Wspólne zasady rynku energii (cz. III) Autor: Włodzimierz Lewandowski - PGE Polska Grupa Energetyczna SA ( Pod Parasolem styczeń 2011) Trzeci Pakiet Energetyczny stanowi kolejny krok w kierunku rozwoju rynku energii elektrycznej. Kluczowym dokumentem tego projektu jest Dyrektywa 2009/72/WE uchylająca Dyrektywę 2003/54/WE. W okresie funkcjonowania Dyrektywy 2003/54/WE sytuacja w sektorze energetycznym ulegała kolejnym zmianom, jednak ciągle występowały problemy z wdrażaniem rozwiązań konkurencyjnych. W konsekwencji tego stanu Komisja Europejska opracowała propozycję nowych unijnych przepisów służących szybszemu ujednolicaniu rynku energii elektrycznej i gazu. W 2007 roku Komisja przedstawiła tzw. Trzeci Pakiet Energetyczny, którego jednym z najważniejszych zapisów było założenie rozdziału własnościowego wytwarzania energii i gazu od przesyłu. Najważniejsze założenia Tzw. Trzeci Pakiet Energetyczny ma zapewnić każdemu obywatelowi Unii Europejskiej możliwość rzeczywistego i skutecznego wyboru dostawcy energii i gazu. Komisja, mając na celu nie tylko przyspieszenie uwalniania rynku, ale także dążenie do zapewnienia uzasadnionego poziomu cen, bezpieczeństwa dostaw i bardziej przyjaznej dla środowiska energii, zaleca rozdział produkcji i dostaw od przysyłu. Zdaniem Komisji należy doprowadzić do podziału własności i wykorzystania sieci przesyłowej. Dotyczy to rozdzielenia utrzymania i rozwoju sieci gazowych i elektrycznych od działalności związanej z dostawą i produkcją. Komisja proponowała opcję rozdziału własności jedno przedsiębiorstwo nie mogłoby być właścicielem sieci przesyłowej i równocześnie zajmować się produkcją bądź dostawą energii. W praktyce oznacza to wyeliminowanie konfliktu interesów, do którego dochodzi, kiedy firma sprzedaje energię i jednocześnie kontroluje sieci, jak ma to miejsce np. we Francji. Nowy zapis zakłada wydzielenie z koncernów energetycznych sieci przesyłowych i oddanie ich w zarząd niezależnym operatorom (tzw. ISO). Ponadto podział ten zapewniłby: zwiększenie przejrzystości zarządzania siecią przesyłową; zapewnienie równego dostępu do informacji; 1
większą czytelność polityki cen i wzrost zaufania do rynku; uniknięcie potencjalnych zaburzeń w działaniu rynku. Ostateczny kompromis Po długich i intensywnych dyskusjach, szczególnie w zakresie wydzielania własnościowego Operatorów Systemów Przesyłowych, ostatecznie udało się osiągnąć kompromis i Parlament Europejski przyjął Trzeci Pakiet Energetyczny. Zgodnie z końcowymi ustaleniami możliwe są także inne opcje podziału, bez obowiązku zbycia aktywów przesyłowych. Dopuszczalne będzie również oddanie ich prawnie wydzielonemu niezależnemu operatorowi sieci. Trzecie, jeszcze mniej radykalne, wyjście polega na pogłębieniu obowiązującego już podziału prawnego i funkcjonalnego dzięki gwarancjom szerokiej niezależności dla zarządu i rady nadzorczej, także jeśli chodzi o nowe inwestycje. W tym wariancie firmy odpowiadające za przesył i produkcję pozostaną jednak zintegrowane, tak jak obecnie francuskie koncerny energetyczne EDF lub GDF. Zgodnie z kompromisem wszystkie umowy handlowe i finansowe zawierane pomiędzy spółką zintegrowaną a niezależnym operatorem przesyłowym będą zatwierdzane przez krajowy organ regulacyjny. Taki rozdział własnościowy występuje m.in. w Holandii i Belgii, funkcjonując na poziomie regionów i obejmując też dystrybucję. Unbundling własnościowy funkcjonuje także na niektórych rynkach w Stanach Zjednoczonych. Warto zaznaczyć, że w Polsce pełniąca funkcję Operatora Systemu Przesyłowego spółka PSE Operator SA od 2007 roku jest niezależna własnościowo (należy do Skarbu Państwa) od struktur grup energetycznych. Klienci mają głos Przyjęty w dniu 13 lipca 2009 roku trzeci unijny pakiet liberalizacyjny jest ukierunkowany na wzmocnienie pozycji konsumenta oraz rozwój konkurencji na rynku energii elektrycznej. Pakiet ten umacnia także ramy regulacyjne, które są potrzebne, aby dokonać faktycznego i pełnego otwarcia rynku służącego osiągnięciu możliwie najniższych cen energii, większego bezpieczeństwa energetycznego i całkowitej stabilności energetycznej. Na pakiet składa się pięć nowych aktów prawnych: Dyrektywa 2009/72/WE dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca Dyrektywę 2003/54/WE); Dyrektywa 2009/73/WE dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca Dyrektywę 2003/55/WE); 2
Rozporządzenie nr 713/2009 ustanawiające Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki; Rozporządzenie (WE) nr 714/2009 w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1228/2003); Rozporządzenie (WE) nr 715/2009 w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1775/2005. Warto podkreślić wagę rozporządzenia nr 713/2009, ustanawiającego Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki. Celem nowo powstałej jednostki jest głównie wspieranie krajowych organów regulacyjnych. Zakres jej kompetencji to m.in.: monitorowanie współpracy regionalnej między operatorami systemów przesyłowych; zadania związane z wdrażaniem wytycznych dotyczących transeuropejskich sieci energetycznych w odniesieniu do warunków dostępu do infrastruktury transgranicznej oraz warunków jej bezpieczeństwa eksploatacyjnego; monitorowanie i sprawozdawczość dotyczącą sektorów energii elektrycznej i gazu ziemnego. Oficjalne rozpoczęcie pracy przez Agencję jest planowane na marzec 2011 roku. Kluczowym dokumentem Trzeciego Pakietu Energetycznego jest Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 roku 2009/72/WE uchylająca Dyrektywę 2003/54/WE. Państwa Członkowskie mają czas na zastosowanie się do Dyrektywy 2009/72/WE do dnia 3 marca 2011 roku za wyjątkiem art. 11, dotyczącego zagadnień certyfikacji w odniesieniu do krajów trzecich, który należy implementować do dnia 3 marca 2013 roku. Zasadnicze obszary regulowane zapisami Dyrektywy 2009/72/WE Poniżej wybrane, zasadnicze obszary regulowane zapisami tej Dyrektywy. Ochrona konsumentów zapisy Dyrektywy kładą nacisk na wzmocnienie ochrony praw konsumentów. Klient zostanie wyposażony w nowe instrumenty ochrony swoich praw po to, aby być pełnoprawnym uczestnikiem rynku energii. Przede wszystkim zobowiązuje się państwa członkowskie do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumenta poprzez zagwarantowanie przejrzystych warunków zawieranych umów, rozstrzygania 3
sporów oraz łatwego dostępu do informacji na temat dostarczanej energii. Nowe zapisy mają chronić także najuboższych odbiorców energii. Odbiorca końcowy ma także prawo do niezależnego mechanizmu rozpatrywania skarg i sporów na drodze pozasądowej (rolę tą spełniać może rzecznik praw odbiorców energii lub organ ochrony konsumenta). Regulacja nastąpi wzmocnienie pozycji organów regulacyjnych, Dyrektywa wprowadza zwiększenie uprawnień krajowych organów regulacji energetyki, określa także konieczność zagwarantowania niezależności podejmowanych przez ten organ decyzji. Ponadto dyrektywa określa iż ma być to jeden krajowy nadrzędny organ regulacyjny. Dyrektywa wprowadza również obowiązek współpracy między organami regulacyjnymi. Zostaje także wprowadzone pojęcie nowego organu Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki, to ten organ będzie m.in. współodpowiedzialny za znoszenie barier rozwoju rynku wspólnotowego. Użyteczność publiczna w Dyrektywie określono zobowiązanie państw członkowskich do zapewniania użytkownikom będącym gospodarstwami domowymi, a także, jeżeli państwa członkowskie uznają to za właściwe małym przedsiębiorstwom prawa do dostaw energii elektrycznej o określonej jakości o wyraźnie porównywalnych, przejrzystych i uzasadnionych cenach. Państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze elektroenergetycznym obowiązki użyteczności publicznej, które mogą odnosić się do bezpieczeństwa, w tym również do bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska, w tym również do efektywności energetycznej, energii ze źródeł odnawialnych i ochrony klimatu. Takie obowiązki muszą być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne, weryfikowalne i gwarantować wspólnotowym przedsiębiorstwom energetycznym równość dostępu do konsumentów krajowych Standardy dotyczące powszechnej usługi muszą być wzmacniane aby także odbiorcy wrażliwi mogli odnieść korzyści zarówno w aspekcie ekonomicznym jak i sprawiedliwości społecznej. Państwa członkowskie przygotowują Sprawozdania w zakresie wykonywania obowiązków użyteczności publicznej Zasada TPA zakłada się zwiększenie nadzoru regulacyjnego nad istniejącymi przedsiębiorstwami energetycznymi oraz stworzyć zachęty dla nowych uczestników rynku energetycznego. Zaproponowane w pakiecie regulacje zapewnią możliwość zmiany sprzedawcy energii elektrycznej i gazu w ciągu trzech tygodni i bez konieczności ponoszenia jakichkolwiek opłat. Wedle nowych, ogólnoeuropejskich przepisów odbiorca będzie miał prawo otrzymać rozliczenie końcowe ze starym sprzedawcą najpóźniej sześć tygodni po jego zmianie. Smart metering zgodnie z Dyrektywą państwa członkowskie zdecydowanie zalecają przedsiębiorstwom energetycznym optymalizację wykorzystania energii elektrycznej na przykład poprzez wprowadzenie, w stosownych przypadkach, inteligentnych systemów pomiarowych lub inteligentnych sieci. System ten zapewnia dokładność rozliczeń za pobraną energię niemożliwą do osiągnięcia w rozwiązaniach tradycyjnych. Będzie to 4
odzwierciedlone w taryfach wprowadzanych dla klientów, systemie oszczędności energii, lepszej jakości świadczonej obsługi. Wewnętrzny rynek energii zakłada się rozszerzenie współpracy w zakresie tworzenia rynków regionalnych oraz wzmocnienie infrastruktury sieci energetycznych, w szczególności połączeń transgranicznych, Wzmocniona zostanie współpraca operatorów systemów przesyłowych z ich odpowiednikami w innych krajach, co ma pomóc w technicznej rozbudowie sieci przesyłowych. Zwiększenie kompetencji Komisji współpraca z organami regulacyjnymi, monitorowanie rynku wewnętrznego oraz jego rozwoju. Przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo - Dyrektywa wprowadza szczegółowe uregulowania dotyczące niezależności operatorów systemu przesyłowego i dystrybucyjnego od przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo. Opisane są szczegółowo zadania oraz uprawnienia niezależnego operatora systemu przesyłowego. Obowiązek wprowadzenia określony został na 3 marca 2012 roku. Operator taki musi uzyskać certyfikat nadawany przez organ regulacyjny. Niezależny operator systemu musi być wyodrębniony pod względem organizacyjnym, decyzyjnym i prawnym od wszelkich innych rodzajów działalności niezwiązanych z przesyłem. Przedsiębiorstwa prowadzące jakąkolwiek działalność w zakresie wytwarzania lub dostaw nie mogą w żadnym wypadku sprawować bezpośrednio ani pośrednio kontroli ani wykonywać jakichkolwiek praw względem wydzielonych operatorów systemów przesyłowych. Natomiast samo przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo powstrzyma się od wszelkich działań utrudniających operatorowi systemu przesyłowego przestrzeganie jego obowiązków przewidzianych w niniejszym rozdziale oraz nie wymaga od operatora systemu przesyłowego uzyskania zgody przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo w wypełnianiu tych obowiązków. W przypadku operatorów systemu dystrybucyjnego określa się obowiązek niezależności organizacyjno decyzyjno prawnej OSD. Zmiany i perspektywy Dyrektyw UE dotyczących rynku energii Poniższa tabela pokazuje jak w kluczowych aspektach zmieniały się przepisy kluczowych dla rozwoju rynku trzech dyrektyw, pokazuje to także skalę trudności jakie wdrożenie tego rynku napotyka. Dyrektywa 2009/72/WE jest rozległa i wiele zapisów będzie weryfikowanych przez praktykę działania na rynku energii elektrycznej. W zapisach tych zawarte są wyniki długotrwałych dyskusji i licznych kompromisów, szczególnie jaskrawo widać to przy regulacjach dotyczących rozdzielania własnościowego Operatorów Systemów Przesyłowych. Ostatecznie przepis o bezwzględnym obowiązku pełnego własnościowego wydzielenia tych operatorów został złagodzony i pod pewnymi warunkami, operator może pozostać w strukturze pionowo zintegrowanego koncernu energetycznego. 5
1996 Dyrektywa 96/92/WE 2003 Dyrektywa 2003/54/WE Dyrektywa 2009/72/WE Unbundling rachunkowości Dostęp do rynku w formule negocjowanego TPA lub Single Buyer Prawo wyboru sprzedawcy dla odbiorców zużywających > 40 GWh rocznie w obrębie całej UE Obowiązek wyznaczenia operatorów sieci przesyłowej (OSP) Bardzo ogólne wymagania dotyczące organu regulacyjnego, ograniczające się w zasadzie do wskazania potrzeby utworzenia takiego organu w Państwach Członkowskich Wprowadzanie konkurencji ma odbywać się z poszanowaniem Unbundling prawny obowiązek organizacyjnego wydzielenia OSD z podmiotów zintegrowanych Zapewnienie niezależności OSP i OSD Dostęp do rynku w formule regulowanego TPA Prawo wyboru sprzedawcy dla odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi od 1.07.2004 oraz od 1.07.2007 dla wszystkich odbiorców Wprowadzenie instytucji Sprzedawcy z urzędu Obowiązek wyznaczenia jednego lub więcej organów pełniących Obowiązek zapewnienia niezależności organom regulacyjnym oraz zwiększenie zakresu kompetencji tych organów - m.in. w zakresie obowiązków dot. budowania wspólnotowego rynku energii Założenie funkcjonowania jednego nadrzędnego organu regulacyjnego w danym kraju Zaostrzenie kryteriów unbundlingu OSP 1 rozdział własnościowy albo ISO albo ITO (niezależny OSP z bardzo restrykcyjnymi kryteriami jego niezależności) Wzmocniony obowiązek 1 Państwa członkowskie będą mogły wybrać jeden z trzech wariantów rozdzielenia działalności sieciowej od wytwórczej i obrotowej: 1 - rozdział właścicielski - rozdział właścicielski jest najdalej idącą formą zapewnienia, że firmy nie staną w obliczu konfliktu interesów. Przedsiębiorstwa zintegrowane musiałyby sprzedać swoje sieci i stworzyć odrębny podmiot, który będzie właściwy w obszarze zarządzania siecią. 2 - niezależny operator systemu (ISO) - W tym przypadku przedsiębiorstwa mogłyby zachować nadzór właścicielski nad sieciami przesyłowymi. Aby zliberalizować rynek państwa członkowskie mogłyby np. zobowiązać takie przedsiębiorstwa do przekazania zarządzania sieciami wyznaczonemu, oddzielnemu podmiotowi - niezależnemu operatorowi systemu (tzw. ISO). 3 - niezależny operator przesyłowy (ITO) - niezależny operator przesyłowy pozwala na zachowanie integralności obrotu i przesyłania energii, ale jednocześnie zobowiązuje takie podmioty do przestrzegania dokładnie określonych reguł zapewniających, że te dwie części przedsiębiorstwa będą działać w praktyce niezależnie. Ich przestrzegania pilnować będzie organ nadzorczy. 6
zasady publicznej użyteczności funkcję regulatora oraz enumeratywne wyliczenie kompetencji tych organów Zapewnienie przez państwa członkowskie, że wszyscy odbiorcy będą korzystać z prawa do dostaw energii elektrycznej o określonej jakości na danym obszarze po przystępnych i rozsądnych cenach (usługa powszechna). zapewnienia tzw. usługi powszechnej Położenie nacisku na prawa konsumentów Czas trwania procedury zmiany sprzedawcy max. 3 tyg. Promowanie wprowadzenia Inteligentnych liczników energii Utworzenie ENTSO (Agencja ds. współpracy operatorów) Utworzenie ACER (Agencja ds. współpracy organów regulacyjnych) Źródło: na podstawie Rynek Energii Elektrycznej w Polsce - stan na 31 marca 2010 r.. Raport TOE Warszawa, 30 kwietnia 2010 r. Towarzystwo Obrotu Energią Najbliższa przyszłość Po doświadczeniach związanych z wdrażaniem dwóch poprzednich Dyrektyw trudno określić, czy implementacja nowego dokumentu zmieni znacząco sytuację na rynku. Procesy konsolidacji będą się w dalszym ciągu pogłębiały, a to pociągnie za sobą zwiększenie się obszarów o zasięgu międzynarodowym, gdzie właścicielem wytwarzania, obrotu i dystrybucji energii elektrycznej (a także w niektórych przypadkach sieci przesyłowych) będzie jeden koncern. Zatem dość prawdopodobne jest przygotowanie za kilka lat Czwartej Dyrektywy i ponowna dyskusja nad kształtem jej zapisów. 7