Bilbao to przeszło 350-tysięczne miasto położone na północy

2012 / 4 Analiza Joanna Orzechowska-Wacławska Sukces Bilbao możliwy tylko w Bilbao W Bilbao bez działania strategicznego i kooperacji pomiędzy wieloma partnerami publicznymi i prywatnymi efekt Guggenheima nie byłby możliwy Bilbao to przeszło 350-tysięczne miasto położone na północy Hiszpanii na terenie Autonomii Baskijskiej. Dziś uznawane za jeden z czołowych światowych ośrodków designu, jeszcze przed trzydziestoma laty było podupadającym miastem postindustrialnym, kojarzonym w świecie niemal wyłącznie z baskijską terrorystyczną grupą ETA. Niezwykła zmiana wizerunkowa ostatnich lat związana jest z przyjętą w Bilbao strategią rewitalizacyjną. Jej flagową inwestycją było ożywienie Abandoibarry nabrzeżnej poprzemysłowej, centralnie położonej części miasta. Bilbao jeden z czołowych ośrodków designu, przed trzydziestoma laty było podupadającym miastem postindustrialnym To właśnie tam w 1997 roku otwarto zbudowane według projektu Franka Gehry ego Muzeum Guggenheima, które szybko zdobyło miano ikony współczesnej architektury, przyciągając do miasta rzesze turystów zarówno z kraju, jak i z zagranicy. Zainteresowanie muzeum oraz samym projektem Gehry ego łącznie przyczyniły się do swoistej rewizji miasta, czyniąc z Bilbao ośrodek rozpoznawalny w skali międzynarodowej. Sukces przyjętej strategii rewitalizacyjnej sprawił, że o Bilbao zrobiło się głośno. Miasto przedstawiano jako swoisty best practice dla projektowania

działań rewitalizacyjnych w innych ośrodkach poprzemysłowych. Ponieważ okrętem flagowym całego projektu było właśnie Muzeum Guggenheima, o powodzeniu bilbaońskiej rewitalizacji zaczęto mówić jako o efekcie Guggenheima. Ponieważ muzeum szybko stało się wizytówką, a nawet jak sugeruje Joan Ockman synonimem całego miasta, rewitalizację Bilbao powszechnie utożsamiano z Muzeum Guggenheima. W efekcie, w powszechnym przekonaniu utrwalił się pogląd, że do powtórzenia sukcesu Bilbao powinna wystarczyć realizacja jednego spektakularnego projektu o wielkiej skali, reszta zaś wzrost ruchu turystycznego i zwiększenie obrotów w regionie, zmiana wizerunkowa miasta, poprawa jego rozpoznawalności na arenie światowej itd. przyjdą same. 2

Takie uproszczenie bilbaońskiej rewitalizacji jest błędne. I to przynajmniej z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, abstrahuje ono od całego kontekstu społecznego i ekonomicznego, który jest efektem rozwoju historycznego miasta. Bez zrozumienia specyfiki socjokulturowej, socjoekonomicznej i socjopolitycznej, nie da się właściwie pojąć obranej w Bilbao strategii rewitalizacyjnej. Ani tym bardziej nie da się wytłumaczyć jej powodzenia. Po drugie, całkowicie pomija ono to, co w przypadku Bilbao było kluczowe, a mianowicie właśnie strategię, na której oparto cały projekt rewitalizacyjny. W rzeczywistości bowiem muzeum, które stało się znakiem firmowym przemian Bilbao, było jedynie częścią jakkolwiek niezwykle ważną owej strategii. Bez wielu podejmowanych w jej ramach działań z całą pewnością nie można byłoby dziś mówić o takim sukcesie bilbaońskiej rewitalizacji. Industrialne początki Historia Bilbao nieodzownie związana jest z historią Basków. Jako miasto portowe, Bilbao przez wieki było swoistym oknem na świat, dzięki któremu Baskowie rozwijali handel morski z północno-zachodnią częścią Europy, dokąd w zamian za sukno i zboże wywożono hiszpańską wełnę i baskijskie żelazo. Importowane produkty trafiały na tereny baskijskie bez dodatkowych opłat. Granice celne niemal do połowy XIX wieku ustalone były bowiem w tzw. suchych portach, czyniąc ziemie baskijskie de facto strefą wolnego handlu. Zniesienie tych specjalnych uprawnień ekonomicznych, które wiązało się z polityką centralizacji i unifikacji hiszpańskiej władzy państwowej, pozbawiło Basków ich dotychczasowych przywilejów (tzw. baskijskich fueros), zrównując ich w prawach i obowiązkach z innymi mieszkańcami państwa hiszpańskiego. Jednym ze skutków takich przekształceń stało się włączenie ziem baskijskich pod generalną jurysdykcję władzy państwowej w zakresie prawa górniczego. W konsekwencji umożliwiło to prywatyzację baskijskich kopalń oraz liberalizację handlu rudą żelaza, stanowiąc impuls dla procesu uprzemysłowienia terenów baskijskich. 3

Najbardziej intensywny rozwój gospodarczy końca XIX wieku dotyczył Vizcai jednej z siedmiu historycznych baskijskich prowincji. W szczególności zaś rozwój objął obszary położone wzdłuż rzeki Nervión, gdzie zlokalizowane były zagłębia rud żelaza i skoncentrowany był przemysł hutniczy. W centrum tego obszaru znajdowało się Bilbao, pełniące funkcje głównego ośrodka industrialno-finansowego, wokół którego od końca XIX wieku zaczęła formować się aglomeracja miejsko-przemysłowa, znana jako bilbaoński obszar metropolitarny (área metropolitana de Bilbao). Obok samego Bilbao obejmował on także okręgi górnicze oraz nowe centra przemysłowe i przemysłowo-mieszkalne. Bilbao końca XIX wieku stało się jednym z czołowych ośrodków miejskich doby industrialnej w Europie Zachodniej Zwiększenie zapotrzebowania na pracę w rozwijających się sektorach gospodarki regionu pociągnęło za sobą spektakularny wzrost demograficzny oraz zmianę struktury zawodowej ludności. W latach 1877-1900 liczba mieszkańców bilbaońskiego obszaru metropolitarnego wzrosła z 62 tys. 417 do 166 tys. 220. Ludność samego Bilbao zwiększyła się ponad 2,5-krotnie, z 32 tys. 734 w mieście Bilbao (plus 2 tys. 771 w Abando) w 1877 r. do 83 tys. 306 w 1900r. 1, co wynikało zarówno z ruchów migracyjnych, jak i z przestrzennej ekspansji samego miasta. W początkach vizcayskiej industrializacji do Bilbao włączone zostały okoliczne anteiglesias, w tym m.in. Abando. Charakterystyczna dla Bilbao okresu industrialnego była także zmiana struktury zatrudnienia. Według danych z 1887-1990 szacuje się, że w Bilbao odsetek pracujących w rolnictwie był jednym z najniższych w regionie (2,57 proc.), wyższy natomiast niż przeciętnie był udział zatrudnionych w usługach (6,18 proc.), a także osób wykonujących wolne zawody (6,26 proc.), jak i służby (15,84 proc.) oraz elit (4,79 proc.). Z taką strukturą zatrudnienia, pozostając tradycyjnie miejscem zamieszkania warstw średniowysokiej i wysokiej burżuazji, Bilbao na przełomie wieków stawało się szybko rozwijającym się ośrodkiem przemysłowym (odsetek robotników wynosił 50,12 proc.) 2 i usługowo-finansowym. Tu w 1891 roku uruchomiono bilbaońską giełdę i otworzono Bank Handlowy, zaś w 1901 r. swoją działalność rozpoczął Bank Vizcai. 4

Dynamikę rozwoju miasta najlepiej oddają wspomnienia bilbaończyka Jose de Orueta, który w połowie XIX wieku Bilbao opisywał jeszcze jako świeże i pyszne, [gdzie] z każdej strony domostwa dochodziły prawie do miasta 3, by już pod koniec stulecia pisać o ruchliwości Bilbao przechodzącego gorączkę finansową tworzenia wszelkiego rodzaju ogromnych towarzystw i przedsiębiorstw 4, gdzie wszyscy byli finansistami 5. Będąc, według obrazu literackiego Oruety, najlepszym [miejscem] na świecie 6, Bilbao końca XIX wieku stało się jednym z czołowych ośrodków miejskich doby industrialnej w Europie Zachodniej. Konsekwencje deindustrializacji Jakkolwiek w XX wieku pozycja Bilbao jako prężnie rozwijającego się nowoczesnego ośrodka przemysłowego stopniowo słabła, najtrudniejszy okres rozpoczął się dopiero od lat 70-tych, gdy do Hiszpanii doszły echa kryzysu naftowego. Tak jak w pozostałych krajach europejskich wymusiły one podjęcie reform polityczno-gospodarczych. Dla przemysłu baskijskiego, który dawno przestał już być konkurencyjny tak ze względu na opóźnienia technologiczne, jak i wysokie koszty produkcji lata 70-te były okresem niezwykle trudnych przemian gospodarczych upływających pod znakiem deindustrializacji. Najtrudniejszy okres dla miasta rozpoczął się od lat 70-tych XX wieku, gdy do Hiszpanii doszły echa kryzysu naftowego Szacuje się, że w latach 1975-85 zatrudnienie w przemyśle baskijskim spadło o 24 proc., co odpowiadało cięciom 94 tys. 700 etatów, prowadząc do zamykania wielu zakładów w sektorze produkcji żelaza i stali, a także w przemyśle stoczniowym. Bilbao z wizytówki nowoczesności przeistoczyło się w latach 70-tych i 80-tych w archetyp upadającego ośrodka postindustrialnego. Konieczność przywrócenia potencjału miasta dostrzeżono jeszcze pod koniec lat 80-tych Strategia rewitalizacji Konieczność przywrócenia potencjału miasta dostrzeżono jeszcze pod koniec lat 80-tych. Jedną z pierwszych inicjatyw była prezentacja w maju 1989 roku projektu Generalnego Planu Zagospodarowania Przestrzeni Miejskiej Bilbao (Plan General de Ordenación Urbana, PGOU), w którym zwracano uwagę na postępującą utratę 5

przez miasto jego dawnej, centralnej pozycji i zaznaczano, że celem nadrzędnym polityki miejskiej powinno stać się zatrzymanie tego procesu i przekształcenie Bilbao w dynamiczne centrum finansowo-usługowe. Plan ten wyróżniał cztery obszary rewitalizacji, a jednym z nich była Abandoibarra obejmująca obszar 35 ha położony wzdłuż nabrzeżnej części miasta usytuowanej w jego centrum. W tym samym roku, z inicjatywy rządu baskijskiego, Deputacji Vizcai i Rady Miejskiej Bilbao zainicjowano działania zmierzające do sformułowania Planu Strategicznego Rewitalizacji Metropolitarnego Obszaru Bilbao (Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano), który określał kluczowe obszary działań mających poprawić sytuację miasta. Dla każdego z nich przedstawiał zakres konkretnych celów, środków i strategii ich realizacji. Już na etapie planu postulowano m.in. rozbudowę sieci komunikacji lądowej, portu morskiego i lotniczego, budowę osiedli mieszkalnych, stworzenie emblematycznych budowli pozwalających na promocję społecznego i kulturalnego wizerunku miasta. Dalej: rozwój partnerstwa pomiędzy inicjatywami publicznymi i prywatnymi w zakresie efektywnego planowania i zarządzania procesami regeneracji przestrzeni miejskiej. A także, co istotne, budowę Muzeum Guggenheima i Palacio Euskalduna de Congresos y de la Música pozwalających na promocję Bilbao jako centrum kulturalno-kongresowego. Już na etapie planu postulowano m.in. rozbudowę sieci komunikacji lądowej, portu morskiego i lotniczego, budowę osiedli mieszkalnych, stworzenie emblematycznych budowli pozwalających na promocję społecznego i kulturalnego wizerunku miasta Charakterystycznym elementem planu było, z jednej strony, oparcie na instytucjach publicznych jako głównych inicjatorach i podmiotach finansujących przedsięwzięcie. Z drugiej zaś, przyjęcie perspektywy długoplanowej i wieloaspektowej. Plan zakładał wdrożenie rozwiązań, które prowadziłyby do internacjonalizacji miasta i poprawy jego pozycji na arenie międzynarodowej poprzez zwiększenie jego potencjału, tak od strony podażowej, jak i popytowej. 6

Partnerstwo prywatno-publiczne Zgodnie z postulowanym w planie partnerstwem pomiędzy instytucjami publicznymi i prywatnymi, kluczowymi instytucjami w procesie reorganizacji i ożywienia bilbaońskiej przestrzeni miejskiej były dwie publiczno-prywatne inicjatywy: powstała w 1991 roku Bilbao Metropoli 30 oraz utworzona w rok później Bilbao Ría 2000. Bilbao Metropoli 30 (BM 30) powołano z inicjatywy zarówno instytucji publicznych, w tym rządu baskijskiego, Deputacji Vizcai, Rady Miejskiej Bilbao, jak i wielu organizacji prywatnych, w tym instytucji finansowych, naukowych oraz przedsiębiorstw działających w różnych obszarach aktywności ekonomicznej. Od początku swojego istnienia BM 30 definiowało swoje cele w sferze działań dotyczących planowania, badań i promocji. To właśnie BM 30 wzięło na siebie ciężar konstruowania globalnej koncepcji rewitalizacji i prowadzenia działań integracyjnych i koordynujących. Z kolei Bilbao Ría 2000, formalnie prywatna organizacja non-profit, której udziałowcami były wyłącznie instytucje publiczne (prawa własności podzielone były w równej części pomiędzy administrację centralną i baskijską), powołana została do realizacji projektów rewitalizacyjnych, w tym uznawanej za najbardziej emblematyczną inwestycję w Bilbao rewitalizację obszaru nadrzecznego Abandoibarra. Abandoibarra flagowy projekt rewitalizacji Megaprojekt Abandoibarra od początku traktowany był priorytetowo, stając się swego rodzaju wizytówką procesu rewitalizacyjnego Bilbao. Obszar ten już w projekcie PGOU z końca lat 80-tych wymieniany był jako tzw. obszar możliwości. Jego szczególny potencjał wynikał z dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, z niezwykle korzystnego położenia w nabrzeżnej i zarazem usytuowanej centrycznie części miasta, która w okresie industrializacji była przestrzenią wykorzystywaną do działalności przemysłowo-portowej, a która po zamknięciu w początkach lat 90-tych znajdujących się tam stoczni Euskalduna, przestała pełnić funkcje użytkowe. 7

I po drugie, ze specyficznej sytuacji własności tamtejszych gruntów, które jakkolwiek znajdowały się w rękach wielu właścicieli (w tym m.in. RENFE, INI, władz portowych i władz miejskich), w 95 proc. były to podmioty publiczne. Koordynacją współpracy pomiędzy tymi podmiotami zajmować się miała opisywana powyżej Bilbao Ría 2000. Od początku projekt rewitalizacji Abandoibarra skupiał uwagę międzynarodową. W 1992 roku, a więc w rok po podjęciu decyzji o budowie Muzeum Guggenheima i ustaleniu, że będzie ono usytuowane właśnie na tym obszarze, władze miejskie ogłosiły konkurs na projekt architektonicznej reorganizacji i przebudowy całej zony Abandoibarra. Oprócz architektów lokalnych, do udziału w konkursie zaproszono trzy zespoły zagraniczne. Zwycięzcą konkursu został Cesar Pelli i na podstawie jego projektu skonstruowany został dla Abandoibarra Szczegółowy Plan Reformy Wewnętrznej (Plan Especial de Reforma Interior, PERI). Jakkolwiek projekt ulegał kilkukrotnym modyfikacjom, ogólny podział funkcjonalny obszaru na zony o różnym przeznaczeniu (w tym m.in. mieszkalną, usługowo-biznesową, rekreacyjną czy kulturalną), pozostał zachowany. Rewitalizacja Abandoibarra zaplanowana była jako przedsięwzięcie na wielką skalę, zarówno w odniesieniu do całego obszaru celem projektu było przeistoczenie go w nowe centrum usługowo-biznesowo-kulturalne jak i jego poszczególnych elementów. Stąd dążenie do ulokowania tam emblematycznych budowli, do których projektowania zatrudniano wybitnych architektów o światowej sławie: Franka Gehry ego do projektu Muzeum Guggenheima, Rafaela Moneo do Biblioteki Uniwersytetu Deusto, Alvaro Sizy do Audytorium Uniwersytetu Kraju Basków (UPV-EHU) czy Cesara Pelliego do Wieży Ibedroli. Efekt Guggenheima Najbardziej znaną budowlą Abandoibarra jest oczywiście Muzeum Guggenheima. Porozumienie w sprawie jego otworzenia w Bilbao zawarte zostało już w grudniu 1991 roku. Zarówno wybór obiektu, miejsca jego usytuowania, jak i światowej sławy architekta, który miał go zaprojektować, były strategią zaplanowaną, wpisującą się w opisywany powyżej plan rewitalizacji bilbaońskiej przestrzeni 8

nabrzeżnej, jak i w przyjętą logikę działań rewitalizacyjnych. Baskijscy liderzy polityczni jak słusznie podkreśla Jeremy MacClancy od początku byli świadomi, że znani praktycy sprzedadzą miasto bardziej efektywnie, niż gdyby robili to oni sami 7. Wybór muzeum był w pewnym sensie strategią PR-ową, mającą przyczynić się do zerwania z wizerunkiem Kraju Basków jako miejsca niebezpiecznego, poprzez pokazanie go jako obszaru nowoczesnego, posiadającego istotne centrum kulturalne. Fundacja Guggenheima idealnie nadawała się na instytucję partnerską dla takiego przedsięwzięcia, ponieważ mogła zapewnić wysoką jakość kolekcji i zagwarantować jego międzynarodową rozpoznawalność. Wybór muzeum był strategią PR-ową, mającą przyczynić się do zerwania z wizerunkiem Kraju Basków jako miejsca niebezpiecznego, poprzez pokazanie go jako obszaru nowoczesnego, posiadającego istotne centrum kulturalne Sukces wybranej strategii przedstawiany jako efekt Guggenheima rozpatrywać można wielopłaszczyznowo. Oto jej najbardziej widoczne efekty ekonomiczne. Po pierwsze, niemal natychmiastowy wzrost ruchu turystycznego. W pierwszym roku funkcjonowania muzeum ilość odwiedzających wyniosła ok. 1 mln 400 tys. osób (od inauguracji w październiku 1997 roku do końca roku 1998 muzeum zwiedziło przeszło 1 mln 500 tys. osób) i utrzymywała się na poziomie blisko miliona w kolejnych latach. Międzynarodowe zainteresowanie muzeum (według danych Muzeum Guggenheima około 60 proc. osób odwiedzających muzeum stanowią obcokrajowcy) przyczyniło się do zwiększenia turystyki w regionie. Najbardziej spektakularny wzrost nastąpił w pierwszym roku działalności muzeum, gdy liczba turystów zagranicznych w Bilbao korzystających z usług hotelowych wzrosła o przeszło 107 proc. z poziomu 61 tys. 173 w 1997 r. do 126 tys. 953 w 1998 r. 9

Po drugie, wysoka stopa zwrotu inwestycji, pozwalająca na zmniejszenie nakładów publicznych na jego utrzymanie. Już w 2000 roku przychody wypracowywane przez muzeum pozwalały na jego samofinansowanie w ponad 75 proc. Wskaźnik ten utrzymywał się w kolejnych latach blisko poziomu 70 proc., umacniając pozycję Muzeum Guggenheima jako jednej z czołowych instytucji kulturalnych o tak wysokim poziomie samofinansowania. 10

Po trzecie, jako pochodna wzrostu turystyki zwiększenie obrotów finansowych w regionie. Choć w tym zakresie zdania, w jakim stopniu muzeum rzeczywiście przyczyniło się do wzrostu potencjału gospodarczego regionu, są podzielone. Zgodnie z analizami samego Muzeum Guggenheima, w okresie od października 1997 roku do końca 2010 r., funkcjonowanie muzeum, tak ze względu na zwiększenie ruchu turystycznego (wydatki turystów na jedzenie, zakupy, zakwaterowanie, transport i rozrywkę), jak i działalność samego muzeum (opłaty za bilety, przychody restauracji muzealnej i sklepu, dotacje, subsydia, przychody z działalności kongresowo-kulturalnej itd.) przyczyniły się do wygenerowania dodatkowych przychodów w wysokości 369 mln 520 tys. 428 euro, co jest równoznaczne ze średnimi dodatkowymi przychodami do baskijskiego budżetu rzędu 25-30 milionów euro rocznie. W wymiarze symbolicznym, muzeum pozwoliło na wspomnianą już rewizję miasta, czyniąc z Bilbao ośrodek rozpoznawalny na arenie międzynarodowej i jeden z bardziej nowoczesnych ośrodków Europy. Równocześnie też dla samych bilbaończyków muzeum zaczęło pełnić funkcję nowego punktu odniesienia, stając się powoli swoistym symbolem nowoczesnej i otwartej baskijskości. Powtórzenie efektu Guggenheima? Biorąc pod uwagę spektakularny sukces strategii bilbaońskiej, w wielu aspektach Bilbao stanowić może dobry punkt odniesienia dla planowania działań rewitalizacyjnych. Traktowanie Bilbao jako pewnego wzoru dla tworzenia i egzekucji planów rewitalizacyjnych nie powinno jednak polegać na próbie prostego powielenia modelu Bilbao z nadzieją powtórzenia efektu Guggenheima. Do tego potrzebne byłoby w pewnym sensie drugie Bilbao miasto o zbliżonych warunkach ekonomicznych, politycznych czy społecznych. Chodzi więc raczej o inteligentne czerpanie z jego doświadczeń. Biorąc pod uwagę spektakularny sukces strategii bilbaońskiej, w wielu aspektach Bilbao stanowić może dobry punkt odniesienia dla planowania działań rewitalizacyjnych 11

Najistotniejszą lekcją, którą z przykładu Bilbao można by wyciągnąć i zastosować w polskich warunkach, jest skoncentrowanie się na opracowaniu strategii jako podstawy wszelkich działań rewitalizacyjnych oraz propagowanie i rozwijanie dialogu pomiędzy podmiotami prywatno-publicznymi jako warunku koniecznego w jej zastosowania. Warto przypomnieć, że filarem, na którym oparto bilbaońską rewitalizację, była właśnie długofalowa, wieloaspektowa i kompleksowa strategia zakładająca proaktywne podejście do planowania przestrzennego. Muzeum 12

Guggenheima stanowiło o czym należy pamiętać jedynie element całego projektu, nie zaś jego jedyną treść. Niezwykle ważnym i komplementarnym elementem całego planu była realizacja także innych projektów na wielką skalę, w tym również dotyczących rozwoju infrastruktury: budowa bilbaońskiego metra i rozwój kolei, nowego terminala w bilbaońskim porcie lotniczym czy rozbudowa portu morskiego. W Bilbao bez działania strategicznego i kooperacji pomiędzy wieloma partnerami publicznymi i prywatnymi, zaangażowanymi w projekt rewitalizacyjny, efekt Guggenheima nie byłby możliwy. Ale i w Polsce sukces działań rewitalizacyjnych w naszych miastach bez strategii i współpracy w sferze publiczno-prywatnej zdaje się mało prawdopodobny. * dr Joanna Orzechowska-Wacławska socjolog, magister ekonomii, od siedmiu lat związana z Instytutem Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego. Zajmuje się problematyką Basków. W swoich badaniach podejmuje problem wpływu współczesnych przemian socjoekonomicznych na rozwój baskijskiej tożsamości narodowej. 1 Dane na temat wielkości populacji na podstawie: Fondo Documental del Instituto Nacional de Estadistica. 2 Dane na temat struktury zatrudnienia na podstawie: Manuel González Portilla (dir.), Los origenes de una metrópoli industrial: la ría de Bilbao, Fundación BBVA, Bilbao, 2001, str. 81. 3 Jose de Orueta, Memorias de un bilbaino 1870-1900, Coleccion El Cofre de Bilbao, Bilbao 1962, str. 38. 4 Tamże, str. 221. 5 Tamże, str. 221. 6 Tamże, str. 19. 7 Jeremy MacClancy, Expressing Identities in the Basque Arena, School for Advanced Research Press, Santa Fe, 2007, str. 164. ul. Wiejska 12 lok. 9 00-490 Warszawa tel. +48 22 459 64 41 biuro@instytutobywatelski.pl www.instytutobywatelski.pl 13