Czy ochrona obszarów NATURA 2000 moŝe zablokować połączenie elektroenergetyczne Polska-Litwa?

Transkrypt

1 Czy ochrona obszarów NATURA 2000 moŝe zablokować połączenie elektroenergetyczne Polska-Litwa? Autor: dr inŝ. Marek Szuba - Politechnika Wrocławska, Instytut Energoelektryki ( Wokół Energetyki luty 2007) Obszary Natura 2000 Ustanowienie obszarów chronionych sieci Natura 2000 w wielu krajach, w tym takŝe w Polsce, wynika ze stanowiska Komisji Europejskiej, która ponad 10 lat temu uznała niektóre obszary na kontynencie za wymagające szczególnej ochrony przyrodniczej. Sposób gospodarowania na obszarach Natura 2000, w tym takŝe prowadzenia działalności inwestycyjnej, regulują dwie dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich, tzw. dyrektywa ptasia oraz dyrektywa siedliskowa (habitatowa). Najistotniejszymi ustaleniami obu tych dyrektyw są: konieczność ochrony i zachowania naturalnych siedlisk oraz przywracania zniszczonych biotopów, zgodnie z potrzebami ekologicznymi, wyróŝnienie siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym, tj. siedlisk zagroŝonych zanikiem, w odniesieniu do których Wspólnota Europejska ponosi szczególną odpowiedzialność z powodu wielkości ich zasięgu. Ustalenia zawarte w obu dyrektywach zostały przetransponowane do treści kilku krajowych aktów prawnych, zapewniając wypełnienie zobowiązań Polski w odniesieniu do zagadnień ochrony środowiska w warstwie przyrodniczej. Najistotniejsze zapisy zawarte są w ustawie O ochronie przyrody [1], zgodnie z którą na terenie Polski tworzy się: obszary specjalnej ochrony ptaków (OSO), specjalne obszary ochrony siedlisk (SOO). Obszary OSO wyznaczone zostały rozporządzeniem [2], natomiast lista obszarów SOO wymaga jeszcze uzgodnienia z Komisją Europejską, jednak w przypadku planowanej działalności inwestycyjnej, projektowane obszary SOO, uzupełnione obszarami zgłoszonymi przez organizacje ekologiczne (tzw. Shadow List), muszą być traktowane na równi z obszarami OSO (art. 33, ust. 2 ustawy [1]). Z punktu widzenia prowadzenia działalności inwestycyjnej na obszarach sieci Natura 2000 oraz w ich sąsiedztwie, najistotniejsze wydają się zapisy zawarte w art. 33 ustawy O ochronie przyrody. Przepisy tej ustawy zabraniają podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a takŝe w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, do ochrony których został wyznaczony konkretny obszar Natura W wyjątkowych przypadkach, wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych (art. 34 ust. 1 ustawy [1]), wojewoda moŝe zezwolić na realizację przedsięwzięcia negatywnie oddziałującego na obszar Natura 2000, pod warunkiem zapewnienia wykonania kompensacji przyrodniczej. Jeśli jednak na obszarze tym występuje

2 siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym, to zezwolenie takie moŝe być wydane jedynie w celu realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, które słuŝy zapewnieniu bezpieczeństwa powszechnego, po uprzednim uzyskaniu Komisji Europejskiej. W konsekwencji, aby na obszarach sieci ekologicznej Natura 2000 lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie zrealizować planowane przedsięwzięcie, zaliczone do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko, min. takie jak budowa napowietrznej linii wysokiego napięcia, naleŝy wykazać, Ŝe nie pogorszy ono w znaczący sposób stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt na obszarze Natura 2000 oraz nie wpłynie negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony ten obszar. Uwzględniając powyŝsze fakty, a takŝe biorąc pod uwagę, Ŝe aktualnie ok. 11 % powierzchni kraju zajmują obszary sieci Natura 2000 (rys. 1.), to jest oczywiste, Ŝe budowa linii napowietrznych najwyŝszych napięć w wielu rejonach kraju juŝ napotyka na powaŝne trudności.

3 Zadeklarowane przez Polskę i wymagane przez Komisję Europejską zwiększenie zasięgu terytorialnego tych obszarów do ok % ogólnej powierzchni kraju, z pewnością trudności te spotęguje. Warto takŝe dodać, Ŝe z działalności inwestycyjnej polegającej na budowie linii napowietrznych najwyŝszych napięć wyłączone są w praktyce tereny parków narodowych (1% powierzchni kraju), rezerwatów przyrody (0,5%), parków krajobrazowych (8,1%) i w znacznej części obszary krajobrazu chronionego (22,5%). Nie moŝna zatem dziwić się dość powszechnemu poglądowi, Ŝe cele ochrony przyrody pozostają w sprzeczności z planowanymi zadaniami w zakresie działalności inwestycyjnej o charakterze infrastrukturalnym. MoŜna zadać pytanie, jak z problemem tym radzą sobie pozostałe kraje europejskie, gdzie system ochrony przyrody, oparty o sieć ekologiczną Natura 2000 od lat funkcjonuje sprawnie. Odpowiedź jest oczywista. W momencie wprowadzania dyrektyw Rady Wspólnot Europejskich, dotyczących sieci ekologicznej Natura 2000 większość uprzemysłowionych krajów europejskich miała dobrze rozwiniętą infrastrukturę elektroenergetyczną (rys. 2.), w

4 tym sieć linii przesyłowych najwyŝszych napięć. W konsekwencji tworzone tam obszary chronione Natura 2000 objęły tereny, na których juŝ istniała dostatecznie gęsta sieć linii napowietrznych. W Polsce natomiast, intensywna rozbudowa tej sieci (rys. 3.), wynikająca min. z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, odbywać się musi przy wielu ograniczeniach wynikających z ustanowienia stosunkowo niedawno licznych obszarów chronionych. Budowę napowietrznych układów przesyłowych w kraju komplikuje ponadto fakt, Ŝe pokrycie obszarami Natura 2000 poszczególnych województw jest bardzo nierównomierne. Dobrym przykładem jest tutaj województwo warmińsko-mazurskie, przez które przewiduje się przeprowadzenie strategicznie istotnego układu przesyłowego Polska-Litwa. Na terenie wspomnianego województwa obszary sieci Natura 2000 zajmują ponad 15% jego powierzchni, co w powiązaniu z ograniczeniami wynikającymi z istnienia w tym regionie licznych obszarów krajobrazu chronionego, gdzie moŝliwości prowadzenia linii napowietrznych są wyjątkowo ograniczone powoduje, Ŝe zaprojektowanie trasy tej linii, omijającej w dostatecznej odległości róŝnego rodzaju obszary chronione, w tym tereny sieci Natura 2000, wydaje się zadaniem niemoŝliwym do zrealizowania. Obszary ochrony sieci Natura 2000, a ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Lokalizacja, a w konsekwencji procedura zmierzająca do realizacji elektroenergetycznej inwestycji liniowej, moŝe odbywać się na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lub w niektórych przypadkach w oparciu o decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy lokalizacji linii napowietrznej

5 stosownie do ustaleń planów miejscowych (istniejących, do których planowana linia jest juŝ wprowadzona lub poprzez zmianę planu, polegającą na wprowadzeniu do planu projektowanego przedsięwzięcia) istotne wydają się zapisy w planie miejscowym, dotyczące obszarów Natura Podobne kwestie naleŝy uznać za waŝne w przypadku lokalizowania linii w oparciu o decyzję lokalizacyjną, która powinna być wydana po przeanalizowaniu potencjalnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszary Natura PoniewaŜ większość obowiązujących obecnie planów miejscowych, takŝe tych, do których wprowadzono juŝ planowane do realizacji linie przesyłowe, zupełnie pomija kwestię ochrony obszarów Natura 2000, to oczywiste jest, Ŝe ich wykorzystanie w procedurze zmierzającej do uzyskania decyzji środowiskowej, a w konsekwencji pozwolenia na budowę, staje się niemoŝliwe. Doświadczenie wskazuje takŝe, Ŝe koniecznych ograniczeń w zagospodarowaniu, związanych z występowaniem obszarów chronionych sieci Natura 2000, nie zawiera teŝ większość wydanych dotychczas decyzji lokalizacyjnych, co zapewne wynika z braku mniej lub bardziej jednoznacznych kryteriów przyrodniczych, warunkujących wydawanie wspomnianych decyzji. Przyczyną takiej sytuacji jest fakt, Ŝe jak dotychczas nie zostało zrealizowane ustawowe upowaŝnienie dla ministra środowiska zawarte w art. 29, ust. 1 ustawy [1]. Do tej pory nie zostały bowiem opracowane plany ochrony obszarów Natura 2000, które powinny zawierać przede wszystkim opis oraz ocenę istniejących i potencjalnych zagroŝeń wewnętrznych i zewnętrznych, a takŝe określenie sposobów eliminacji lub ograniczania tych zagroŝeń i ich skutków. Brak wspomnianych planów powoduje, Ŝe nie istnieją obecnie Ŝadne jednoznaczne kryteria, pozwalające określić potencjalne zagroŝenia dla siedlisk i gatunków znaj dujących się na konkretnym obszarze chronionym. Jest to niewątpliwie jedna z waŝniejszych przyczyn, dla której problemy ochrony przyrody zarówno

6 w wielu planach miejscowych, jak i w decyzjach lokalizacyjnych, są traktowane w sposób marginesowy. Podobnie pobieŝne podejście ma miejsce w opracowaniach ekofizjograficznych oraz prognozach środowiskowych dokumentach związanych z uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji powyŝszych ustaleń naleŝy stwierdzić, Ŝe chociaŝ wprowadzenie elektroenergetycznej inwestycji liniowej do planu miejscowego na skutek nieuwzględnienia zagadnień związanych z ochroną obszarów Natura 2000 moŝe zakończyć się sukcesem, to najczęściej nie pozwoli na uzyskanie pozytywnych rozstrzygnięć na dalszych etapach procedury lokalizacyjnej, co z pewnością znacznie wydłuŝy proces budowy najwaŝniejszych dla kraju układów przesyłowych Uzyskiwanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć lokalizowanych na obszarach Natura 2000 Inwestor, planujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, min. linii napowietrznej wysokiego napięcia zobowiązany jest, przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę, uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Otrzymanie takiej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla przedsięwzięć planowanych do realizacji na obszarach sieci Natura 2000, niewiele róŝni się od procedury OOŚ prowadzonej dla innego typu przedsięwzięć inwestycyjnych, omijających te obszary. RóŜnica polega jednak na tym, Ŝe organy prowadzące postępowanie w sprawie OOŚ, zwracają szczególną uwagę na moŝliwe oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze oraz gatunki znajdujące się w obrębie obszaru zaliczonego do sieci Natura Praktyka wskazuje, Ŝe kaŝdorazowo projekt takiej decyzji jest konsultowany z wojewódzkim konserwatorem przyrody, a podstawowym problemem w uzyskaniu pozytywnych rozstrzygnięć w tej kwestii, wobec braku planów ochrony obszarów Natura 2000, jest subiektywizm ocen organów opiniujących, spowodowany brakiem jednoznacznych kryteriów. Nie ulega wątpliwości, Ŝe dokumentem o podstawowym znaczeniu w procedurze OOŚ, przeprowadzanej dla przedsięwzięć lokalizowanych na obszarach Natura 2000, jest raport oddziaływania na środowisko. Ten bowiem dokument podlega wnikliwej ocenie przez organy właściwe do wydania decyzji środowiskowej, a w przypadku przedsięwzięć planowanych do realizacji na obszarach sieci Natura 2000, podlega on szczegółowej analizie przez specjalistów z zakresu ochrony przyrody. Zarówno opracowanie rzetelnego raportu OOŚ, jak i właściwa jego ocena przez uprawnione organy, nie jest łatwa z powodu braku planów ochrony, jak i nierzadko ubogiej inwentaryzacji przyrodniczej poszczególnych obszarów Natura Szczególne trudności sprawia uwzględnienie w raporcie OOŚ wpływu na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, czynników towarzyszących pracy linii napowietrznej, takich jak pole elektromagnetyczne i hałas. Zadanie to jest tym trudniejsze, Ŝe - jak wspomniano - brak jest planów ochrony obszarów Natura 2000 i niesprecyzowane są istniejące i potencjalne zagroŝenia wewnętrzne i zewnętrzne wspomnianych obszarów. Katalog moŝliwych i zalecanych sposobów eliminacji lub ograniczania tych zagroŝeń musi więc powstać jako rezultat szerokiej wiedzy i przemyśleń wykonawców raportu. Katalog trudności w ocenie wpływu na obszary Natura 2000 planowanych do realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych z branŝy elektroenergetycznej uzupełnia fakt niedostępności zadowalających jakościowo map obszarów sieci Natura 2000, szczególnie obszarów ujętych na tzw. Shadow List. Część map dostępnych na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska ma tak złą jakość, Ŝe posługiwanie się nimi przy opracowywaniu raportu staje się niemoŝliwe,

7 gdyŝ niewykonalne jest nawet wrysowanie przebiegu trasy projektowanej linii, nie mówiąc juŝ o odnalezieniu na mapie istotnych przeszkód terenowych. Fakt, Ŝe w przypadku napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia najistotniejszymi czynnikami, które w pewnych warunkach i przy odpowiednio duŝych poziomach, mogą niekorzystnie oddziaływać na środowisko, są pole elektromagnetyczne i hałas takŝe nie ułatwia przygotowania raportu OOŚ. W większości opracowań poświęconych oddziaływaniu czynników chemicznych i fizycznych na obszary sieci Natura 2000, dominuje analiza wpływu czynników aerosanitarnych oraz hałasu komunikacyjnego, a takŝe innych czynników o złoŝonym procesie oddziaływań (np. fragmentacja ekosystemów). Brak jest natomiast wiarygodnych opracowań dotyczących wpływu na elementy przyrodnicze praktycznie jedynego poza hałasem - czynnika fizycznego, towarzyszącego pracy linii napowietrznych wysokiego napięcia, tj. pola elektromagnetycznego. Dodatkowo, w przypadku obszarów atrakcyjnych widokowo, niezwykle subiektywna jest ocena implikacji krajobrazowych, związanych z obecnością w terenie niektórych rodzajów przedsięwzięć (linie kolejowe, drogi, elektroenergetyczne linie napowietrzne). Zagadnienie to w szczególny sposób dotyczy elektroenergetycznych linii napowietrznych, których nieodłącznym elementem są, niekiedy dość wysokie, kratowe lub rurowe konstrukcje wsporcze (słupy), dla których implikacje widokowo-krajobrazowe są zwykle oceniane dość negatywnie. Podsumowanie Przedstawione fakty wskazują jednoznacznie, Ŝe utworzenie w kraju obszarów chronionych sieci Natura 2000 stworzyło powaŝną barierę w procedurze lokalizacyjnej elektroenergetycznych inwestycji liniowych, planowanych do przeprowadzenia przez te obszary lub w ich sąsiedztwie. Problemem nie jest jednak samo istnienie tych obszarów, których zadaniem jest niebudząca wątpliwości ochrona najcenniejszych walorów przyrodniczych, lecz trudności w ocenie oddziaływania tych specyficznych inwestycji na konkretne gatunki roślin, zwierząt oraz siedliska, wynikające z braku planów ochrony poszczególnych obszarów oraz zazwyczaj niedostatecznej ich inwentaryzacji przyrodniczej. Niezbędna wydaje się więc intensyfikacja działań, szczególnie Ministerstwa Środowiska, w kwestii wydania odpowiednich rozporządzeń wykonawczych do ustawy Prawo ochrony środowiska, a takŝe szerokiego udostępniania zainteresowanym wszystkich informacji dotyczących udokumentowanych zagroŝeń dla konkretnych obszarów sieci Natura Za istotne uznać naleŝy takŝe udostępnienie inwestorom wszystkich aktualnych map obszarów chronionych w wersji cyfrowej o zadowalającej jakości. W trosce o sprawne przeprowadzanie procedur lokalizacyjnych, szczególnie inwestycji o znaczeniu infrastrukturalnym, konieczne wydają się teŝ pilne zmiany w obowiązującym ustawodawstwie. W tym względzie rola Sejmu i Senatu RP jest nie do przecenienia. Skrócenie, a właściwie zracjonalizowanie procedur lokalizacyjnych dla inwestycji o istotnym znaczeniu dla państwa, poprzez odpowiednie zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [3] lub uchwalenie aktu prawnego w nowym brzmieniu, pozwoli na zoptymalizowanie procesu planowania inwestycji infrastrukturalnych, który uwzględni zwykle dość długi czas konieczny na przeprowadzenie oceny jej oddziaływania min. na obszary sieci Natura 2000.

8 Piśmiennictwo 1. Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. DzU Nr 92, poz. 880 z późn. zmianami. 2. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków. DzU nr 229, poz Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. DzU Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami.