PARLAMENT EUROPEJSKI 2009-2014 Komisja Kontroli Budżetowej 11.6.201 DOKUMENT ROBOCZY w sprawie sprawozdania specjalnego nr 142012 (absolutorium za rok budżetowy 2012) Wdrożenie przepisów UE dotyczących higieny w ubojniach w krajach, które przystąpiły do UE od 2004 r. Komisja Kontroli Budżetowej Sprawozdawczyni: Esther de Lange DT\9821.doc PE10.7v01-00 Zjednoczona w różnorodności
Wprowadzenie W 2002 r. Parlament i Rada przyjęły rozporządzenie dotyczące bezpieczeństwa żywności 1. Rozporządzenia szczegółowe w sprawie higieny i bezpieczeństwa żywności w ubojniach oraz monitorowania ich wdrażania zostały przyjęte w ramach tzw. pakietu higienicznego z 2004 r., który wszedł w życie w styczniu 2006 r. Państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 r. i w latach następnych, musiały zapewnić spełnienie przez ich ubojnie wymogów UE w zakresie higieny. Ponieważ wymogi te były zasadniczo znacznie bardziej rygorystyczne niż obowiązujące wymogi krajowe, aby ułatwić przestrzeganie wymogów w zakresie higieny, na modernizację ubojni przeznaczono fundusze UE. W ramach działania II Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych ze Specjalnego Programu Akcesyjnego na rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich (program SAPARD) 2 241 ubojni otrzymało ok. 117 mln euro (kwota ta została oszacowana przez Trybunał na podstawie informacji dostępnych w Komisji i państwach członkowskich). Ubojnie były następnie wspierane przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w ramach działania Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych, a później przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) 4 w ramach działania Zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych. Zakres kontroli i podejście kontrolne Trybunału 1. Celem kontroli było zbadanie, czy Komisja i państwa członkowskie, które otrzymały środki z programów SAPARD, EFOGR i EFRROW (Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Łotwa, Litwa, Węgry, Polska, Rumunia, Słowenia i Słowacja) podjęły niezbędne działania w celu zapewnienia podwyższenia norm higienicznych w ubojniach do poziomu Unii Europejskiej (UE). Sformułowano następujące pytania kontrolne: 1 2 4 Rozporządzenie (WE) nr 1782002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 1 z 1.2.2002, s. 1). Rozporządzenie (WE) nr 12681999 w sprawie wspólnotowych środków pomocowych na rzecz działań przedakcesyjnych w dziedzinie rolnictwa oraz rozwoju obszarów wiejskich w państwach Europy Środkowej i Wschodniej ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej w okresie przedakcesyjnym (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, s. 87). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1271999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U. L 160 z 26.6.1999, s. 80). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698200 z dnia 20 września 200 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.200, s. 1). PE10.7v01-00 29 DT\9821.doc
a) Czy Komisja i właściwe organy w państwach członkowskich sprawowały odpowiedni nadzór nad wdrażaniem wymogów w zakresie higieny, które mają zastosowanie wobec ubojni? b) Czy istniały odpowiednie wytyczne i szkolenia wspierające wdrażanie wymogów w zakresie higieny, które mają zastosowanie wobec ubojni? c) Czy istniały odpowiednie procedury wdrażania wymogów w zakresie higieny w ubojniach? d) Czy procedury przekazywania ubojniom funduszy UE w celu wdrożenia wymogów UE w zakresie higieny i bezpieczeństwa żywności były skuteczne? 2. Kontrola objęła wizyty kontrolne w odpowiednich służbach Komisji, Agencji Wykonawczej ds. Zdrowia i Konsumentów i Europejskim Urzędzie ds. Bezpieczeństwa Żywności. Kontrole przeprowadzono w pięciu z wyżej wymienionych nowych państw członkowskich (w Republice Czeskiej, na Węgrzech, w Polsce, Rumunii i Słowenii), a w 2 ubojniach, które skorzystały z funduszy UE (po pięć w każdym państwie członkowskim), przeprowadzono kontrole na miejscu. Prace kontrolne w służbach Komisji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo żywności objęły badanie dokumentacji i procedur. Kontrola w służbach Komisji odpowiedzialnych za fundusze objęła badanie dokumentacji dotyczącej programów rozwoju obszarów wiejskich realizowanych za pomocą funduszy przedakcesyjnych (SAPARD), EFOGR i EFRROW oraz badanie stosownej dokumentacji. W państwach członkowskich kontrola koncentrowała się na badaniu systemów zarządzania odnoszących się do wdrażania prawodawstwa UE dotyczącego higieny w ubojniach i objęła analizę stopnia, w jakim programy finansowane przez UE przyczyniły się do osiągnięcia tego celu. W ramach kontroli w ubojniach zbadano stosowanie odpowiednich procedur. Ustalenia Trybunału W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Trybunał stwierdza się, że zasadniczo koncepcja systemów nadzoru Komisji i właściwych organów nad wymogami w zakresie higieny w państwach członkowskich objętych kontrolami na miejscu była odpowiednia, lecz pod kilkoma istotnymi względami można ulepszyć funkcjonowanie tych systemów. 1. Nadzór W odniesieniu do nadzoru nad wdrażaniem wymogów UE w zakresie higieny, za które Komisja Europejska ponosi kluczową odpowiedzialność, Trybunał stwierdził, że Komisja dokonała jedynie częściowego przeglądu wdrażania tzw. pakietu higienicznego z 2004 r. w państwach członkowskich, w szczególności w sektorze mięsa drobiowego przegląd rozpoczął się dopiero w 2008 r., a w czasie kontroli w 2011 r. (pięć lat po terminie wdrożenia wymogów w zakresie higieny) wspomniany przegląd nadal był w toku i nadal prowadzone DT\9821.doc 9 PE10.7v01-00
były działania następcze. Trybunał stwierdził również niedociągnięcia w realizacji wieloletnich krajowych planów kontroli (MANCP) w trzech z pięciu skontrolowanych państw członkowskich (np. w kilku przypadkach plany MANCP nie zawierały wystarczających informacji, w tym informacji na temat kluczowych cech, takich jak skuteczność i odstraszający charakter systemu sankcji). Odnośnie do kontroli weterynaryjnych w państwach członkowskich, Trybunał stwierdził, że odpowiednie procedury umożliwiające spełnienie wymogów w zasadzie były stosowane, jednak w czterech z pięciu skontrolowanych państw członkowskich wykryto uchybienia w ich realizacji. 2. Wdrożenie przepisów w ubojniach Odnośnie do wdrożenia wymogów UE w zakresie higieny i bezpieczeństwa żywności w ubojniach, w ramach kontroli ustalono, że w przedsiębiorstwach sektora spożywczego (FBO) w zasadzie stosowane były odpowiednie procedury umożliwiające spełnienie wymogów, Trybunał stwierdził jednak, że konkretne wdrażanie wymogów w zakresie higieny i bezpieczeństwa żywności przez przedsiębiorstwa sektora spożywczego w dalszym ciągu wymaga lepszej weryfikacji ze strony właściwych organów krajowych, które muszą podlegać ścisłemu nadzorowi Komisji, głównie w zakresie: - wdrażania wymogów w zakresie higieny, w ramach kontroli odnotowano uchybienia w dziewięciu z 2 skontrolowanych ubojni, w tym naruszenia podstawowych zasad higieny i dobrostanu, takich jak przemieszczanie pracowników i produktów pomiędzy powierzchniami czystymi" i brudnymi" oraz wadliwe urządzenia do ogłuszania; - Analizy Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli (HACCP), w wyniku kontroli zauważono, że w pięciu skontrolowanych ubojniach nie stosowano procedur krytycznych punktów kontroli (CCP) związanych z temperaturą, a dokumentacja dotycząca kontroli CCP była niepełna lub niewiarygodna; - wdrożenia własnego programu kontroli, wymaganej prawodawstwem od przedsiębiorstw sektora spożywczego, Trybunał stwierdził braki w pięciu ubojniach, w trzech z pięciu skontrolowanych państw członkowskich; - wymogi dotyczące identyfikowalności, w ramach kontroli odnotowano uchybienia w sześciu z 2 skontrolowanych ubojni.. Wytyczne i szkolenia Trybunał stwierdził, że wytyczne zostały określone na szczeblu Komisji, a program szkoleń zorganizowanych przez Komisję, pomimo iż został uznany przez skontrolowane państwa członkowskie za bardzo pomocny, wymaga poprawy. Trybunał stwierdził również, że zakres wytycznych dotyczących dobrych praktyk w zakresie higieny i zasad HACCP opracowanych przez państwa członkowskie i sektory spożywcze jest ograniczony: w trzech z pięciu skontrolowanych państw członkowskich nie opracowano takich wytycznych. Ponadto stwierdzono, że w opracowanych przez Komisję szkoleniach w ramach programu PE10.7v01-00 49 DT\9821.doc
Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności (BTSF), mających na celu szkolenie trenerów, nie istnieją wspólne ramy ani kryteria monitorowania. 4. Przekazywanie funduszy UE Trybunał stwierdził uchybienia związane z trwałością i wyborem projektów do finansowania w ramach funduszy UE: W Rumunii 104 projekty SAPARD były już przedmiotem dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), a w przypadku 64 projektów stwierdzono poważne nieprawidłowości. W przypadku 60 z tych projektów podejrzewano nadużycia finansowe, o czym powiadomiono właściwe organy sądowe. Roczne sprawozdanie z działalności DG. ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji za 2008 r. zawierało zastrzeżenie dotyczące systemu zarządzania i kontroli SAPARD w Rumunii i Bułgarii. Zastrzeżenie było na tyle poważne, że Komisja wstrzymała płatności dla tych państw członkowskich. Dotknęło to w równym stopniu Bułgarię i Rumunię. W przypadku obu państw zaproponowano i zastosowano korekty finansowe. Propozycja i zastosowanie korekt odnosiło się do braków w kluczowych mechanizmach kontrolnych. Trybunał nie podał informacji, czy pośród projektów podejrzewanych o nadużycia były projekty dotyczące usprawnienia wdrażania prawodawstwa dotyczącego higieny. Trybunał stwierdził również uchybienia związane z trwałością finansowanych projektów, w każdym skontrolowanym państwie członkowskim Trybunał odnotował przypadki, w których albo nie osiągnięto minimalnego pięcioletniego okresu funkcjonowania, albo nie osiągnięto docelowych poziomów funkcjonowania, zmniejszając tym samym skuteczność przekazanego finansowania. Ponadto, w niektórych przypadkach, kryteria projektów w ramach SAPARD zostały uznane za niewłaściwe, jako że pierwszeństwo przyznawano zakładom, które już w dużym stopniu spełniały wymogi prawodawstwa w zakresie higieny, zmniejszając tym samym skuteczność finansowania. Wnioski i zalecenia Trybunału Trybunał stwierdził, że wykryte uchybienia nie podważają ogólnego kształtu systemów służących zapewnieniu stosowania wymogów w zakresie higieny, pokazują jednak konieczność bardziej rygorystycznego stosowania kontroli na wszystkich poziomach. W szczególności Trybunał zaleca Komisji, aby: a) dopilnowała, by Biuro ds. Żywności i Weterynarii (FVO) ukończyło monitorowanie realizacji przez państwa członkowskie wcześniejszych zaleceń wynikających z przeglądu wdrożenia pakietu higienicznego z 2004 r.; b) ulepszyła wytyczne i nadzór nad przygotowywaniem i realizacją przez państwa członkowskie planów MANCP w celu zapewnienia skutecznego systemu kontroli urzędowych; c) zachęcała państwa członkowskie do skutecznego prowadzenia kontroli weterynaryjnych, głównie za pomocą szkoleń, inspekcji FVO i przeglądu sprawozdań państw członkowskich; DT\9821.doc 9 PE10.7v01-00
d) ulepszyła nadzór nad kontrolami prowadzonymi przez państwa członkowskie w celu zminimalizowania uchybień wykrytych podczas kontroli przeprowadzonej przez Trybunał. Odpowiedzi Komisji Komisja podkreśla, że poprzez kontrole przeprowadzane przez Biuro ds. Żywności i Weterynarii dokonuje regularnych przeglądów wdrażania prawodawstwa dotyczącego bezpieczeństwa żywności przez państwa członkowskie, oraz że jest to stałe zadanie realizowane w sposób ciągły. W przypadku wykrycia uchybień Biuro ds. Żywności i Weterynarii wydaje zalecenia, a działania podjęte przez państwa członkowskie w celu wypełnienia tych zaleceń są systematycznie monitorowane, tak aby zapewnić rzeczywistą poprawę w zakresie bezpieczeństwa żywności. Komisja ponadto twierdzi, że dysponuje skutecznym systemem wykrywania uchybień i zagwarantowania, że działania, do których zobowiązały się państwa członkowskie, zostaną wykonane. Komisja uznaje jednak potrzebę zagwarantowania, że jej system nadzoru kontroli urzędowych zapewnia skuteczną reakcję na zmianę realnych warunków w sektorze żywności i pasz. W ramach ogólnych prac kontrolnych niedociągnięcia wskazane przez Biuro ds. Żywności i Weterynarii w pierwszej rundzie przygotowywania planów MANCP przez państwa członkowskie były przedmiotem szczegółowych informacji zwrotnych kierowanych do każdego państwa członkowskiego. W celu dalszej poprawy planów MANCP w 2008 r. Biuro ds. Żywności i Weterynarii ustanowiło sieć ekspertów z państw członkowskich, którzy spotykają się dwa razy w roku. Sieć ta zapewnia forum wymiany dobrych praktyk. Przepisy UE w zakresie higieny umożliwiają właściwym krajowym organom wydanie zezwolenia na zastosowanie alternatywnych mechanizmów kontrolnych, pod warunkiem że cel prawodawstwa zostanie osiągnięty (np. manualne monitorowanie temperatury w chłodniach itd.). Po otrzymaniu informacji ze strony Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich przeprowadziła bezzwłocznie działania następcze w tych przypadkach: agencja płatnicza w Rumunii została skontrolowana w dniu 24 i 2 listopada 2010 r., a następnie w lutym 2011 r. i w listopadzie 2011 r. Agencja płatnicza w prawidłowy sposób zajmowała się różnymi postępowaniami wszczętymi przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, a rumuńskie Ministerstwo Rozwoju i Rybołówstwa zaksięgowało należności w księdze zobowiązań zgodnie z zasadami określonymi w MAFA. Następna wizyta kontrolna dotycząca oceny działań następczych w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych w Rumunii została zaplanowana na koniec 2012 r. Komisja przygotowuje obecnie sprawozdanie podsumowujące dotyczące trzech pozostałych ocen ex post w Bułgarii, Rumunii i Chorwacji. Sprawozdania podsumowujące wykraczają poza wymogi rozporządzenia w sprawie programu SAPARD i są podejmowane z inicjatywy Komisji. Wnioski i zalecenia sprawozdawcy, które można włączyć do rocznego sprawozdania w sprawie udzielenia absolutorium: PE10.7v01-00 69 DT\9821.doc
[Parlament Europejski] podkreśla znaczenie gwarantowania bezpieczeństwa żywności i pasz oraz ochrony zdrowia publicznego wszystkich obywateli Unii Europejskiej; bierze po uwagę sprawozdanie specjalne Trybunału pt. Wdrożenie przepisów UE dotyczących higieny w ubojniach w krajach, które przystąpiły do UE od 2004 r. i jego zalecenia; wyraża niepokój w związku ze znaczącą liczbą niedociągnięć zgłoszonych przez Trybunał: Uchybienia wykryte przez Trybunał Komisja PCz Zakłady li c Nadzór Wdrożenie prawodawstwa MANCP Kontrole weterynaryjne W ubojniach Kontrola częściowa z b a % 4 60 % 80 % liczb a % Wymogi dotyczące wdrożenia 60 % 92 6% HACCP 2 20% Własny program kontroli przedsiębiorstw sektora spożywczego 60 % 2 20% Identyfikowalność 62 24% Szkolenia BTSF Wytyczne i dobre praktyki Przekazywanie funduszy UE* minimalny pięcioletni okres Kryteria udzielania koncesji Ramy i monitorowanie 1 60 % 10 0% 22 8% 20 % 22 8% DT\9821.doc 79 PE10.7v01-00
wzywa państwa członkowskie do uwzględnienia ustaleń i zaleceń Trybunału; zachęca państwa członkowskie do ulepszenia wieloletnich krajowych planów kontroli, skutecznego prowadzenia kontroli weterynaryjnych, opracowania krajowych wytycznych, dzięki którym można by zapobiec niedociągnięciom wskazanym w ramach kontroli przeprowadzonej przez Trybunał, oraz zapewniania lepszych wytycznych i szkoleń przeznaczonych dla przedsiębiorstw sektora spożywczego; wyraża ubolewanie z powodu ograniczonej reakcji państw członkowskich na ustalenia Trybunału wynikające z kontroli; wyraża ubolewanie, że w przypadku niedociągnięć wykrytych w kluczowym obszarze kontroli weterynaryjnych tylko jedno z czterech zainteresowanych państw członkowskich wyraziło zamiar podjęcia działań; gorąco zachęca Komisję do ulepszenia systemu nadzoru kontroli urzędowych w sektorze żywności i pasz, i wierzy, że jej wniosek dotyczący rozporządzenia (WE) nr 8822004 w sprawie kontroli urzędowych paszy i żywności, jest krokiem w dobrym kierunku; ponadto wzywa Komisję, aby bez dalszej zwłoki ukończyła monitorowanie realizacji przez państwa członkowskie wcześniejszych zaleceń wynikających z przeglądu wdrożenia pakietu higienicznego z 2004 r.; wzywa Komisję, aby ulepszyła wytyczne i nadzór nad przygotowywaniem i realizacją przez państwa członkowskie wieloletnich krajowych planów kontroli, oraz podjęła działania zapewniające skuteczniejsze działania szkoleniowe; wyraża ubolewanie, że z powodu zdecentralizowanej struktury zarządzania, nie są dostępne informacje na temat liczby, ani udziału procentowego działalności ubojowej ubojni zgodnej z prawodawstwem UE dotyczącym higieny sprzed finansowania w ramach SAPARD oraz działalności ubojowej ubojni po realizacji projektów finansowanych w ramach SAPARD, co umożliwiłoby dokonanie pełnej oceny skuteczności projektów oraz rzeczywistego wkładu i rzeczywistych wyników; zauważa, że badanie kompleksowe ocen ex post realizacji programu SAPARD sfinansowanego przez Komisję oraz przeprowadzonego przez KPMG (Węgry) wskazuje, że w odniesieniu do wparcia przyznanego w celu spełnienia norm i dorobku prawnego UE Najważniejsze wyniki osiągnięto w dziedzinie higieny, warunków sanitarnych i weterynaryjnych oraz środowiska ; zauważa również jednak, że powyższe badanie zostało oparte na ankiecie z beneficjentami, a wynik wsparcia przyznanego w ramach programu SAPARD działanie II (Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych) uważa się za znacząco wyższy w odniesieniu do pomocy w osiągnięciu zgodności z normami środowiskowymi UE (97% beneficjentów odnotowało pewien wynik ), w porównaniu do nieznacznego 46% wyniku w odniesieniu do pomocy w osiągnięciu pełnej zgodności z (wszelkimi) właściwymi normami UE, w tym normami dotyczącymi higieny; wyraża ubolewanie, że wybrany przez Komisję sposób oceny programów SAPARD w państwach członkowskich nie umożliwił przeprowadzenia ocen jakościowych ani ilościowych skuteczności funduszy UE, oraz ograniczył opcje oceny na poziomie programu wyłącznie do oceny jakościowej; wyraża ubolewanie z powodu braku jasnych i szczegółowych kryteriów w rozporządzeniu w sprawie programu SAPARD dotyczących PE10.7v01-00 89 DT\9821.doc
wsparcia dla ubojni; wzywa Komisję do przestrzegania metod pozwalających na określenie wymiernych celów zarówno na poziomie programu, jak i działania. DT\9821.doc 99 PE10.7v01-00