Projekt: Opracowanie analiz, materiałów merytorycznych i koncepcji działań mających na celu poprawę warunków rozwoju elektroenergetyki polskiej w tym także poprzez modyfikację unijnej polityki energetyczno-klimatycznej lub ograniczenie jej negatywnego wpływu na Polskę. CZĘŚĆ 2 Raport 3 Koncepcja zmian w unijnej polityce energetycznoklimatycznej oraz proponowane kierunki jej modyfikacji wraz z uzasadnieniem i oceną skutków Załącznik 6 Ocena możliwości wykorzystania mechanizmu wzmocnionej współpracy do modyfikacji unijnej polityki klimatycznej Wersja końcowa z dn. 10.05.2013 Pracę wykonała firma Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. na zlecenie TAURON Wytwarzanie S.A., PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA, ENEA Wytwarzanie SA, Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej i Krajowej Izby Gospodarczej Warszawa, maj 2013
1. Wzmocniona współpraca a wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. 1.Obecny stan wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (EU ETS) jest przedmiotem nasilającej się krytyki zarówno ze strony państw członkowskich opowiadających się za zwiększeniem poziomu redukcji emisji jak i państw, które opowiadają się przeciwko takim działaniom. Stąd coraz częściej pojawiają się opinie o konieczności reformy EU ETS. W tej kwestii państwa członkowskie są mocno podzielone, na co wskazuje chociażby głosowanie w PE w dniu 16 kwietnia 2013 r. nad tzw. backloading. Wprawdzie zwolennicy wycofania części uprawnień doznali w głosowaniu prestiżowej porażki, tym niemniej sprawa reformy systemu nie została zarzucona. Należy oczekiwać, że w niedługim czasie Komisja Europejska przedłoży nowe propozycje uzdrowienia EU ETS, które niekoniecznie muszą być zbieżne z polskimi interesami. Z tego względu Polska powinna być przygotowana na przedłożenie na forum unijnym własnych propozycji, dla których powinna uzyskać odpowiednie wsparcie ze strony innych państw członkowskich, znajdujących się w podobnej sytuacji gospodarczej i społecznej. W tym kontekście rodzi się pytanie, czy jednym ze sposobów na zreformowanie EU ETS może być mechanizm tzw. wzmocnionej współpracy (enhenced cooperation). 2. Mechanizm wzmocnionej współpracy w obecnym kształcie wprowadzony został na mocy postanowień Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Z założenia mechanizm ten pozwala grupie co najmniej dziewięciu państw członkowskich UE na przyspieszenie osiągnięcia celów Unii i pogłębienie procesu integracji w danej dziedzinie. Jak na razie, mechanizm ten znalazł swoje zastosowanie dwukrotnie: w przypadku tzw. jednolitego patentu europejskiego oraz wyboru prawa właściwego w przypadku rozwodu małżeństw międzynarodowych. 3. Ustanowienie mechanizmu wzmocnionej współpracy obwarowane jest licznymi warunkami, które muszą być spełnione, aby właściwe instytucje unijne wyraziły na to swoją zgodę. Zgodnie z art. 20 ust. 1 TFUE Państwa Członkowskie, które pragną ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w ramach kompetencji niewyłącznych Unii, mogą korzystać w tym celu z jej instytucji i wykonywać te kompetencje, stosując odpowiednie postanowienia Traktatów, z zastrzeżeniem ograniczeń oraz zgodnie z procedurą określoną w niniejszym artykule i w artykułach 326 334 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Z cytowanego przepisu wynika, że nie w każdej dziedzinie istnieje możliwość ustanowienia wzmocnionej współpracy. Tego typu współpraca nie może zostać ustanowiona w dziedzinach, które są objęte kompetencjami wyłącznymi UE. Zgodnie z art. 2 TFUE, jeżeli Traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast Państwa Członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 1
4. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 3 ust. 1stanowi, że Unia ma wyłączne kompetencje w następujących dziedzinach: a) unia celna; b) ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego; c) polityka pieniężna w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro; d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa; e) wspólna polityka handlowa. Wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych nie należy do żadnej z wyżej wymienionych dziedzin, które objęte są wyłącznymi kompetencjami UE. A zatem z tej perspektywy art. 3 TFUE nie stanowi przeszkody w ustanowieniu wzmocnionej współpracy. 5. Dyrektywa 2003/87 w sprawie EU ETS została przyjęta na gruncie art. 175 (obecnie 192) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który umiejscowiony został w Tytule XIX Środowisko Naturalne. Środowisko zgodnie z art. 4 TFUE należy do dziedzin, gdzie kompetencje dzielone są między państwa członkowskie a UE: Kompetencje dzielone między Unią a Państwami Członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin: a) rynek wewnętrzny; b) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie; c) spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna; d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych; e) środowisko naturalne; f) ochrona konsumentów; g) transport; h) sieci transeuropejskie; i) energia; j) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; k) wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 2
6. W kontekście kompetencji dzielonych uwagę zwraca zastrzeżenie zawarte w art. 2 ust. 2 TFUE: Jeżeli Traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z Państwami Członkowskimi, Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Państwa Członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji. A zatem, w przypadku kompetencji dzielonych, państwa członkowskie mogą podjąć działania, wyłącznie jeśli UE nie skorzysta z prawa do realizacji swej kompetencji lub wyraźnie zaprzestanie z niego korzystać. 7. W związku z powyższym powstaje pytanie, czy uzasadnionym jest wniosek, że państwa członkowskie nie mogą skorzystać z mechanizmu wzmocnionej współpracy w dziedzinie ochrony klimatu, jeśli UE skorzystała już z kompetencji stanowienia prawa w tym obszarze. Mimo braku wyraźnego postanowienia traktatowego w tym względzie wydaje się, że dla takiego wniosku brak jest przekonywającego uzasadnienia. Po pierwsze, postanowienia TUE wyłączające możliwość ustanowienia wzmocnionej współpracy odwołują się wyłącznie do dziedzin objętych wyłączną kompetencją UE. Po drugie, w swej istocie mechanizm wzmocnionej współpracy jest sposobem (w warunkach ostateczności ) realizacji polityk i celów UE, a nie partykularnych interesów zainteresowanych państw członkowskich. Po trzecie, ku powyższemu stanowisku zdaje się także skłaniać Yves Bot, rzecznik generalny Sądu UE, który w pkt. 50 swej opinii z 11 grudnia 2012 r. w połączonych sprawach C-274/11 i C-295/11 (jednolity patent europejski) stwierdził, że kompetencje dzielone można scharakteryzować jako kompetencje niebędące kompetencjami wyłącznymi / /. Niejako w uzupełnieniu można dodać, że kompetencje dzielone nie stają się kompetencjami wyłącznymi przez sam fakt, iż UE skorzystała w danej dziedzinie z prawa stanowienia prawa. Niezależnie od powyższego, gdyby przyjąć, że wzmocniona współpraca nie może być ustanowiona w dziedzinach objętych kompetencjami dzielonymi ze względu na podjęte już działania regulacyjne przez UE, to w gruncie rzeczy wzmocniona współpraca mogłaby się odbywać w bardzo niewielu dziedzinach i w bardzo ograniczonym zakresie. W podsumowaniu należy jednak stwierdzić, że sprawa nie jest jednak taka oczywista i zapewne będzie musiała poczekać na stosowne orzeczenie Sądu UE. 8. Wykonywanie kompetencji przyznanych Unii podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności. Zgodnie z art. 5 ust. 3 TUE, który definiuje zasadę pomocniczości, Unia, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Z kolei zasada proporcjonalności (ust. 4) obliguje do tego, aby zakres i forma działania Unii nie wykraczały poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. 9. Państwa członkowskie zabiegające o utworzenie mechanizmu wzmocnionej współpracy muszą dowieść, że jego utworzenie będzie zgodne z literą i duchem art. 20 TUE. Zgodnie Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 3
bowiem z art. 20 ust. 1 zd. drugie TUE celem wzmocnionej współpracy jest sprzyjanie realizacji celów Unii, ochrona jej interesów oraz wzmocnienie procesu jej integracji. 10. Ze względu na ryzyko, że wzmocniona współpraca może negatywnie oddziaływać na proces integracji UE, decyzję o jej ustanowieniu można podjąć po stwierdzeniu, że dalsze negocjacje danej kwestii nie zakończą się powodzeniem. Art. 20 ust. 2 TUE stanowi w tym względzie: Decyzję upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy Rada przyjmuje w ostateczności, jeżeli ustali, że cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość, oraz pod warunkiem, że uczestniczy w niej co najmniej dziewięć państw członkowskich. Rada stanowi zgodnie z procedurą określoną w artykule 329 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Kwestia ostateczności w rozumieniu art. 20 ust. 2 TUE nie została zdefiniowana i stała się przedmiotem sporu, który został rozstrzygnięty przez Trybunału Sprawiedliwości w połączonych sprawach C- 274/11oraz C-295/11 (jednolity patent europejski). Hiszpania i Włochy, jako strony tego sporu, nie dowiodły, że Rada upoważniając do podjęcia wzmocnionej współpracy naruszyła wymóg ostateczności. 11. Mechanizm wzmocnionej współpracy w żadnym wypadku nie może prowadzić do osłabienia funkcjonowania Unii Europejskiej. Jednoznacznie w tym względzie stanowi art. 326 TFUE: Wzmocniona współpraca jest podejmowana w poszanowaniu Traktatów i prawa Unii. Współpraca ta nie może naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Nie może ona stanowić przeszkody ani dyskryminacji w handlu między Państwami Członkowskimi, ani prowadzić do zakłócenia konkurencji między nimi. 12. Ustanowienie mechanizmu wzmocnionej współpracy, jako środka współpracy przyjmowanego w warunkach ostateczności, nie może odbyć się bez akceptacji ze strony Komisji. Zgodnie z art. 329 ust. 1 TFUE Państwa Członkowskie, które pragną ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w jednej z dziedzin, o których mowa w Traktatach, z wyjątkiem dziedzin kompetencji wyłącznej oraz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, kierują wniosek do Komisji, określając zakres zastosowania i cele przewidywanej wzmocnionej współpracy. Komisja może przedłożyć Radzie odpowiedni wniosek / /. Uwagę zwraca sformułowanie Komisja może przedłożyć. Komisja, jeśli nie zgodzi się z wnioskiem zainteresowanych, nie przedkłada go Radzie, a o tym fakcie zawiadamia zainteresowane państwa, podając uzasadnienie. Skutkiem braku przedłożenia wniosku przez Komisję będzie zastopowanie dalszej procedury ustanowienia mechanizmu wzmocnionej współpracy. 13. Jeśli jednak Komisja zdecyduje się przedłożyć wniosek Radzie, to Rada zgodnie z art. 329 ust. 1 zd. drugie TFUE, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podejmuje decyzję (kwalifikowaną większością) upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy. Decyzja Rady podlega zaskarżeniu do Sądu UE przez niezadowolone państwa członkowskie. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 4
14. Mechanizm wzmocnionej współpracy otwarty jest dla pozostałych państw członkowskich, pod warunkiem spełnienia określonych warunków uczestnictwa. Do kompetencji Komisji należy stwierdzenie, czy warunki uczestnictwa zostały spełnione. Jeżeli Komisja powtórnie uzna, że warunki te nie zostały spełnione, to zainteresowane państwo członkowskie może przekazać sprawę Radzie, która podejmuje decyzję w sprawie wniosku. 15. Wydatki wynikające z realizacji wzmocnionej współpracy, inne niż koszty administracyjne ponoszone przez instytucje, obciążają uczestniczące we współpracy państwa członkowskie, chyba że Rada, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, zdecyduje inaczej. 16. Próba włączenia mechanizmu wzmocnionej współpracy do EU ETS, ze względu na jego ścisły związek z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, może spotkać się z poważnym oporem ze strony niektórych państw członkowskich, Rady, Parlamentu a przede wszystkim Komisji. Nie można wykluczyć, że Komisja, korzystając ze swoich uprawnień i powołując się na potencjalne zagrożenia dla procesu integracji, może zastopować wniosek o ustanowienie wzmocnionej współpracy. Z tych względów konieczne będzie wykonanie szeregu analiz, z których będzie wynikać, że proponowane rozwiązanie zgodne jest z wymogami TUE i TFUE, a w szczególności funkcjonowaniem rynku wewnętrznego. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 5