FORMY ORGANIZACYJNO-PRAWNE JEDNOSTEK SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Transkrypt

1 ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO NR 625 FINANSE, RYNKI FINANSOWE, UBEZPIECZENIA NR KAZIMIERA WINIARSKA Uniwersytet Szczeciński FORMY ORGANIZACYJNO-PRAWNE JEDNOSTEK SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH Wprowadzenie Jednostki sektora finansów publicznych są tworzone w formach określonych w Ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa; DzU 2009, nr 157, poz. 1240). Mogą być powołane również na podstawie odręb - nych ustaw. Do podstawowych form jednostek sektora finansów publicznych zali cza się: jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe. Cechy wymienionych jednostek sektora finansów publicznych przedstawiono w tabeli 1. Celem artykułu jest zaprezentowanie nowych form oraz przedstawienie uregulowań prawnych dla dotychczas istniejących podmiotów sektora finansów publicznych. Jako nowe formy traktuje się agencje wykonawcze i instytucje gospodarki budżetowej.

2 678 Kazimiera Winiarska Tabela 1 Forma Jednostka budżetowa Samorządowy zakład budżetowy Agencja wykonawcza Instytucja gospodarki budżetowej Państwowy fundusz celowy Cechy jednostek sektora finansów publicznych Status prawny Jednostka nieposiadająca osobowości prawnej Jednostka nieposiadająca osobowości prawnej Państwowa osoba prawna Osoba prawna Jednostka nieposiadająca osobowości prawnej Organ założycielski 1. Ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych ustaw państwowe jednostki budżetowe 2. Organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) Minister sprawujący nadzór nad agencją wykonawczą 1. Minister lub szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, za zgodą Rady Ministrów 2. Organ lub kierownik jednostek, o których mowa w art. 139 ust. 2 Minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz lub inny organ wskazany w tej ustawie Metoda budżetowania Brutto Netto Netto Netto Netto Źródło: opracowanie własne na podstawie ustawy o finansach publicznych. Rozliczenia z budżetem Pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody przekazują do budżetu państwa lub budżetu samorządowego Wpłata do budżetu samorządowego nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec okresu sprawozdawczego. Wpłata do budżetu państwa nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec roku Na ogólnych zasadach Brak rozliczeń z budżetem 1. Jednostki budżetowe Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bez-

3 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora fi nansów publicznych 679 pośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostek samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy). Jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują: a) ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych ustaw państwowe jednostki budżetowe; b) organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Tworząc jednostkę budżetową, organ założycielski nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Likwidując jednostkę budżetową, organ założycielski określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. W przypadku państwowej jednostki budżetowej decyzja o przeznaczeniu tego mienia jest podejmowana w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa. Należności i zobowiązania likwidowanej państwowej jednostki budżetowej przejmuje organ, który podjął decyzję o likwidacji, a w przypadku gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Likwidując jednostkę budżetową, organ założycielski może postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej. Organ może również zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę. W przypadku łączenia jednostek budżetowych stosuje się zasady wyznaczone dla jednostek likwidowanych. Samorządowe zakłady budżetowe wykonują zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określonym art. 14 ustawy, przykładowo jest to gospodarka mieszkaniowa, drogi, mosty, wodociągi, kanalizacja, lokalny transport zbiorowy. 2. Samorządowe zakłady budżetowe Samorządowy zakład budżetowy wykonuje zadania odpłatnie, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych. Niezależnie od tego zakład może otrzymać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje przedmiotowe, dotacje celowe na zadania bieżące, ewentualne dotacje celowe na finanso-

4 680 Kazimiera Winiarska wanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. W zakresie określonym w odrębnych ustawach zakład może otrzymać dotację podmiotową. Nowo utworzonemu zakładowi może być przyznana jednorazowa dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Dotacje przedmiotowe, podmiotowe i na pierwsze wyposażenie nie mogą przekroczyć 50% kosztów działalności. Samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. W planie finansowym zakładu mogą być dokonywane zmiany w ciągu roku, w przypadku realizowania wyższych od planowanych przychodów i kosztów, pod warunkiem że nie spowoduje to zmniejszenia wpłat do budżetu jednostek samorządu terytorialnego ani zwiększenia dotacji z tego budżetu. Samorządowy zakład budżetowy tworzy, łączy, przekształca i likwiduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Tworząc zakład, organ stanowiący określa: nazwę i siedzibę zakładu, przedmiot jego działalności, źródła przychodów własnych zakładu, stan wyposażenia zakładu w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane zakładowi w użytkowanie, terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu samorządowego oraz sposoby oraz terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Likwidując i łącząc samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa przeznaczenie mienia znajdującego się w użytkowaniu tego zakładu. Przekształcenie zakładu w inną formę organizacyjną wymaga uprzednio jego likwidacji. Należności i zobowiązania likwidowanego zakładu przejmuje organ, który podjął decyzję o likwidacji, a jeśli likwidacja jest dokonana w celu przekształcenia w inną formę organizacyjno-prawną utworzona jednostka.

5 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora fi nansów publicznych Agencje wykonawcze Agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa (art. 18 ustawy). Projekt rocznego planu finansowego agencji wykonawczej ustala jej właściwy organ w porozumieniu z ministrem sprawującym nadzór nad agencją wykonawczą. W ramach projektu planu finansowego sporządza się plan dochodów i wydatków ujmowanych w terminie ich zapłaty. W planie tym wydatki nie powinny być wyższe od zakładanych dochodów. Planowane wydatki mogą przekraczać planowane dochody za zgodą ministra sprawującego nadzór nad agencją, wydaną w porozumieniu z ministrem finansów. W planie finansowym agencji mogą być dokonane zmiany przychodów i kosztów po uzyskaniu zgody ministra sprawującego nadzór nad agencją, wydanej po uzyskaniu opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu. O dokonanych zmianach należy niezwłocznie powiadomić ministra finansów. Zmiany planu agencji nie mogą powodować zwiększenia jej zobowiązań ani pogorszenia planowanego wyniku finansowego. Agencja wykonawcza może otrzymywać dotacje z budżetu państwa, w zakresie określonym w odrębnych ustawach. Może również zaciągać zobowiązania na okres realizacji danego zadania przekraczającego rok budżetowy, jeżeli wydatki niezbędne na obsługę zobowiązana znajdują się w rocznym planie finansowym. Agencja wykonawcza jest zobowiązana corocznie wpłacać do budżetu państwa, na rachunek bieżący dochodów państwowej jednostki budżetowej obsługującej ministra sprawującego nadzór nad tą agencją, nadwyżkę środków finansowych ustaloną na koniec roku, pozostającą po uregulowaniu zobowiązań podatkowych. Nadwyżkę przekazuje się niezwłocznie po uregulowaniu zobowiązań wymagalnych z okresu sprawozdawczego, nie później niż do dnia 30 czerwca następujących po roku, w którym nadwyżka powstała. Sposób ustalenia nadwyżki określa, w drodze rozporządzenia, minister sprawujący nadzór nad agencją wykonawczą w porozumieniu z ministrem finansów. Przykładowe agencje wykonawcze: Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Rezerw Materiałowych, Państwowa Agencja Atomistyki.

6 682 Kazimiera Winiarska 4. Instytucja gospodarki budżetowej Instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką sektora finansów publicznych tworzoną w celu realizacji zadań publicznych, która pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z wszystkich przychodów. Może być tworzona przez: ministra lub szefa Kancelarii Prezesa Ministrów za zgodą Rady Ministrów, udzieloną na jego wniosek, organ lub kierownika jednostki, o których mowa w art. 139 ust. 2, jako organu wykonującego funkcje organu założycielskiego. Minister lub szef Kancelarii Prezesa Rady Ministra określają: organ administracji rządowej wykonujący funkcje organu założycielskiego, przedmiot działalności podstawowej, źródła przychodów, przeznaczenie zysku. Instytucja gospodarki budżetowej może otrzymywać dotacje z budżetu państwa na realizację zadań publicznych, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią. Nowo utworzonej instytucji może być przyznana jednorazowa dotacja na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. W planie finansowym instytucji gospodarki budżetowej mogą być dokonywane zmiany przychodów i kosztów w trakcie roku budżetowego po uzyskaniu zgody organu wykonującego funkcje organu założycielskiego, z tym że nie mogą one spowodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa i pogorszenia planowanego wyniku finansowego. O dokonywanych zmianach należy niezwłocznie powiadomić ministra finansów. Likwidując instytucję gospodarki budżetowej, organ wykonujący funkcję organu założycielskiego określa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa, przeznaczenie mienia tej instytucji. Należności i zobowiązania likwidowanej instytucji przyjmuje organ wykonujący funkcje organu założycielskiego. W przypadku likwidacji w celu przekształcenia w inną formę organizacyjno-prawną lub łączenia, należności i zobowiązania przejmuje utworzona jednostka. Na mocy zarządzenia prezesa Rady Ministrów dotychczas powołano następujące instytucje gospodarki budżetowej: Centrum Usług Logistycznych, Instytucja Gospodarki Budżetowej Służby Więziennej,

7 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora fi nansów publicznych 683 Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego. 5. Państwowy fundusz celowy Państwowy fundusz celowy jest tworzony na podstawie odrębnej ustawy. Przychody państwowego funduszu celowego pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych (art. 29 ust. 2 ustawy). Państwowy fundusz celowy stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie. Ze środków funduszu mogą być udzielane pożyczki jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa tworząca fundusz tak stanowi. W planie finansowym państwowego funduszu celowego mogą być dokonywane zmiany polegające na zwiększeniu prognozowanych przychodów i odpowiednio kosztów. Zmiany planu finansowego nie mogą powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa. Zmian kwot przychodów i kosztów ujętych w planie finansowym dokonuje odpowiednio minister lub organ dysponujący tym funduszem, po uzyskaniu zgody ministra finansów i opinii sejmowej komisji do spraw budżetu. Jeżeli fundusz posiada zobowiązania wymagane, w tym kredyty i pożyczki, zwiększenie przychodów w pierwszej kolejności przeznacza się na ich spłatę. Do przykładowych państwowych funduszy celowych można zaliczyć Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Pracy. 6. Planowanie finansowe w jednostce sektora finansów publicznych W ustawie o finansach publicznych wyznaczono zasady sporządzenia planu finansowego dla nowych form jednostek sektora finansów publicznych. Plan finansowy agencji wykonawczej obejmuje następujące pozycje: 1. Przychody: przychody z prowadzonej działalności, dotacje z budżetu państwa. 2. Zestawienia kosztów: funkcjonowanie agencji wykonawczej,

8 684 Kazimiera Winiarska realizacja zadań ustawowych, z wyszczególnieniem kosztów realizacji tych zadań przez inne podmioty oraz z wyszczególnieniem wynagrodzeń i składek od nich naliczanych, płatności odsetkowych wynikających z zaciągniętych zobowiązań oraz zakupu towarów i usług. 3. Wynik finansowy (1 2). 4. Środki na wydatki majątkowe. 5. Środki przyznane innym jednostkom. 6. Stan należności i zobowiązań na początek i na koniec roku. 7. Stan środków pieniężnych na początek i na koniec roku. W ramach projektu planu finansowego agencji sporządza się również plan dochodów i wydatków według terminu ich zapłaty. Oceniając wyjaśnienia ustawowe (art. 21), należy zauważyć, że agencja wykonawcza może przeznaczyć wynik finansowy na inwestycje rzeczowe, a nawet część wyniku przekazać innym jednostkom. Plan finansowy instytucji gospodarki budżetowej zawiera następujące pozycje: 1. Przychody: przychody z prowadzonej działalności, dotacje z budżetu państwa. 2. Zestawienie kosztów: funkcjonowanie instytucji gospodarki budżetowej, realizacja wyodrębnionych zadań, z wyszczególnieniem wynagrodzeń i składek od nich naliczanych, płatności odsetkowych wynikających z zaciągniętych zobowiązań oraz zakupu towarów i usług. 3. Środki na wydatki majątkowe. 4. Wynik finansowy. 5. Stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku. 6. Stan środków pieniężnych na początek i koniec roku. Koszty instytucji gospodarki budżetowej mogą być ponoszone tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących uzyskane przychody oraz środki z poprzedniego okresu. Z zaprezentowanych w art. 24 ustawowych wyjaśnień wynika, że instytucja gospodarki budżetowej ustala wynik finansowy po pomniejszeniu o środki na wydatki majątkowe. Środki pieniężne na koniec roku mogą być wykorzystane w następnym roku.

9 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora fi nansów publicznych 685 Plan finansowy państwowego funduszu celowego zawiera następujące pozycje: a) przychody: przychody z prowadzonej działalności, dotacje budżetu państwa; b) zestawienie kosztów; c) wynik finansowy; d) pożyczki udzielone jednostkom samorządu terytorialnego; e) stan środków pieniężnych na początek i koniec roku. Tylko jednostki budżetowe rozliczają się z budżetem metodą brutto. Pozostałe formy organizacyjne sektora finansów publicznych rozliczają się z budżetem metodą netto. 7. Harmonogram wprowadzenia nowych form organizacji jednostek sektora finansów publicznych W roku 2010 pozostały dotychczasowe formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych, jak również były tworzone nowe formy jednostek. Terminarz zmian w organizacji jednostek przedstawiono w tabeli 2. W tabeli 3 oznaczono, które jednostki podlegały w roku 2010 likwidacji, jak również te, które pozostają. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych 1 w rozdziale 3 wyjaśniają zasady likwidacji niektórych form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych oraz terminy wprowadzania nowych form organizacyjno-prawnych jednostek. Z dniem 30 czerwca 2010 r. zostaną zlikwidowane fundusze motywacyjne gromadzące dochody uzyskane tytułem przepadku rzeczy lub korzyści majątkowych pochodzących z wyjaśnienia przestępstw i wykroczeń przeciwko mieniu oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych. 1 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, DzU, nr 157, poz

10 686 Kazimiera Winiarska Tabela 2 Terminarz zmian w organizacji jednostek finansów publicznych Lp. Zmiana Termin 1. Likwidacja funduszy 31 grudnia 2010 r. 2. Likwidacja gospodarstw pomocniczych i części zakładów nie dłużej niż do 31 grudnia budżetowych 2010 r. 3. Funkcjonowanie rachunków dochodów własnych na dotychczasowych zasadach do 31 grudnia 2010 r. 4. Tworzenie wydzielonych rachunków dochodów jednostek budżetowych działających na podstawie ustawy o systemie od 1 stycznia 2010 r. oświaty (w samorządach) Gromadzenie dochodów na wydzielonych rachunkach dochodów jednostek budżetowych działających 5. na podstawie ustawy o systemie oświaty od 1 stycznia 2011 r. (w samorządzie) Źródło: opracowanie własne na podstawie ustawy o finansach publicznych. Zmiany w organizacji jednostek finansów publicznych w 2010 r. Stopniowa likwidacja do 31 grudnia 2010 r. gospodarstwa pomocnicze rachunki dochodów własnych państwowe zakłady budżetowe samorządowe zakłady budżetowe prowadzące działalność w zakresie innym niż określony w art. 14 ustawy samorządowe fundusze celowe, np. wojewódzkie i państwowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym oraz centralny i krajowe fundusze ochrony gruntów rolnych rachunki dochodów własnych jednostek budżetowych Pozostają Tabela 3 samorządowe zakłady budżetowe prowadzące działalność w zakresie określonym w art. 14 ustawy jednostki budżetowe państwowe fundusze celowe, np. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Źródło: opracowanie własne na podstawie ustawy o finansach publicznych. Z dniem 31 grudnia 2010 r. nastąpiło zakończenie likwidacji: państwowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych, gminnych, powiatowych i wojewódzkich zakładów budżetowych prowadzących działalność w zakresie innym niż określony w art. 14 ustawy, na przykład gospodarki mieszkaniowej, dróg i ulic, lokalnego transportu zbiorowego,

11 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora fi nansów publicznych 687 gospodarstw pomocniczych gminnych, powiatowych i wojewódzkich jednostek budżetowych. Z dniem 31 grudnia 2010 r. zlikwidowano fundusze celowe: wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (centralny i terenowe). Państwowe fundusz celowe posiadające osobowość prawną: Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, staną się z dniem 1 stycznia 2012 roku państwowymi funduszami celowymi w rozu mieniu ustawy o finansach publicznych. Agencje wykonawcze powstaną 1 stycznia 2012 roku. Staną się nimi: a) państwowe agencje: Agencja Nieruchomości Rolnych, Wojskowe Agencje Mieszkaniowe, Agencje Mienia Wojskowego, Agencje Rezerw Materiałowych, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Agencja Rynku Rolnego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; b) Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Utworzone przez jednostki budżetowe wydzielone rachunki dochodów własnych mogły funkcjonować do dnia 31 grudnia 2010 roku. W przypadku wyrażenia zgody na utworzenie instytucji gospodarki budżetowej instytucja ta może być powołana przez przekształcenie istniejącego gospodarstwa pomocniczego państwowej jednostki budżetowej. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb przekształcenia gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych w instytucje gospodarki budżetowej. Jako formę gospodarki pozabudżetowej należy rozumieć samorządowy zakład budżetowy. Uwagi końcowe Wprowadzenie nowych form organizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych, w tym agencji wykonawczych i instytucji gospodarki budżetowej, będzie procesem długotrwałym, wymagającym przekształceń własnościowych i kadrowych. Proces przekształceń powinien się zakończyć do 31 grudnia 2010 r.

12 688 Kazimiera Winiarska Literatura Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, DzU 2009, nr 157, poz Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, DzU 2009, nr 157, poz prof. zw. dr hab. Kazimiera Winiarska Uniwersytet Szczeciński Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Instytut Rachunkowości ul. Mickiewicza 64, Szczecin kr234@wneiz.pl ORGANIZATIONAL-LEGAL FORMS OF THE PUBLIC SECTOR ENTITIES Summary The new Act on the Public Finance, in force since 1 January 2010, regulated the functioning of previously used organizational forms (budget entities, council budget institutes, State purposeful funds) as well as introduced new bodies (executive agencies, budget management institutions). The paper presents rules of financial planning in all the organizational forms, the schedule of introducing the new forms and liquidating of the previously used ones. Translated by Kazimiera Winiarska