Znaczenie partnerstwa publiczno-prywatnego w nowej perspektywie finansowej dla organizacji pozarządowych

Transkrypt

1 Znaczenie partnerstwa publiczno-prywatnego w nowej perspektywie finansowej dla organizacji pozarządowych Okres transformacji w Polsce wymusił na administracji publicznej duże zmiany. Należało porzucić okowy poprzedniego systemu i wprowadzić bardziej demokratyczne, europejskie standardy. Nie robiono jednak tego obok obywatela te zmiany musiały być widoczne przede wszystkim dla niego, zwłaszcza dla podmiotów go zrzeszających (NGO s). Administracja musiała porzucić traktowanie obywatela przedmiotowo, wypracowując podejście partnerskie. Odnosiło się to również do osób prowadzących działalność gospodarczą, która zaczęła się kształtować od zera. Jednak standardy partnerstwa instytucji publicznych i podmiotów prywatnych systematyzowano niezwykle powoli. Stąd też późne ukształtowanie się formuły partnerstwa publiczno-prywatnego istotnej, choć ciągle zbyt mało popularnej formy współpracy na rzecz realizacji interesu publicznego. Jednak w nowej perspektywie finansowej warto zacząć korzystać powszechniej z tej formuły. Środki na realizację zadania publicznego w formule projektu PPP nie muszą pochodzić w całości od partnerów, gdyż istnieje możliwość dofinansowania tak zaplanowanego przedsięwzięcia z funduszy Unii Europejskiej. Mowa tu o tzw. projektach hybrydowych. Dotacja rozwojowa z funduszy europejskich w projektach PPP pozwala na realizację przedsięwzięć publicznych, które bez dotacji byłyby nierentowne. Ogranicza przy tym obciążenie partnera prywatnego, zmniejszając jego zapotrzebowanie na kredyt inwestycyjny, a gdyby ten okazał się jednak potrzebny udział UE uwiarygodnia projekt wobec instytucji finansujących. Mimo tych zalet niewiele państw członkowskich (jak dotąd 7) opracowuje programy operacyjne, w których projekty PPP byłyby współfinansowane ze środków UE. Monitoring Komisji Europejskiej wskazuje, że sceptycyzm opiera się na obawie o skutek łączenia różnych unijnych i krajowych zasad i praktyk oraz harmonogramów w jednym projekcie (co dla beneficjentów może być skomplikowane i zniechęcające). Nie

2 dziwi więc fakt, że w obecnym okresie budżetowym w Polsce zostało opracowanych niewiele projektów partnerstwa publiczno-prywatnego z udziałem wsparcia finansowego Unii Europejskiej. Jednak z drugiej strony wartość tych projektów przekracza aż 5 mld zł. Duży wpływ na to mają cztery projekty spalarniowe - łączny koszt ich realizacji wynosi ponad 4,4 mld zł, a wnioskodawcy starają się o dofinansowanie UE w wysokości ponad 1,5 mld zł. Warto dodać, że te projekty znajdują się na liście projektów kluczowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Może się więc wydawać, że najbardziej istotnym argumentem za hybrydowym projektowaniem spalarni stał się poziom długu publicznego poszczególnych samorządów. Samorządy założyły, że projekt nie może zwiększać długu publicznego, własność obiektu ma być dalej publiczna, a samorząd musi posiadać strategiczną kontrolę nad jakością, jak też cenami świadczonych usług. Nowy okres programowania różni się od poprzedniego i to znacznie. Zmiany dotyczą przygotowywania dokumentów programowych i ich wdrażania oraz współfinansowania z budżetu UE najważniejszych polityk jak: Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), Wspólnej Polityki Rybołówstwa (WPRyb) i Polityki Spójności (PS). Do głównych kierunków tych zmian należy zaliczyć: realizację celów wynikających ze strategii Europa 2020; koncentrację tematyczną i koncentrację wsparcia; osiąganie konkretnych rezultatów, mierzonych konkretnymi wskaźnikami; wsparcie terytorialne. W okresie programowania kwestia połączenia finansowania projektów PPP ze środkami europejskimi ma duże znaczenie, tym bardziej że z nowego budżetu polityki spójności Polska otrzyma 72,9 mld euro. Jeżeli chodzi o konkretne zmiany w nowej perspektywie widoczne szczególnie w kontekście PPP, to jest ich kilka. Dnia 26 czerwca 2012 r. odbyło się posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych, podczas którego przyjęto kompromis prezydencji duńskiej dla czterech bloków negocjacyjnych pakietu legislacyjnego polityki spójności. Były to: koncentracja tematyczna, instrumenty finansowe, ramy i ocena wykonania oraz projekty generujące dochód i partnerstwo publiczno-prywatne (PPP). Warto dodać, że w kwietniu 2012 r. Polska przygotowała własną koncepcję odnośnie

3 do przepisów szczególnych dotyczących PPP, którą poddano dyskusji i osiągnięto kompromis. Do najważniejszych jej założeń zaliczyć należy: uznanie szczególnej specyfiki PPP poprzez zapewnienie prymatu przepisów dla tego trybu nad przepisami o charakterze ogólnym, wprowadzenie do rozporządzenia ogólnego definicji PPP, zapewnienie, że beneficjentem projektu może być podmiot publiczny lub podmiot prywatny, zapewnienie możliwości zmiany beneficjenta w trakcie realizacji projektu, bez uszczerbku dla przepisów dot. trwałości, uznanie kwalifikowalności wydatków w przypadku wpłaty refundacji UE na rachunek powierniczy, jeśli kontrakt PPP przewiduje ponoszenie przez podmiot publicznych opłat za dostępność rozłożonych w fazie operacyjnej projektu tj. po zakończeniu okresu kwalifikowalności wydatków. Są to ważne ustalenia, sprzyjające korzystaniu z PPP. Z punktu widzenia podmiotów prywatnych i instytucji publicznych korzystne jest również nowe podejście w stosunku do realizacji dużych projektów. Lista tych projektów nie będzie musiała być poddawana zatwierdzeniu przez Komisję Europejską, jak również postanowiono o zniesieniu ograniczeń co do jej aktualizacji. Próg dla nich oparto o koszty kwalifikowane 50 mln euro. Zmieniono także maksymalny okres na podpisanie pierwszego kontraktu na roboty budowlane czas wydłużono do 3 lat, a przypadku PPP warunek ten zostanie spełniony po zawarciu właściwej umowy. W ramach zwiększenia dostępności, stopnia wykorzystania i jakości technologii informacyjno-komunikacyjnych w nowej perspektywie finansowej wsparte zostaną inwestycje w sieć następnej generacji (NGN), poszerzenie dostępu i zarządzanie informacją, digitalizacja i otwarcie zasobów publicznych (w obszarze edukacji, kultury, sądownictwa i innych obszarach), i szeroko pojęta cyfryzacja odnośnie do informowania i usług publicznych i niepublicznych. Istotne będą tutaj również kwestie dotyczące rozwoju kompetencji cyfrowych skierowane do dwóch grup: osób nauczających (powinni oni nauczyć się wykorzystywać zasoby sieci Internet do szeroko pojętego kształcenia innych i siebie) oraz osób starszych (w celu pokazania korzyści wynikających z użytkowania Internetu). Jeżeli chodzi o najważniejsze elementy istotne dla zaprogramowania zintegrowanego wsparcia wybranych obszarów strategicznej interwencji, to w miastach wojewódzkich i ich

4 obszarach funkcjonalnych wspierane będzie promowanie instrumentów zwrotnych (Jessica), PPP i większego angażowania środków krajowych i prywatnych, natomiast w miastach średniej wielkości (nie będących miastami wojewódzkimi) wymagających rewitalizacji będzie promowane angażowanie partnerów prywatnych nie tylko w formule PPP, ale też w innych formułach. Aktualnie Unia Europejska (choć nie wypracowała w tym względzie specjalnego oprzyrządowania prawnego) sprzyja idei partnerstwa publiczno-prywatnego. Kluczowe znaczenie ma jednak praktyczne podejście państw, regionów i poszczególnych beneficjentów do tej sytuacji. Bezspornie istotne wydaje się zastosowanie PPP jako panaceum na wyczerpanie zdolności kredytowych samorządów (co w niedalekiej przyszłości spowoduje brak innych źródeł finansowania, niż środki podmiotów prywatnych). Trudno wymagać od administracji publicznej rynkowej konkurencyjności w podejściu do klienta (o oczekiwaniach konsumenta). Potrzeby i wymagania rynku usług rosną, a sektor publiczny za nimi nie nadążą. Pożądana wysoka jakość realizowanych przedsięwzięć wymusza profesjonalizację poprzez powierzanie realizacji przedsięwzięć podmiotom prywatnym. Konieczna jest przy tym odpowiednio zdecydowana i merytorycznie kompetentna postawa sektora publicznego, aby nie tylko odeprzeć rozmaite imaginacje krytyczne, ale wręcz dowieść przewagi konkurencyjnej PPP nad doraźnym zlecaniem zadań publicznych podmiotom prywatnym. Konieczne wydaje się usprawnienie systemu zamówień publicznych i odstąpienie od schematyzmu projektowego (preferującego projekty poprawnie napisane, choć niekoniecznie dobre). Należy starać się zniwelować istotne rozwarstwienie przedmiotowych umiejętności wśród urzędników administracji publicznej i pracowników podmiotów prywatnych (część osób doświadczona w pozyskiwaniu środków zewnętrznych w ramach PPP, uwzględniając również projekty hybrydowe, a część nie). Warto rozważyć specjalne konkursy dla PPP. Można fakultatywnie modelować formułę PPP (przewidzieć schematy i dzięki temu je podpowiedzieć zainteresowanym stronom, wybrać rozwiązania całościowe, nie zwiększające długu publicznego). Zasadne wydaje się też zejście PPP na niższy poziom związany z realizacją podstawowych zadań przez administrację lokalną, np. budowa przedszkoli, szkół,

5 obiektów kulturalnych. Tylko w ten sposób idea partnerstwa publiczno-prywatnego będzie powszechnie i dobrze działała, służąc społeczeństwu i odciążając sektor publiczny.