The Institute for Statecraft

Transkrypt

1 Zwolnienie gazociągu OPAL z unijnej zasady dostępu do gazociągu stron trzecich: implikacje budzącej wątpliwości decyzji * Dr Alan Riley, Institute for Statecraft, Temple Place, Londyn. 1 W dniu 28 października 2016 Komisja Europejska zatwierdziła decyzję Bundesnetzagentur, niemieckiego regulatora energetyki, o zmianie postanowień decyzji w sprawie gazociągu OPAL z 2009 r. Decyzja ta zwalniała gazociąg OPAL z obowiązku stosowania unijnych zasad dostępu stron trzecich i regulacji taryf. Konsekwencją zmiany jest znaczne zwiększenie dostępu Gazpromu do przepustowości gazociągu OPAL i w ten sposób rozszerzenie dominacji Gazpromu w Europie Środkowowschodniej. Po zaskarżeniu zmiany przez spółkę zależną polskiej spółki skarbu państwa, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, Sąd UE wstrzymał wykonanie decyzji Komisji. Ostateczne postanowienie Sądu położy się szerokim cieniem na zobowiązaniu Komisji wobec Unii Energetycznej, a w szczególności zabezpieczenia dostaw gazu do UE. Orzeczenie będzie także miało wpływ na zdolność Gazpromu i jego partnerów do budowy planowanego gazociągu Nord Stream Naciski na Brukselę i zakwestionowanie decyzji KE przez stronę polską W dniu 28 października 2016 Komisja Europejska ( Komisja ) zatwierdziła decyzję niemieckiego regulatora energetyki, Bundesnetzagentur ( BNetzA ) o zmianie postanowień decyzji z 2009 r. w sprawie zwolnienia gazociągu Ostseepipeline- Anbindungsleitung ( OPAL ) z obowiązku stosowania unijnych zasad dostępu stron trzecich i regulacji taryf. 2 Efektem decyzji w sprawie gazociągu OPAL jest zasadnicze zwiększenie jego przepustowości, którą rezerwować może Gazprom. Konsekwencje decyzji są zdecydowanie dalej idące i podważają plany UE utworzenia stabilnej Unii Energetycznej. Oprócz wzmocnienia dominującej pozycji Gazpromu na rynku * An English, French and German version of this article is also available at 1 Dr Riley jest doradcą spółek PGNiG i Naftogaz. 2 Decyzja Komisji w sprawie zmiany zwolnienia gazociągu Ostseepipeline-Anbindungsleitung z obowiązku stosowania zasad dostępu stron trzecich i regulacji cen udzielonego na mocy Dyrektywy 2003/55/WE ( Decyzja w sprawie OPAL ), C(2016) 6950 Final, Patrz także notatka prasowa Komisji Gas Markets: Commission Reinforces Market Conditions in Revised Exemption Decision on OPAL Pipeline (Rynki gazowe: Komisja wzmacnia warunki rynkowe w decyzji o zmianie zwolnienia gazociągu OPAL), IP/16/3562, 28 października 2016 r. 1

2 czeskim, decyzja w sprawie gazociągu OPAL może zwiększyć zależność Europy Środkowowschodniej i Niemiec od gazu rosyjskiego, ponieważ znacząco zmniejsza potencjał budowania alternatywnych tras przesyłu gazu. Co ciekawe, decyzja w sprawie gazociągu OPAL odnosi się wyłącznie do warunków dostaw w obszarze przy granicy między Niemcami a Czechami, pomijając szersze implikacje polityczne i w zakresie bezpieczeństwa. Decyzja niewiele miejsca poświęca jednemu z probierzy polityki energetycznej UE, mianowicie zmniejszeniu zależności od rosyjskiego gazu poprzez dywersyfikację dostaw i tras przesyłu. Zważywszy te wątpliwości, nie powinno dziwić, że spółka PGNiG Supply & Trading GmbH ( PST ), niemiecka spółka córka polskiej spółki Skarbu Państwa, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo ( PGNiG ), zaskarżyła decyzję w sprawie gazociągu OPAL. 3 W dniu 4 grudnia 2016 spółka złożyła do Sądu UE ( Sąd ) wniosek o unieważnienie decyzji w sprawie gazociągu OPAL wraz z odrębnym wnioskiem o wstrzymanie jej wdrożenia (tzw. środki tymczasowe ). 4 Skargę następnie złożył polski rząd, w dniu 16 grudnia, wraz z wnioskiem o unieważnienie decyzji w sprawie gazociągu OPAL oraz z odrębnym wnioskiem o środki tymczasowe. 5 W dniu 23 grudnia Sąd tymczasowo wstrzymał wykonanie decyzji w sprawie gazociągu OPAL. W momencie publikacji niniejszego opracowania, wstrzymanie wykonania decyzji nadal obowiązuje. Obecnie Sąd oczekuje na odpowiedź na szereg dodatkowych wniosków o udzielenie informacji od Komisji i PGNiG. Sąd musi także orzec w sprawie wniosków o interwencję w celu wsparcia Komisji, złożonych przez Niemcy, OPAL i Gazprom Export. Próg przyznania środków tymczasowych jest wysoki, a wnioski rzadko są rozpatrywane pozytywnie. Dzieje się tak, dlatego że strona wnioskująca musi wykazać, że (i) sprawa ma charakter prima facie oraz (ii) w razie niewstrzymania wykonania decyzji poniesie poważną i nieodwracalną szkodę. Wynika z tego, że pomyślne rozpatrzenie wniosku PST świadczy o silnych podstawach sprawy. Z przyczyn wyszczególnionych poniżej, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że Sąd uchyli decyzję w sprawie OPAL. Orzeczenie będzie miało wpływ nie tylko na działanie gazociągu OPAL, ale podnosi także pytanie o zasadność proponowanej konfiguracji 3 Sprawa T-849/16 PGNiG Supply & Trading przeciwko Komisji 4 Pełna lista zarzutów: Sprawa T-849/16: Skarga wniesiona w dniu 4 grudnia 2016 r. PGNiG Supply & Trading przeciwko Komisji, Dziennik Urzędowy UE C 38, PGNiG, Polski rząd wspiera PGNiG w sprawie gazociągu OPAL, 19 grudnia 2016 r. 2

3 gazociągu Nord Stream 2. W szczególności, może zagrozić to planom budowy gazociągu Europäische Gas-Anbindungsleitung ( EUGAL ). Gazociąg ten łączyć będzie gazociąg Nord Stream 2 z Niemcami, według planów ma on przesyłać około 50 mld m3 gazu ziemnego rocznie do Europy Środkowej Gazociąg OPAL Gazociąg OPAL ciągnie się przez 470 km od Greifswaldu na wybrzeżu Niemiec (punkt końcowy Nord Stream) do granicy z Czechami. Gazociąg został zbudowany w celu odbioru gazu ziemnego z gazociągu Nord Stream 1 i przesyłania go do Niemiec i Europy Środkowej. Jego całkowita roczna przepustowość to 36,5 mld m3. WIGA Transport Beteiligungs-GmbH & Co. KG ( WIGA ), przedsięwzięcie joint venture zawiązane pomiędzy spółką zależną firmy BASF, Wintershall a PAO Gazprom, posiada obecnie 80% współudział we własności gazociągu OPAL. Uniper, podmiot powiązany z E.ON posiada pozostałe 20%. W 2009 roku Komisja zatwierdziła decyzje BNetzA, podjęte w 2009 roku, w sprawie zwolnienia gazociągu OPAL z obowiązku stosowania zasad dostępu stron trzecich i regulacji taryf zgodnie z Dyrektywą gazową 6 z 2003 roku ( Decyzja w sprawie gazociągu OPAL 2009 ). 7 Jako warunek zatwierdzenia, BNetzA miał nałożyć limit 50% na przepustowość dostępną do rezerwacji przez dominujących graczy na czeskich rynkach gazu, wyższego i niższego szczebla (tj. Gazprom i RWE). 8 Ograniczenie mogło być zniesione wyłącznie w przypadku wprowadzenia opcjonalnego programu uwolnienia zasobów gazu rzędu 3 mld m3. Główne zasady programu uwolnienia zasobów gazu zostały uzgodnione pomiędzy BNetzA i Gazpromem w 2011 r. 9 Jednak w 2013 r. Gazprom stwierdził, że nie zamierza wdrażać programu Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/55/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 98/30/WE ( Dyrektywa gazowa 2003 ), L 176, Ausnahmegenehmigung der Bundesnetzagentur für die OPAL Gasleitung Gemäb Art. 22 der Richtlinie 2003/55, C (2009) 4694 Final, Każda z decyzji dotyczyła osobnych części/udziałów we własności (Bruchteilseigentum) gazociągu OPAL, czyli udziału we własności 20% posiadanego przez E.ON Ruhrga oraz 80% w posiadaniu WIGA. Decyzja w sprawie gazociągu OPAL dotyczy wyłącznie udziału we własności posiadanego przez WIGA. 8 Komisja zażądała zmiany decyzji BNetzA zgodnie z artykułem 22(4) dyrektywy gazowej z 2003 r. 9 Decyzja w sprawie gazociągu OPAL, op cit, ustęp ICIS, No natural gas-release programme for OPAL Gazprom (Nie będzie programu uwalniania zasobów gazu ziemnego dla OPAL - Gazprom), 23 stycznia 2013 r.: Wymóg Komisji Europejskiej 3

4 Decyzja w sprawie OPAL znacznie zwiększa zdolność Gazpromu do rezerwowania przepustowości gazociągu. Połowa przepustowości gazociągu OPAL będzie zwolniona z obowiązku stosowania zasad dostępu stron trzecich i regulacji taryf. 40% przepustowości podlegać będzie regulacji taryf, ale sprzedawana będzie na aukcji. Pozostałe 10% (z możliwością zwiększenia do 20%) dostępne będzie z obszaru handlowego Gaspool w Niemczech, przy czym spółka Gazprom będzie mogła licytować przepustowość po cenie bazowej. Komisja podkreśliła znaczenie aukcji jako środka otwarcia rynku. 11 Jednak nie uwzględnia to zupełnie rzeczywistości rynkowej. Gazociąg OPAL został zbudowany z jednego powodu: ma stanowić połączenie pozwalające realizować dostawy rosyjskiego gazu z gazociągu Nord Stream 1 do wschodnich Niemiec i Europy Środkowej. W praktyce, monopol Gazpromu na eksport oznacza, że główny punt wejścia dla gazu ziemnego z gazociągu Nord Stream 1 (czyli Greifswald) przesyłać będzie wyłącznie gaz pochodzący od Gazpromu. Chociaż wzdłuż gazociągu występują inne punkty wejścia, rzeczywistość ekonomiczna jest taka, że tylko partnerzy Gazpromu będą mieć możliwość skorzystania z nich. Partnerzy ci są w wysokim stopniu uzależnieni od gazu z Gazpromu z uwagi na powiązania aktywów wyższego szczebla. 12 dotyczący programu uwolnienia 3 mld m3/rok [sic], aby Gazprom mógł uzyskać pełny dostęp do gazociągu OPAL jest skromny, jeśli chodzi o objętość. Jednak, dla Gazpromu chodzi tutaj o zasadę, twierdzi Walery Kriukow, analityk ropy i gazu spółki inwestycyjnej IFD Kapital. Jeśli [Gazprom] pójdzie dziś na ustępstwa i spełni wymogi [Komisji], stworzy to precedens, w wyniku którego Gazprom straci więcej niż tylko te ilości gazu - powiedział Kriukow ICS w środę. 11 Patrz także notatka prasowa Komisji Gas Markets: Commission Reinforces Market Conditions in Revised Exemption Decision on OPAL Pipeline (Rynki gazowe: Komisja wzmacnia warunki rynkowe w decyzji o zmianie zwolnienia gazociągu OPAL), op cit:. Komisja w szczególności domaga się, aby znacząca część przepustowości gazociągu była udostępniana jako niezawodna przepustowość, tzw. przepustowość ciągła, dla konkurencji. Patrz także EurActiv, Sefcovic says Opal pipeline controversy very technical and complex (Sefcovic określa kontrowersje związane z gazociągiem Opal jako bardzo techniczne i złożone ), 30 stycznia 2017 r.: Šefčovič wyjaśnił dalej, że propozycja Komisji to prawdziwe otwarcie gazociągu dla innych podmiotów chcących przesyłać gaz: maksymalnie 20% w ciągu 3 lat, z możliwością zmiany decyzji. 12 Spółka Uniper prowadzi istotną działalność w Rosji, gdzie w przeważającym stopniu polega ona na wytwarzaniu i sprzedaży energii, a także imporcie gazu ziemnego do Europy na podstawie umów długoterminowych ze spółką Gazprom (patrz W 2015 r., spółki Wintershall i Gazprom przeprowadziły wymianę aktywów. Zgodnie z postanowieniami umowy, spółka Wintershall nabyła ekwiwalent ekonomiczny 25,01% bloków IV i V w formacji Achimow gazowych i kondensatowych pól Urengoj w zachodniej Syberii. W zamian za to, Gazprom nabył udział Wintershall we wspólnie prowadzonym przedsiębiorstwie handlu i przechowywania gazu ziemnego, a także 50% udział w spółce Wintershall Noordzee B.V., która działa w obszarze wydobycia i produkcji ropy i gazu ziemnego w południowej części Morza Północnego (Holandia, Wielka Brytania i Dania) (patrz 4

5 Z powyższego wynika, że bez względu na to, jak otwarty, pod względem formalnym, wydawać się może teoretycznie proces aukcji, większość przepustowości i tak znajdzie się w rękach Gazpromu. Potwierdzają to wydarzenia, które wystąpiły po decyzji w sprawie gazociągu OPAL do momentu wstrzymania jej wykonania w dniu 23 grudnia 2016 r. W tym okresie odbywały się dzienne aukcje przepustowości oraz aukcja miesięczna w dniu 19 grudnia 2016 r. Należy rozumieć, że całość dostępnej przepustowości zarezerwował Gazprom. Doprowadziło to do zwiększenia wykorzystania zdolności przesyłowych gazociągu OPAL. Według firmy OPAL Gastransport GmbH & Co. KG, operatora gazociągu OPAL, 27 grudnia gazociąg OPAL był zapełniony w 81% w Greifswaldzie i w 91% w Brandov. 13 Wskazuje to na znaczny wzrost przesyłu gazu przez gazociąg OPAL między 22 grudnia 2016 and 16 stycznia 2017 r. W punkcie wejścia w Greifswald, objętość przesyłanego gazu wzrosła z szacowanej średniej dziennej 59,4 mln m3 w okresie 1-22 grudnia do poziomów przekraczających niekiedy 100 mln m3 dziennie; a w punkcie wyjścia w Brandov ilości przesyłanego gazu uległy zwiększeniu z szacowanej średniej dobowej 64,5 mln m3 w okresie 1-22 grudnia do poziomu przekraczającego niekiedy 90 mln cm3 na dobę. 14 Ponadto, odpowiadające temu zmniejszenie przesyłu gazu przez gazociąg Urengoj- Pomary-Użhorod ( Braterstwo ), trasę tranzytową przez Ukrainę, wskazuje wyraźnie, że zwiększony dostęp do gazociągu OPAL stanowi kluczową część planów Gazpromu zmierzających do przekierowania przepływu gazu z Ukrainy Rosyjska agencja prasowa TASS, Operator says OPAL gas pipeline load reaches 81% (Według operatora obciążenie gazociągu sięga 81%), 28 grudnia 2016 r. Chociaż wykonanie decyzji w sprawie OPAL wstrzymano 23 grudnia, rezerwacja przepustowości przez Gazprom na zmienionych zasadach obejmowała okres następujący po wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Oznaczało to, że wpływ ponownego nałożenia ograniczeń na zdolność Gazpromu do rezerwowania przepustowości po wstrzymaniu wykonania decyzji w sprawie OPAL nie był odczuwany do początku stycznia. Więcej szczegółowych informacji: Gas News Gas Transit Through Ukraine Decreases Against the Surge at Nord Stream After the Decision on OPAL (Spadek przesyłu gazu przez Ukrainę a wzrost przesyłu przez Nord Stream po decyzji w sprawie OPAL), 30 stycznia 2017 r. 14 Central Europe Energy Partners, OSW: The OPAL pipeline: controversies about the rules for its use and the question of supply security (Gazociąg OPAL: kontrowersje dotyczące zasad wykorzystywania i kwestia bezpieczeństwa dostaw), 1 lutego 2017 r. 15 Reuters, Gazprom warns of steep gas transit cuts via Ukraine after 2020 (Gazprom ostrzega przed znacznymi ograniczeniami przesyłu przez Ukrainę po 2020 r), 16 czerwca 2016 r.; oraz RT, Russia to stop gas delivery via Ukraine by 2019, push ahead with Turkish Stream Miller (Rosja zatrzyma dostawy gazu przez Ukrainę do 2019, przyspieszenie gazociągu tureckiego - Miller), 13 kwietnia 2015 r. 5

6 3.0. Analiza decyzji w sprawie gazociągu OPAL Decyzja w sprawie gazociągu OPAL została opublikowana w dniu 3 stycznia 2017 r., z ponaddwumiesięcznym opóźnieniem. Dokładne badanie decyzji ujawnia elementarne luki w analizie, a kluczowe argumenty uzasadniające zmiany warunków decyzji w sprawie OPAL z 2009 r. są wyjątkowo nieprzekonujące Podstawa zmiany decyzji w sprawie gazociągu OPAL z 2009 r. Dyrektywa gazowa z 2009 r. nie przewiduje żadnego mechanizmu zmiany decyzji w sprawie zwolnienia z unijnego prawa zapewniąjacego dostęp do gazociągu tzw. trzeciej strony. 16 Podobnie, decyzja w sprawie gazociągu OPAL z 2009 r. nie zawiera konkretnych postanowień dotyczących zmian. Z tego wynika, że nie istnieje podstawa prawna do zmiany decyzji w sprawie gazociągu OPAL. W konsekwencji, w celu uzasadnienia decyzji o przeglądzie i zmianie decyzji w sprawie gazociągu OPAL z 2009 r. 17, Komisja opierała się częściowo na swojej praktyce decyzyjnej dotyczącej gazociągu Nabucco ( decyzje w sprawie gazociągu Nabucco ) 18. Jednak decyzje w sprawie gazociągu Nabucco nie stanowią tak przydatnego precedensu, jak by się mogło wydawać na pierwszy rzut oka. Jest tak, ponieważ okoliczności, które doprowadziły do decyzji Komisji o przeglądzie (i o zmianie) decyzji w sprawie gazociągu Nabucco były diametralnie odmienne. W szczególności, plany budowy gazociągu nie były zaawansowane i nie podjęto jeszcze ostatecznej decyzji zatwierdzającej inwestycję. Ponadto, wystąpił szereg okoliczności, które wymagały rozszerzenia zwolnienia, w tym opóźnienia w rozpoczęciu eksploatacji pola gazowego Shah Deniz II w Azerbejdżanie, głównego źródła zasilania gazociągu Nabucco; opóźnione zawarcie umowy międzyrządowej pomiędzy państwami położonymi na 16 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE ( Dyrektywa gazowa 2009 ), L 211, Decyzja w sprawie gazociągu OPAL, op cit, ustępy 20 i 21, w szczególności przypisy 11 i Decyzja w sprawie zwolnienia austriackiej odnogi gazociągu Nabucco ( I decyzja w sprawie zwolnienia austriackiej odnogi gazociągu Nabucco ), CAB D(2008) 142, ; Decyzja w sprawie zwolnienia austriackiej odnogi gazociągu Nabucco ( II decyzja w sprawie zwolnienia austriackiej odnogi gazociągu Nabucco ), CAB D(2008) 1094, ; Decyzja w sprawie zwolnienia rumuńskiej odnogi gazociągu Nabucco ( Decyzja w sprawie zwolnienia rumuńskiej odnogi gazociągu Nabucco ), C(2009) 5135, ; and Decyzja w sprawie zwolnienia bułgarskiej odnogi gazociągu Nabucco ( Decyzja w sprawie zwolnienia bułgarskiej odnogi gazociągu Nabucco ), CAB D(2009), ; and Decyzja w sprawie zwolnienia węgierskiej odnogi gazociągu Nabucco ( Decyzja w sprawie zwolnienia węgierskiej odnogi gazociągu Nabucco ), C(2009) 3034, (zwane dalej Decyzjami w sprawie gazociągu Nabucco ). 6

7 trasie gazociągu, a także trudności w uzyskaniu długoterminowego finansowania spowodowane kryzysem finansowym z lat Dla porównania, gazociąg OPAL jest już zbudowany: nie istnieje wyraźna podstawa dla stwierdzenia podobieństwa z czynnikami, które doprowadziły do przeglądu decyzji w sprawie gazociągu Nabucco. Te rozbieżności w faktach pozwalają zakwestionować stwierdzenie przez Komisję precedensowego charakteru decyzji w sprawie gazociągu Nabucco. Ponadto, kluczowy argument dla udzielenia zwolnienia z unijnej zasady dostępu do gazociągu stron trzecich jest taki, że bez takiego zwolnienia infrastruktura nie powstałaby. Oddaje to brzmienie artykułu 36, ustęp 1, punkt (b) Dyrektywy gazowej z 2009 r., który stanowi, że: b) poziom ryzyka związanego z inwestycją musi być taki, że inwestycja nie miałaby miejsca bez udzielenia zwolnienia. Wynika z tego, że nawet jeśli, zgodnie z procedurą, możliwy jest przegląd zwolnienia, brzmienie Dyrektywy gazowej z 2009 r. nie wydaje się zezwalać na przegląd decyzji o zwolnieniu w przypadku, gdy inwestycja już została zrealizowana, a infrastruktura została oddana do użytku. Tym bardziej, jeśli skutkiem przeglądu jest przyznanie większych korzyści właścicielowi gazociągu, który określony został jako dominujący dostawca gazu (patrz niżej). Mogą istnieć przesłanki uzasadniające przegląd zwolnienia, jeśli radykalnej zmianie uległy warunki rynkowe albo jeśli ciągłość eksploatacji gazociągu OPAL jest zagrożona z powodu trudności finansowych. Jednak Gazprom utrzymuje pozycję dominującą w [Niemczech] i Czechach a także nic w decyzji w sprawie gazociągu OPAL nie wskazywało na to, by zagrożona była rentowność gazociągu. Jeśli warunki nałożone w decyzji w sprawie gazociągu OPAL z 2009 r. wystarczały do zapewnienia możliwości budowy, eksploatacji i rentowności gazociągu, trudno uzasadnić przyznanie dominującej spółce Gazprom zwiększonego dostępu do przepustowości. 19 Patrz II decyzja w sprawie zwolnienia austriackiej odnogi gazociągu Nabucco, op cit, ust. 11, decyzja w sprawie zwolnienia austriackiej odnogi gazociągu Nabucco, op cit, ust. 5, decyzja w sprawie zwolnienia bułgarskiej odnogi gazociągu Nabucco, op cit, ust. 4. 7

8 3.2. Kluczowe warunki w zakresie konkurencji, bezpieczeństwa dostaw i rynku wewnętrznego. Artykuł 36 stanowi, że w celu przyznania zwolnienia wymagane jest łączne spełnienie szeregu warunków 20. W decyzji w sprawie gazociągu OPAL ocena Komisji dotycząca dwóch kluczowych warunków jest zasadniczo chybiona, a mianowicie: inwestycja musi zwiększać konkurencję w dostawach gazu i zwiększać bezpieczeństwo dostaw; oraz zwolnienie nie może mieć szkodliwego wpływu na konkurencję i skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego gazu ziemnego.. 21 Zakres analizy Komisji jest wąski i w całości koncentruje się na rynku czeskim. 22 Zważywszy, że gaz może być przesyłany dalej z gazociągu OPAL do innych części UE, ocena, czy powyższe warunki zostały spełnione, musiałaby koniecznie uwzględniać wpływ decyzji na konkurencję na szerszym rynku UE, nie tylko na obszarach sąsiadujących, znajdujących się w Europie Środkowowschodniej. Argument ten nabiera mocy, jeśli uwzględni się potencjalny negatywny wpływ na Polskę. Fakt, że Gazprom może dostarczać gaz ziemny do Polski gazociągiem OPAL (tzn. z zachodu na wschód), naraża PGNiG na praktyki rażącego zaniżania cen przez Gazprom. Gazprom ma pełną wiedzę nt. warunków swojej długoterminowej umowy na dostawy z PGNiG, która daje Gazpromowi możliwość ustalania niższej ceny, niż PGNiG może zaoferować swoim klientom. Konsekwencje zastosowania takiej strategii przez Gazprom miałyby dwa wymiary. Oprócz zwiększenia udziału Gazpromu w polskich dostawach gazu, PGNiG, zgodnie z klauzulą typu bierz lub płać (ang. take or pay) zawartą w długoterminowej umowie na dostawy, musiałoby płacić za gaz, którego nie byłoby w stanie sprzedać Oprócz warunku stwierdzonego w artykule 36, ustęp 1, punkt b. 21 Dyrektywa gazowa z 2009 r., op cit, artykuł 36, ustęp 1, punkt a i artykuł 36, ustęp 1, punkt e. 22 Decyzja w sprawie gazociągu OPAL, op cit, ustępy i Ustęp 49, który dotyczy poprawy bezpieczeństwa dostaw, zawiera pobieżne odniesienie do możliwości przesyłania dodatkowych ilości przez gazociąg OPAL do Czech i dalej, do innych państw członkowskich UE i krajów sąsiadujących, w szczególności na Słowację i Ukrainę. Jednak decyzja w sprawie gazociągu OPAL nie uwzględnia silnego sprzeciwu Gazpromu wobec zwrotnych przepływów gazu z Europy Środkowowschodniej na Ukrainę ani zakłócenia w dostawie gazu do krajów Europy Środkowowschodniej w celu zablokowania przepływów zwrotnych (patrz niżej). 23 Zobowiązania typu bierz i płać wymagają, by nabywca wyraził zgodę na zakupienie określonej ilości gazu albo uiszczenie opłaty, jeśli ilość ta nie zostanie kupiona. 8

9 Możliwość, że Gazprom będzie mógł zastosować taką strategię została stwierdzona ponad wszelką wątpliwość w okresie następującym po zatwierdzeniu decyzji w sprawie gazociągu OPAL do czasu efektywnego wstrzymania jej wykonania przez Sąd: zwiększone przepływy przez gazociąg OPAL były odzwierciedlone w ostrym spadku przepływów przez gazociąg Braterstwo, który dostarcza gaz przez Ukrainę i Słowację (patrz wyżej). 24 Zwiększenie wykorzystania gazociągu OPAL będzie miało także prawdopodobnie negatywny wpływ na konkurencję na rynku w zakresie zarówno nowych tras, jak i sposobów dostaw. Już teraz widoczne są dowody negatywnego wpływu gazociągu OPAL na konkurencję. Po decyzji w sprawie gazociągu OPAL z 2009 r. inwestorzy wycofali się z konkurencyjnego projektu gazociągu Nordal, który częściowo przebiegałby równolegle do gazociągu OPAL. 25 W tym samym stopniu, wpływ zwiększonego wykorzystania gazociągu OPAL prawdopodobnie osłabi zachęty do realizowania nowych wzajemnych połączeń w Polsce, w Czechach i na Słowacji, co umożliwiłoby uzyskanie większego dostępu do terminalu LNG w Świnoujściu. Te połączenia wzajemne stanowią w istocie jeden z czterech priorytetowych korytarzy gazowych określonych w Rozporządzeniu Delegowanym Komisji 2016/89/UE. 26 Kolejną konsekwencją wąskich ram odniesienia w decyzji w sprawie gazociągu OPAL jest fakt, że Komisja pominęła potencjalny wpływ zwiększonego wykorzystania gazociągu OPAL na bezpieczeństwo dostaw gazu w Europie Środkowowschodniej. Gazociągi Jamał-Europa ( Jamał ) i Braterstwo zapewniają państwom członkowskim UE w Europie Środkowowschodniej pewien stopień zabezpieczenia przepustowości. Zmniejszenie przepływu gazu przeznaczonego dla Europy Zachodniej doprowadzi do zmniejszenia zabezpieczenia przepustowości. Zważywszy historię zakłóceń dostaw przez Gazprom motywowanych względami politycznymi, nie można odrzucić takiego zagrożenia. Według Roberta Larssona, w okresie od 1991 do 2004 r. wystąpiło ponad 40 politycznie motywowanych zakłóceń w dostawie rosyjskiego gazu i ropy naftowej w 24 Patrz Gas News, op cit. 25 Szymon Zaręba, Challenging the European Commission Decision on the OPAL Gas Pipeline (Możliwości zaskarżenia decyzji Komisji Europejskiej w sprawie gazociągu OPAL), PISM, nr 84 (934), 6 grudnia 2016 r. 26 Rozporządzenie delegowanie Komisji (UE) 2016/89 z dnia 18 listopada 2015 r. zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 347/2013 w odniesieniu do unijnej listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, Dziennik Urzędowy L 19, , Część B ust. 6. 9

10 Europie Środkowowschodniej i państwach bałtyckich. 27 W mniej odległym okresie, Gazprom odciął dostawy gazu do państw Europy Środkowowschodniej próbując wstrzymać zwrotny przesył gazu na Ukrainę w 2014 i 2015 roku. 28 Bezpieczeństwo dostaw gazu na Ukrainę stanowi także istotny argument dla oceny Komisji, ponieważ UE i Ukraina są członkami Wspólnoty Energetycznej. W szczególności klauzula lojalności zawarta w artykule 6 Traktatu o Wspólnocie Energetycznej stanowi, że Komisja powinna przynajmniej uwzględnić otwarty rynek i obawy Ukrainy dotyczące bezpieczeństwa dostaw. 29 Jednakże zwiększone przepływy gazu przez gazociągi Nord Stream 1 i OPAL kontrolowane przez Gazprom z dużym prawdopodobieństwem utrudnią Ukrainie uzyskanie przepływów zwrotnych z państw członkowskich UE. Zmniejszenie przepływów zwrotnych ogranicza zdolność Ukrainy do czerpania korzyści z konkurencyjnych cen obszaru Europy Północno-Zachodniej. Naftogaz, ukraińska energetyczna spółka skarbu państwa uzyskaładostawy rewersowe z państw członkowskich UE w Europie Środkowowschodniej i Niemiec w miejsce większości gazu importowanego z Rosji i płaci znacznie mniej za importowany gaz. 30 Te przepływy zwrotne mają krytyczne znaczenie dla poprawy bezpieczeństwa dostaw na 27 Robert Larsson, Russian Energy Policy; Security Dimensions and Russia s Reliability as an Energy Supplier (Rosyjska polityka energetyczna; wymiary bezpieczeństwa i wiarygodność Rosji jako dostawcy energii), Szwedzkie Kolegium Obrony Narodowej, FOI, Sztokholm (2006). 28 Patrz na przykład The Guardian, Hungary suspends gas supplies to Ukraine under pressure from Moscow (Węgry wstrzymują dostawy gazu na Ukrainę pod naciskiem Moskwy), 26 września 2014 r.; Reuters, UPDATE 2 EU-Russia gas duel deepens with Slovakia supply cut (AKTUALIZACJA 2 - Pojedynek gazowy UE-Rosja pogłębia się wraz z ograniczeniem dostaw na Słowację), 1 października 2014 r.; EU Energy Post, Wywiad z Andriejem Koboliewem, Prezesem Naftogazu: Gazprom breaches EU Law by blocking reverse flows to Ukraine (Gazprom łamie prawo UE blokując przesył zwrotny na Ukrainę), 4 marca 2015 r. 29 Traktat o Wspólnocie Energetycznej. Artykuł 6 stanowi: Strony podejmują wszelkie odpowiednie środki, zarówno ogólne, jak i szczegółowe, w celu zapewnienia wypełnienia zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu. Strony ułatwiają realizację zadań Wspólnoty Energetycznej. Strony powstrzymują się od wszelkich środków, które mogłyby zagrozić osiągnięciu celów niniejszego Traktatu. (podkreślenie dodano). Artykuł 2, ustęp 1 stanowi: Zadaniem Wspólnoty Energetycznej jest organizacja stosunków pomiędzy Stronami oraz stworzenie prawnych i gospodarczych ram dotyczących energii w ramach Sieci Energetycznych, jak określono w ust. 2, celem: a) stworzenia stabilnych ram regulacyjnych i rynkowych, zdolnych do przyciągnięcia inwestycji w sieci gazowe, sieci wytwarzania i transmisji energii, tak aby wszystkie Strony miały dostęp do stabilnych i ciągłych dostaw gazu i energii elektrycznej, które są niezbędne do rozwoju gospodarczego i stabilności społecznej, b) utworzenia jednolitej przestrzeni regulacyjnej handlu w ramach Sieci Energetycznych, niezbędnej do objęcia całej przestrzeni rynków przedmiotowych produktów... (podkreślenia dodano). 30 Patrz na przykład Naftogaz Europe, Ukraine imports record volume of reverse-flow gas from EU (Ukraina importuje rekordowe ilości gazu w zwrotnym przepływie z UE), 30 stycznia 2015 r.; oraz Bloomberg, Ukraine Happy to Pay EU Gas Price in Move Away From Russia (Ukraina z radością płaci UE cenę gazu odsuwając się od Rosji), 3 listopada 2016 r. 10

11 Ukrainie. Co najważniejsze, Naftogaz może polegać na posiadanym w całości systemie przesyłowym, gazociągu Braterstwo i sieciach gazociągów w państwach Europy Środkowowschodniej, gdzie wpływ i stan posiadania Gazpromu są ograniczone. Udziały Gazpromu w gazociągach Nord Stream 1 i OPAL, a także potencjalnie w Nord Stream 2 i jego gazociągu przyłączeniowym EUGAL zwiększają jego kontrolę nad przepływami gazu w Europie Środkowowschodniej. 31 Stanowić to będzie zagrożenie dla przyszłych rewersowych przepływów gazu. Ponadto, dodatkowe koszty przesyłu powiązane z gazem przesyłanym przez Nord Stream 1, OPAL i sieć gazociągów w Europie Środkowowschodniej obniżą atrakcyjność finansową dostawy gazu przez gazociąg Braterstwo. Co zaskakujące, w decyzji w sprawie gazociągu OPAL nie uwzględniono, ani nie omówiono żadnego z tych aspektów. Zamiast tego, Komisja zajęła się krótkowzroczną analizą rynków Czech i Niemiec. Jednak nawet w tak ograniczonych ramach odniesienia trudno zrozumieć jak umożliwienie Gazpromowi większego wykorzystania gazociągu OPAL miałoby zwiększyć konkurencję zgodnie z artykułem 36 Dyrektywy gazowej z 2009 r. Decyzja o zezwoleniu Gazpromowi na rozszerzenie dostępu do przepustowości gazociągu OPAL zwiększy dominującą pozycję tej spółki w Czechach a także zwiększy przepływy rosyjskiego gazu do Niemiec. Pogorszy też ona, zamiast poprawić, bezpieczeństwo lokalnych dostaw, ponieważ uzależni rynki Niemiec i Czech od rosyjskiego gazu Myląca notatka prasowa Komisji Kolejnym niepokojącym aspektem w tej sprawie jest brak przejrzystości otaczający decyzję w sprawie gazociągu OPAL, a także fakt, że skąpe informacje przekazywane przez Komisję były wysoce wprowadzające w błąd. Przez ponad dwa miesiące jedyne informacje dostępne dla opinii publicznej, dotyczące decyzji w sprawie gazociągu OPAL ograniczały się do notatki prasowej z dnia 28 października 2016 r. 31 Gazprom posiada 48% udziałów w gazociągu Jamał, ale jego kontrola nad gazociągiem jest ograniczona na terytorium Polski, dzięki czemu możliwe były przepływy zwrotne. 32 Dostęp Czech do gazu ziemnego z Europy Zachodniej zwiększa się od 2011, dzięki gazociągowi OPAL. Jednak chociaż zwiększa to bezpieczeństwo dostaw z czysto ilościowego punktu widzenia, pomijany jest przy tym fakt, że wzmacniana jest dominująca pozycja Gazpromu. Co więcej, gazociąg OPAL zmniejsza motywację do budowania alternatywnych tras i przyciągania nowych dostawców. 11

12 Zważywszy powyższe omówienie rzeczywistego skutku tej decyzji, zdumiewający był nagłówek, jakim Komisja opatrzyła notatkę: Rynki gazowe: Komisja wzmacnia warunki rynkowe w decyzji o zmianie zwolnienia gazociągu OPAL. W najbardziej mylącym chyba akapicie notatki zawarte jest następujące twierdzenie: Dzisiaj Komisja przyjęła surowsze warunki zwolnienia dla eksploatacji gazociągu OPAL. Komisja dąży do zapewnienia odpowiednio funkcjonującego, płynnego i konkurencyjnego rynku gazu w Europie, a dzisiejsza decyzja wpisuje się w te wytyczne. W tym przypadku, nie ma to miejsca, z przyczyn podanych powyżej. Skutkiem decyzji w sprawie gazociągu OPAL jest zezwolenie spółce Gazprom na potencjalny dostęp do całości przepustowości gazociągu OPAL, podczas gdy dostęp spółki ograniczony był wcześniej do 50% przepustowości. Co więcej, twierdzenie pomija negatywny wpływ decyzji w sprawie gazociągu OPAL na bezpieczeństwo dostaw i konkurencję. W rzeczywistości działania Komisji są absolutnie niezgodne z zapewnieniem płynnego i konkurencyjnego rynku gazu w Europie Podsumowanie: OPAL, praworządność i bezpieczeństwo energetyczne UE Decyzja z sprawie gazociągu OPAL wywołuje istotne wątpliwości dotyczące poszanowania prawa i zmniejsza wiarygodność polityki UE w zakresie bezpieczeństwa energetycznego. Zadaniem Komisji jest stać na straży Traktatów, odpowiada ona za konsekwentne stosowanie acquis communautaire. Decyzja w sprawie gazociągu OPAL to zdecydowany przykład porażki Komisji w zakresie zastosowania postanowień Artykułu 36 Dyrektywy gazowej z 2009 r. Dochodzi do tego gotowość Komisji do wprowadzania opinii publicznej i Parlamentu Europejskiego w błąd odnośnie do prawdziwych konsekwencji jej decyzji. Równie niepokojący jest fakt, że opóźnienie publikacji decyzji oznaczało, iż Gazprom mógł uzyskać dostęp do dodatkowej przepustowości zanim zainteresowane strony trzecie mogły zapoznać się z decyzją. Decyzja w sprawie gazociągu OPAL stanowi kolejny przykład pozycjonowania Komisji Junckera jako Komisji Politycznej 33 Wykazuje ona brak uznania, że jej nadrzędnym celem jest 33 Patrz Jean-Claude Juncker, Time for Action Statement in the European Parliament plenary session ahead of the vote on the College (Czas na czyny - oświadczenie na sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego przed głosowaniem na kolegium), Wystąpienie na sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego, Strasburg, 22 października 2014 r.: Chcę, by Komisarze czuli się 12

13 stosowanie, wspieranie i egzekwowanie prawa UE, a nie naginanie prawa do celów politycznych. Ponadto, decyzja w sprawie gazociągu OPAL podważa wiarygodność Unii Energetycznej UE. 34 Jest to jeden z priorytetów polityki Komisji Junckera. Opiera się ona na zobowiązaniu do dywersyfikacji źródeł i tras dostaw w celu zwiększenia odporności UE na zakłócenia w dostawie gazu uwzględniając, że polityka energetyczna jest często stosowana jako narzędzie polityki zagranicznej. 35 Decyzja w sprawie gazociągu OPAL stanowi zaprzeczenie tego zobowiązania. Jak wskazano powyżej, jest to zagrożenie dla alternatywnych tras dostaw i wzmocnieniedominującej pozycji Gazpromu, ponieważ zmniejsza prawdopodobieństwo wejścia alternatywnych dostawców na rynek i zagraża przyszłym przepływom zwrotnym. Jeśli nie można polegać na Komisji w zakresie wsparcia wdrażania Unii Energetycznej, mamy do czynienia ze znaczącymi brakami wiarygodności i zasadności. Decyzja w sprawie gazociągu OPAL jest także istotna, jako precedens dla EUAL, gazociągu przyłączeniowego do Nord Stream 2. W przypadku zbudowania gazociągu Nord Stream 2, jak opisano powyżej, trasa gazociągu EUGAL pokrywać się będzie z trasą gazociągu OPAL. Spowoduje to napływ ogromnych ilości gazu, sięgających 50 mld m3 do serca Europy Środkowowschodniej (patrz wyżej). Problemy powiązane z gazociągiem OPAL zostaną znacząco zaostrzone przez EUGAL. Nord Stream 2 stanowi strategiczny przykład przeinwestowania na wielką skalę, obliczony na zduszenie inicjatyw proponujących alternatywną infrastrukturę i wzmacniający dominację Gazpromu w Europie Środkowowschodniej. Jednak problemem dla Komisji, Gazpromu i jego partnerów jest fakt, że decyzja w sprawie gazociągu OPAL podlega teraz kontroli Sądu UE. Nieuwzględnienie przez wolni. Wybrany Przewodniczący Komisji został poproszony, aby uczynił wszystko, by uformować polityczne Kolegium, musicie więc uszanować fakt, że Komisarze mają poglądy polityczne, które znajdują odzwierciedlenie w debacie wewnątrz Komisji. (podkreślenie dodane). 34 Patrz Komisja Europejska, Priorytety, Unia Energetyczna i klimat: Bezpieczniejsza, tańsza i bardziej zrównoważona energia. 35 Komisja Europejska, Pakiet Unii Energetycznej, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Strategia ramowa na rzecz stabilnej unii energetycznej opartej na przyszłościowej polityce w dziedzinie klimatu ( Strategia ramowa dla Unii Energetycznej ), COM(2015) 080 final, , strony 4 i 6. W Strategii ramowej znajdują się akapity, które interpretowane były jako zawoalowane odniesienia do Rosji, np.: Wyzwania polityczne ostatnich miesięcy pokazały, że zróżnicowanie źródeł energii, dostawców i tras jest kluczowe dla zapewnienia bezpiecznych i stabilnych dostaw energii dla obywateli i przedsiębiorstw europejskich.prace w zakresie projektów infrastrukturalnych w ostatnich latach nabrały tempa, szczególnie w świetle ostatnich wydarzeń na wschodniej granicy Unii Europejskiej. 13

14 Komisję w jej ocenie konkurencji i bezpieczeństwa dostaw przeważających w Europie Środkowowschodniej warunków rynkowych i szerszych aspektów geopolitycznych powoduje, że prawdopodobne jest, iż Sąd uchyli decyzję w sprawie gazociągu OPAL. Ponadto, jakiekolwiek orzeczenie Sądu wpływać będzie na możliwości Komisji w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu z obowiązku zapewnienia dostępu do gazociągu stron trzecich dla budowy gazociągu EUGAL. 14