Część 1. Specyfika sektora finansów publicznych

Część 1. Specyfika sektora finansów publicznych

1. Specyfika sektora finansów publicznych Piotr Sołtyk 1.1. Sektor finansów publicznych uwagi wprowadzające Od początku okresu transformacji w Polsce zakres sektora finansów publicznych podlega przeobrażeniom. Liczba i charakter jednostek tworzących ten sektor zmieniały się wraz z próbami reformy finansów publicznych, które znajdowały swój wyraz w kolejnych ustawach o finansach publicznych 1. W sensie normatywnym pojęcie sektor finansów publicznych pojawiło się w prawie polskim po raz pierwszy w art. 5 ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) 2. Powołana ustawa nie zdefiniowała pojęcia sektora finansów publicznych, wskazała natomiast, jakie podmioty zostały do niego zaliczone oraz na jakie segmenty dzieli się omawiany sektor. Podkreślić należy, że przepisy ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: FinPublU) nie przewidują podziału sektora finansów publicznych na podsektory: rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych. Podział taki wynikał z regulacji ustawy z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2014 ze zm.; dalej: 2005FinPublU), a jego celem było usystematyzowanie jednostek tworzących sektor finansów publicznych. Zakres pojęciowy sektora publicznego (sektora finansów publicznych) w świetle przepisów o finansach publicznych został od 2001 r. rozszerzony i określony poprzez wyliczenie kategorii podmiotów wchodzących w jego skład 3. 1 K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych komentarz, Wrocław 2010, s. 37. 2 C. Kosikowski, Polskie prawo finansowe na tle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 297 i nast. 3 E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2003, s. 14. 3

1. Specyfika sektora finansów publicznych Reorganizacja sektora finansów publicznych, wprowadzona przepisami FinPublU, skutkowała zmianą katalogu form organizacyjno-prawnych zaliczanych do tego sektora. Jednym z efektów tych zmian była likwidacja gospodarstw pomocniczych państwowych i samorządowych jednostek budżetowych, państwowych zakładów budżetowych oraz samorządowych funduszy celowych. Dotychczasowe zadania publiczne realizowane przez te podmioty od 1.1.2010 r. są wykonywane przez przewidziane w FinPublU inne formy organizacyjne, tj. agencje wykonawcze lub instytucje gospodarki budżetowej. Wybór formy podmiotu, który przejął realizację tych zadań publicznych, uzależniony był od zakresu działalności, zadań, specyfiki, a także skali tych działań. Zmiana katalogu jednostek sektora finansów publicznych (JSFP) spowodowała również włączenie do niego państwowych instytucji filmowych, a także jednoznaczne określenie miejsca w tym sektorze dla funduszy zarządzanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W regulacjach FinPublU podmioty tworzące sektor finansów publicznych wymienione zostały w art. 9. Sektor finansów publicznych składa się z jednostek organizacyjnych utworzonych na podstawie ustawy (FinPublU lub ustaw szczególnych) i wyłącznie w celu wykonywania zadań publicznych, które finansowane są ze środków publicznych, podlegających planowaniu, bilansowaniu, kontroli, rachunkowości i sprawozdawczości oraz dyscyplinie, według jednolitych zasad. Niektóre podmioty zaliczone do sektora finansów publicznych wymieniono z nazwy własnej (NFZ, ZUS i KRUS oraz PAN), niektóre zaś określono rodzajowo (jednostki budżetowe, organy władzy publicznej, państwowe lub samorządowe osoby prawne) 4. 1.2. Jednostki tworzące sektor finansów publicznych 1.2.1. Katalog jednostek tworzących sektor finansów publicznych Sektor finansów publicznych tworzą te jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne i są finansowane ze środków publicznych 5. Analiza ustawowego katalogu JSFP prowadzi do wyodrębnienia pięciu zasadniczych kryteriów zaliczania poszczególnych podmiotów do tego sektora, tj.: statusu ustrojowego podmiotu, wskazującego na jego przynależność do systemu organów państwowych lub samorządowych albo jednostek im podporządkowanych; formy prawnej, wskazującej na to, że jest on państwową lub samorządową osobą prawną, nie zaś osobą fizyczną; statusu prawno-finansowego jednostki; 4 L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, SIP LEX 2014. 5 K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych komentarz, Wrocław 2010, s. 37. 4

1.2. Jednostki tworzące sektor finansów publicznych charakteru działalności podmiotu i celu jej prowadzenia; imiennego oznaczenia podmiotu 6. Podmioty tworzące sektor finansów publicznych ustawodawca wymienił w art. 9 FinPublU, zgodnie z którym sektor finansów publicznych tworzą: organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; jednostki samorządu terytorialnego (JST) oraz ich związki; jednostki budżetowe; samorządowe zakłady budżetowe; agencje wykonawcze; instytucje gospodarki budżetowej; państwowe fundusze celowe; Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; Narodowy Fundusz Zdrowia; samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; uczelnie publiczne; Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe; inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. 1.2.2. Organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały W świetle art. 10 ustawy z 2.4.1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale władzy na: ustawodawczą, którą sprawują Sejm i Senat, wykonawczą sprawowaną przez Prezydenta RP i Radę Ministrów, sądowniczą, do której zaliczane są sądy i trybunały. Sejm i Senat, realizując funkcję ustawodawczą, współdziałają ze sobą i obok stanowienia ustaw wyposażone są w prawo kontroli działalności rządu i podległych mu agend administracji rządowej 7. 6 L. Lipiec-Warzecha, op. cit., SIP LEX 2014. 7 W. Skrzydło, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, SIP LEX 2013. 5

1. Specyfika sektora finansów publicznych y Najwyższa Izba Kontroli W rozdziale IX Konstytucji RP zatytułowanym Organy Kontroli Państwowej i Ochrony Prawa wskazano, że naczelnym organem kontroli państwowej jest Najwyższa Izba Kontroli (NIK). Konstytucja utrzymuje model kontroli państwowej niezależnej od Rady Ministrów, a powiązanej z Sejmem 8. Przejawia się to w treści art. 202 Konstytucji RP, zgodnie z którym NIK podlega Sejmowi i działa na zasadach kolegialności. Kontroli NIK podlegają organy administracji rządowej, NBP, państwowe osoby prawne i inne państwowe jednostki organizacyjne. W tych podmiotach kontrola NIK prowadzona jest w oparciu o kryterium legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Izba może także kontrolować działalność organów JST, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności. Ponadto NIK może kontrolować, z punktu widzenia legalności i gospodarności, działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa (art. 203 Konstytucji RP). y Inne organy kontroli i ochrony prawa Do organów kontroli ustawa zasadnicza zalicza również: Rzecznika Praw Obywatelskich, który stoi na straży wolności praw człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych; Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, zadaniem której jest stanie na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji; Regionalne izby obrachunkowe (RIO), których zadaniem jest nadzór nad działalnością JST w zakresie spraw finansowych. Ponadto do grupy podmiotów zaliczanych do organów kontroli i ochrony prawa należą także: Krajowe Biuro Wyborcze, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Rzecznik Praw Dziecka, Instytut Pamięci Narodowej, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencja Wywiadu, Straż Graniczna, Żandarmeria Wojskowa, Prokuratura, Policja. Zasady działania i organizację tych podmiotów określają odrębne ustawy. 8 W. Skrzydło, op. cit., SIP LEX 2013. 6

1.2. Jednostki tworzące sektor finansów publicznych y Sądy i trybunały Do sektora finansów publicznych ustawodawca zalicza także sądy i trybunały. Według art. 173 Konstytucji RP, sądy i trybunały są władzą odrębną od innych władz. Wymiar sprawiedliwości powierzony został Sądowi Najwyższemu, sądom powszechnym, sądom administracyjnym oraz sądom wojskowym. Organem władzy sądowniczej powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji RP jest Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dyspozycją art. 188 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją; zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie; zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami; zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych. Konstytucyjne umocowanie ma także Trybunał Stanu orzekający w przypadku naruszenia Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, przez Prezydenta Rzeczypospolitej, Prezesa Rady Ministrów oraz członków Rady Ministrów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa NIK, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, oraz Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. Odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą również posłowie i senatorowie, w przypadku naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego. y Organy administracji rządowej Do katalogu JSFP ustawodawca zalicza także organy administracji rządowej. Zgodnie z normami Konstytucji RP, administracją rządową kieruje Rada Ministrów. Składa się ona z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. W skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów oraz przewodniczący określonych w ustawach komitetów. Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy. Minister kierujący działem administracji rządowej wydaje rozporządzenia. Rada Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra. Przedstawicielem Rady Ministrów w województwie jest wojewoda. 7

1. Specyfika sektora finansów publicznych y Centralne organy administracji rządowej W postanowieniach Konstytucji RP brak jest przepisów wskazujących na działanie czy nawet istnienie centralnych organów administracji rządowej. Cechą tych organów jest to, że zakresem działania obejmują obszar całego kraju. W płaszczyźnie ustrojowej są to organy, które nie wchodzą w skład Rady Ministrów, ale podlegają Sejmowi, Prezesowi Rady Ministrów bądź też właściwym ministrom, którzy kierują poszczególnymi działami administracji rządowej, zgodnie z przepisami ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.). Utworzenie centralnego organu administracji rządowej wymaga wskazania przepisu tworzącego ten organ, w akcie prawnym rangi ustawowej. Jako przykład centralnych organów administracji rządowej, w szczególności można wskazać: Głównego Inspektora Pracy; Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów; Komitet Obrony Kraju; Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki; Prezesa Głównego Urzędu Miar. 1.2.3. Jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki Ustawodawca w katalogu wymienionym w art. 9 FinPublU zalicza do sektora finansów publicznych JST, a więc gminy, powiaty i województwa samorządowe. Status poszczególnych JST określony został w samorządowych ustawach ustrojowych: ustawie z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: SamGminU), ustawie z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.; dalej: SamPowU), ustawie z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.; dalej: SamWojU). W oddzielnym akcie prawnym ustawodawca określił ustrój i zadania miasta stołecznego Warszawy. Status prawny tego miasta uregulowany został ustawie z 15.3.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.). W świetle przepisów ww. ustawy, miasto stołeczne Warszawa oprócz zadań przewidzianych przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i samorządu powiatowego, wykonuje zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta. y Związki międzygminne oraz między powiatowe Przepisy dotyczące JST stosuje się odpowiednio do związków gmin i powiatów. Zgodnie z art. 64 ust. 1 SamGminU, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. W odniesieniu do związków powiatowych możliwość ich tworzenia wynika z art. 65 ust. 1 SamPowU. Stosownie do ww. przepisu w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki 8

1.2. Jednostki tworzące sektor finansów publicznych z innymi powiatami. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do tworzenia związków województw. y Stowarzyszenia gmin i powiatów Ustawodawca w art. 9 FinPublU nie wymienia stowarzyszeń gmin i powiatów, co oznacza, że nie zalicza ich do sektora finansów publicznych, pomimo że zawsze realizują one zadania publiczne tych jednostek. Stowarzyszenia działają na podstawie ustawy z 7.4.1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). 1.2.4. Jednostki budżetowe Najstarszą historycznie, a zrazem podstawową formą organizacyjno-prawną sektora finansów publicznych są jednostki budżetowe. Problematyka działania tych podmiotów została uregulowana w przepisach FinPublU. Zgodnie z art. 11 FinPublU, jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych, które nie posiadają osobowości prawnej. Są one tworzone w celu realizacji różnorodnych zadań publicznych. y Rodzaje jednostek budżetowych Pod względem ustrojowym wyróżnić można trzy zasadnicze grupy jednostek budżetowych, tj.: jednostki budżetowe będące aparatem wykonawczym organów władzy ustawodawczej i wykonawczej (ministerstwa, urzędy, kancelarie, biura), jednostki budżetowe będące jednostkami organizacyjnymi podległymi organom państwowej lub samorządowej władzy wykonawczej, lub przez nie nadzorowanymi, jednostki budżetowe niemające formalnie wyodrębnionych urzędów, zaliczane do sądów i trybunałów oraz organów kontroli państwowej i ochrony prawa 9. y Tworzenie jednostki budżetowej Zgodnie z art. 12 FinPublU jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, mogą tworzyć, łączyć i likwidować: ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych ustaw państwowe jednostki budżetowe; organy stanowiące JST gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. 9 C. Kosikowski, Formy organizacyjne publicznej gospodarki finansowej (w:) C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Wolters Kluwers Polska, Warszawa 2006, s. 284 285 oraz L. Lipiec-Warzocha, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, SIP LEX 2014. 9

1. Specyfika sektora finansów publicznych y Statut jednostki budżetowej W procesie tworzenia jednostki budżetowej właściwy organ nadaje jej statut, który stanowi podstawę działania. Minimalny zakres treściowy statutu jednostki budżetowej powinien określać jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Obowiązek ten nie jest realizowany, gdy odrębne ustawy stanowią inaczej. y Mienie przekazywane jednostce budżetowej Do wyłącznej kompetencji organu należy także określenie mienia, które przekazywane jest jednostce w zarząd. y Tworzenie jednostki budżetowej przez Prezesa Rady Ministrów Należy podkreślić, że nowością w przepisach FinPublU jest stworzenie prawnej możliwości utworzenia jednostki budżetowej przez Prezesa Rady Ministrów. Jednostka taka realizuje zadania wyłącznie na rzecz administracji rządowej. Zakres realizowanych przez nią zadań określa Prezes Rady Ministrów w nadanym statucie. Podlega ona Prezesowi Rady Ministrów albo wskazanemu przez niego ministrowi lub kierownikowi urzędu centralnego. y Likwidacja jednostki budżetowej Podobnie jak w procesie tworzenia jednostki budżetowej, za jej likwidację odpowiada organ wskazany w art. 12 ust. 1 FinPublU. W procesie likwidacji jednostki budżetowej ustawowo wskazany organ określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. Decyzja o przeznaczeniu mienia państwowej jednostki budżetowej wymaga uprzedniego porozumienia z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa. Ustawodawca dopuszcza możliwość, zgodnie z którą likwidując jednostkę budżetową organ może postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej. Zasady przejmowania należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej określone zostały w przepisach FinPublU. W myśl art. 12 ust. 4 FinPulU należności i zobowiązania likwidowanej: państwowej jednostki budżetowej przejmuje organ, który podjął decyzję o likwidacji; gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej przejmuje urząd odpowiedniej JST. Regulacje prawne FinPublU dopuszczają również możliwość, zgodnie z którą właściwy organ może zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę. 10

1.2. Jednostki tworzące sektor finansów publicznych y Gospodarka finansowa jednostki budżetowej Sposób i tryb sporządzania planów finansowych (oraz wprowadzania do nich zmian) jednostek budżetowych określa rozporządzenie Ministra Finansów z 7.12.2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. Nr 241, poz. 1616; dalej: GospFinR). Z rozporządzenia tego wynika, że gospodarka finansowa jednostki budżetowej prowadzona jest na podstawie planu dochodów i wydatków, który określany jest jako plan finansowy jednostki budżetowej. Na uwagę zasługuje metoda rozliczeń jednostki budżetowej z budżetem. Jest ona określana jako budżetowanie brutto. Zgodnie z powołaną metodą jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio budżetu państwa albo budżetu JST. Jednostka budżetowa nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 672). Ustawa ta (art. 4) pozwala uznać za przedsiębiorcę osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą, a także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej 10. 1.2.5. Samorządowy zakład budżetowy y Charakter prawny Działanie samorządowych zakładów budżetowych ustawodawca w obecnych regulacjach prawnych przewidział wyłącznie na poziomie samorządu terytorialnego. Wprowadzona FinPublU reorganizacja sektora finansów publicznych spowodowała likwidację państwowych zakładów budżetowych, a także jednoznaczne określenie w art. 14 FinPublU zakresu działania samorządowych zakładów budżetowych. Zakończenie procesu likwidacji państwowych zakładów budżetowych nastąpiło 31.12.2010 r., co wynikało z dyspozycji art. 87 ust. 1 ustawy z 27.8.2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Zadania publiczne realizowane dotychczas przez państwowe zakłady budżetowe będą wykonywane w innej formie organizacyjnej: dotychczas istniejącej w systemie prawnym spółki lub nowej agencji wykonawczej lub instytucji gospodarki budżetowej bądź też w uzasadnionych przypadkach w formie jednostki budżetowej 11. Cechą zakładu budżetowego jest to, że może wykonywać wyłącznie zadania własne, które określone zostały w poszczególnych samorządowych ustawach ustrojowych, tj.: SamGminU art. 7 ust. 1; SamPowU art. 4 ust. 1 oraz SamWojU art. 14 ust. 1. 10 L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, SIP LEX 2014. 11 Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o finansach publicznych Druk Sejmowy nr 1181, s. 6. 11

1. Specyfika sektora finansów publicznych W sposób enumeratywny katalog zadań realizowanych przez samorządowy zakład budżetowy zawarty został w treści art. 14 FinPublU. Są to zadania w zakresie: gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi; dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; wodociągów i zaopatrzenia w wodę; kanalizacji; usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych; utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych; wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; lokalnego transportu zbiorowego; targowisk i hal targowych; zieleni gminnej i zadrzewień; kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; pomocy społecznej; reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych; utrzymywania różnych gatunków zwierząt egzotycznych i krajowych, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania; cmentarzy. Samorządowy zakład budżetowy wykonuje zadania odpłatnie, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych. Uprawnienia do tworzenia, łączenia, likwidowania lub przekształcania w inną formę organizacyjno-prawną gminnych, powiatowych lub wojewódzkich zakładów budżetowych, przysługują wyłącznie organowi stanowiącemu JST. Samorządowy zakład budżetowy nie posiada osobowości prawnej. W świetle przepisów FinPublU stanowią one jednostki organizacyjne JST, które działają w ich imieniu i na ich rzecz. Z treści wyroku WSA wynika, że zakłady budżetowe nie są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ponieważ jednostkę tę wyróżnia się jako formę prawa budżetowego, nie zaś formy wykonywania działalności gospodarczej (wyrok WSA w Warszawie z 6.7.2005 r. VISA/Wa 2083/04). y Dotacje dla samorządowych zakładów budżetowych Regulacje prawne FinPublU stwarzają możliwość przekazywania z budżetu JST dotacji do zakładu budżetowego. Są to następujące rodzaje transferów pieniężnych: dotacje przedmiotowe, dotacje celowe na zadania bieżące finansowane z udziałem środków wymienionych w treści art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 FinPublU oraz dotacje celowe na finansowanie 12

1.2. Jednostki tworzące sektor finansów publicznych lub dofinansowanie kosztów realizowanych inwestycji (art. 15 ust. 3 FinPublU). Ponadto w przypadku tworzenia zakładu z budżetu JST może zostać przyznana jednorazowa dotacja celowa na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. y Plan finansowy i jego zmiany Gospodarka finansowa prowadzona jest na podstawie planu finansowego. Warunkowo w planie finansowym mogą być dokonywane zmiany w ciągu roku. Oznacza to, że mogą być one dokonywane w przypadku realizowania wyższych od planowanych przychodów i kosztów, pod warunkiem że nie spowoduje to w konsekwencji zmniejszenia wpłaty do budżetu JST. Równocześnie przedmiotowe zamiany w panie finansowym zakładu nie mogą spowodować zwiększenia dotacji z budżetu samorządowego. y Rozliczenia z budżetem Samorządowy zakład budżetowy posiada odrębny rachunek, z którego mogą być dokonywane wypłaty do wysokości środków zgromadzonych na tym rachunku. Rozliczenia samorządowego zakładu budżetowego z budżetem JST dokonywane są tzw. metodą netto. Oznacza to, że nadwyżka środków finansowych zakładu wpłacana jest do budżetu, a niedobory środków finansowych są pokrywane za pomocą transferu pieniężnego z budżetu w postaci dotacji. Szczegółowy sposób ustalania nadwyżki środków obrotowych w samorządowych zakładach budżetowych określa GospFinR. 1.2.6. Agencja wykonawcza Jest to nowa forma organizacyjno-prawna w systemie finansów publicznych wprowadzona przepisami FinPublU. W świetle dyspozycji art. 18 FinPublU, agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną, tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. Szczegółowy zakres zadań tej formy określa ustawa oraz statut. Zakres i wymogi, jakie powinien spełniać statut agencji wykonawczej może określić w drodze rozporządzenia Rada Ministrów. Ma to na celu zapewnienie jednolitej i przejrzystej organizacji wewnętrznej tej formy pod względem instytucjonalnym. y Plan finansowy i jego zmiany Gospodarka finansowa prowadzona jest na podstawie rocznego planu finansowego. Plan ten w szczególności obejmuje takie pozycje, jak: przychody z prowadzonej działalności, dotacje z budżetu państwa, zestawienie kosztów, stan środków pieniężnych na początek i koniec roku, a także wynik finansowy. Procedura przygotowania planu finansowego wymaga współdziałania dwóch podmiotów. Z jednej strony jest to właściwy organ agencji wykonawczej, który ustala projekt rocznego planu finansowego w porozumieniu z ministrem sprawującym nadzór nad agencją. Natomiast z drugiej jest to Minister Finansów, który otrzymuje projekt planu finansowego po uprzednim zatwierdzeniu 13

1. Specyfika sektora finansów publicznych przez ministra sprawującego nadzór nad agencją wykonawczą. Z uwagi na prace nad projektem budżetu państwa przekazywanie planu finansowego Ministrowi Finansów musi odbywać się w trybie i terminach określonych w przepisach dotyczących prac nad projektem ustawy budżetowej. Ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany planu finansowego po stronie przychodów i kosztów, lecz po uprzednim uzyskaniu zgody ministra sprawującego nadzór, a także uzyskaniu opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu. Podkreślić należy, że zmiany w planie finansowym nie mogą powodować zwiększenia zobowiązań, a także pogorszenia planowanego wyniku finansowego agencji. O dokonanych zmianach w planie finansowym agencji wykonawczej powiadamia się niezwłocznie Ministra Finansów. Plan finansowy sporządzany jest w układzie zadaniowym na rok budżetowy i dwa kolejne lata. y Dotacje dla agencji Regulacje prawne FinPublU stwarzają możliwość przekazywania z budżetu państwa dotacji dla agencji wykonawczej, ale wyłącznie zakresie określonym w odrębnych ustawach. y Wpłacanie nadwyżki środków finansowych Na podstawie dyspozycji art. 22 FinPublU agencja wykonawcza została zobowiązana do corocznego wpłacania do budżetu państwa nadwyżki środków finansowych ustalonej na koniec roku po uregulowaniu zobowiązań podatkowych. Nadwyżka jest wpłacana na rachunek bieżący dochodów państwowej jednostki budżetowej obsługującej ministra sprawującego nadzór nad tą agencją. W uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów, na wniosek ministra sprawującego nadzór nad agencją wykonawczą, może wyrazić zgodę na niewpłacenie nadwyżki. y Przykładowe podmioty działające w formie agencji Jako przykładowe podmioty działające w formie agencji wykonawczej należy wskazać m.in.: Agencję Nieruchomości Rolnych działającą na podstawie ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.); Agencję Mienia Wojskowego działającą na podstawie ustawy z 30.5.1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 712); Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działającą na podstawie ustawy z 9.5.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.); 14

1.2. Jednostki tworzące sektor finansów publicznych Agencję Rezerw Materiałowych działającą na podstawie ustawy z 29.10.2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 229, poz. 1496 ze zm.); Agencję Rynku Rolnego działającą na podstawie ustawy z 11.3.2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 633). 1.2.7. Instytucja gospodarki budżetowej y Charakter prawny W sektorze finansów publicznych jest to druga nowa forma organizacyjno-prawna działająca od 2010 r. Instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, tworzoną w celu realizacji zadań publicznych. Zgodnie z art. 23 ust. 1 FinPublU, forma ta odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania, a koszty swojej działalności oraz zobowiązania pokrywa z uzyskiwanych przychodów. Tworzona ma być za zgodą Rady Ministrów, a osobowość prawną uzyskuje z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Gospodarka finansowa prowadzona ma być na podstawie rocznego planu finansowego. y Plan finansowy i jego zmiany W strukturze planu finansowego wyodrębnia się m.in.: przychody z prowadzonej działalności, dotacje z budżetu państwa, zestawienie kosztów, stan środków pieniężnych na początek i na koniec roku, a także wynik finansowy. Plany finansowe instytucji gospodarki budżetowej sporządzane są w układzie zadaniowym na rok budżetowy i dwa kolejne lata. Tworzonej instytucji gospodarki budżetowej może być przyznana jednorazowa dotacja na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe co wynika z treści art. 24 ust. 4 FinPublU. Podobnie jak w przypadku agencji wykonawczych, również w odniesieniu do instytucji gospodarki budżetowej ustawodawca dopuszcza możliwość dokonywania zmian w planie finansowym przychodów i kosztów. Jednak wymaga to uzyskania zgody organu założycielskiego. Warunkiem dokonania zmian w palnie finansowym jest również to, że nie mogą one spowodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa i pogorszenia wyniku finansowego. Każdorazowa zmiana planu finansowego wymaga niezwłocznego poinformowania Ministra Finansów. y Statut i regulamin organizacyjny Instytucja gospodarki budżetowej działa na podstawie statutu, który nadawany jest przez organ wykonujący funkcję organu założycielskiego. Niezbędne elementy, jakie musi zawierać statut tej formy organizacyjno-prawnej określają przepisy art. 26 ust. 2 FinPublU. Dokumentem określającym szczegółową organizację wewnętrzną instytucji gospodarki budżetowej jest regulamin organizacyjny, nadawany w drodze zarządzenia 15