Wystąpienie Jerzego Pruskiego, I Zastępcy Prezesa NBP w debacie sejmowej nad projektem ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym 18 lipiec 2006 r. Panie Marszałku, Wysoka Izbo! 23 czerwca 2006 roku miało miejsce pierwsze czytanie projektu ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Miałem wówczas zaszczyt przedstawić stanowisko Narodowego Banku Polskiego w odniesieniu do projektu, zgodnie z którym w miejsce sprawdzonego, dobrze funkcjonującego sektorowego nadzoru nad rynkiem finansowym proponuje się przyjąć krańcowo odmienny model scentralizowany, w ramach którego w jednej instytucji skupiony byłby nadzór bankowy, emerytalny, ubezpieczeniowy, nadzór nad rynkiem kapitałowym, nad instytucjami pieniądza elektronicznego oraz nadzór uzupełniający. NBP zwracał uwagę, że w miejsce własnego modelu nadzorczego, uwzględniającego polską specyfikę, stopień rozwoju i strukturę rynku finansowego, nagromadzone przez lata doświadczenia nadzorcze, oparte na krajowym potencjalne intelektualnym, proponuje się przeprowadzić mechaniczne scalenie istniejących trzech niezależnych organów nadzorczych, a mianowicie nad 1
bankami, zakładami ubezpieczeniowymi oraz funduszami emerytalnymi, a także nad rynkiem kapitałowym w jeden scentralizowany urząd nadzorczy. Cała dyskusja nad tym projektem, zarówno we wcześniejszej fazie, jak i prowadzona w trakcie trzech posiedzeń Komisji Finansów Publicznych pokazała, że taką radykalną zmianę w systemie nadzoru nad newralgiczną przecież dziedziną gospodarki przeprowadza się bez jakiejkolwiek głębszej analizy kosztów, ryzyk i korzyści. Przede wszystkim, kształt systemu finansowego w Polsce, a mianowicie brak konglomeratów finansowych, niska skala przenikania się sektora bankowego, ubezpieczeniowego i rynku kapitałowego, minimalne zaangażowanie kredytowe banków w zakładach ubezpieczeniowych i powszechnych towarzystwach emerytalnych, stosunkowo niewielkie zaangażowanie tych ostatnich instytucji w depozytach i emitowanych przez banki papierach dłużnych, wyraźna dominacja banków w sektorze finansowym oraz koncentracja zakresu działalności poszczególnych instytucji finansowych w wyspecjalizowanych obszarach nie uzasadniają w żaden sposób forsowania scentralizowanego nadzoru nad rynkiem finansowym. 2
Panie Marszałku, Wysoka Izbo! Kształt polskiego systemu finansowego w żadnej mierze nie wymaga tworzenia scentralizowanego nadzoru. A zatem deklarowane przez autorów korzyści pozostaną na papierze. Występuje bowiem bardzo małe prawdopodobieństwo by zcentralizowany nadzór nad rynkiem finansowym charakteryzującym się wysokim stopniem segmentacji i wyraźnego podziału na działalność stricte bankową, ubezpieczeniową, emerytalną, czy inwestycyjną mógł osiągnąć wyższą efektywność i jakiekolwiek wymierne oszczędności w porównaniu z istniejącym modelem nadzorczym. Do takiej bowiem struktury rynku pasuje nadzór wyspecjalizowany. Jakby na potwierdzenie takiego poglądu projekt ustawy nie przewiduje wprowadzenia nowych zintegrowanych metod czy procedur nadzorczych. Samo Ministerstwo Finansów, powołując się na literaturę międzynarodową Ministerstwo Finansów w opracowaniu zatytułowanym Zintegrowany Nadzór nad Rynkiem Finansowym stwierdza: ze względu na bardzo skomplikowany charakter przedsięwzięcia, jakim jest fuzja kilku instytucji nadzorczych, w pierwszych latach może wystąpić nawet pogorszenie, zamiast poprawienia się sytuacji nadzorczej. I dalej: Należy również mieć na uwadze, że powstanie jednolitego nadzorcy wiąże się z różnymi problemami i zagrożeniami. Kraje, które 3
przyjęły model zintegrowanego nadzoru zwracają w szczególności uwagę na problemy z odpływem wyspecjalizowanej kadry w początkowych fazach fuzji, a także na trudności organizacyjne wewnątrz nowych instytucji. Cóż takiego się wobec tego stało, że wbrew tym ostrzeżeniom, to samo ministerstwo forsuje tak ryzykowny projekt? Należy pamiętać, że proces integracji nadzoru jest zazwyczaj bardzo kosztowny. Przeprowadzenie faktycznej integracji, będzie się wiązać z poniesieniem znacznych wydatków na nową siedzibę, nowy sprzęt komputerowy i nowe, ujednolicone oprogramowanie. W Uzasadnieniu do projektu ustawy brak nawet mocno szacunkowej analizy kosztów i korzyści odniesionych do nowego Urzędu. Doświadczenia międzynarodowe nie dostarczają dowodów na potwierdzenie tezy o występowaniu takich oszczędności. Przeciwnie, niektóre badania wskazują, że koszty funkcjonowania nadzoru po wprowadzonych zmianach wzrosły. Dla przykładu szacuje się, że koszty funkcjonowania nadzoru finansowego po utworzeniu Financial Services Authority w Wielkiej Brytanii są wyższe niż były przed tą zmianą. Niekiedy zmiany w systemie nadzoru finansowego były również reakcją na upadłości dużych instytucji finansowych, czy wręcz kryzysy bankowe. Argumentu tego nie można na szczęście odnieść do naszego kraju. Wręcz przeciwnie Polska uniknęła poważnego kryzysu bankowego, który dotknął wiele krajów naszego 4
regionu, między innymi Czechy i Węgry. Tam wysokie ich koszty zostały pokryte przez podatników. W Polsce koszty restrukturyzacji banków, dzięki działaniom nadzoru bankowego, były jedne z najniższych na świecie. System finansowy w Polsce, w tym system bankowy charakteryzuje się wysoką efektywnością i stabilnością, która była potwierdzona również przez powołane do takiej oceny instytucje międzynarodowe. Polski nadzór bankowy, w ciągu 15 lat istnienia, zdobył ogromne doświadczenie i dobrą reputację w sektorze bankowym w kraju i na forum międzynarodowym, czego wyrazem są między innymi liczne szkolenia organizowane od kilku lat przez Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego dla nadzorców z innych krajów. I wreszcie powodem wprowadzenia scentralizowanego nadzoru nie mogą być również doświadczenia i trendy międzynarodowe. Jak wielokrotnie NBP podkreślał, na świecie nie istnieje jeden powszechnie akceptowany model nadzorczy. Na najbardziej rozwiniętym rynku finansowym w Stanach Zjednoczonych funkcjonuje nadzór nie zintegrowany, ale wyspecjalizowany i sektorowy. Nie ma również takiego powszechnego modelu w Unii Europejskiej. W wielu krajach nadzór nad sektorem bankowym sprawują narodowe banki centralne, a w ostatnim okresie jeśli integracja nadzorów się dokonuje, to właśnie w banku centralnym a nie poza nim. W dyskutowanym dzisiaj projekcie ustawy 5
nad nadzorem finansowym proponuje się natomiast rozwiązanie, w którym rola banku centralnego w sprawowaniu nadzoru nad bankami została w praktyce wyeliminowana. Jednocześnie nie określono w sposób jasny i precyzyjny, jaką rolę w systemie gwarantującym stabilność finansową państwa będzie pełnił NBP. Dlatego, wbrew temu co twierdzi się w uzasadnieniu do projektu proponowane rozwiązanie jest sprzeczne z doświadczeniem międzynarodowym. Panie Marszałku, Wysoka Izbo Oprócz tego, że projekt nie daje podstaw do oczekiwania jakichkolwiek oszczędności kosztów, to na dodatek rodzi dla polskiej gospodarki poważne ryzyko. Po pierwsze, w opinii Europejskiego Banku Centralnego z 9 marca 2006 wydanej na wniosek Ministra Finansów Rzeczypospolitej Polskiej podkreśla się, że EBC konsekwentnie opowiada się za zagwarantowaniem udziału banków centralnych w wykonywaniu nadzoru ostrożnościowego EBC stoi przy tym na stanowisku, iż potrzebom związanym z wprowadzeniem waluty euro najlepiej odpowiadają takie rozwiązania instytucjonalne, które zapewniają, iż zadaniom Eurosystemu 6
związanym z prowadzeniem polityki pieniężnej w strefie euro towarzyszą szerokie uprawnienia nadzorcze krajowych banków centralnych realizowane na rynkach krajowych (zarówno w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego w skali mikro, jak i makro), a także ich wzmocniona współpraca w tym zakresie w ramach strefy euro. I w dalszej części Zapewnienie bliskiego udziału NBP w wykonywaniu nadzoru ostrożnośńciowego należy uznać za wskazane również ze względu na to, iż rozwiązanie takie jest niezbędne dla przyjęcia przez Polskę waluty euro, a to w związku z potrzebą umożliwienia NBP należytego przyczyniania się do monitorowania zagrożeń dla stabilności finansowej w strefie euro. Proponowane zatem rozwiązanie pozbawiające bank centralny w praktyce wpływu na sprawowany nadzór jest nie tylko niezgodne z trendami międzynarodowymi, ale rodzi wątpliwość co do spójności przyjmowanych rozwiązań z opinią EBC, co w konsekwencji prowadzić może do konieczności wycofywania się z niektórych z tych rozwiązań w przyszłości. Po drugie, wprowadzenie scentralizowanego modelu nadzoru pozbawia bank centralny korzyści ze sprawowania funkcji nadzorczych w kontekście lepiej realizowanych zadań związanych z polityką pieniężną oraz odpowiedzialnością za system płatniczy i stabilność finansową. Trudniej będzie również realizować funkcję pożyczkodawcy ostatniej instancji ze względu na gorszy dostęp do 7
odpowiednich i wiarygodnych informacji w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej. Po trzecie, projektowana reorganizacja rodzi ryzyko nadmiernej koncentracji władzy w jednej instytucji, jednostronnej oceny sytuacji w sektorze finansowym i zbyt późnego dostrzegania groźnych tendencji na rynkach finansowych oraz ponoszenia niepotrzebnych kosztów wynikających z powielania tych samych czynności i zadań przez bank centralny i nadzór. Tym samym zmniejsza się elastyczność reakcji nadzoru finansowego oraz eliminuje się korzyści wynikające z dobrze pojętej konkurencji między poszczególnymi wyspecjalizowanymi nadzorami. Po czwarte, każda zmiana organizacyjna prowadzi do poważnych zakłóceń w pracy reorganizowanych instytucji. Parlament Europejski wskazał w 2002 roku, że każda głęboka reforma wiąże się z ryzykiem dezorganizacji nadzoru i utraty cennych informacji. Dlatego wprowadzenie radykalnych reform w strukturze nadzoru finansowego jest zasadne wyłącznie, gdy istnieją dowody, iż nowy organ nadzoru będzie działał lepiej niż przed reorganizacją. W konsekwencji Parlament Europejski zaleca prowadzenie reform metodą drobnych kroków. Sposób i tempo wprowadzania nowych rozwiązań w Polsce daleko odbiega od takiego podejścia. 8
Nie tylko nie wykazano, że korzyści przewyższają koszty nowych rozwiązań, lecz zamierza się je wprowadzić w ekspresowym tempie po bardzo krótkim okresie konsultacji, w którym wiele podmiotów zgłaszało krytyczne uwagi. W Europie proces zmian w nadzorze finansowym był znacznie dłuższy i zabierał od 2 do 6 lat. Po piąte, na dodatek reorganizacja nadzorów, która sama w sobie rodzi ryzyko dezorganizacji zbiega się w czasie z intensywnymi pracami nad wprowadzeniem Nowej Umowy Kapitałowej. Nowa Umowa Kapitałowa, zacznie obowiązywać kraje członkowskie w 2007 roku i będzie największym jak dotąd wyzwaniem organizacyjnym, przed jakim stanęły nadzory bankowe w całym świecie. Nie istnieją ani gotowe wzorce, ani bardziej doświadczone kraje, które to rozwiązanie już stosują i mogłyby się podzielić swą wiedzą z polskim nadzorem bankowym. Po 2007 roku banki i nadzorcy bankowi we wszystkich krajach członkowski Unii Europejskiej będą się uczyli stosowania w praktyce nowych rozwiązań regulacyjnych. Komisja Europejska przewiduje, że proces wprowadzania nowych rozwiązań nadzorczych zakończy się w roku 2011. Już teraz wiadomo, że skala problemów wymagających w tym okresie pilnego rozwiązania będzie ogromna. Niezbędna w związku z tym będzie szczególnie bliska i niczym niezakłócona współpraca profesjonalnie przygotowanego nadzoru bankowego z bankami. 9
Wprowadzenie NUK wymusza ogromne zaangażowanie władz nadzorczych w ciągu kilku najbliższych lat. Ze względu na dużą liczbę obszarów, gdzie nadzór bankowy może indywidualnie podejmować decyzje, rola nadzoru krajowego staje się kluczowa dla utrzymania stabilności i pobudzania rozwoju sektora bankowego. W takiej sytuacji sprawą o ogromnym znaczeniu jest wyposażenie nadzoru w odpowiednie zasoby, również w odpowiednią ilość czasu, by umożliwić mu realizację powyższych zadań. Po szóste, prawie 70% polskiego sektora bankowego stanowi własność zagranicznych banków, głównie banków z krajów unijnych. Zgodnie z obowiązującymi w Unii Europejskiej zasadami, banki te, jako podmioty licencjonowane w Polsce, podlegają polskiemu nadzorowi, który ściśle współpracuje z nadzorcami banków dominujących. Współpraca ta układa się dobrze, dzięki zaufaniu, jakim inni nadzorcy oraz same banki darzą polski nadzór bankowy. Dobra opinia i zaufanie nie są jednak dane raz na zawsze. Gdyby zmiany w nadzorze i nieuniknione w takiej sytuacji zaburzenia w sprawowaniu nadzoru, w tym newralgicznym okresie podważyły to zaufanie, należy się liczyć z niebezpieczeństwem przekształcania polskich banków w oddziały zagranicznych banków dominujących, które podlegać będą nadzorowi innego kraju. Przepisy unijne dają właścicielom bankom z krajów członkowskich pełną swobodę w 10
tym zakresie. Zagraniczny nadzorca zadba w ten sposób o bezpieczeństwo nadzorowanego przez siebie banku i o stabilność własnego systemu finansowego. W konsekwencji istnieje ryzyko, że w polskim sektorze bankowym ubędzie banków licencjonowanych w Polsce, przybędzie oddziałów zagranicznych instytucji kredytowych, zwłaszcza dużych, które w przeciwieństwie do stanu obecnego ze względu na skalę działania będą miały systemowe znaczenie, a na które polski nadzorca nie będzie już miał żadnego wpływu. W ten sposób polski nadzór bankowy, w wyniku mającej go wzmocnić integracji, może zostać zmarginalizowany. Ryzyko takie jest jak najbardziej realne. Już teraz bowiem małe banki przekształcane są przez właścicieli w oddziały. Po siódme, proponowana zmiana organizacji nadzoru bankowego ma nastapić w okresie występowania podwyższonego ryzyka, które niosą ze sobą istniejące w gospodarce światowej tzw. globalne nierównowagi. Liczne banki centralne, w publikowanych przez siebie raportach o stabilności finansowej, wskazują na możliwość gwałtownej korekty tych nierównowag jako jedno z podstawowych zagrożeń dla stabilności systemu finansowego na świecie oraz instytucji finansowych w poszczególnych krajach. Korekta ta, gdyby wystąpiła w gwałtownej formie, może spowodować duże zmiany relacji kursowych i stóp procentowych w świecie. To zaś wpłynie nie tylko na ryzyko rynkowe banków, ale i na ryzyko 11
kredytowe, poprzez zmianę uwarunkowań, w których działają klienci banków. Sytuacja ta wymaga zdwojonej czujności nadzoru bankowego, a tymczasem ma on podlegać dezorganizującym zmianom. Panie Marszałku, Wysoka Izbo! Podsumowując, projekt reorganizacji nadzoru finansowego nie obiecuje żadnych udokumentowanych korzyści, a jednocześnie rodzi zagrożenia efektywności prac nadzoru bankowego i w rezultacie dla stabilności systemu bankowego. Chciałbym w tym miejscu raz jeszcze odwołać się do oświadczenia końcowego Misji Konsultacyjnej Międzynarodowego Funduszu Walutowego z maja br., w którym czytamy: ( ) pragniemy wyrazić swój niepokój w związku z zapowiadanymi ostatnio przez rząd propozycjami powołania zintegrowanego urzędu nadzoru finansowego. Aktualnie obecność konglomeratów finansowych standardowy powód wprowadzenia zintegrowanego urzędu nadzoru finansowego jest minimalna i bieżące porozumienia w sprawie zarządzania powiązaniami międzysektorowymi są zgodne z potrzebami Polski w tym zakresie. Podobne stanowisko przedstawił również Europejski Bank Centralny w opinii dotyczącej projektu ustawy. 12
Głęboki niepokój budzi przebieg prac nad projektem ustawy w Komisji Finansów Publicznych w dniach 12-14 lipca br. Przedmiotem prac była ustawa o fundamentalnym znaczeniu dla gospodarki kraju i dotycząca newralgicznego jej sektora. Mimo to nie powołano podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu ustawy. Taka była dotychczasowa praktyka prac nad projektami ustaw o dużym znaczeniu. Uczestnicy prac Komisji wskazywali na wskazywali na wiele zagrożeń, jakie niesie ze sobą projekt. Również Narodowy Bank Polski, opierając się na swym wieloletnim doświadczeniu w sprawowaniu nadzoru, zgłosił również liczne zastrzeżenia do szczegółowych zapisów ustawy, wskazując problemy, na jakie napotka w swej pracy przyszła Komisja Nadzoru Finansowego, jeżeli zapisy te zostaną utrzymane w dotychczasowym brzmieniu. Żadna z tych uwag nie została przez Komisję przyjęta. W konsekwencji projekt zawiera nadal szereg błędów, a niektóre z nich mają fundamentalne znaczenie dla efektywnego funkcjonowania nadzoru w Polsce. Niech mi wolno będzie powtórzyć te najważniejsze. - Ważna wątpliwość wobec projektu ustawy dotyczy brak kompletności regulacji zarówno w zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym. Pomimo, że tytuł ustawy mówi, że jest to ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym to nie obejmuje ona swoim zakresem instytucji finansowych, o których powszechnie uważa się, że powinny być objęte nadzorem, ponieważ gromadzą one oszczędności. 13
- Ustawa dotyczy nadzoru nad rynkiem finansowym nie definiując tego pojęcia. Zdaniem projektodawców rynkiem finansowym w rozumieniu ustawy jest to, co jest nadzorowane. - Pomimo, że powstać ma nadzór scentralizowany organizacyjnie to w żadnym wypadku nie dokonuje się integracja jeżeli chodzi o instrumenty jego wykonywania. Pozostają rozbieżne regulacje dla sektora ubezpieczeniowego, kapitałowego czy bankowego. I tak dla przykładu akcjonariusz banku będącego spółką notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych na podstawie Prawa bankowego będzie obowiązany uzyskać zgodę Komisji Nadzoru Finansowego na wykonywanie prawa głosu, zaś z ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych wynika, że ten sam akcjonariusz powinien tylko zawiadomić Komisję. Ustawodawca nie przewidział żadnych norm kolizyjnych. - Szczególny sprzeciw budzi pozbawienie Prezesa NBP funkcji przewodniczącego KNB z dniem wejścia w życie projektowanej ustawy. Prowadzi to do rozwiązań destabilizujących funkcjonowanie nadzoru bankowego. Otóż zgodnie z projektowanym zapisem przewodniczącym KNB miałby być Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego albo wyznaczony przez niego Zastępca 14
Przewodniczącego, który nie byłby przełożonym pracowników Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego organu wykonawczego Komisji Nadzoru Bankowego, wyodrębnionego organizacyjnie w strukturze NBP. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o Narodowym Banku Polskim przełożonym pracowników GINB pozostawałby nadal Prezes NBP. Panie Marszałku, Wysoki Sejmie Są to jedynie najważniejsze zastrzeżenia zgłoszone przez NBP w trakcie prac Komisji Finansów Publicznych. Przedstawiając stanowisko NBP w trakcie pierwszego czytania 23 czerwca, jak i dzisiaj podkreślałem zastrzeżenia w stosunku do projektu nadzoru nad rynkiem finansowym. Mają one charakter natury zupełnie zasadniczej, jak i szczegółowej. Pokazują, że uchwalenie tej ustawy przy braku widocznych korzyści narazi sektor finansowy na zupełnie niepotrzebne ryzyka. Zdaniem banku centralnego przedmiotowa ustawa nie powinna być przedmiotem dalszych prac w parlamencie. Dziękuję za uwagę. 15