KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Działalność agencji restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa (ARIMR) i francuskiego krajowego centrum do spraw zagospodarowania struktur gospodarstw rolniczych (CNASEA) w świetle dostosowań polskiego rolnictwa do standardów Unii Europejskiej Czerwiec 1997 Dorota Stankiewicz Informacja Nr 487
BSE 1 Wstęp Jak wynika z szacunkowych obliczeń Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w roku 1996 dotacje budżetowe do każdego hektara użytków rolnych w Polsce wyniosły około 290 USD, czyli trzykrotnie mniej niż wynoszą takie dotacje w Unii Europejskiej (949 USD). Niski dochód narodowy brutto powoduje jednak, że nawet takie jak obecnie wsparcie rolnictwa jest w Polsce dużym obciążeniem. Szacuje się, że przeznaczamy na te subsydia około 3% dochodu narodowego, podczas gdy w UE wskaźnik ten wynosi 1,8%. Z budżetu udzialane są, między innymi, dotacje do badań nad nowymi odmianami roślin i zwierząt, prac melioracyjnych, a także dotacje dla Agencji Rynku Rolnego i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [1]. Zadaniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wspieranie: inwestycji w rolnictwie, przetwórstwie rolno-spożywczym i usługach dla rolnictwa, poprawy struktury agrarnej, przedsięwzięć tworzących nowe miejsca pracy w rolnictwie, przetwórstwie rolnospożywczym i usługach na rzecz rolnictwa, rozwoju infrastruktury techniczno-produkcyjnej rolnictwa i przedsięwzięć w zakresie oświaty, doradztwa oraz informacji. Efekty działalności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zasługuje na szczególną uwagę. Agencja ta pełni istotne zadania we wdrażaniu postanowień Układu Europejskiego odnośnie rozwoju gospodarstw prywatnych i rynków rolnych oraz modernizacji infrastruktury wsi, jest bowiem podstawową instytucją prowadzącą wsparcie kredytami rolnictwa poprzez dopłaty do oprocentowania kredytów: 1. inwestycyjnych - w tym: - inwestycyjnych podstawowych, - branżowych, - regionalnych, - na zakup ziemi, - dla młodych rolników, - nowych linii kredytowych uruchomionych w 1996 r.: na realizację przedsięwzięć w rolnictwie i działach specjalnych produkcji rolnej mających na celu wykorzystanie posiadanej bazy produkcyjnej gospodarstw rolnych i działów specjalnych, poprzez rozpoczęcie lub zwiększenie produkcji, na wznowienie produkcji po przerwie trwającej co najmniej rok oraz na tworzenie nowych miejsc pracy. Agencja uruchomiła także linię kredytową na stosowanie lub zwiększenie dopłat do oprocentowania kredytów inwestycyjnych w rolnictwie,
2 BSE przetwórstwie rolno-spożywczym i usługach dla rolnictwa udzielonych przed dniem 24 lutego 1996 r. (załącznik nr 1) [8], [11]. 2. obrotowych (w I połowie 1996 były to dopłaty do oprocentowania kredytów na zakup rzeczowych środków do produkcji rolnej, na skup i przechowywanie produktów rolnych i niektórych ich przetworów oraz krajowego materiału siewnego i na przechowywanie lub zakup i przechowywanie sezonowych nadwyżek mleka w proszku, masła, serów twardych, półtusz wieprzowych i miodu pochodzących z produkcji krajowej)[7], ARiMR dopłaca również do oprocentowania kredytów na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych znajdujących się na obszarach dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych i udziela gwarancji kredytowych i poręczeń, oraz pożyczek na rozwój małej przedsiębiorczości. Agencja współfinansuje także przedsięwzięcia dotyczące infrastruktury wiejskiej oraz szkolenia zawodowe, doradztwo i praktyczną naukę zawodu. Agencja uczestniczy również w tworzeniu rolniczych rynków hurtowych i giełd rolnych (udziela pożyczek, dofinansowuje lub obejmuje udziały w spółkach prowadzących giełdy rolne lub rynki hurtowe) [7]. Rok 1997 jest czwartym rokiem działalności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Postępująca dynamika udzielanych kredytów w poszczególnych latach świadczy, że działalność Agencji przynosi korzyści coraz większemu gronu kredytobiorców. W roku 1994 z kredytów inwestycyjnych skorzystało 17 tys. podmiotów na kwotę 460 mln zł, w roku 1995 - już ponad 34 tys. na kwotę przeszło 895 mln zł. Z szacunków dla roku 1996 wynika, że zawarto w tym roku ponad 50 tys. umów na kwotę około 2,3 mld zł [2]. W I półroczu 1996 r. kwota udzielonych kredytów inwestycyjnych sięgała około 800 mln zł. Największa dynamika występowała w kredytach zaciąganych przez młodych rolników (wzrost 3,5-krotny) oraz w kredytach przeznaczonych na zakup ziemi [3]. Agencji udało się pozyskać do współpracy 31 central bankowych, dysponujących dużymi możliwościami kredytowymi i rozbudowaną siecią terenową. Zdaniem Agencji system kredytowy działa bardzo efektywnie, czego dowodem jest wysoka spłacalność kredytów z dofinansowaniem Agencji, wynosząca aż 99% [2]. Od początku swej działalności Agencja przywiązuje dużą wagę do wspomagania infrastruktury na obszarach wiejskich. W latach 1994-1996 Agencja subwencjonowała ponad 4500 inwestycji z zakresu budowy wodociągów, oczyszczalni ścieków, kanalizacji, rozwoju telefonizacji wiejskiej, budowy i modernizacji dróg. Dzięki pomocy Agencji i wysiłkowi mieszkańców wsi wybudowano 19,5 tys. km sieci wodociągowej, około 240 tys. gospodarstw otrzymało wodę bieżącą i ponad 51 tys. zagród zostało podłączone do sieci kanalizacyjnej, a także blisko 90 tys. może korzystać z połączeń telefonicznych. Powstało 204 nowe oczyszczalnie ścieków, 505 stacji uzdatniania wody i 52 centrale telefoniczne. W 1996 r. Agencja rozpocząła też dofinansowywanie inwestycji drogowych.
BSE 3 Agencja tworzy także warunki alternatywnych źródeł zarobkowania dla ludności wiejskiej. W tym celu uruchomiono dwie linie pomocowe na tworzenie nowych miejsc pracy: wcześniejszą linię, w której kwota nieoprocentowanej pożyczki na wspieranie "małej przedsiębiorczości" nie może przekraczać 60 tys. zł i linię kredytową uruchomioną wiosną 1996 r., adresowaną do małych i średnich firm. Szacuje się, że dzięki tym dwóm formom pomocy powstało w roku 1996 ponad 15 tys. miejsc pracy w zawodach pozarolniczych [2]. Działalność Krajowego Centrum do spraw Zagospodarowania Struktur Gospodarstw Rolniczych (CNASEA) W krajach Unii Europejskiej istnieją także agencje o zadaniach podobnych, do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. We Francji odpowiednikiem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Krajowe Centrum ds. Zagospodarowania Struktur Gospodarstw Rolniczych (Centre national pour l'amenagement des structures des exploitations agricoles) - CNASEA [6]. Centrum to działa od 1966 r.[4]. CNASEA swoje zadania statutowe realizuje w oparciu o krajowe fundusze publiczne, korzystając także z funduszów wspólnotowych. Zasady kredytowania i subwencjonowania rolnictwa z funduszy krajowych ustalają wspólnie Ministerstwa Rolnictwa, Finansów i Budżetu. Działalność CNASEA realizowana jest przez pracowników Biura Centrali z siedzibą w Paryżu i Oddziały (delegatury) Regionalne. Na terenie Francji istnieje 14 delegatur regionalnych i 4 w departamentach zamorskich [6]. Działalność oddziałów regionalnych koncentruje się na: - reprezentowaniu Dyrektora Generalnego CNASEA wobec władz regionalnych, - pomocy w przejmowaniu gospodarstw przez młodych rolników poprzez organizowanie staży zawodowych, uruchamianie procedur związanych z przyznawaniem dotacji dla młodych rolników przejmujących gospodarstwa oraz realizację specjalnych programów pomocy uwzględniających potrzeby i specyfikę regionu, - realizacji programu wspierania dochodów ludności rolniczej oraz subwencjonowania programów modernizacyjnych, - uruchamianiu procedur związanych z przyznawaniem kredytów preferencyjnych i kontrolą celowości wykorzystania przyznanych środków, - subwencjonowania rolników uczestniczących w programach odłogowania gruntów, ekstensyfikacji produkcji mięsa wołowego, koziego i baraniny oraz rozwijania rolnictwa ekologicznego, - przyznawaniu środków rolnikom likwidującym stada bydła mlecznego oraz zdobywającym nowe kwalifikacje, - współfinansowywaniu zespołowego zagospodarowywania ziemi,
4 BSE - realizacji zadań wynikających ze wspólnej polityki rolnej, związanych, między innymi, z zalesianiem gruntów rolnych, regionalnymi programami ochrony środowiska, czy przyznaniem wcześniejszych emerytur rolnikom w ramach programów strukturalnych. Ważnymi partnerami współpracującymi z CNASEA są: - Departamentalne Stowarzyszenia ds. Zagospodarowania Struktur Gospodarstw Rolniczych (ADASEA) - prowadzące głównie działalność doradczą w zakresie przejmowania gospodarstw, ich modernizacji lub zaprzestania działalności, oraz pomagające rolnikom w przygotowywaniu wniosków kredytowych, - Centrum Zarządzania i Gospodarki Rolnej (prowadzące doradztwo prawne w zakresie prawa cywilnego, finansowego, administracyjnego, doradztwo odnośnie prowadzenia księgowości i podejmowania decyzji produkcyjnych), - Izby Rolnicze (reprezentacja wszystkich pracujących w rolnictwie, planowanie i koordynacja rozwoju sektora żywnościowego oraz formułowanie wniosków pod adresem polityki rolnej państwa). Przedstawiciele izb rolniczych zasiadają w Komisji Mieszanej, mającej kluczowe znaczenie w procedurze dotyczącej przeznaczania środków publicznych na subwencje dla rolników. Wniosek rolnika o pomoc z funduszy publicznych za pośrednictwem CNASEA oceniany jest zgodnie z procedurami bankowymi przez służby kredytowe banku współpracującego z Agencją. Od 1 stycznia 1990 r. umowę z CNASEA podpisało 5 central bankowych. W praktyce większość linii kredytowych na warunkach preferencyjnych obsługują banki należące do jednej z dwóch sieci: Credit Agricole lub Credit Mutel. Pomoc ze środków publicznych, o którą mogą ubiegać się rolnicy francuscy przeznaczana jest na: - kredyty inwestycyjne, - kredyty na łagodzenie skutków klęsk żywiołowych, - kredyty łagodzące skutki zmian w polityce rolnej (oddłużeniowe). W ostatnich latach rozpoczęto również wspieranie działań z zakresu ochrony środowiska i rozwoju w gospodarstwach rolnych działalności pozarolniczych (np. agroturystyka) [6]. Działalność CNASEA można więc obecnie podzielić na następujące dziedziny: - działania dotyczące przekwalifikowania rolników (tam, gdzie występuje nadmiar rąk do pracy), ograniczenia produkcji mleka, przechodzenia na wcześniejszą emeryturę, wypłacania dożywotniej pensji rolnikom starszym, pomocy rolnikom znajdującym się w trudnej sytuacji, - działania dotyczące przejmowania nowych gospodarstw oraz modernizacji już istniejących (poprzez zarządzanie dopłatami do kredytów, subwencje dla młodych rolników, plany naprawcze, pomoc w prowadzeniu księgowości i pomoc w organizowaniu spółdzielni wykorzystania sprzętu rolniczego i spółek),
BSE 5 - działania dotyczące zagospodarowania terenów wiejskich i rozwoju lokalnego, w skład których wchodzi opracowywanie programów mających na celu integrację rozwoju małych stref wiejskich, oraz wspieranie oryginalnych inicjatyw gospodarczych [5]. System pomocy państwowej za pośrednictwem CNASEA odnośnie modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa francuskiego jest ściśle określony. Pomocą ze środków publicznych objęci mogą być rolnicy legitymujący się odpowiednim wykształceniem. Młody rolnik przejmujący po raz pierwszy gospodarstwo musi legitymować się co najmniej średnim wykształceniem. Wymóg ten może być złagodzony tam, gdzie rolnik, ubiegający się o kredyt modernizacyjny, ma odpowiednio długi staż pracy w rolnictwie. Niezależnie jednak od wykształcenia i stażu pracy rolnik musi przejść obowiązkowe szkolenie. Warunek wykształcenia i odbycia szkolenia jest rygorystycznie przestrzegany w procedurze przyznania środków za pośrednictwem CNASEA. Kredyty preferencyjne mogą być przyznane tylko rolnikom uzyskującym w przeliczeniu na osobę pełnozatrudnioną i utrzymującą się z pracy w gospodarstwie rolniczym dochód rolniczy na poziomie niższym, niż przeciętny dochód w działach pozarolniczych w danym regionie. Warunkiem koniecznym jest też opracowanie biznes planu i wykazanie, że działania modernizacyjne po trzech latach zagwarantują uzyskanie z gospodarstwa dochodu nie mniejszego niż przeciętny w działach pozarolniczych. Wymagany jest także odpowiedni udział środków własnych w planowanym przedsięwzięciu. Rolnik w przypadku otrzymania pomocy ze środków CNASEA zobowiązany jest także prowadzić księgowość przez okres nie krótszy niż 10 lat [6]. We Francji oprocentowanie kredytów preferencyjnych zawierało się w przedziale od 3,9 do 4,7%, na okres 6-9 lat. Korzystniejsze warunki przysługiwały młodym rolnikom na modernizację gospodarstwa. W strefie o trudnych warunkach naturalnych rolnik taki mógł liczyć na modernizacyjny kredyt przyznany na 12 lat, przy oprocentowaniu 2,65%. W tym samym czasie oprocentowanie kredytów komercyjnych wynosiło w Credit Agricole 8,5-9% (dane francuskie są danymi z połowy lat dziewięćdziesiątych - dla porównania dane dotyczące oprocentowania polskich kredytów inwestycyjnych udzielanych z dopłatami ARiMR, wg stanu na 30 stycznia 1997 r., przedstawiono w załączniku nr 1) [6], [11]. Podobieństwa i różnice między systemami działania ARiMR i CNASEA Z porównania systemów wspierania restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa we Francji i w Polsce wynika, że systemy te mają wiele cech wspólnych. Kładziony jest nacisk na pomoc rolnikom młodym, na poprawę efektywności gospodarowania, na modernizację otoczenia rolnictwa. W obu systemach wspiera się także rozwój nierolniczych (alternatywnych) sposobów zarobkowania ludności wiejskiej. Wydaje się jednak, że w systemie francuskim większą wagę przywiązuje się do wspierania rozwoju tych gospodarstw, które są uznane za zdolne do rozwoju, ale mają problemy z
6 BSE utrzymaniem poziomu swoich dochodów. Istotną rolę odgrywa tu więc kryterium dochodowe - kryterium to eliminuje właścicieli gospodarstw osiągających wysokie dochody. W Polsce warunkiem uzyskania kredytu inwestycyjnego z dopłatą ARiMR jest w szczególności przedłożenie biznes planu pozytywnie zaopiniowanego przez właściwy dla miejsca realizacji ośrodek doradztwa rolniczego [12]. Ostateczną decyzję o przyznaniu kredytu podejmuje bank, zgodnie z umową podpisaną z Agencją oraz przyznanym na dany rok limitem dopłat. Przy udzielaniu kredytu decydują przede wszystkim wymogi prawa bankowego i regulamin kredytowy banków [6]. Nie jest natomiast wymagane odbycie przez kredytobiorcę szkolenia, kursów czy też posiadanie odpowiedniego stażu pracy [6]. Obecnie w Polsce nie istnieje obowiązek prowadzenia rachunkowości rolnej w gospodarstwach rolniczych. Jednakże Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, opracowując zasady udzielania najtańszych obecnie kredytów (na utworzenie lub urządzenie gospodarstwa przez młodych rolników), wprowadziła obowiązek prowadzenia rachunkowości rolnej poprzez kredytobiorców korzystających z tej linii kredytowej od dnia 1 stycznia następnego roku od daty zawarcia umowy kredytowej do końca okresu kredytowania [10]. Rozwiązania francuskie charakteryzują się elastycznością w posługiwaniu się instrumentami preferencyjnego kredytowania. Na uwagę zasługuje zwłaszcza różnicowanie dopłat do stopy procentowej w zależności od regionu kraju. CNASEA dysponuje także rozbudowaną terenową strukturą organizacyjną. Istotnym celem działalności CNASEA jest regionalizacja polityki rolnej państwa. Należy jednak podkreślić, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa również prowadzi programy branżowe i regionalne (do grudnia 1996 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zatwierdził 6 programów branżowych i 13 programów regionalnych) [9]. Stopień wykorzystania środków z programów branżowych jest jednak poważnie zróżnicowany - największym powodzeniem cieszy się program restrukturyzacji mleczarstwa w rejonach o największym pogłowiu krów w kraju. Stopień wykorzystania środków z tego programu wyniósł 85,3% (dane z końca września 1996 r.). Natomiast branżowy program zahamowania spadku i odbudowy populacji owiec cieszył się znacznie mniejszym powodzeniem - wykorzystano tylko 1,2% środków. Ze względu na krótki okres funkcjonowania kredytów regionalnych (większość linii kredytowych została uruchomiona w II kwartale 1996 r.) trudno określić faktyczne zapotrzebowanie na tą formę pomocy. Agencja w roku 1997 uruchomi nowe linie kredytowe - programy branżowe o zasięgu ogólnopolskim, przy czym program restrukturyzacji i rozwoju drobiarstwa oraz program restrukturyzacji cukrownictwa i produkcji buraka cukrowego zastąpią dotychczas funkcjonujące programy regionalne, ponieważ dotychczasowe doświadczenia wykazały, że potrzeby inwestycyjne w tych dziedzinach są zbliżone na terenie całego kraju [7], [9]. W zakończeniu należy podkreślić, że francuskie Krajowe Centrum do spraw Zagospodarowania Struktur Gospodarstw Rolniczych (CNASEA) działa dużo dłużej niż polska Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która została utworzona na mocy ustawy z dnia
BSE 7 29.12.1993 r. System francuski wypracowywał zasady pomocy rolnictwu w ciągu wielu lat i ewoluował w ramach gospodarki rynkowej, zgodnie ze zmianami zasad Wspólnej Polityki Rolnej EWG/WE/UE. Polski system jest natomiast stosunkowo młody - powstał w okresie transformacji ustrojowej i w krótkim okresie musiał sprostać wielu poważnym wyzwaniom. Źródła: 1. Dotacje dla rolnictwa, "BOSS - Rolnictwo", nr 7 (370) 19.02.1997 r. 2. H. Antosiak: Rozpoczynamy czwarty rok działalności, "Biuletyn Informacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościoweji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" nr 1/97. 3. H. Antosiak: Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, "Biuletyn Informacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościoweji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" nr 8-9/96. 4. Co robi CNASEA, "Biuletyn Informacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościoweji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" nr 1/96. 5. M. Książyk: Agencja ma do odegrania podstawową rolę wspierającą i doradczą, "Biuletyn Informacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościoweji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa", nr 11/96. 6. A. Kowalski: Rola agencji rządowych w procesie modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa w Polsce i we Francji, w: Stowarzyszenie Polski z Unią Europejską. Niezbędne procesy dostosowawcze polskiej gospodarki żywnościowej, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa, 1996. 7. Sprawozdanie z działalności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I półroczu 1996 r., Warszawa, wrzesień 1996 r. 8. M. Wagner: Kredyty inwestycyjne. Wnioski wynikające z realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, "Biuletyn Informacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościoweji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" nr 1/97. 9. T. Olko-Bagieńska: Refleksje i plany na temat programów branżowych i regionalnych, "Biuletyn Informacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościoweji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" nr 1/97. 10. T. Olko-Bagieńska: Rachunkowość rolnicza jako podstawowe narzędzie zarządzania gospodarstwem rolnym w warunkach gospodarki rynkowej, "iuletyn Informacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościoweji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" nr 12/96.
8 BSE 11. Tabela oprocentowania kredytów inwestycyjnych z dopłatami ARiMR, "Biuletyn Informacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościoweji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" nr 2/97. 12. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, Dz. U. z 1996 r. Nr 16, poz. 82; z 1996 r. Nr 63, poz. 295, i z 1996 r. Nr 127, poz. 596.