SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2016) 619 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Sprawozdanie w sprawie stosowania rozporządzenia (UE) nr 181/2011 dotyczącego praw pasażerów w transporcie autobusowym i autokarowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 PL PL

2 1. WPROWADZENIE 1.1. Kontekst Rozporządzenie (UE) nr 181/ (zwane dalej rozporządzeniem ) określa szereg praw pasażerów podróżujących autobusem lub autokarem na terenie Unii Europejskiej. Jego przepisy zaczęto stosować od dnia 1 marca 2013 r. Komisja przedkłada niniejsze sprawozdanie na podstawie art. 32 rozporządzenia, który wymaga od niej przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania dotyczącego funkcjonowania i skutków rozporządzenia oraz, w razie potrzeby, przygotowania wniosków ustawodawczych dotyczących uszczegółowienia lub zmiany jego przepisów. Sprawozdanie Komisji opiera się na: danych dotyczących wdrażania i stosowania rozporządzenia, uzyskanych bezpośrednio przez Komisję; sprawozdaniach organów krajowych na temat egzekwowania przepisów rozporządzenia 2 ; konsultacjach przeprowadzanych wśród podmiotów reprezentujących pasażerów i przedsiębiorców na szczeblu europejskim 3 ; oraz na kompleksowym badaniu przewozu autokarowego pasażerów w Europie, które jest badaniem zewnętrznym przeprowadzonym przez Komisję w 2015 i 2016 r Znaczenie i cechy sektorów transportu autobusowego i autokarowego w UE Autobusy i autokary są elastycznym środkiem transportu i w przeciwieństwie do pociągów lub samolotów, mogą zapewnić podróżnym możliwości wsiadania i wysiadania w dowolnym miejscu przy minimalnej stałej infrastrukturze. Pod względem liczby pasażerokilometrów transport autobusowy i autokarowy stanowi 9,2 % łącznego lądowego transportu pasażerskiego w UE i jest najważniejszym środkiem transportu 1 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 181/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. dotyczące praw pasażerów w transporcie autobusowym i autokarowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 (Dz.U. L 55 z , s. 1). 2 Organy krajowe wyznaczone przez państwa członkowskie do egzekwowania przepisów rozporządzenia były zobowiązane opublikować do dnia 1 czerwca 2015 r. sprawozdanie z egzekwowania przepisów w ciągu dwóch poprzednich lat kalendarzowych. Większość organów opublikowała sprawozdania na swoich stronach internetowych. 3 Komisja zaprosiła organizacje reprezentujące pasażerów (w tym pasażerów niepełnosprawnych), przewoźników i operatorów terminali na szczeblu UE do przesłania pisemnych uwag na temat funkcjonowania rozporządzenia oraz do udziału w spotkaniu zainteresowanych stron w Brukseli w dniu 1 marca 2016 r. Następujące organizacje odpowiedziały na zaproszenie do przedstawienia uwag: stowarzyszenie europejskich terminali autokarowych (Association of Pan-European Coach Terminals, APC), europejski sojusz na rzecz turystyki autokarowej (European Alliance for Coach Tourism, ECTA), Europejskie Forum Osób Niepełnosprawnych (EDF), europejskie stowarzyszenie operatorów transportu pasażerskiego (European Passenger Transport Operators, EPTO), Międzynarodowa Unia Transportu Drogowego (IRU) oraz międzynarodowe stowarzyszenie transportu publicznego (International Association of Public Transport, UITP). Ponadto spontaniczne odpowiedzi otrzymano od niemieckiej organizacji pasażerów ProRail oraz francuskiego przedsiębiorstwa autokarowego Ouibus

3 lądowego pasażerów po samochodach prywatnych (81,7 %) 5. Liberalizacja międzynarodowego rynku autokarowego ponad dziesięć lat temu 6 oraz niedawna liberalizacja krajowych rynków autokarowych w szeregu państw członkowskich (w tym w Niemczech i we Francji 7 ) przyczyniła się do stałego wzrostu sektora autokarowego. Transport autobusowy i autokarowy charakteryzuje się szeregiem cech szczególnych, mających wpływ na operatorów i pasażerów. W przeciwieństwie do transportu lotniczego i kolejowego, sektory autobusowe i autokarowe to głównie małe i średnie przedsiębiorstwa, przy czym autobusy i autokary korzystają z infrastruktury drogowej razem z innymi podmiotami. Te szczególne cechy wzięto pod uwagę w niektórych przepisach rozporządzenia 8. Badania przeprowadzone w szeregu państw członkowskich na poziomie krajowym 9 dowodzą, że pasażerowie korzystający z tego rodzaju transportu są szczególnie narażeni, ponieważ są to często osoby o niskich dochodach (bardzo dużą liczbę użytkowników autobusów i autokarów stanowią studenci lub osoby starsze o niewielkiej emeryturze) lub mieszkające w odizolowanych geograficznie obszarach, gdzie autobus i autokar są jedynymi dostępnymi środkami transportu publicznego. Pasażerowie często nie mają prawa jazdy ani samochodu usługi autobusowe i autokarowe są im zatem niezbędne, aby dotrzeć do pracy lub szkoły, odwiedzić rodzinę i przyjaciół oraz korzystać z wypoczynku i turystyki. Ograniczony dostęp do transportu autobusowego i autokarowego może poważnie utrudniać integrację społeczną. 2. ZAKRES I TREŚĆ ROZPORZĄDZENIA UE przyjęła przepisy w dziedzinie praw pasażerów w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu (lotniczego, kolejowego, wodnego i autobusowego/autokarowego), aby zapewnić obywatelom minimalny poziom ochrony podczas podróży po Europie, ułatwiając w ten sposób ich mobilność i integrację społeczną. Istnienie wspólnego zestawu praw pasażerów gwarantowanych prawnie we wszystkich czterech rodzajach transportu (z przepisami uwzględniającymi specyficzne cechy każdego rodzaju transportu) pomaga również tworzyć równe warunki działania dla operatorów we wszystkich rodzajach transportu i pomiędzy nimi. Zakres stosowania Zasadniczo rozporządzenie ma zastosowanie do usług regularnych (usług w określonych odstępach czasu i na określonych trasach, przy czym pasażerowie są zabierani z określonych 5 EU transport in figures [Transport w UE w liczbach] Statistical Pocketbook COM(2008) 817 final. 7 W następstwie liberalizacji niemieckiego rynku w 2013 r. liczba regularnych autokarowych tras dalekobieżnych wzrosła z 86 do 277 między grudniem 2012 r. a styczniem 2015 r. W 2014 r. przewieziono w ten sposób między 17 a 19 mln pasażerów. Francuski rynek krajowy został zliberalizowany w sierpniu 2015 r. W ciągu pierwszych 6 miesięcy po zmianie w przepisach dalekobieżne autokary przewiozły 1,5 mln pasażerów między 168 miejscowościami (w całym 2013 r. tylko pasażerów podróżowało krajowymi autokarami dalekobieżnymi, a w ofercie było tylko 68 miejscowości). Źródło: Comprehensive Study on Passenger Transport by Coach in Europe (2016). 8 Np. w przeciwieństwie do innych środków transportu, duże opóźnienia lub odwołania podróży w momencie przyjazdu nie dają praw do odszkodowania National Travel Survey w Zjednoczonym Królestwie, the 2012 NTA National Household Travel Survey w Irlandii oraz badanie przeprowadzone przez firmę konsultingową IGES w Niemczech w 2013 r. 3

4 z góry przystanków i dowożeni na z góry określone przystanki) dla nieokreślonych kategorii pasażerów, w przypadku gdy miejsce, w którym pasażerowie wchodzą na pokład pojazdu lub w którym opuszczają pokład pojazdu, znajduje się na terytorium państwa członkowskiego 10. Treść Pasażerowie podróżujący z wykorzystaniem dowolnej usługi regularnej, niezależnie od zaplanowanej długości trasy, korzystają z następujących praw podstawowych: 1) niedyskryminacyjne warunki transportu (zwłaszcza niedyskryminacyjne taryfy); 2) dostęp do transportu dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej bez dodatkowych kosztów (przewoźnicy mogą jedynie odmówić przewozu pasażerów niepełnosprawnych, jeżeli ich przewóz jest fizycznie niemożliwy ze względu na konstrukcję pojazdu, przystanku autobusowego lub infrastruktury terminala, lub jeśli ich przewóz byłby naruszeniem wymogów zdrowia i bezpieczeństwa); 3) minimalne zasady dotyczące informacji o podróży dla wszystkich pasażerów przed rozpoczęciem podróży i w czasie jej trwania, w tym informacji dotyczących praw pasażerów; 4) mechanizm rozpatrywania skarg, który przewoźnicy muszą udostępnić wszystkim pasażerom; oraz 5) niezależne krajowe organy egzekwowania przepisów w każdym państwie członkowskim, które mają uprawnienia do egzekwowania rozporządzenia i które mogą, w razie potrzeby, nakładać kary. Pasażerowie korzystają również z następujących dodatkowych praw podczas podróży w ramach usług regularnych, jeżeli zaplanowana długość trasy wynosi co najmniej 250 km: 6) zapewnienie biletów (elektronicznych lub papierowych) lub jakichkolwiek innych dokumentów uprawniających do transportu; 7) odszkodowanie i pomoc w przypadku śmierci, obrażeń, utraty lub uszkodzenia bagażu spowodowanych wypadkiem; 8) informacje w przypadku odwołania usługi lub opóźnienia odjazdu; 9) prawo do pełnego zwrotu kosztów biletów lub umożliwienia zmiany trasy podróży w przypadku odwołania lub dużego opóźnienia odjazdu; 10) odpowiednia pomoc w przypadku odwołania lub dużego opóźnienia (stosuje się tylko wtedy, gdy planowany czas podróży przekracza 3 godziny); 10 Ponadto część przepisów (w szczególności dotyczące odszkodowania i pomocy, które przewoźnicy mają obowiązek udostępnić w przypadku śmierci, obrażeń, utraty lub uszkodzenia bagażu spowodowanych wypadkami drogowymi) stosuje się również w przypadku usług okazjonalnych, w których grupa pasażerów powstaje z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. 4

5 11) odszkodowanie w wysokości do 50 % ceny biletu, jeżeli przewoźnik nie zaoferuje pasażerowi wyboru między zwrotem kosztów biletu a zmianą trasy podróży w przypadku odwołania lub dużego opóźnienia; oraz 12) szczególna pomoc bez dodatkowych kosztów dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej, zarówno w terminalach autobusowych, jak i na pokładzie. Wyłączenie z zakresu stosowania rozporządzenia 11 Państwa członkowskie mogą przyznawać wyłączenia ze stosowania dodatkowych praw w odniesieniu do krajowych usług regularnych przez okres maksymalnie czterech lat (kończący się najpóźniej w dniu 28 lutego 2017 r.), który może zostać przedłużony jednokrotnie. Podstawa takiego wyłączenia musi być przejrzysta i niedyskryminująca. Łącznie 12 państw członkowskich (Chorwacja, Republika Czeska, Estonia, Grecja, Węgry, Łotwa, Niderlandy, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Zjednoczone Królestwo) stosuje obecnie wyłączenia tego rodzaju. Państwa członkowskie mogą również przyznawać wyłączenia od stosowania całego rozporządzenia usługom regularnym, w przypadku których istotna część usługi (w tym co najmniej jeden rozkładowy przystanek) świadczona jest poza UE. Wyłączenia te muszą być również przyznawane na przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasadach, wygasną one najpóźniej do dnia 28 lutego 2017 r. i mogą zostać jednokrotnie przedłużone. Łącznie 13 państw członkowskich (Austria, Chorwacja, Estonia, Finlandia, Niemcy, Grecja, Węgry, Włochy, Łotwa, Niderlandy, Słowacja, Słowenia i Zjednoczone Królestwo) stosuje obecnie wyłączenia tego rodzaju. Inne przepisy UE mające zastosowanie do pasażerów autobusów i autokarów Pasażerowie podróżujący autobusem lub autokarem w ramach wycieczki zorganizowanej korzystają z dodatkowych praw wynikających z dyrektywy (UE) nr 2015/ Rozporządzenie (WE) nr 661/ określa wymogi dotyczące dostępności dla wszystkich nowych autobusów i autokarów, które muszą one spełnić w celu uzyskania homologacji na ich sprzedaż, rejestrację lub dopuszczenie do ruchu w UE. Znaczna część transportu autokarowego ma miejsce w kontekście wewnątrzwspólnotowym: pasażerowie korzystają z usług międzynarodowych lub z usług krajowych poza ich własnym państwem członkowskim. W celu ochrony interesów takich pasażerów rozporządzenie (WE) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2302 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych, zmieniająca rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 i dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/83/UE oraz uchylająca dyrektywę Rady 90/314/EWG (Dz.U. L 326 z , s. 1). Dyrektywa ta musi być transponowana do krajowego ustawodawstwa państw członkowskich do dnia 1 stycznia 2018 r. Do tego czasu zastosowanie ma dyrektywa 90/314/EWG. 13 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 661/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wymagań technicznych w zakresie homologacji typu pojazdów silnikowych dotyczących ich bezpieczeństwa ogólnego, ich przyczep oraz przeznaczonych dla nich układów, części i oddzielnych zespołów technicznych (Dz.U. L 200 z , s. 1). 5

6 nr 2006/ ustanawia właściwe ramy dla krajowych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów na potrzeby współpracy pomiędzy tymi organami oraz ochrony zbiorowych interesów pasażerów w kontekście transgranicznym. 3. STOSOWANIE ROZPORZĄDZENIA PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE Rozporządzenie nakłada na państwa członkowskie obowiązek wyznaczenia krajowych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów, które odpowiadają za egzekwowanie przestrzegania przepisów rozporządzenia oraz ustanowienie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji w ich prawie krajowym służących karaniu operatorów nieprzestrzegających rozporządzenia. Państwa członkowskie są również zobowiązane do wyznaczenia terminali autobusowych i autokarowych, w których pasażerowie niepełnosprawni lub o ograniczonej sprawności ruchowej mogą otrzymać odpowiednią pomoc. Wyznaczanie organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów 15 Większość państw członkowskich wyznaczyła krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów, które wcześniej były odpowiedzialne za prawa pasażerów w innych rodzajach transportu. Krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów są organami ds. transportu lub organami ds. ochrony konsumentów. Niektóre państwa członkowskie wyznaczyły kilka krajowych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów: organ ds. ochrony konsumentów jest często odpowiedzialny za rozpatrywanie skarg, podczas gdy organ ds. transportu przeprowadza inspekcje, nakłada sankcje i monitoruje dostępność pojazdów i terminali dla pasażerów niepełnosprawnych. Większość państw członkowskich wyznaczyła krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów wyłącznie na poziomie krajowym, jednak w niektórych państwach członkowskich władze regionalne odgrywają również ważną rolę w egzekwowaniu rozporządzenia. Rozpatrywanie skarg Pasażerowie mogą składać skargi dotyczące domniemanych naruszeń przepisów rozporządzenia do przewoźników (rozporządzenie nakłada na nich obowiązek utworzenia mechanizmu rozpatrywania skarg) lub do krajowego organu odpowiedzialnego za egzekwowanie przepisów. Rozporządzenie nie określa chronologicznego porządku składania skarg, pozwala ono jednak państwom członkowskim na stosowanie wymogu, zgodnie z którym pasażerowie składają skargę najpierw do przewoźnika, a krajowy organ odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów działa jedynie jako organ odwoławczy, jeżeli pasażer nie jest zadowolony z otrzymanej odpowiedzi. W sumie 20 państw członkowskich wybrało tę opcję. Dzięki temu krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów mogą szybciej i skuteczniej rozpatrywać skargi, ponieważ mają one od początku dostęp do korespondencji między 14 Rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów (Dz.U. L 364 z , s. 1). 15 Wykaz krajowych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów rozporządzenia można znaleźć pod adresem: 6

7 składającym skargę a przewoźnikiem, a tym samym mogą uzyskać od razu pełniejszy obraz sytuacji z punktu widzenia obu stron. Brak jest publicznie dostępnych danych na temat liczby skarg złożonych przez pasażerów do przewoźników w latach Chociaż takie dane byłyby przydatne do oceny funkcjonowania rozporządzenia, przewoźnicy nie są zobowiązani do ich gromadzenia ani przekazywania ich krajowym organom odpowiedzialnym za egzekwowanie przepisów. Wiadomo jednak, że krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów rozpatrzyły niewiele skarg (zob. tabela poniżej). Przyczyny tej sytuacji są różne: i) rozporządzenie jest stosunkowo nowe, a wielu pasażerów może nie być w pełni świadomych swoich praw; ii) w większości państw członkowskich pasażer musi najpierw złożyć skargę do przewoźników, którzy wydają się rozpatrywać większość z nich w sposób zadowalający, tak że skargi nie docierają do krajowych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów; oraz iii) w niektórych państwach członkowskich jedynie sądy mogą wydać wiążącą dla operatorów decyzję, a powolność i koszt postępowania sądowego zniechęca pasażerów, którzy nie bronią swoich praw. Sankcje W większości państw członkowskich przepisy krajowe przewidują system sankcji oparty wyłącznie na grzywnach, lecz niektóre krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów mogą również cofnąć licencję operatora, jeżeli umyślnie i systematycznie narusza on przepisy rozporządzenia. Krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów nałożyły bardzo niewiele sankcji w ciągu pierwszych dwóch lat, od kiedy rozporządzenie zaczęło obowiązywać (zob. tabela poniżej). Zdaniem większości z nich operatorzy starają się przestrzegać przepisów i rozpatrywać skargi, zanim konieczne będzie nałożenie sankcji. 7

8 Tabela Liczba rozpatrzonych skarg i sankcje nałożone przez krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów 16 Państwo Liczba rozpatrzonych skarg Liczba nałożonych sankcji członkowskie Austria BD BD Belgia 1 0 Bułgaria 9 0 Chorwacja 0 0 Cypr 0 0 Republika Czeska Dania 0 0 Estonia 0 0 Finlandia 12 0 Francja 21 0 Niemcy Grecja BD BD Węgry Irlandia 4 0 Włochy BD BD Łotwa 0 0 Litwa 0 0 Luksemburg BD BD Malta 0 0 Niderlandy BD BD Polska BD BD Portugalia BD BD Rumunia 0 0 Słowacja 0 0 Słowenia 0 0 Hiszpania Szwecja 2 0 Zjednoczone Królestwo Dane liczbowe pochodzą ze sprawozdań z działalności krajowych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów i dotyczą okresu od 1 marca 2013 r. do 1 stycznia 2015 r. Brak danych (BD) oznacza, że w danym państwie członkowskim w okresie sprawozdawczym nie działał żaden krajowy organ odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów lub nie istniał system sankcji służący nakładaniu kar na operatorów, którzy naruszyli przepisy rozporządzenia, bądź też krajowy organ nie opublikował sprawozdania ze swojej działalności. Nie wszystkie sprawozdania krajowych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów wskazują powody złożenia skargi, w związku z czym powyższe dane mogą obejmować skargi spoza zakresu niniejszego rozporządzenia. 8

9 Inne działania w zakresie egzekwowania przepisów i komunikacji Rozpatrywanie skarg i karanie nieprzestrzegania przepisów to tylko dwa podane w rozporządzeniu przykłady spośród możliwych środków egzekwowania praw pasażerów autobusów i autokarów. Liczne krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów były aktywne i podjęły dodatkowe działania 17. Wyznaczanie terminali autobusowych i autokarowych, gdzie pasażerowie niepełnosprawni i o ograniczonej sprawności ruchowej mogą uzyskać pomoc Rozporządzenie nakłada na państwa członkowskie wymóg wyznaczenia terminali autobusowych i autokarowych, obsługiwanych przez personel i odpowiednio wyposażonych, które zapewniają odpowiednią pomoc pasażerom niepełnosprawnym lub o ograniczonej sprawności ruchowej. Udzielanie pomocy w terminalach autobusowych i autokarowych ma ogromne znaczenie, ponieważ pasażerowie niepełnosprawni lub o ograniczonej sprawności ruchowej najczęściej potrzebują pomocy przy wsiadaniu lub wysiadaniu z autobusów i autokarów, a wymóg ten może być w większości przypadków najłatwiej spełniony w terminalach o dużym natężeniu ruchu pasażerskiego. Podejście przyjęte przez państwa członkowskie jest zróżnicowane: niektóre większe i gęściej zaludnione państwa członkowskie wyznaczyły tylko jeden lub bardzo małą liczbę terminali, co nie odpowiada wielkości kraju, czy też liczbie pasażerów przewożonych autobusami i autokarami 18. Szereg innych państw członkowskich początkowo wyznaczyło również przystanki autobusowe bez obsługi i odpowiedniego wyposażenia, co zdecydowanie nie spełniało wymogów rozporządzenia 19. Wycofały one te miejsce po interwencji Komisji Np. krajowe organy w Bułgarii, Niemczech, Estonii, Hiszpanii, Francji, na Litwie, w Finlandii i Szwecji przeprowadziły inspekcje przewoźników i terminali. Ponadto niemiecki organ egzekwowania przepisów zorganizował spotkania przygotowawcze z operatorami, zanim rozporządzenie zaczęło być stosowane, oraz opublikował ulotki o prawach pasażerów autobusów i autokarów. Fiński organ egzekwowania przepisów wziął udział w targach, podczas których wyjaśniał pasażerom przysługujące im prawa. 18 Aby możliwe było udzielanie pomocy pasażerom niepełnosprawnym lub o ograniczonej sprawności ruchowej, wszystkie terminale z obsługą i o znacznym natężeniu ruchu pasażerskiego powinny być wyznaczone jako mogące udzielić pomocy pasażerom, państwa członkowskie spełniają jednak wymóg określony w rozporządzeniu poprzez wyznaczenie tylko jednego terminalu. Ponadto nie są one zobowiązane do wskazania terminalu o dużym natężeniu pasażerów przyjeżdżających i wyjeżdżających. 19 Definicja terminalu została określona w art. 3 lit. m) rozporządzenia. 20 Wykaz terminali wyznaczonych przez państwa członkowskie i zgłoszonych Komisji można znaleźć pod adresem: 9

10 4. FUNKCJONOWANIE ROZPORZĄDZENIA ORAZ EWENTUALNE USPRAWNIENIA 4.1 Ocena funkcjonowania rozporządzenia Wyniki konsultacji W listopadzie 2016 r. Komisja zaprosiła różne podmioty reprezentujące pasażerów i branżę na szczeblu UE do wyrażenia opinii na temat funkcjonowania rozporządzenia 21. Wszyscy respondenci zgodzili się, że dwa czynniki miały istotny wpływ na funkcjonowanie rozporządzenia: brak odpowiednich terminali autobusowych i autokarowych w niektórych państwach członkowskich jest jedną z najpoważniejszych przeszkód w rozwoju transportu autobusowego i autokarowego: nowoczesne, dostępne i bezpieczne terminale połączone z innymi rodzajami transportu mogłyby przekonać nowych użytkowników do transportu autobusowego i autokarowego. Terminale autobusowe i autokarowe odgrywają również ważną rolę w stosowaniu rozporządzenia: wysokiej jakości terminal może zapewnić pasażerom łatwiejszy dostęp do informacji o usługach oraz o ich prawach w terminalu, obsługa terminalu może zapewnić pomoc pasażerom niepełnosprawnym i o ograniczonej sprawności ruchowej, pasażerowie mogą otrzymać lepszą pomoc w przypadku zakłóceń w transporcie. rozporządzenie nie wprowadza nowych wymogów dotyczących dostępności autobusów, autokarów i terminali, a zatem nie przyczyniło się znacząco do poprawy dostępności pojazdów i infrastruktury transportowej (przystanków i terminali) dla pasażerów niepełnosprawnych i o ograniczonej sprawności ruchowej. Aby uczynić transport autobusowy i autokarowy bardziej przystępnym dla tych pasażerów, dostępne dla nich muszą być zarówno pojazdy, jak i terminale. Środki wprowadzone przez niektóre państwa członkowskie, w których operatorzy będą w przyszłości zobowiązani do korzystania wyłącznie z autobusów przystosowanych do przewozu pasażerów niepełnosprawnych lub o ograniczonej sprawności ruchowej 22, będą miały ograniczony skutek, jeżeli infrastruktura pozostanie niezadowalająca. Komisji znane są jednak również inicjatywy lokalne i regionalne, w których operatorzy ściśle współpracują z organizacjami reprezentującymi osoby niepełnosprawne w dążeniu do udostępnienia im usług 23. Pomimo że różne strony, z którymi się konsultowano, zgodziły się co do powyższych punktów, istniały wyraźne różnice pomiędzy organizacjami przewoźników a organizacjami pasażerów, jeśli chodzi o ocenę skutków rozporządzenia. Organizacje reprezentujące przewoźników uważają, że przepisy rozporządzenia odzwierciedlają optymalną równowagę między obowiązkami przewoźników a prawami pasażerów, z uwzględnieniem szczególnych uwarunkowań sektora oraz niezbędnej elastyczności. 21 Zob. przypis Francja i Niemcy będą wymagać od operatorów korzystania wyłącznie z autobusów przystosowanych do przewozu niepełnosprawnych od 2018 r., Hiszpania i Zjednoczone Królestwo od 2020 r. Źródło: Comprehensive Study on Passenger Transport by Coach in Europe (2016). 23 Między innymi przedsiębiorstwo transportu publicznego w Walonii (Belgia), Société Régionale Wallonne du Transport, przeprowadziło audyt dostępności swoich linii autobusowych od 2013 r. z pomocą lokalnych organizacji reprezentujących osoby niepełnosprawne; z kolei właściciel międzynarodowego dworca autobusowego w Rydze współpracował z organizacją osób niepełnosprawnych Apeirons, w pełni dostosowując terminal do potrzeb pasażerów niepełnosprawnych lub o ograniczonej sprawności ruchowej. 10

11 Organizacje reprezentujące pasażerów (EDF i EPF) zauważyły, że niestety większość przepisów rozporządzenia ma zastosowanie tylko do usług regularnych na trasach o długości co najmniej 250 km. W praktyce oznacza to, że przeważająca większość regularnych przejazdów autobusowych i autokarowych podlega jedynie podstawowym przepisom rozporządzenia 24. Organizacje pasażerów skrytykowały również państwa członkowskie za stosowanie zbyt wielu wyłączeń 25. Ich zdaniem powszechne stosowanie wyłączeń pozbawia pasażerów możliwości pełnego korzystania z przysługujących im praw oraz pewności prawa (zwłaszcza że pasażerom trudno jest dowiedzieć się, które państwa członkowskie stosują jakie wyłączenia). Zainteresowani, z którymi przeprowadzono konsultacje, uznali, że nie ma potrzeby zmiany konkretnych przepisów rozporządzenia, ale że obecne rozporządzenie powinno być lepiej stosowane przez operatorów i bardziej rygorystycznie egzekwowane przez organy krajowe. Ocena dokonana przez Komisję Komisja nie stwierdziła zamierzonych ani poważnych naruszeń przepisów rozporządzenia. Większość skarg indywidualnych, o których Komisja została poinformowana, dotyczy braku informacji, pomocy lub odszkodowania w przypadku dużych opóźnień lub odwołania usługi 26. Ze sprawozdań krajowych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów wynika, że wiele skarg wychodzi poza zakres rozporządzenia 27. Pomimo ogólnie pozytywnych wyników Komisja określiła szereg czynników, które utrudniają skuteczniejsze stosowanie rozporządzenia: a) Pasażerowie i operatorzy nie są wystarczająco świadomi swoich praw i obowiązków Rozporządzenie jest stosunkowo nowe, a obywatele nie posiadają wystarczających informacji na jego temat. Krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów i przedstawiciele zainteresowanych stron wskazali, że wielu operatorów nie znało rozporządzenia w momencie jego przyjęcia i brak znajomości przepisów nadal stanowi problem w niektórych państwach członkowskich. Dlatego też istnieje potrzeba, by krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów, krajowe i unijne organizacje przedstawicielskie oraz Komisja nadal informowały pasażerów o przysługujących im prawach, a operatorów o nałożonych na nich obowiązkach. b) Niektóre państwa członkowskie pozostają w tyle pod względem egzekwowania przepisów rozporządzenia Państwa członkowskie zwlekały z podjęciem środków stosowania rozporządzenia. Do dnia 1 marca 2013 r., kiedy rozpoczęto stosowanie rozporządzenia, żadne państwo członkowskie nie przyjęło wszystkich niezbędnych środków krajowych. Niektóre państwa członkowskie przyjęły niezbędne środki z dwuletnim opóźnieniem. 24 Zob. pkt 2 niniejszego sprawozdania. 25 Zob. pkt 2 powyżej na temat stosowania wyłączeń przez państwa członkowskie. 26 W niektórych sprawozdaniach wskazano powód złożenia skargi. Ponadto z danych centrum informacyjnego Europe Direct (EDCC), usługi finansowanej przez Komisję, która bezpłatnie zapewnia obywatelom i przedsiębiorstwom informacje na temat prawa UE, wynika, że ponad 80 % z 99 zapytań otrzymanych od dnia rozpoczęcia stosowania rozporządzenia, dotyczy praw pasażerów w przypadku opóźnienia lub odwołania. 27 Np. dotyczy zgubienia lub kradzieży bagażu pasażera podczas podróży lub przypadków, w których pasażer nie mógł zająć zarezerwowanego miejsca. 11

12 Podejścia do egzekwowania przepisów rozporządzenia przyjęte przez krajowe organy odpowiedzialne są różnorodne. Niektóre organy są bardzo aktywne w zakresie informowania pasażerów o przysługujących im prawach oraz monitorowania stosowania rozporządzenia, podczas gdy inne robią niewiele poza rozpatrywaniem skarg. Występują również znaczne różnice pod względem faktycznego egzekwowania praw pasażerów. W niektórych państwach członkowskich brakuje alternatywnego mechanizmu rozstrzygania sporów 28, w związku z czym pasażerowie muszą dochodzić swoich roszczeń w sądach, co jest kosztowne i czasochłonne, a co za tym idzie zniechęca ich do egzekwowania swoich praw. c) Trudności w interpretacji niektórych przepisów Niektóre przepisy rozporządzenia są różnie interpretowane przez poszczególne krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów i poszczególnych operatorów. Organizacje przedstawicielskie i krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów stwierdziły, że nie ma potrzeby zmieniać rozporządzenia w celu wyjaśnienia tych przepisów, zamiast tego Komisja i krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów powinny uzgodnić sposób ich stosowania w praktyce. 4.2 Działania podjęte przez Komisję w celu poprawy stosowania rozporządzenia Komisja podjęła następujące środki w celu rozwiązania określonych powyżej problemów: a) Działania służące zwiększeniu świadomości w zakresie praw pasażerów i obowiązków operatorów W czerwcu 2013 r. Komisja rozpoczęła dwuletnią kampanię informacyjną na temat praw pasażerów w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu, w tym transportu autobusowego i autokarowego. Elementem tej kampanii była publikacja plakatów i ulotek rozpowszechnianych w całej Europie, wykorzystanie mediów społecznościowych, aplikacja na telefony komórkowe oraz uczestnictwo w targach turystycznych. Komisja opublikowała streszczenie rozporządzenia, które jest powszechnie wykorzystywane przez krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów i przewoźników w celu informowania pasażerów o ich prawach. b) Działania służące poprawie egzekwowania przepisów Komisja wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko państwom członkowskim, które nie wyznaczyły krajowego organu odpowiedzialnego za egzekwowanie przepisów, nie określiły sankcji w prawie krajowym w celu karania operatorów naruszających przepisy rozporządzenia lub nie wskazały terminali autobusowych i autokarowych, w których pasażerowie niepełnosprawni lub o ograniczonej sprawności ruchowej mogą otrzymać odpowiednią pomoc. 29 Do lipca 28 Zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/11/UE z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich (Dz.U. L 165 z , s. 63) konsumenci mieszkający w UE powinni mieć dostęp do procedur pozasądowego rozstrzygania sporów z przedsiębiorcami z UE, również w sektorze transportu. 29 Do Austrii, Grecji, Włoch, Luksemburga i Portugalii wystosowano uzasadnione opinie, a do siedmiu innych państw członkowskich wysłano wezwania do usunięcia uchybienia. 12

13 2015 r. wszystkie państwa członkowskie przyjęły niezbędne środki i postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom zostały zamknięte. Komisja zorganizowała doroczne spotkania na poziomie UE, podczas których krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów i zainteresowane strony mogły dzielić się swoimi doświadczeniami w zakresie stosowania rozporządzenia oraz wymiany dobrych praktyk. Ponadto podczas dorocznych spotkań Komisja udzieliła krajowym organom odpowiedzialnym za egzekwowanie przepisów wskazówek i informacji i podzieliła się dobrymi praktykami w celu usprawnienia współpracy między tymi organami. c) Działania służące zapewnieniu jednolitego stosowania rozporządzenia Podczas dorocznych spotkań z krajowymi organami odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów i organizacjami przedstawicielskimi oraz w drodze pisemnej korespondencji Komisja przedstawiła wyjaśnienia dotyczące praktycznego stosowania niektórych przepisów rozporządzenia. Przyczyniło się to do zapewnienia jednolitego stosowania przepisów w całej UE WNIOSKI I DALSZE DZIAŁANIA Z uwagi na ograniczone doświadczenie w stosowaniu rozporządzenia, zdaniem Komisji potrzeba jego zmiany jest nieuzasadniona. Zainteresowane strony i krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów zgodziły się co do tego, że wiele przeszkód, które uniemożliwiają pasażerom korzystanie z przysługujących im praw oraz ich egzekwowanie, można usunąć poprzez skuteczniejsze stosowanie obecnego rozporządzenia. Komisja podejmuje zatem następujące działania i przyjmuje następujące zalecenia dla zainteresowanych stron i krajowych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów: Komisja organizuje trzecią kampanię informacyjną między wiosną 2016 r. a końcem 2017 r., której celem jest poprawa świadomości pasażerów w zakresie przysługujących im praw i w której szczególnie uwzględnia się media społecznościowe. Komisja zachęca krajowe organy i organizacje zajmujące się prawami pasażerów do połączenia wysiłków i rozpoczęcia podobnych kampanii na swoim szczeblu. Zachęca się krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów do przeprowadzania inspekcji autobusów, autokarów i terminali, między innymi w celu sprawdzenia, w jaki sposób rozporządzenie jest stosowane w praktyce i pouczenia operatorów o ich obowiązkach wynikających z rozporządzenia. Krajowe organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów zachęca się również do kontroli stron internetowych przewoźników w celu upewnienia się, że zawierają one informacje na temat praw pasażerów oraz że ogólne postanowienia umowne są zgodne z rozporządzeniem. Państwa członkowskie, które obecnie nie mają alternatywnego mechanizmu rozstrzygania sporów dotyczących praw pasażerów, zachęca się do wprowadzenia 30 Komisja wyjaśniła przykładowo, że w przypadku gdy zaplanowana długość trasy wynosi co najmniej 250 km, przepisy całego rozporządzenia powinny mieć zastosowanie do wszystkich pasażerów, również tych, którzy podróżują na odcinku krótszym niż 250 km. 13

14 takiego mechanizmu zgodnie z dyrektywą 2013/11/UE 31 w celu zapewnienia pasażerom szybszego i mniej kosztownego dochodzenia przysługujących im praw. Komisja będzie nadal organizować regularne spotkania z krajowymi organami odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów i organizacjami przedstawicielskimi w celu osiągnięcia porozumienia w sprawie interpretacji i stosowania rozporządzenia oraz wzmocnienia współpracy i wymiany doświadczeń (dotyczących napotkanych trudności i dobrych praktyk). Komisja w razie potrzeby opublikuje ogólne wytyczne interpretacyjne na temat rozporządzenia w celu wyjaśnienia niektórych przepisów (podobnie jak miało to miejsce w przeszłości w odniesieniu do innych rodzajów transportu) lub dokumenty dotyczące dobrych praktyk w odniesieniu do konkretnych zagadnień (np. jak lepiej reagować na specyficzne potrzeby osób niepełnosprawnych lub osób o ograniczonej sprawności ruchowej). Komisja zbiera informacje na temat lokalnych i krajowych dobrych praktyk w zakresie poprawy dostępności transportu autobusowego i autokarowego dla osób niepełnosprawnych o ograniczonej sprawności ruchowej. Komisja przedstawi je krajowym organom odpowiedzialnym za egzekwowanie przepisów oraz organizacjom przedstawicielskim podczas ich regularnych spotkań. Komisja zastanawia się również nad publikacją informacji na temat dobrych praktyk odnoszących się do przewozu pasażerów niepełnosprawnych lub o ograniczonej sprawności ruchowej we wszystkich środkach transportu. Komisja zachęca władze krajowe i lokalne oraz prywatnych inwestorów do zapewnienia połączeń multimodalnych terminali i stacji autobusowych i autokarowych z innymi środkami transportu, w szczególności z kolejami oraz z transportem regionalnym i lokalnym w węzłach miejskich, zgodnie z celami rozporządzenia TEN-T 32 oraz do przeprowadzenia remontów istniejących terminali autobusowych i autokarowych lub budowę nowych terminali, które będą w pełni dostępne dla osób niepełnosprawnych lub o ograniczonej sprawności ruchowej. Takie działania mogą otrzymać wsparcie UE ze środków instrumentu Łącząc Europę 33, jeśli terminal jest zlokalizowany w węźle miejskim sieci TEN-T, lub z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, które również wspierają rozwój transportu zbiorowego. Komisja zachęca państwa członkowskie, które obecnie stosują wyłączenia od stosowania rozporządzenia 34 lub jego części, do zweryfikowania, czy w świetle dotychczasowych doświadczeń niezbędne jest dalsze stosowanie tych wyłączeń. 31 Zob. przypis Rozporządzenie (UE) nr 1315/2013 w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz.U. L 348 z , s. 1). 33 Zob. szczegółowe warunki mających zastosowanie do instrumentu Łącząc Europę : rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylające decyzję nr 661/2010/UE (Dz.U. L 348 z , s. 1) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające instrument Łącząc Europę (Dz.U. L 348 z , s. 129). 34 Zob. pkt 2 powyżej. 14