-31- OCENA SKUTKOW REGULACJI

Transkrypt

1 -31- OCENA SKUTKOW REGULACJI Podmioty, na ktore oddzialuje akt normatywny: Ustawa oddzialuje na: 1) banki prowadz(}ce dzialalnosc maklersk(}; 2) domy mak1erskie; 3) zagraniczne firmy inwestycyjne; 4) towarzystwa funduszy inwestycyjnych; 5) podmioty dokonuj(}ce transakcji kr6tkiej sprzeda.zy, swap6w ryzyka kredytowego; 6) kontrahent6w centralnych (CCP); 7) podmioty zawieraj(}ce transakcje instrumentami pochodnymi; 8) Komisjy Nadzoru Finansowego. Konsultacje: Projekt ustawy zostal opracowany na podstawie zalozen, przyj((tych przez rady Ministr6w w dniu 18 czerwca 2013 r. Zalozenia te zakladaj(} dostosowanie przepis6w krajowych do rozwi(}za.ll przewidzianych w rozporz~dzeniu Nr 236/2012 z dnia 14 marca 2012 r. Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kr6tkiej sprzeda:ly i wybranych aspekt6w dotycz(}cych swap6w ryzyka kredytowego (Dz. U. L 86/1 z ). Projekt zalozen byl przedmiotem uzgodnien, z udzialem organu wlasciwego w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym - Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) oraz instytucji reprezentuj(}cych srodowisko rynku kapitalowego. Niezalemie od powyzszego r6wniez projekt ustawy, miydzy innymi z uwagi na poszerzenie jego zakresu przedmiotowego, zostal przeslany do konsultacji spolecznych, w kt6rych uczestniczyli: Gielda Papier6w Wartosciowych w Warszawie S.A., lzba Dom6w Maklerskich, Izba Zarz(}dzaj(}cych Funduszami i Aktywami, Krajowy Depozyt Papier6w Wartosciowych S.A., Rada Bank6w Depozytariuszy, Polskie Stowarzyszenie Inwestor6w Kapitalowych, Stowarzyszenie Emitent6w Gieldowych, Zwi(}Zek Makler6w i Doradc6w, Zwi(}Zek Bank6w Polskich, BondSpot S.A. Ponadto w ramach tych uzgodnien projekt byl opiniowany przez Urz(}d Komisji Nadzoru Finansowego oraz Narodowy Bank Polski.

2 -32- W ramach konsultacji spolecznych uwagi do projektu zglosili: Urz~d Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF), Krajowy Depozyt Papier6w Wartosciowych (KDPW), lzba Dom6w Maklerskich (IDM), Narodowy Bank Polski (NBP), Gielda Papier6w Wartosciowych (GPW), Izba Zarz~dzaj~cych Funduszami i Aktywami (IZFiA), Rada Bank6w Depozytariuszy (RBD) oraz Bondspot SA. W dniu 4 grudnia 2013 r. odbylo sic:t spotkanie uzgodnieniowe z udzialem przedstawicieli zainteresowanych instytucji bior~cych udzial w uzgodnieniach spolecznych, podczas kt6rego om6wiono zgloszone uwagi i uzgodniono wic:tkszosc zapis6w projektu. W trakcie spotkania czc:tsc ze swoich uwag podtrzymali przedstawiciele UKNF, KDPW, GPW, IZFiA oraz Bondspot S.A. w wyniku czego nie zostaly usunic:tte rozbieznosci stanowisk odnosnie: 1) sankcji ustawowych z tytulu nabycia akcji CCP z naruszeniem przepis6w rozporz~dzenia 648/2012; 2) projektowanych rozwi~an z zakresu sankcji administracyjnych; 3) obowi~ku przeprowadzania przez KNF rozpraw przed nalozeniem sankcji administracyjnej. Ad. 1. Projektowany art. 47d ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi przewiduje, iz w przypadku gdy podmiot nabctdzie akcje CCP, np. bez wczesniejszego zawiadomienia KNF, pomimo sprzeciwu KNF lub przed uplywem terminu uprawniaj~cego KNF do zgloszenia sprzeciwu, czlonkowie zarz~du CCP powolani przez podmiot dominuj~cy lub bctd~cy czlonkami zarz~du, prokurentami lub osobami pelni~cymi kierownicze funkcje w podmiocie dominuj~cym nie bctd~ mogli uczestniczyc w czynnosciach z zakresu reprezentacji CCP. Jednoczesnie ust. 4 tego artykulu zaklada, ze czynnosci z zakresu reprezentacji CCP podejmowane z udzialem czlonk6w zarz~du z naruszeniem ust. 2 s~ niewai:ne. Przeciwko temu rozwi~aniu opowiedzieli sic:t KDPW oraz IZFiA, zdaniem kt6rych przepis ten moze rodzic ryzyka dla skutecznosci czynnosci prawnych dokonywanych przez CCP w ramach rozliczen transakcji, co moze godzic w bezpieczenstwo obrotu. Dodatkowo w opinii tych instytucji projektowany art. 47d ust. 4 moze uniemozliwic CCP prowadzenie dzialalnosci, a sam przepis nie jest precyzyjny, co do niewai:nosci czynnosci prawnych dokonywanych przez CCP. Ze stanowiskiem tym nie zgodzil sic:t UKNF, kt6ry stwierdzil, iz omawiane przepisy s~ kluczowe z punktu widzenia nadzoru nad przejmowaniem kontroli nad CCP. Maj~c na uwadze potrzebct zapewnienia odpowiednich rozwi~an nadzorczych nad zmianami wlascicielskimi CCP oraz fakt, iz analogiczne rozwi~zania istniej~ juz w odniesieniu do innych instytucji finansowych (dom6w maklerskich, towarzystw funduszy inwestycyjnych,

3 -33- zaklad6w ubezpieczen oraz bank6w) w zwi ku z wczesniejsz~ implementacj~ analogicznych do zastosowanych w rozporz~dzeniu 648/2012 przepis6w dyrektywy 2007/44/WE projektodawca przyjmuj~c stanowisko UKNF zdecydowal o pozostawieniu kwestionowanych przepis6w w niezmienionym ksztalcie. Ad 2. KDPW, Bondspot SA, GPW oraz IZFiA zakwestionowali r6wniei: projektowane przepisy ustawy zakladaj~ce istotne podwyi:szenie wysokosci kar, jakie KNF bttdzie mogla nakladac na KDPW, sp6lktt kt6rej KDPW przekazal wykonywanie czynnosci, izbtt rozliczeniow~ i izbtt rozrachunkow~ (z zl do zl) oraz przyjt(cie tak samo wysokich kar dla CCP. Ponadto, podmioty te sprzeciwily sitt projektowanemu umoi:liwieniu KNF nakladania kar r6wniei: na osoby odpowiedzialne za zaistniale naruszenia przepis6w prawa, zasad uczciwego obrotu lub interes6w jego uczestnik6w, w tym zawieszania w czynnosciach czlonk6w zarz~du tych podmiot6w. W opinii tych podmiot6w brak jest powod6w do dziesittciokrotnego podwyi:szenia maksymalnej wysokosci kary pienitti:nej w stosunku do podmiot6w nadzorowanych. W ich ocenie przyznanie organowi nadzoru uprawnienia do zawieszenia w czynnosciach czlonk6w zarz~du ww. podmiot6w nadzorowanych moi:e doprowadzic do zakl6cenia normalnego funkcjonowania lub nawet destabilizacji dzialalnosci danej sp6lki. Zdaniem tych podmiot6w przepisy rozporz~dzenia 648/2012 nie nakladaj~ obowi ku sankcjonowania zachowait polegaj~cych na naruszeniu zasad uczciwego obrotu lub naruszeniu interes6w uczestnik6w CCP, a jedynie nakladaj~ obowi ek zapewnienia odpowiednich srodk6w administracyjnych za naruszenie przepis6w tego rozporz~dzenia. Przedstawionych zarzut6w nie podzielil UKNF, zdaniem kt6rego potrzeba podwyi:szenia wysokosci kar wynika z koniecznosci zagwarantowania ich prewencyjnego charakteru, a taki:e z tendencji wystt(puj~cych w paitstwach czlonkowskich. W odniesieniu do projektowanych sankcji o charakterze osobistym, kt6re organ nadzoru moi:e naloi:yc na osobtt fizyczn~, Urz~d zauwai:yl, iz sankcje takie s~ juz wprowadzone w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi w odniesieniu do os6b odpowiedzialnych za naruszenie przepis6w przez sp6lktt prowadz~c~ rynek regulowany, dom maklerski oraz bank prowadz~cy dzialalnosc maklersk~. Z uwagi na wykroczenie poza minimalny zakres wymagany przep1sam1 rozporz~dzenia 648/2012 projektodawca, jako rozwt anle kompromisowe, zdecydowal o ograniczeniu przewidzianych zmian w zakresie kar wyl~cznie do CCP. Jednoczesnie maj~c na uwadze wynikaj~q z rozporz~dzenia 648/2012 potrzebtt ustanowienia kar w spos6b skuteczny, proporcjonalny i odstraszaj~cy, dla kt6rych punktem odniesienia powinna bye wysokosc kary przyjt(tych dla firm inwestycyjnych, projektodawca

4 -34- zdecydowal o utrzymaniu w projekcie wysokosci kar zaproponowanych w projekcie dla CCP. Maji:!C na uwadze wymagania rozporz~:!dzenia 648/2012 oraz rozwii:!zania przyj~te juz w nowelizowanej ustawie projektodawca utrzymal dodatkowo w projekcie mozliwosc nakladania kar pieni~zuych na osoby fizyczne odpowiedzialne za naruszenie przepis6w przez CCP. W tym jednak przypadku kwestionowany przepis zostal uzupelniony o obowii:!zek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji przez KNF. Jednoczesnie maji:!c na uwadze, iz obecnie obowii:!zuji:!cy art. 169a uoif umozliwia nakladanie na osoby fizyczne (odpowiedzialne za naruszenie przepis6w przez sp6lk~ prowadzi:!ci:! rynek regulowany, dom maklerski, bank prowadzi:!cy dzialalnosc maklerskl:!) kary pieni((znej do wysokosci zl, jak i koniecznosc zapewnienia sp6jnosci legislacyjnej w zakresie wysokosci sankcji nakladanych na osoby fizyczne, projektodawca zdecydowal o obnizeniu wysokosci sankcji nakladanych na osoby fizyczne, okreslonych w projektowanym art. 173c ust. 2 uoif z zl do zl. Ponadto, maji:!c na uwadze, iz ewentualne uprawnienie organu nadzoru do zawieszania w czynnosciach czlonk6w zarz~:!du CCP wii:!zaloby si~ z wprowadzeniem w stosunku do instytucji rynku kapitalowego calkowicie nowego modelu sankcji, co powinno miec charakter systemowy poprzedzony szerokl:! dyskusjl:!, projektodawca zdecydowal o rezygnacji z kwestionowanego przepisu. Analiza wdra2:anego w ostatnim czasie prawa europejskiego wskazala r6wniez na przywii:!zywanie coraz wiykszego znaczenia do wyposa2:ania krajowych organ6w nadzoru w administracyjne narzydzia kame, ze tych tez wzgl~d6w projektodawca odrzucil uwag~ KDPW wskazuji:!ci:! na koniecznosc zastl:!pienia trybem Sl:!dowym administracyjnego trybu nakladania kar na osoby fizyczne. W tym zakresie, nie bez znaczenia jest r6wniez fakt, iz osoby fizyczne, na kt6re KNF nalozyl kary, mogl:! zlozyc skarg~ do Sl:!du administracyjnego. Ad. 3. UKFN zakwestionowal przewidziany projektowanymi art. 171 a-171 e ustawy o obrocie instrumentami finansowymi obowii:!zek przeprowadzenia przez KNF rozprawy przed wydaniem decyzji o nalozeniu kary w zwi~u z nieprzestrzeganiem zakaz6w lub niewywii:!zywaniem si~ z obowi~6w nalozonych rozporzl:!dzeniem 236/2012. W opinii UKNF rozwii:!zanie przyj~te w projekcie prowadzi jedynie do znacznego wydluzenia post((powania, w sytuacji gdy decyzja co do nalozenia sankcji powinna bye podejmowana niezwlocznie. Stanowiska tego nie podzielil KDPW podnoszi:!c, iz rezygnacja z tego rozwil:!zania uniemozliwi podmiotom nadzorowanym nalezytl:! obron~. Projektodawca podzielil stanowisko UKNF, iz rozwii:!zanie przyj~te w projekcie prowadzi jedynie do znacznego wydluzenia post~powania, w sytuacji gdy dla skutecznosci dzialania organu

5 -35- nadzoru decyzja co do nalozenia sank:cji powinna bye podejmowana niezwlocznie. Dodatkowo w przedmiotowym zakresie projektodawca uwzglydnil fakt, iz KNF bydzie m6gl podj'!6 decyzjy o przeprowadzeniu rozprawy w oparciu o art. 89 Kpa, gdy bydzie to uzasadnione okolicznosciami sprawy jak i fakt, ze art. 170d ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie przewiduje w analogicznych sprawach koniecznosci wyznaczenia rozprawy przed nalozeniem kary (nalozenie sank:cji administracyjnej na posiadacza rachunku zbiorczego za nieprzekazanie informacji). W trakcie konsultacji spolecznych KDPW przedstawil dodatkowe, niezwi ane z wdrozeniem do polskiego systemu prawnego postanowien rozporz'!dzen 236/2012 oraz 648/2012, propozycje zmian ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Propozycje te dotyczyly usuniycia przepis6w zakladaj'!cych rejestrowanie derywat6w w depozycie papier6w wartosciowych; wprowadzenia mozliwosci nadawania przez KDPW unikalnych numer6w identyfikacji os6b prawnych (LEI); wprowadzenia czysciowego rozrachunku transakcji; usuniycia WC!tpliwosci odnosnie mozliwosci udzielania przez bank:i pozyczek papier6w wartosciowych; umozliwienia KDPW organizowania systemu pozyczek papier6w wartosciowych pomiydzy uczestnikami; wprowadzenia zmian w zakresie przepis6w dotycz'!cych funduszy zabezpieczaj'!cych rozliczanie transakcji, a takze umozliwienia podmiotom niebyd'!cym instytucjami finansowymi uczestnictwa w rozliczeniach transakcji. Projektodawca zdecydowal siy jedynie na wprowadzenie postulowanej mozliwosci nadawania przez KDPW S.A. unikalnych numer6w identyfikacji os6b prawnych (LEI). W opinii projektodawcy poslugiwanie siy numerami LEI jest uzasadnione przy przekazywaniu do repozytorium transakcji informacji o zawartych kontraktach pochodnych Gako jeden z mozliwych numer6w identyfikuj'!cych osoby prawn'! byd'!cc!: stron'! transakcji w instrumentach pochodnych, beneficjentem takiej transakcji, centralnym kontrpartnerem, uczestnikiem rozliczaj'!cym, czy tez brokerem dla tej transakcji) Natomiast w zakresie pozostalych uwag, maj'!c na uwadze brak bezposredniego powi ania przedmiotowych zmian z przeprowadzanym procesem dostosowania przepis6w krajowych do postanowien rozporz'!dzen 236/2012 oraz 648/2012 i zwi'!zanym z tym ewentualnym zarzutem przekroczenia zakresu wdrozenia ww. rozporz'!dzen jak i piln'! potrzeby procedowania nad projektem zrezygnowano z wprowadzania na obecnym etapie prac legislacyjnych proponowanych przez KDPW pozostalych dodatkowych zmian. Wplyw aktu normatywnego na:

6 a) na sektor finansow publicznych, w tym budzet panstwa i budzety jednostek samorz~du terytorialnego Projektowana ustawa naklada na KNF szereg nowych obowi'!zk6w nadzorczych zwi'!zanych z dostosowaniem polskich przepis6w do rozwi<!za.ll przyj((tych w rozporz~dzeniu Nr 236/2012 z dnia 14 marca 2012 r. Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kr6tkiej sprzedazy i wybranych aspekt6w dotycz~cych swap6w ryzyka kredytowego (Dz. U. L 86/1 z ), dalej,rozporz~dzenie w sprawie kr6tkiej sprzeda:ly. Przede wszystkim, KNF bydzie zobowi'!zana do wykonywania wszystkich obowi'!zk6w nadzorczych przewidzianych rozporz~dzeniem w sprawie kr6tkiej sprzeda:ly. W szczeg6lnosci KNF na potrzeby nadzoru gromadzic bydzie dane dotycz~ce znacznych pozycji kr6tkich netto zajmowanych z tytulu akcji, dlugu panstwowego i swap6w ryzyka kredytowego, a tak:le uprawniona b((dzie do podejmowania okreslonych dzialan interwencyjnych (nakladanie ograniczen i zakaz6w na transakcje kr6tkiej sprzeda:ly i swap6w ryzyka kredytowego w sytuacji zagrozenia dla stabilnosci finansowej). Natomiast w zakresie dzialan nadzorczych dotycz~cych dlugu panstwowego oraz swap6w ryzyka kredytowego KNF wsp6lpracowac b((dzie z Ministrem Finans6w. Ponadto projektowana ustawa naklada na KNF obowillzki nadzorcze zwi'!zane z przestrzeganiem wymagan ustanowionych w rozporz~dzeniu 648/2012. Zaklada si((, iz realizacja nowych zadan nadzorczych KNF nast~pi w ramach obecnie posiadanych srodk6w finansowych oraz zasob6w kadrowych. W zakresie zwi((kszenia wplyw6w do budzetu panstwa nalezy z kolei zauwa:lyc, iz projekt ustawy przewiduje nakladanie kar pieni((:lnych za naruszenia przepis6w rozporz~dzenia w sprawie kr6tkiej sprzeda:ly oraz przepis6w rozporz~dzenia w sprawie instrument6w pochodnych. Przepisy sankcyjne zostaly przewidziane za dwa typy naruszen, mianowicie niewykonanie lub nienalezyte wykonanie obowi'!zk6w okreslonych w rozporz~dzeniu albo naruszenie zakaz6w lub ograniczen ustanowionych rozporz~dzeniem. W takich sytuacjach KNF b((dzie mogla nalozyc kary pieni((:ln~ do wysokosci zl, zl albo do wysokosci dziesiyciokrotnosci korzysci maj~tkowej uzyskanej w wyniku transakcji. Przepisy sankcyjne zostaly r6wniez przewidziane za niewykonanie lub nienalezyte wykonanie obowi~k6w okreslonych w tytule II rozporz~dzenia 648/2012. W sytuacjach takich KNF bydzie mogla nalozyc kar(( pieniy:ln~ do wysokosci 10% przychodu wykazanego w ostatnim sprawozdaniu finansowym, nie wiyksz~ jednak niz zl. Z uwagi na fakt, iz ww. sankcje byd~ dotyczyc potencjalnych nowych zachowan, nie jest

7 -37- mozliwe dokladne okreslenie wplyw6w do budzetu z tego tytulu na podstawie danych dotychczasowych ( czt(stotliwosci i skali naruszen skutkuj'!cych zastosowaniem ww. sankcji). Wejscie w zycie ustawy nie wi'!ze sit( z obci'!zeniami budzet6w jednostek samorz'!du terytorialnego. b) rynek pracy Wejscie w zycie ustawy nie wplynie na rynek pracy. c) konkurencyjnosc gospodarki i przedsi~biorczosc, w tym na funkcjonowanie przedsi~biorstw Wejscie w zycie ustawy nie wplynie na konkurencyjnosc gospodarki, przedsittbiorczosc i funkcjonowanie przedsittbiorstw. d) sytuacj~ i rozwoj regionalny: Wejscie w zycie ustawy nie wplynie na sytuacjt( i rozw6j regionalny.