawcze 4. Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Stanowienie prawa pierwotnego => zmiana Traktatów 1. Zwykła procedura zmiany: a. Konwent b. Konferencja 2. Uproszczone procedury zmiany: a. Polityki wewnętrzne i działania UE b. Przejście do zwykłej procedury ustawodawczej lub głosowania kwalifikowaną większością głosów (QVM) 1

Art. 48 ust. 2-5 TUE Zwykła procedura zmiany 2. Rząd każdego Państwa Członkowskiego, Parlament Europejski lub Komisja mogą przedkładać Radzie propozycje zmiany Traktatów. Propozycje te mogą mieć na celu, między innymi, rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji przyznanych Unii w Traktatach. Propozycje te są przekazywane przez Radę Radzie Europejskiej oraz notyfikowane parlamentom narodowym. 3. Jeżeli Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją, podejmie zwykłą większością decyzję, w której opowie się za rozpatrzeniem proponowanych zmian, przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje konwent złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów Państw Członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji. W przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej konsultowany jest również Europejski Bank Centralny. Konwent rozpatruje propozycje zmian i przyjmuje, w drodze konsensusu, zalecenie dla Konferencji przedstawicieli rządów Państw Członkowskich przewidzianej w ustępie 4. Rada Europejska może zwykłą większością, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podjąć decyzję o nie zwoływaniu konwentu, jeżeli zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania. W takim przypadku Rada Europejska określa mandat Konferencji przedstawicieli rządów Państw Członkowskich. 4. Konferencję przedstawicieli rządów Państw Członkowskich zwołuje przewodniczący Rady w celu uchwalenia za wspólnym porozumieniem zmian, jakie mają zostać dokonane w Traktatach. Zmiany wchodzą w życie po ich ratyfikowaniu przez wszystkie Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. 5. Jeżeli po upływie dwóch lat od podpisania traktatu zmieniającego Traktaty, został on ratyfikowany przez cztery piąte Państw Członkowskich i gdy jedno lub więcej Państw Członkowskich napotkało trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawę kieruje się do Rady Europejskiej. 2

Uproszczone procedury zmiany Art. 48 ust. 6 TUE Rząd każdego Państwa Członkowskiego, Parlament Europejski lub Komisja mogą przedkładać Radzie Europejskiej propozycje dotyczące zmiany wszystkich lub części postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dotyczących wewnętrznych polityk i działań Unii. Rada Europejska może przyjąć decyzję zmieniającą wszystkie lub część postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rada Europejska stanowi jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją oraz z Europejskim Bankiem Centralnym w przypadkach zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej. Decyzja ta wchodzi w życie dopiero po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Decyzja, o której mowa w akapicie drugim, nie może zwiększyć kompetencji przyznanych Unii w Traktatach. 3

Art. 48 ust. 7 TUE Jeżeli Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub tytuł V niniejszego Traktatu przewiduje, że Rada stanowi jednomyślnie w danej dziedzinie lub w danym przypadku, Rada Europejska może przyjąć decyzję upoważniającą Radę do stanowienia większością kwalifikowaną w tej dziedzinie lub w tym przypadku. Niniejszego akapitu nie stosuje się do decyzji mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne. Jeżeli Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje, że akty ustawodawcze przyjmowane są przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, Rada Europejska może przyjąć decyzję zezwalającą na przyjęcie takich aktów zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Wszelkie inicjatywy podejmowane przez Radę Europejską na podstawie akapitu pierwszego lub drugiego są przekazywane parlamentom narodowym. W przypadku gdy parlament narodowy notyfikuje swój sprzeciw w terminie sześciu miesięcy od takiego przekazania, decyzja, o której mowa w akapicie pierwszym lub drugim, nie zostaje przyjęta. W przypadku braku sprzeciwu Rada Europejska może przyjąć taką decyzję. W celu przyjęcia decyzji, o których mowa w akapicie pierwszym lub drugim, Rada Europejska stanowi jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, wyrażonej przez większość członków wchodzących w jego skład. 4

Stanowienie prawa wtórnego Zasada przyznania kompetencji Artykuł 5 TUE 1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności. 2. Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. Każdy akt prawny aby był ważny musi być oparty na właściwej podstawie prawnej kontrola TSUE Podstawowy element porządku konstytucyjnego wertykalny podział kompetencji podział między UE i państwa członkowskie Kompetencje nie są dzielone według dziedzin, lecz ograniczone funkcyjnie tym co jest niezbędne do osiągnięcia celów i wypełnienia zadań. Artykuł 1 ust. 1 TFUE Niniejszy Traktat organizuje funkcjonowanie Unii i określa dziedziny, granice i warunki wykonywania jej kompetencji. 5

KOMPETENCJE WYŁĄCZNE jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast Państwa Członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii (art. 2 ust. 1 TFUE) Artykuł 3 TFUE 1. Unia ma wyłączne kompetencje w następujących dziedzinach: a) unia celna; b) ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego; c) polityka pieniężna w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro; d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa; e) wspólna polityka handlowa. 2. Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. 6

KOMPETENCJE DZIELONE Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Państwa Członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji. (art. 2 ust. 2 TFUE) Artykuł 4 TFUE 1. Unia dzieli kompetencje z Państwami Członkowskimi, jeżeli Traktaty przyznają jej kompetencje, które nie dotyczą dziedzin określonych w artykułach 3 i 6. 2. Kompetencje dzielone między Unią a Państwami Członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin: a) rynek wewnętrzny; b) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie; c) spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna; d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych; e) środowisko naturalne; f) ochrona konsumentów; g) transport; h) sieci transeuropejskie; i) energia; j) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; k) wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie. 7

KOMPETENCJE KOORDYNACYJNE Artykuł 2 TFUE 5. W niektórych dziedzinach i na warunkach przewidzianych w Traktatach, Unia ma kompetencję w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań Państw Członkowskich, nie zastępując jednak ich kompetencji w tych dziedzinach. Prawnie wiążące akty Unii przyjęte na podstawie postanowień Traktatów odnoszących się do tych dziedzin nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich. Artykuł 6 TFUE Unia ma kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich. Do dziedzin takich działań o wymiarze europejskim należą: a) ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego; b) przemysł; c) kultura; d) turystyka; e) edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; f) ochrona ludności; g) współpraca administracyjna. 8

Do jakich kompetencji należą? Artykuł 2 TFUE 3. Państwa Członkowskie koordynują swoje polityki gospodarcze i zatrudnienia na zasadach przewidzianych w niniejszym Traktacie, do których określenia Unia ma kompetencję. 4. Zgodnie z postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej Unia ma kompetencję w zakresie określania i realizowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowego określania wspólnej polityki obronnej. (...) 6. Zakres i warunki wykonywania kompetencji Unii określają postanowienia Traktatów odnoszące się do każdej dziedziny. 9

Rozszerzanie kompetencji Unii zmiana Traktatów kompetencje dorozumiane kompetencje ogólne / zbliżanie prawa PCz art. 115 TFUE dyrektywy, które mają bezpośredni wpływ na ustanowienie lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego/ jednomyślność w R art. 114 TFUE środki, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wew. /QMV/ C-376/98 Niemcy przeciwko PE/ czy obecny art. 114 jest właściwą podstawą prawną przyjęte środki muszą mieć rzeczywiście na celu poprawę warunków ustanowienia i funkcjonowania wspólnego rynku Czy całkowity zakaz reklamy papierosów/zakaz reklamy na plakatach, parasolach, popielniczkach i innych artykułach wykorzystywanych w restauracjach, hotelach, kinach itp./ przyczynia się do zniesienia przeszkód w swobodach przepływu towarów i usług oraz usunięcia zakłóceń konkurencji? Powinna być wybrana najbardziej właściwa podstawa prawna ze względu na cel i treść środka. 10

kompetencje dodatkowe art. 308 TWE /zastosowany np. do przyjęcia dyrektywy 76/207 Art. 308 TWE: Jeżeli w czasie funkcjonowania wspólnego rynku, w celu osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty okaże się konieczne podjęcie działania przez Wspólnotę, a niniejszy Traktat nie będzie przewidywał potrzebnych uprawnień, Rada podejmie konieczne środki, działając jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim. obecnie art. 352 TFUE 1. Jeżeli działanie Unii okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk określonych w Traktatach, jednego z celów, o których mowa w Traktatach, a Traktaty nie przewidziały uprawnień do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, przyjmuje stosowne przepisy. Jeżeli przepisy te są przyjmowane przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, stanowi ona również jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. 2. W ramach procedury kontroli stosowania zasady pomocniczości określonej w artykule 5 ustęp 3 Traktatu o Unii Europejskiej Komisja zwraca uwagę parlamentów narodowych na wnioski, których podstawą jest niniejszy artykuł. 3. Środki, których podstawą jest niniejszy artykuł, nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich, jeżeli Traktaty wykluczają taką harmonizację. 4. Niniejszy artykuł nie może służyć jako podstawa do osiągania celów związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, a wszelkie akty przyjęte zgodnie z niniejszym artykułem przestrzegają granic określonych w artykule 40 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej. 11

może zostać użyty, aby osiągnąć jeden z celów UE/ przedtem tylko WE/ nie WPZiB i harmonizacja prawa jednomyślność w R /ale zgoda PE a nie konsultacja kontrola parlamentów krajowych tak jak przy pomocniczości!! 12

Ograniczanie kompetencji Unii Zasada pomocniczości Artykuł 5 ust. 3 TUE Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Instytucje Unii stosują zasadę pomocniczości zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Parlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w tym protokole. C-376/98 Niemcy przeciwko PE i R (dyrektywa dot. reklamy wyrobów tytoniowych) TSUE unieważnił dyrektywę z uwagi na zły wybór podstawy prawnej (art. 95 TWE obecnie art. 114 TFUE), stąd już nie wnikał w zarzut Niemiec sprzeczności z zasadą pomocniczości. Pokazał jednak, że chroni kompetencje państw członkowskich. Wyrok uważany jest za odpowiedź TSUE na zarzuty sądów krajowych, w tym niemieckiego sądu konstytucyjnego, który w wyroku dot. Traktatu z Maastricht wskazał, że będzie kontrolował czy akty Unii nie naruszają kompetencji należących do Niemiec. 13

C-491/01 sprawa drugiej dyrektywy tytoniowej (British American Tobacco) TSUE zbadał czy cel proponowanych działań mógłby być lepiej osiągnięty na poziomie wspólnotowym. Celem dyrektywy było usunięcie przeszkód spowodowanych różnicami w prawie państw czł. dot. prezentacji sprzedaży produktów tytoniowych, przy zachowaniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia, zgodnie z art. 95 (3) TWE. Taki cel nie może być wystarczająco osiągnięty przez państwa członkowskie indywidualnie i wymaga działań na poziomie wspólnotowym. Wynika z tego, że w przypadku powyższej Dyrektywy, cel proponowanego działania może być lepiej osiągnięty na poziomie wspólnotowym. nowy mechanizm nadzorowania przestrzegania zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe skargi w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy zasady pomocniczości: o PCz w imieniu parlamentu narodowego lub jego izby o Komitet Regionów/ jeśli akty wymagały jego konsultacji 14

Zasada proporcjonalności Artykuł 5 ust. 4 TUE Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. środek musi być odpowiedni i konieczny dla osiągnięcia celu i nie może nakładać niepotrzebnych ciężarów na państwo członkowskie lub jednostki stos. do oceny środków przyjmowanych przez UE C-491/01 sprawa drugiej dyrektywy tytoniowej (British American Tobacco m.in. zakaz stosowania pojęć opisowych na opakowaniach - o niskiej zawartości substancji smolistych, lekkie, ultralekkie, łagodne ) sankcje proporcjonalne do powagi naruszenia (181/84 R przeciwko Intervention Board for Agricultural Produce) w przypadku szerokich uprawnień dyskrecjonalnych UE/ większość/ środek musi być w oczywisty sposób niewłaściwy dla osiągnięcia celu (C-331/88 Fedesa) 15

C-643/15 i C-647/15 Węgry i Słowacja (wspierane przez RP) przeciwko Radzie Skarga o stwierdzenie nieważności Decyzja (UE) 2015/1601 Środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej Nadzwyczajna sytuacja charakteryzująca się nagłym napływem obywateli państw trzecich na terytorium niektórych państw członkowskich Relokacja tych obywateli na terytoria innych państw członkowskich Kwoty relokacji Artykuł 78 ust. 3 TFUE Podstawa prawna 206 Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada proporcjonalności wymaga, aby akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji prawnie uzasadnionych celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do realizacji tych celów, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów ( ). 207 W kontekście sądowej kontroli przestrzegania tej zasady należy również przypomnieć, jak już wskazano w pkt 124 niniejszego wyroku, że instytucjom Unii należy przyznać szeroki zakres uznania w dziedzinach wymagających od nich dokonywania wyborów o charakterze politycznym, a także dokonywania złożonych ocen. W konsekwencji jedynie oczywiście niewłaściwy charakter środka podjętego w tych dziedzinach w odniesieniu do celu, jaki realizują te instytucje, może wpływać na ważność takiego środka (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Polska/Parlament i Rada, C-358/14, EU:C:2016:323, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo). 208 Zasady ustanowione przez Trybunał w jego orzecznictwie znajdują pełne zastosowanie na gruncie środków przyjmowanych w dziedzinie wspólnej unijnej polityki azylowej, a w szczególności środków tymczasowych przyjmowanych na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, takich jak środki przewidziane w zaskarżonej decyzji, które są rezultatem decyzji mających co do zasady podłoże polityczne oraz skomplikowanych ocen, a które co więcej podejmowane są w krótkim okresie czasu, tak aby działania w odpowiedzi na nadzwyczajną sytuację w rozumieniu tego postanowienia, mogły być szybkie i konkretne. 16

Zasada proporcjonalności służy także do oceny działań PCz C-286/12 K przeciwko Węgrom Przyjmując uregulowanie krajowe wymagające zaprzestania działalności zawodowej przez sędziów, prokuratorów i notariuszy wraz z osiągnięciem przez nich wieku 62 lat, co powoduje odmienne traktowanie ze względu na wiek niemające charakteru proporcjonalnego w stosunku do zamierzonych celów, Węgry uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 2 i art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. 17

Zasady dotyczące instytucji Artykuł 13 ust 2 TUE Każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze sobą współpracują. Zasada równowagi instytucjonalnej 138/79 Roquette Frère przeciwko Radzie konsultacje przewidziane w trzecim akapicie art. 43 (2), jak również w innych, podobnych przepisach TWE, stanowią środek pozwalający Parlamentowi na uczestniczenie w procesie prawodawczym Wspólnoty. Kompetencja ta stanowi istotny czynnik równowagi instytucjonalnej zamierzonej przez Traktat. Jakkolwiek w ograniczonym zakresie, stanowi ona na poziomie wspólnotowym odzwierciedlenie podstawowej zasady demokratycznej, że społeczeństwa powinny brać udział w sprawowaniu władzy za pośrednictwem zgromadzeń przedstawicielskich. Właściwa konsultacja z Parlamentem w przypadkach przewidzianych Traktatem stanowi zatem podstawową formalność, której pominięcie powoduje nieważność aktu prawnego. Dochowanie wymogu oznacza, że Parlament wyraził swą opinię. Nie można zaakceptować stanowiska, że wymóg został spełniony poprzez zwrócenie się przez Radę o wydanie opinii, jeżeli żadna opinia nie zostanie przez Parlament wydana. 18

C-70/88 PE przeciwko Radzie (Czernobyl) Ustanawiając system podziału kompetencji między różne instytucje Wspólnot, przypisując instytucji jej własną rolę w strukturze instytucjonalnej i wykonywaniu zadań powierzonych Wspólnotom, Traktaty stworzyły równowagę instytucjonalną. Przestrzeganie tej równowagi oznacza, że każda z instytucji musi wykonywać swoje prawa z należytym uwzględnieniem praw pozostałych instytucji. Wymaga ona także, aby było możliwe penalizowanie wszelkich ewentualnych naruszeń tej zasady. Trybunał, którego zadaniem na mocy Traktatów jest zapewnienie przestrzegania prawa przy wykładni i stosowaniu Traktatów, musi zatem być zdolny do utrzymania równowagi instytucjonalnej, i w tym celu musi mieć możliwość kontroli przestrzegania prerogatyw różnych instytucji przy pomocy środków prawnych. Zasada lojalnej współpracy/ PCz -instytucje Zasada współpracy międzyinstytucjonalnej /m.in. art. 295/ R i K muszą prowadzić wzajemne konsultacje i wspólnie zorganizować zasady tej współpracy Artykuł 295: Parlament Europejski, Rada i Komisja konsultują się wzajemnie oraz za wspólnym porozumieniem ustalają warunki współpracy. W tym celu mogą one, w poszanowaniu Traktatów, zawierać porozumienia międzyinstytucjonalne, które mogą mieć charakter wiążący. 19

Procedury stanowienia prawa Traktat z Lizbony ułatwienie budowania struktur europejskich/ przejrzystość/efektywność: 1. Procedury ustawodawcze i nieustawodawcze 2. Rozszerzenie głosowania większością kwalifikowaną (QMV) 3. Zabezpieczenia dla PCz w dziedzinach wrażliwych a. specjalna procedura ustawodawcza b. klauzule pomostowe ogólna art. 48 TUE c. klauzule hamulca bezpieczeństwa np. w sprawach karnych art. 82 i 83 TFUE d. klauzule przyspieszenia łatwiejsza wzmocniona współpraca np. w sprawie utworzenia Prokuratury Europejskiej art. 87 TFUE Formy prawa wtórnego Art. 288 TFUE: W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. 20

Główne procedury: Ustawodawcza (zwykła/opisana w art. 294 TFUE, specjalna) Nieustawodawcza Stanowienie aktów ustawodawczych Art. 289 (3) TFUE: Akty prawne przyjmowane w drodze procedury ustawodawczej stanowią akty ustawodawcze. Akty ustawodawcze Regulują istotne elementy danej dziedziny [art. 290 (1)] Procedura ustawodawcza: zwykła i specjalna Inicjatywa ustawodawcza: Komisja [art. 17 (2) TUE] wyjątkowo: grupa PCz, PE, EBC, TSUE, EB [art. 289 (4) TFEU] Jawność dyskusji i głosowania w Radzie [art. 16 (8) TUE] Wymagają ogłoszenia w Dz. Urz. UE [art. 297 TFUE] Podlegają kontroli parlamentów narodowych/ zasada pomocniczości 21

Artykuł 225 Parlament Europejski może, stanowiąc większością głosów wchodzących w jego skład członków, żądać od Komisji przedłożenia wszelkich właściwych propozycji w kwestiach, co do których uważa on, że akt Unii jest niezbędny w celu wykonania Traktatów. Jeżeli Komisja nie przedłoży wniosku, zawiadamia o tym Parlament Europejski, podając uzasadnienie. Artykuł 241 Rada stanowiąc zwykłą większością może zażądać od Komisji przeprowadzenia wszelkich analiz, które uzna za pożądane dla realizacji wspólnych celów i przedłożenia jej wszelkich właściwych propozycji. Jeżeli Komisja nie przedłoży propozycji, zawiadamia o tym Radę, podając uzasadnienie. 22

Europejska inicjatywa obywatelska Art. 11(4) TUE Obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby Państw Członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii. Rozporządzenie PE i R 211/2011/UE w sprawie inicjatywy obywatelskiej Milion obywateli z co najmniej 1/4 PCz Komitet obywatelski przynajmniej 7 obywateli UE, którzy mieszkają w przynajmniej 7 różnych PCz rok na zebranie koniecznych deklaracji poparcia Liczbę ważnych deklaracji poparcia muszą poświadczyć właściwe organy w PCz W ciągu 3 miesięcy Komisja przeanalizuje inicjatywę i podejmie decyzję w sprawie działań, jakie należy w związku z nią podjąć T-754/14 Efler i inn. przeciwko Komisji Komisja odmowa rejestracji Stop TTIP EIO przeciwko umowie z Kanadą (Transatlantyckie partnerstwo handlowo-inwestycyjne) Zasada demokracji/można złożyć EIO aby K wniosła do R o unieważnienie mandatu do negocjacji 23

Ogólne zasady dot. procedury prawodawczej Artykuł 293 TFEU 1. Jeżeli na mocy Traktatów Rada stanowi na wniosek Komisji, może ona zmienić ten wniosek wyłącznie jednomyślnie, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w artykule 294 ustępy 10 i 13, artykułach 310, 312, 314 oraz w artykule 315 akapit drugi. 2. Dopóki Rada nie podjęła działań, Komisja może zmienić swój projekt w każdej chwili w toku procedur prowadzących do przyjęcia aktu Unii 24

Zwykła procedura ustawodawcza /PE + R art. 294 TFUE polega na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji wspólnie przez PE i R na wniosek K Zwykła procedura ustawodawcza: 1. Wniosek pochodzi od Komisji 2. R i PE równorzędne pozycje 3. Przyjmują akty ustawodawcze najczęściej po pierwszym lub drugim czytaniu 4. Jeśli po drugim czytaniu instytucje nie znalazły porozumienia, powołuje się komitet pojednawczy 5. Zasadą głosowania w Radzie jest większość kwalifikowana 6. Jawne obrady Rady ( art. 16 ust. 8 TUE) 25

Głosowanie kwalifikowaną większością w R /art. 16 TEU Zasada podwójnej większości 55% członków Rady/ 16 za 65% ludności mniejszość blokująca min. 4 państwa /ponad 35% ludności Do 31 marca 2017 r. system nicejski na żądanie PCz Zasada potrójnej większości większość państw członkowskich/ 15 za za oddano co najmniej 260 głosów z 352 Każde PCz może prosić o sprawdzenie, czy głosy za zostały oddane w imieniu co najmniej 62% ludności UE Francja, Niemcy, Włochy, Zjednoczone Królestwo: po 29 głosów Hiszpania, Polska: po 27 głosów Rumunia: 14 głosów Holandia: 13 głosów Belgia, Czechy, Grecja, Portugalia, Węgry: po 12 głosów Austria, Bułgaria, Szwecja: po 10 głosów Chorwacja, Dania, Finlandia, Irlandia, Litwa, Słowacja: po 7 głosów Cypr, Estonia, Luksemburg, Łotwa, Słowenia: po 4 głosy Malta: 3 głosy. 26

Zwykła procedura ustawodawcza PROJEKT KE è PE i R I czytanie I czytanie w PE = w stanowisko R PE Zatwierdza stanowisko PE/ QMV/ = AKT/ jeśli nie è prosi KE o opinię i przyjmuje stanowisko R II czytanie w PE 3 miesiące PRZYJĘCIE STANOWISKA R lub BRAK OPINII POPRAWKI PE ODRZUCENIE STANOWISKA R AKT = stanowisko R KE opinia Nie ma aktu/ koniec procedury POPRAWKI pozytywna o. PRZYJUJE QMV II czytanie w R Przyjmuje całe poprawki lub odrzuca poprawki (3 mies.) POPRAWKI negatywna o. PRZYJMUJE JEDNOMYŚLNIE Procedura pojednawcza KOMITET POJEDNAWCZY Wspólny projekt przedstawiciele R = QMV Brak wspólnego projektu przedstawiciele PE zwykłą większością III czytanie uczestniczy K ZATRWIERDZENIE 3 miesiące wspólnego projektu PE /zwykła większość/ R (QMV) 6 tygodni = AKT lub nie ma aktu Nie ma aktu 27

Specjalna procedura ustawodawcza 1. Zastępuje dawne procedury konsultacji i zgody 2. Procedura inna od zwykłej, wyjątek 3. Opisana w konkretnym przepisie Art. 289 (2) TFUE: W szczególnych przypadkach przewidzianych w Traktatach przyjęcie rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji wspólnie przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego stanowi specjalną procedurę ustawodawczą. Przykład art. 81 ust. 3 TFUE ( ) środki dotyczące prawa rodzinnego mające skutki transgraniczne są ustanawiane przez Radę stanowiącą zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą. Rada stanowi jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Pytanie /podsumowanie Czy rozporządzenie, o którym mowa w art. 342 TFUE jest aktem ustawodawczym Unii? System językowy instytucji Unii określa Rada, stanowiąc jednomyślnie w drodze rozporządzeń, bez uszczerbku dla postanowień Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 28

Stanowienie aktów nieustawodawczych wykonywanie prawa Unii należy do państw członkowskich Akty delegowane/ co PCz mają zrobić Akty wykonawcze/ jak PCz mają zrobić Podział wynika z potrzeby uporządkowania tzw. procedur komitologicznych Akt delegowany (art. 290 TFUE) = akt nieustawodawczy o zasięgu ogólnym uzupełnia lub zmienia niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego istotne elementy TSUE: określenie materialnego, geograficznego lub czasowego zakresu stosowania aktu, obowiązki, sankcje uzupełnia rozbudowuje, wprowadza dodatkowe, inne niż istotne regulacje, precyzuje przepisy aktu podstawowego zmienia usuwa, zastępuje, dodaje Komisja wydaje na podstawie kompetencji delegowanych przez R lub PE Akt delegujący kompetencje musi być aktem ustawodawczym i określać szczegółowe warunki delegowania uprawnień, którymi mogą być: a) PE lub R może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień albo b) akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy PE lub R nie wyrażą sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy 29

Akt wykonawczy (art. 291 TFUE) jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub Radzie (w należycie uzasadnionych przypadkach oraz art. 24 i 26 TUE) PCz mogą kontrolować Komisję/ temu służą komitety Stosuje się tzw. komitologia/ kontrola PCzs/ nowe zasady Rozporządzenie PE i R 182/2011 z 16 lutego 2011 ustanawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję dwie procedury: doradcza i sprawdzająca Komitety/ komitologia sprawdzające o akty o zasięgu ogólnym, programy o znacznych skutkach, wspólna polityka rolna i rybołówstwa, środowisko, bezpieczeństwo lub ochrona zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi, zwierząt lub roślin, wspólna polityka handlowa, podatki o QMV/negatywna opinia wiążąca doradcze/ zwykła większość/ opinia niewiążąca odwoławcze 30

Kto stanowi prawo w UE? Problem deficytu demokratycznego Udział w procesach stanowienia prawa: PE Rady Jednostek Parlamentów krajowych Deficyt demokratyczny Zasady demokratyczne o (główne decyzje R, brak jawności i przejrzystości, QMV, słaba kontrola PE Szczyt w Laeken 2001 o Brak jawności i otwartości - uznany za jedną z przyczyn odrzucenia TUE/ TM przez Danię; TN przez Irlandię Orzeczenia TSUE i art. 255 TWE/TA/ dostęp do dokumentów Art. 15 TFUE o zasada otwartości/ obrady dot. projektu aktu ustawodawczego PE i R jawne o prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii/ ale ograniczenia z uwagi na interes publiczny lub prywatny o publikacja dokumentów o Wzmocnienie w TL np. o Tytuł II TUE o zasadach demokratycznych Unii 31

Artykuł 9 TUE We wszystkich swoich działaniach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli, którzy są traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jednostki organizacyjne. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go. Artykuł 10 TUE 1. Podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska. 2. Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim. Państwa Członkowskie są reprezentowane w Radzie Europejskiej przez swoich szefów państw lub rządów, a w Radzie przez swoje rządy; szefowie państw lub rządów i rządy odpowiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi albo przed swoimi obywatelami. 3. Każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii. Decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela. 4. Partie polityczne na poziomie europejskim przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli obywateli Unii. dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelski obywatelska inicjatywa polityczna wzmocnienie roli parlamentów narodowych 32

Udział parlamentów narodowych w procedurach stanowienia prawa umocnienie pozycji PN w TL Protokół (nr 1) w sprawie roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej Protokół (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności Artykuł 12 TUE Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii: a) otrzymując od instytucji Unii informacje oraz projekty aktów ustawodawczych Unii zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej; b) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości zgodnie z procedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności; c) uczestnicząc, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej dziedzinie, zgodnie z artykułem 70 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz włączając się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu, zgodnie z artykułami 88 i 85 tego Traktatu; d) uczestnicząc w procedurach zmiany Traktatów, zgodnie z artykułem 48 niniejszego Traktatu; e) otrzymując informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii, zgodnie z artykułem 49 niniejszego Traktatu; f) uczestnicząc we współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim, zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej 33

1. Mechanizm informowania PN bezpośrednie przekazywanie projektów aktów ustawodawczych przez K, PE lub R projektów EBC, EBI, TSUE/ PN mają 8 tyg. na rozpatrzenie szerszy katalog dokumentów konsultowanych/ plany legislacyjne lub strategie polityczne, sprawozdanie roczne TO 2. Współpraca międzyparlamentarna - szersze kompetencje dla COSAC/ Konferencja komisji do spraw europejskich parlamentów narodowych/ poszerzenie o PWBiS, a od TL wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa 3. Sprzeciw PN art. 81 środki prawa rodzinnego mające skutki transgraniczne; art. 48 ust. 7 4. Kontrola stosowania zasady pomocniczości 5. Skarga do TSUE Artykuł 8 Protokół nr 2 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w zakresie skarg w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy zasady pomocniczości wniesionych przez Państwo Członkowskie zgodnie z zasadami określonymi w artykule 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub przekazanych przez nie zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu jego parlamentu narodowego lub izby tego parlamentu. ( ) 34

Mechanizm kontroli przestrzegania zasady pomocniczości Dotyczy tylko aktów ustawodawczych Projekt aktu ustawodawczego bezpośrednio przekazywany Parlamenty narodowe/ PN 8 tygodni / uzasadniona opinia o niezgodności projektu aktu z zasadą pomocniczości / 2 głosy (dwie izby każda 1 głos) Żółta kartka - co najmniej 1/3 głosów PN (w PWBiS 1/4) stwierdza sprzeczność projektu z zasadą pomocniczości K lub inny podmiot, kt inicjuje /ponowna analiza projektu/ podtrzymanie, zmiana lub wycofanie - decyzja musi być uzasadniona Pomarańczowa kartka Zwykła procedura ustawodawcza - co najmniej zwykła większość głosów PN K - ponowna analiza projektu / uzasadniona opinia uzasadnione opinie K i PN są przekazywane PE i R w celu uwzględnienia procedura ustawodawcza nie jest kontynuowania jeśli: - 55% członków R - lub większość głosów w PE stwierdza sprzeczność 35

Przykłady zastosowania żółtej kartki 2012 - projekt rozporządzenia w sprawie m.in. prawa do strajku 12 izb PN sprzeciw wycofanie wniosku przez K 2013 projekt rozporządzenia w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej 14 izb PN sprzeciw K podtrzymała wniosek 2017 rozporządzenie ramach wzmocnionej współpracy 2016 projekt zmiany dyrektywy dotyczącej pracowników delegowanych 14 izb PN K podtrzymała wniosek Przykładowo: 2017 56 opinii PN Senat 4 opinie; Sejm - 2 36

Krajowy mechanizm współdziałania parlamentu i rządu w sprawach UE... sposób, w jaki parlamenty narodowe sprawują kontrolę nad swoimi rządami w odniesieniu do działań Unii Europejskiej, należy do organizacji i praktyki konstytucyjnej każdego Państwa Członkowskiego (preambuła Protokołu (nr 1) w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej) Ustawa o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem RP w UE z 8 października 2010 r. zmieniła ustawę z 2004 r. w wielu przypadkach mandat wolny/ opinia mandat związany - art. 14 ustawy, np. art. 49 ust. 7 stanowisko RP określa prezydent za zgodą wyrażoną w ustawie - art. 15, np. art. 81 ust. 3 skargę Sejmu lub Senatu do TSUE wnosi Premier /art. 17 zmiany w ustawie o umowach międzynarodowych z 2000 r. art. 23 37

Art. 23. W ustawie z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 oraz z 2002 r. Nr 216, poz. 1824) wprowadza się następujące zmiany: 1) w art. 12 po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: 2a. Ratyfikacji podlegają akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w art. 25, art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie drugie, art. 223 ust. 1, art. 262 lub art. 311 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. ; 2) w art. 14 dotychczasową treść oznacza się jako ust. 1 i dodaje się ust. 2 w brzmieniu: 2. Minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw, których dotyczy akt prawny Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 12 ust. 2a, po uzgodnieniu z zainteresowanymi ministrami, składa Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw zagranicznych, wniosek o ratyfikację tego aktu prawnego. ; 3) w art. 15 dodaje się ust. 5 w brzmieniu: 5. Do uchwały o przedłożeniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji aktu prawnego Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 12 ust. 2a, stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 4.. 38

Państwa członkowskie w UE Artykuł 4 TUE 1. Zgodnie z artykułem 5 wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. 2. Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. 3. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podej mowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. 39

Kompetencje wyłączne państw członkowskich Zob. np. art. 65, 153 ust. 4, 165 ust. 1, 345, 72 TFUE podstawowe zasady systemów zabezpieczenia społecznego treści nauczania i organizacji systemów edukacyjnych zasady prawa własności utrzymanie porządku oraz zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego C-186/01 Alexander Dory przeciwko Niemcy TSUE decyzje państw członkowskich dotyczące organizacji ich sił zbrojnych nie mogą być całkowicie wyłączone z zakresu stosowania prawa wspólnotowego, w szczególności gdy dotyczy to przestrzegania zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w związku z zatrudnieniem, włączając dostęp do stanowisk w armii. Ale prawo wspólnotowe nie reguluje wyborów dokonywanych przez państwa członkowskie w dziedzinie organizacji obrony ich terytorium lub ich podstawowych interesów. Do kompetencji państw członkowskich należy zatem wybór odpowiednich środków w celu zapewnienia im bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, w tym ograniczenie obowiązkowej służby wojskowej tylko do mężczyzn. Kompetencje wyłączne muszą być wykonywane z poszanowaniem prawa UE, zwłaszcza zasad ogólnych 40

Poszanowanie równości państw członkowskich i tożsamości narodowej Artykuł 4 TUE ust. 2 Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. C-208/09 Ilonka Sayn-Wittgenstein Landeshauptmann von Wien C-391/09 Malgožata Runevič-Vardyn i Łukasz Paweł Wardyn 41

Zasada lojalnej współpracy Stosuje się do całego prawa UE, do relacji między: państwami czł. C-459/03 Komisja przeciwko Irlandii instytucjami C-65/93 PE przeciwko Rada instytucjami a Pcz 2/88 postępowanie karne przeciwko Zwartveld i inni 78/70 Deutsche Grammophon treść obowiązku zależy w każdym indywidualnym przypadku od postanowień Traktatu lub od norm wyprowadzonych z jego ogólnego schematu Artykuł 4 TUE ust. 3 Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. 42

Pacta sunt servanda czy federalna zasada dobrej wiary? Federalna zasada dobrej wiary ma na celu zapewnić wzajemne poszanowanie kompetencji organów prawodawczych, wykonawczych i sądowych na różnych poziomach zarządzania w ramach systemu federalnego i gotowość do współpracy. 43