OPRACOWANIE DOTYCZĄCE ŚRODKÓW WPR W ZAKRESIE UPRAW ROŚLIN ENERGETYCZNYCH ORAZ RYNKU BIOENERGII Streszczenie Dipartimento di Economia e Ingegneria Agrarie Alma Mater Studiorum Università di Bologna listopad 2006 r. Cele i zakres opracowania Opracowanie przedstawia: analizę rynku bioenergii w Unii Europejskiej (UE); ocenę środków wspólnej polityki rolnej (WPR) w zakresie upraw roślin energetycznych: zniesienia powiązania płatności z produkcją, systemu obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego, pomocy na uprawy roślin energetycznych, środków rozwoju obszarów wiejskich (inwestycje w gospodarstwa rolne, przetwórstwo i wprowadzanie na rynek produktów, nieprzemysłowe przetwórstwo i wprowadzanie na rynek produktów leśnych / zalesianie, adaptacja obszarów wiejskich); perspektywy zmian na rynku oraz zalecenia w zakresie polityki. Opracowanie obejmuje: główne źródła bioenergii: bioetanol, biodiesel, biogaz, bezpośrednie spalanie biomasy; główne uprawy roślin energetycznych (rzepak, soja, nasiona słonecznika, burak cukrowy, kukurydza, jęczmień, żyto, ziemniaki, pszenica, wierzba energetyczna, miskant, trawy), plus rolne; następujące sektory wykorzystujące bioenergię: sektor energii elektrycznej, sektor transportu i sektor grzewczy. Analiza rynku obejmuje UE-25, podczas gdy ocena zasadnicza obejmuje UE-15, w okresie od 1992 r. do 2006 r. Metodologia Analiza rynku składa się z prezentacji podaży biomasy i bioenergii oraz popytu na nie, analizy mechanizmów ustalania cen bioenergii, analizy rentowności i konkurencyjności upraw roślin bioenergii oraz oceny wpływu na ograniczenie emisji CO 2 oraz oszczędność paliw kopalnych. Została ona oparta na analizie danych statystycznych z różnych źródeł, na danych szacunkowych oraz na danych jakościowych pozyskanych z literatury, od instytucji publicznych i prywatnych, od zainteresowanych stron oraz z analiz przypadków. W stosunku do pytań oceniających zastosowano następującą metodologię ogólną: Określenie modeli logiki interwencji w odniesieniu do analizowanych środków. Zidentyfikowanie istotnych kwestii, kryteriów oceny oraz pochodnych wskaźników. Zebranie i opracowanie potrzebnych danych i informacji (dane z analizy rynku; dane ilościowe dotyczące wdrażania środków DG ds. Rolnictwa; dane na temat rentowności upraw roślin energetycznych zaczerpnięte z analiz przypadków; dane jakościowe dotyczące wdrażania środków rozwoju obszarów wiejskich pozyskane z literatury i od instytucji publicznych). 1
Formułowanie ocen dotyczących każdego pytania oceniającego. Główne cechy rynku bioenergii Poniższa tabela przedstawia poziomy produkcji i konsumpcji w roku 2005 odnośnie do różnego rodzaju źródeł bioenergii poddanych analizie. Sektor wykorzystania bioenergii Energia elektryczna Energia cieplna Transport Źródło bioenergii Z bezpośredniego stałej* Poziom produkcji w UE Mtoe** 2005 Poziom konsumpcji w UE Mtoe** 2005 3,35 3,35 0,013 0,013 Z biogazu 1,3 1,3 Z bezpośredniego stałej* 0,23 0,23 1,6 1,6 0,0064 0,0064 Z biogazu 0,424 0,424 Biopaliwa 3,33 Biodiesel 2,87 Bioetanol 0,46 * Z wyłączeniem konsumpcji finalnej. ** Mtoe = milion ton ekwiwalentu ropy naftowej 0,063 0,063 brak danych (1,87 w 2004 r.) brak danych (1,5 w 2004 r.) brak danych (0,371 w 2004 r.) Udział bioenergii (2005) 1,43% całkowitej konsumpcji finalnej 0,4% energii elektrycznej z bezpośredniego stałej 0,5% całkowitej konsumpcji finalnej 17% energii elektrycznej z biogazu 2% całkowitego zapotrzebowania na energię cieplną 0,4% energii cieplnej z bezpośredniego stałej 0,6% całkowitego zapotrzebowania na energię cieplną 15% energii cieplnej z biogazu 1,1% całkowitego zużycia paliw 1,6% zużycia diesla 0,4% zużycia benzyny Źródła Statystyki EBB; 2005; Europejski barometr odnawialnych źródeł energii; Ebio; DG ds. Rolnictwa. 2
Areał upraw roślin energetycznych wzrastał w ostatnich latach, od około 235 000 ha w 1993 r. do 1 175 600 ha w 2003 r. i około 2 445 700 ha w 2005 r. Unijna produkcja bioenergii szybko wzrosła na przestrzeni ostatnich lat. W okresie od 1995 r. do 2005 r. wykorzystanie biomasy stałej na potrzeby energetyczne wzrosło o około 48 %; w tym samym okresie produkcja biogazu zwiększyła się prawie trzykrotnie, a produkcja biopaliw prawie dziesięciokrotnie. W przypadku bioetanolu obecnie z państw trzecich (głównie z Brazylii) przywozi się około 0,13 miliona ton ekwiwalentu ropy naftowej. Jeżeli chodzi o sektor energii elektrycznej, energia elektryczna wytworzona z upraw roślin jest na ogół droższa niż energia elektryczna pozyskana z paliw kopalnych. Przy uwzględnieniu dodatkowego wsparcia ze strony państw członkowskich na mocy dyrektywy 2001/77/WE, energia elektryczna z upraw roślin staje się konkurencyjna w stosunku do innych źródeł w znacznej liczbie państw członkowskich. Jeżeli chodzi o sektor grzewczy, energia cieplna wytworzona z upraw roślin energetycznych i w drodze bezpośredniego spalania w kotłach charakteryzuje się w niektórych przypadkach podobnymi kosztami, jak energia cieplna wytworzona z innego rodzaju biomasy lub z paliw kopalnych, co jednak zależy bezpośrednio od cen surowca. Wreszcie jeżeli chodzi o sektor transportowy, to wobec braku środków wsparcia, zarówno biodiesel, jak i bioetanol wytwarzane w UE rzadko bywają konkurencyjne w stosunku do paliw kopalnych. W odwrotnej sytuacji, jeżeli zostanie udzielone wsparcie w postaci zwolnień z akcyzy, to oba te biopaliwa mogą być wprowadzane na rynek po konkurencyjnych cenach w większości państw członkowskich. Poza tym koszty produkcji biopaliw w UE są wyższe niż koszty ponoszone w innych głównych produkujących je krajach, takich jak Brazylia i USA. Wnioski wynikające z pytań oceniających Wpływ na produkcję roślin energetycznych Obszar objęty pomocą na uprawy roślin energetycznych wzrósł od około 305 000 ha w 2004 r. do 560 000 ha w 2005 r., by osiągnąć poziom około 1,2 miliona ha w 2006 r. (liczba wstępna). Wspomniana pomoc była decydującym bodźcem do wprowadzania upraw roślin energetycznych jedynie tam, gdzie marże rynkowe w odniesieniu do roślin energetycznych były ujemne lub wąskie lub gdzie pomoc ta sprawia, że uprawa rośliny energetycznych staje się bardziej rentowna niż najczęściej stosowane uprawy alternatywne (inne niż energetyczne). Taki stan rzeczy stwierdzono w czterech przypadkach w dwóch regionach spośród dziesięciu przypadków zbadanych w sześciu regionach. Dlatego też skuteczność pomocy na uprawy roślin energetycznych ograniczała się do konkretnych sytuacji 1. W innych sytuacjach pomoc na uprawy roślin energetycznych wiązała się prawdopodobnie z powstawaniem znacznego obciążenia, które ograniczało jej skuteczność. Inne czynniki wspierania odegrały ważną rolę, w szczególności dodatkowe wsparcie na szczeblu państw członkowskich oraz / lub wsparcie na poziomie wspólnotowym niezwiązane z WPR, jak również sprzyjające 1 Warto tu przypomnieć, że zakres oceny jest ograniczony do UE-15 oraz do okresu do roku 2006. Nie obejmuje on zatem 10 nowych państw członkowskich. 3
czynniki systemowe (np. organizacja łańcucha dostaw oraz dostępność odpowiedniej infrastruktury). W roku 2005 około 835 000 ha roślin energetycznych było uprawiane w ramach systemu obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego. Działa on jako zachęta dla rolników do wprowadzania uprawy roślin energetycznych zarówno dzięki uniknięciu kosztów utrzymania gruntów (w odniesieniu do gruntów odłogowanych), jak również wobec faktu, że na gruntach odłogowanych nie ma realnej, korzystnej alternatywy dla uprawy roślin niespożywczych. Stopień obowiązkowego odłogowania, z jednej strony, oraz zobowiązania z Blair House, z drugiej, stanowią ograniczanie dla zwiększania uprawy roślin energetycznych w ramach tego systemu. Jednakże, uwzględniając te dwa ograniczenia, środek ten pozostaje skutecznym bodźcem w ramach promowania pierwotnej produkcji roślin energetycznych. Zaletą tego środka jest to, że przynosi on skutki bez obciążania budżetu UE dodatkowymi kosztami. Wpływ na produkcję bioenergii Gdyby system obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego został rozwiązany, całkowita podaż roślin energetycznych uległaby prawdopodobnie zmniejszeniu w stopniu, którego nie dało się określić ilościowo. Pomoc na uprawy roślin energetycznych miała wpływ na wolumen bioenergii jedynie w przypadkach, gdy miała ona decydujące znaczenie przy wprowadzaniu upraw roślin energetycznych. Dlatego też omawiane środki miały wpływ na bezwzględny poziom wolumenu bioenergii, którego nie dało się określić ilościowo. Jeżeli chodzi o wzrost wolumenu bioenergii, który miał miejsce między 2003 r. i 2005 r., nie można go wyjaśnić jedynie rozwojem upraw roślin energetycznych w ramach konkretnych systemów, które nie odegrały w tym względzie roli decydującej. Ustalono, że poziom wdrażania środków rozwoju obszarów wiejskich odnoszących się konkretnie do bioenergii oraz liczba wpieranych projektów były bardzo ograniczone na szczeblu UE. Dlatego też wpływ środków rozwoju obszarów wiejskich na wolumen bioenergii należy uznać za ograniczony. Efekty synergii pomiędzy pomocą na uprawy roślin systemem obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego, z jednej strony, oraz środki rozwoju obszarów wiejskich, z drugiej, miały wpływ na wolumen bioenergii w ograniczonym zakresie i odnosiły się jedynie do konkretnych sytuacji. Ewentualne niezamierzone skutki Poniżej przedstawione są środki, które mogą potencjalnie zachęcać bądź zniechęcać do uprawy niektórych rodzajów roślin energetycznych: przed zniesieniem powiązania płatności z produkcją: płatności obszarowe z tytułu roślin uprawnych (do płatności obszarowych nie kwalifikują się niektóre rodzaje roślin energetycznych oraz możliwe są płatności zróżnicowane według rodzaju uprawy); po zniesieniu powiązania płatności z produkcją: płatności częściowo zależne od produkcji; specyficzne warunki dla upraw energetycznych buraków cukrowych przed reformą wspólnej organizacji rynku cukru z 2006 r. (powrót do płatności z tytułu odłogowania w ramach systemu obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego; brak kwalifikowalności do pomocy w odniesieniu do roślin energetycznych). 4
Jednakże żaden z tych zidentyfikowanych środków nie wywarł w praktyce znaczących niezamierzonych skutków na relatywne udziały poszczególnych roślin energetycznych. Pomoc na uprawy roślin energetycznych może zniekształcać konkurencję między uprawami roślin roślin spożywczych / paszowych. Jednakże wydaje się, że zastępowanie upraw roślin spożywczych / paszowych uprawami roślin energetycznych jest spowodowana głównie innymi czynnikami niż omawiany środek (np. zmianami w dynamice cen). Ponadto takie zastępowanie dotyczyło jedynie bardzo ograniczonej części całkowitych użytków w UE-15 (około 0,2 % w 2004 r. i 0,4 % w 2005 r.). Można zatem wyciągnąć wniosek, że w analizowanym okresie na szczeblu UE pomoc na uprawy roślin energetycznych nie spowodowała znaczących zniekształceń konkurencji między uprawami roślin uprawami roślin do użytku spożywczego / paszowego. Wpływ na konkurencyjność Pomoc na uprawy roślin energetycznych może mieć bezpośredni wpływ na ceny biomasy, który - jak ustalono - był zbyt ograniczony, aby w znaczący sposób przyczynić się do tego, aby uprawy roślin pozyskiwana z nich bioenergia były konkurencyjne w stosunku do innych źródeł energii. Jeżeli chodzi system obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego, jego wpływ na cenę ma charakter jedynie pośredni, a zakresu tego wpływu nie dało się określić ilościowo. Jednakże niektóre względy jakościowe wskazują, że jego wpływ był prawdopodobnie skromny. Dlatego też omawiane środki przyczyniają się do konkurencyjności źródeł bioenergii w sposób ograniczony: w analizowanych przypadkach pomoc na uprawy roślin energetycznych odpowiadała, w przypadku produkcji energii elektrycznej z biomasy, 1,4 % całkowitego kosztu jednostki energii, a w przypadku produkcji biopaliw, 4-6,5 % tych kosztów. Dla porównania, w analizowanych przypadkach dodatkowe wsparcie przyznane na szczeblu państw członkowskich odpowiadało, w przypadku produkcji energii elektrycznej z biomasy, 19-62 % całkowitego kosztu jednostki energii, a w przypadku produkcji biopaliw 64-105 % tych kosztów. Faktycznie jest obecnie niemożliwe, przy dostępnych technologiach i przy obecnych poziomach cen biomasy, aby większość analizowanych łańcuchów dostaw bioenergii mogła przetrwać bez dodatkowego wsparcia na szczeblu państw członkowskich i / lub bez wsparcia na szczeblu wspólnotowym niezwiązanego z WPR (systemy taryf gwarantowanych, zwolnienie z podatków, zielone certyfikaty itp.). Wpływ na dochody rolników Pomoc na uprawy roślin system obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego przyczyniały się do dywersyfikacji dochodów rolników w bardzo skromnym zakresie: rozpowszechnienie wśród rolników upraw roślin energetycznych w ramach dwóch wspomnianych systemów było na bardzo niskim poziomie. Część dochodów rolników, którą można przypisać do uprawy roślin energetycznych w ramach tych dwóch środków, przeciętnie pozostawała nieistotna w blisko wszystkich reprezentatywnych sytuacjach poddanych analizie. Zatem środki te nie przyczyniły się w sposób znaczący do osiągnięcia godziwego standardu życia rolników w UE. Wreszcie te dwa środki nie przyczyniły się również w sposób znaczący do tworzenia / utrzymania miejsc pracy na obszarach wiejskich. 5
Wpływ na środowisko naturalne W literaturze naukowej, szacunki dotyczące oszczędności paliw kopalnych oraz ograniczenia emisji CO 2, jakie można osiągnąć poprzez zastosowanie bioenergii, są bardzo zróżnicowane. Brak skonsolidowanych metod skłonił zespół oceniający do skupienia się jedynie na etapie zużycia. Jeżeli chodzi o sektory energii elektrycznej i energii cieplnej, omawiane środki przyczyniają się do ograniczenia emisji CO 2 i oszczędności paliw kopalnych w stopniu, który można uznać za minimalny. Jeżeli chodzi o sektor transportu, szacuje się, że górna krańcowa wartość udziału systemu obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego oraz pomocy na uprawy roślin energetycznych w osiągnięciu ograniczeń emisji CO 2 i oszczędności paliw kopalnych w odniesieniu do UE-25 była równa: wyparciu paliw kopalnych o wartości około 2,02 miliarda litrów diesla (dzięki użyciu biodiesla) oraz 0,42 miliardów litrów benzyny (dzięki użyciu bioetanolu), co odpowiada około 0,9 % całkowitego zużycia diesla i około 0,3 % całkowitego zużycia benzyny w UE. ograniczeniu emisji CO 2 o około 1,76 Mt CO 2, z czego 1,49 Mt CO 2 wiązało się z wykorzystaniem biodiesla, a 0,27 Mt CO 2 z wykorzystaniem bioetanolu. Jednakże faktyczny wkład systemu obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego, a w szczególności pomoc na uprawy roślin energetycznych jest prawdopodobnie znacznie mniejszy, ponieważ jedynie część całkowitego wolumenu produkowanych biopaliw jest skutkiem omawianych środków oraz ponieważ w analizie uwzględniono jedynie etap zużycia. Uprawa roślin energetycznych w ramach pomocy na uprawy roślin energetycznych miała, zgodnie z dostępnymi danymi, ograniczony wpływ na środowisko naturalne w okresie podlegającym ocenie, jako że głównie zastąpiła ona konwencjonalne uprawy podobnymi technikami rolnymi o podobnym wpływie na środowisko naturalne. Uprawa roślin energetycznych w ramach systemu obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego (który zastępuje grunty odłogowane) mogła doprowadzić do ograniczenia zagrożeń dla środowiska w zakresie wymywania azotu oraz zawartości związków organicznych w glebie oraz do zwiększenia zagrożeń dla środowiska w zakresie pestycydów, ilości wody i różnorodności biologicznej. Jeżeli chodzi o erozję gleby i pochłanianie dwutlenku węgla, nie stwierdzono żadnej ogólnej tendencji. Skutki zależą jednak w dużym stopniu od warunków charakterystycznych dla danego terenu oraz od gospodarowania gruntami odłogowanymi, z którymi porównywane są uprawy roślin energetycznych. Ponieważ obszar objęty omawianymi dwoma środkami stanowi bardzo ograniczony odsetek całkowitej powierzchni wszystkich użytków w UE-15 (w 2005 r. poniżej 0,6 %, w przypadku systemu obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego oraz 0,4 %, w przypadku pomocy na uprawy roślin energetycznych), wpływ, jaki dotychczas te dwa środki wywarły na środowisko naturalne na szczeblu UE, należy uznać za ograniczony. Zalecenia 1. Mając na uwadze ograniczoną skuteczność pomocy na uprawy roślin energetycznych na jej obecnym poziomie, należy podjąć decyzję, czy znacznie zwiększyć jej kwotę w celu zwiększenia skuteczności czy znieść ten środek i spróbować wspierać uprawę roślin energetycznych poprzez inne, bardziej skuteczne narzędzia. W każdym razie osiągnięcie celu, jakim jest zwiększenie produkcji roślin energetycznych, wymaga środków wsparcia, ponieważ wykazano, że uprawa roślin energetycznych, a bardziej 6
ogólnie produkcja bioenergii, nie utrzymałaby się bez promowania jej w ramach polityki państwa. 2. Ponieważ system obszarów odłogowanych z uprawami typu niespożywczego uznano za skuteczny instrument osiągania celu, jakim jest promowanie upraw roślin energetycznych, zaleca się jego kontynuację, chyba że zastosowane zostaną inne skuteczne środki (dotyczy to w szczególności środków, które pozwoliłyby przezwyciężyć ograniczenie wynikające z porozumienia z Blair House). 3. W przypadku gdy ograniczone stosowanie środków rozwoju obszarów wiejskich konkretnie związanych z bioenergią jest spowodowane ograniczoną wiedzą rolników o takiej możliwości, zalecana jest poprawa przepływu informacji na ten temat. 4. Ponieważ organizacja i relacje pomiędzy różnymi poziomami łańcuchów dostaw bioenergii są zasadniczym czynnikiem ich rozwoju, należy opracować różne formy koordynacji, zarówno horyzontalnej, jak i wertykalnej. Dotyczy to szczególnie tworzenia organizacji producentów roślin energetycznych oraz wdrażania umów międzysektorowych między takimi organizacjami i organizacjami zakładów przetwarzania biomasy. 5. Ponieważ systemy mające na celu monitorowanie wdrażania stosownej polityki w okresie objętym oceną nie pozwalały na uzyskiwanie odpowiednio szczegółowych danych, potrzebne są następujące ulepszenia: Potrzebny jest pełny obraz wdrażania środków rozwoju obszarów wiejskich konkretnie ukierunkowanych na wspieranie produkcji bioenergii. Wymagane dane dotyczą liczby beneficjantów, rodzaju finansowanych projektów, w odpowiednich przypadkach obszaru rolnego objętego wsparciem oraz budżetu. Systemy informacyjne na właściwych rynkach w łańcuchach dostaw bioenergii powinny obejmować następujące dane: obszary, produkcję, wydajność upraw roślin energetycznych poza konkretnym systemem; uporządkowane szeregi cenowe dotyczące głównych produktów z podziałem według ich zastosowania (żywność / pasze, energia, inne zastosowania niespożywcze). Dalsze ulepszenia, których celem jest umożliwienie dokładnej analizy szczegółowych kwestii pojawiających się w niniejszym opracowaniu, dotyczą: oceny rzeczywistych możliwości ograniczenia emisji CO 2 oraz oszczędności paliw kopalnych, jakie mają różne rodzaje bioenergii (w oparciu o podejście obejmujące pełen cykl życia); oceny rzeczywistego oddziaływania na środowisko naturalne środków WPR w zakresie upraw roślin energetycznych. 7