Wniosek DECYZJA RADY

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2015) 291 final 2015/0130 (NLE) Wniosek DECYZJA RADY w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (CETS No. 196) PL PL

2 1. KONTEKST WNIOSKU UZASADNIENIE W dniu 24 września 2014 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ przyjęła rezolucję nr 2178 (2014) w sprawie zagranicznych bojowników terrorystycznych (FTF) na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych (rezolucja RB ONZ 2178 (2014)). W październiku 2014 r. Rada wezwała Komisję do zbadania sposobów przezwyciężenia ewentualnych niedociągnięć decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu (decyzja ramowa 2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania terroryzmu, zmieniona decyzją ramową 2008/919/WSiSW; decyzja ramowa w sprawie terroryzmu ), szczególnie w kontekście rezolucji RB ONZ 2178(2014). We wspólnym oświadczeniu po posiedzeniu Rady ds. WSiSW w Rydze ministrowie zgodzili się, że należy rozważyć ewentualne środki ustawodawcze w celu ustanowienia wspólnego podejścia do przestępstw o charakterze terrorystycznym w kontekście rezolucji RB ONZ 2178(2014) 1. W rezolucji z dnia 11 lutego 2015 r. Parlament Europejski podkreślił między innymi konieczność zharmonizowania kryminalizacji przestępstw związanych z zagranicznymi bojownikami oraz uniknięcia luki w ściganiu przestępstw poprzez aktualizację decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu 2. W dniu 21 stycznia 2015 r. Komitet Ministrów Rady Europy (CoE) powołał Komitet ds. zagranicznych bojowników terrorystycznych oraz kwestii pokrewnych (COD-CTE). Pod zwierzchnictwem komitetu ekspertów ds. Terroryzmu (CODEXTER), COD-CTE powierzono zadanie przygotowania Protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (CETS nr 196). Po trzech rundach rozmów w ramach COD-CTE (23 26 lutego 2015 r., 9 12 marca 2015 r. i marca 2015 r.), w dniu 10 kwietnia 2015 r. w ramach CODEXTER omówiono i ostatecznie zatwierdzono Protokół dodatkowy na jego 28. posiedzeniu plenarnym. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy wydało opinię w sprawie Protokołu dodatkowego podczas sesji w dniach kwietnia. Protokół dodatkowy został wstępnie przyjęty przez Komitet Ministrów w dniu 12 maja 2015 r. w celu ostatecznego przyjęcia w dniu 19 maja 2015 r. Będzie on otwarty do podpisu w późniejszym terminie. 2. ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU 2.1 Cel i treść protokołu dodatkowego Protokół dodatkowy ma na celu ułatwienie szybkiego, skoordynowanego i skutecznego wdrażania niektórych aspektów rezolucji RB ONZ nr 2178 (głównie związanych z zapobieganiem wyjazdom zagranicznych bojowników terrorystycznych i ich monitorowaniem), promowanie wspólnego rozumienia przestępstw o charakterze terrorystycznym mających związek z zagranicznymi bojownikami terrorystycznymi i działania w odpowiedzi na nie, ułatwianie prowadzenia dochodzeń i ścigania aktów przygotowawczych, które mogą prowadzić do popełniania przestępstw o charakterze terrorystycznym, oraz ułatwianie współpracy międzynarodowej poprzez zwiększoną wymianę informacji. 1 2 Wspólne oświadczenie z Rygi po nieformalnym posiedzeniu ministrów sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Rydze w dniach 29 i 30 stycznia, ostatni podpunkt konkluzji. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie zwalczania terroryzmu (2015/2530 (RSP)), pkt 26. PL 2 PL

3 Protokół dodatkowy przewiduje zatem kryminalizację następujących aktów: uczestniczenie w zrzeszeniu lub grupie w celach terrorystycznych (art. 2), odbywanie szkolenia na rzecz terroryzmu (art. 3), podróżowanie lub usiłowanie podróżowania w celach terrorystycznych (art. 4), zapewnianie lub gromadzenie środków na takie podróże (art. 5) oraz organizowanie lub wspieranie takich podróży (art. 6). Wreszcie art. 7 ma na celu poprawę wymiany informacji poprzez zobowiązanie Stron do wyznaczenia punktu kontaktowego w celu terminowego przekazywania dostępnych informacji lub rozpatrywania wniosków o udzielenie takich informacji. Art. 2 uznaje się za ważny instrument w zakresie skutecznego prowadzenia dochodzeń i ścigania osób, których działalność przyczynia się do popełniania przestępstw o charakterze terrorystycznym przez grupy terrorystyczne. W art. 3 przewiduje się kryminalizację aktów przygotowawczych, tj. odbywania szkolenia na rzecz terroryzmu, uzupełniając istniejące przestępstwo dotyczące przeprowadzania szkoleń zgodnie z definicją zawartą w art. 7 Konwencji CETS nr 196. Jednocześnie przepis w art. 3 zwiększa pewność prawną i skuteczność artykułów 4 6 Protokołu dodatkowego, ponieważ zawiera definicję odbywania szkolenia na rzecz terroryzmu, które zostało wymienione jako jeden z celów podróży. Artykuły 4 6 mają na celu transpozycję ust. 6 lit. a) c) rezolucji RB ONZ nr 2178 (2014). Rozszerzają one zakres kryminalizacji na inne akty przygotowawcze wykraczające poza te objęte już Konwencją CETS nr 196 (tj. publiczne nawoływanie, szkolenie i rekrutację na rzecz terroryzmu). Przepis o ulepszonej wymianie informacji/punktach kontaktowych w art. 7 Protokołu dodatkowego stanowi odpowiedź na wezwanie zawarte w ust. 3 rezolucji RB ONZ 2178 (2014) do ściślejszej współpracy międzynarodowej, a w szczególności do sprawniejszego zapobiegania wyjazdom do państw trzecich w celu popełnienia przestępstw o charakterze terrorystycznym lub uczestniczenia w szkoleniach terrorystów oraz sprawniejszego prowadzenia dochodzeń w tych sprawach Podstawa prawna decyzji, której dotyczy wniosek Istnieje ugruntowane orzecznictwo, zgodnie z którym wyboru podstawy prawnej dla środka UE należy dokonywać w oparciu o obiektywne czynniki podlegające kontroli sądowej; należą do nich cel i treść środka 4. Jeżeli analiza środka unijnego wykaże, że służy on realizacji dwóch celów lub że składa się z dwóch elementów, i jeżeli jeden z tych celów/elementów zostanie uznany za główny lub przeważający cel lub element, podczas gdy drugi jedynie za pomocniczy, taki środek należy ustanowić w oparciu o jedną podstawę prawną, tj. w oparciu o podstawę właściwą dla głównego lub przeważającego celu lub elementu 5. Głównym celem Protokołu dodatkowego jest wprowadzenie przestępstw związanych z terroryzmem, do czego Unia ma kompetencję na podstawie art. 83 ust. 1 TFUE. Podstawa prawna podpisania Protokołu dodatkowego musi zatem uwzględniać art. 83 ust. 1 TFUE. Dodatkowa podstawa prawna nie jest wymagana. W szczególności art. 7 (dotyczący ulepszonej wymiany informacji poprzez wyznaczenie punktów kontaktowych) ma na celu ułatwienie wykrywania i ścigania osób podróżujących lub usiłujących podróżować w celach terrorystycznych oraz ułatwienie zapobiegania takim podróżom i tym samym ułatwia Zob. również pkt 63 sprawozdania wyjaśniającego do Protokołu dodatkowego. Zob. na przykład sprawa C-490/10 Parlament przeciwko Radzie, EU:C:2012:525, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo. Wyrok w sprawie C-490/10 Parlament przeciwko Radzie, pkt 46. PL 3 PL

4 praktyczne zastosowanie art. 4 Protokołu dodatkowego 6. Ma on zatem charakter uzupełniający. 2.3 Konieczność decyzji, której dotyczy wniosek Artykuł 3 ust. 2 TFUE stanowi, że Unia ma wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych (...) w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Umowa międzynarodowa może wpływać na wspólne zasady lub zmienić ich zakres, jeśli obszar objęty umową pokrywa się z prawodawstwem unijnym lub jest w znacznej mierze objęty prawem Unii 7. Ponadto, aby ocenić, czy obszar jest w znacznej mierze objęty prawem Unii, należy wziąć pod uwagę nie tylko obecnie obowiązujące prawo Unii w danym obszarze, ale również kierunek jego przyszłego rozwoju, na tyle na ile jest to możliwe 8. Unia przyjęła już środki w zakresie objętym Protokołem dodatkowym, w tym przepisy prawa karnego materialnego, jak również przepis dotyczący usprawnienia wymiany informacji. Ramy prawne UE dotyczące przestępstw związanych z terroryzmem zostały określone w decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu. Protokół dodatkowy rozszerza zakres czynów, które należy uznać za przestępstwo 9, lub wprowadza przestępstwa podobne do tych już ujętych w decyzji ramowej 10. Odpowiednie instrumenty Unii dotyczące współpracy policyjnej to przede wszystkim: a) decyzja ramowa Rady 2006/960/WSiSW z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie uproszczenia wymiany informacji i danych wywiadowczych między organami ścigania państw członkowskich Unii Europejskiej 11, b) decyzja Rady 2008/615/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie intensyfikacji współpracy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej (decyzja Prüm), 12 oraz c) decyzja Rady 2005/671/WSiSW w sprawie wymiany informacji i współpracy dotyczącej przestępstw terrorystycznych 13. Instrumenty te regulują z jednej strony wymianę informacji do celów dochodzeń w sprawach związanych z terroryzmem oraz, z drugiej strony, ustanowienie punktów kontaktowych do wymiany informacji. Europol w szczególności popiera współpracę policyjną między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a wybranymi państwami trzecimi w celu odpowiedniego reagowania na zjawisko zagranicznych bojowników terrorystycznych. Zawarcie Protokołu dodatkowego może zatem wpłynąć na wspólne zasady lub zmienić ich zakres. W odniesieniu do najbliższej przyszłości rozwoju prawa unijnego, w związku z wezwaniem Rady do zbadania sposobów przezwyciężenia ewentualnych niedociągnięć istniejących ram Zob. pkt sprawozdania wyjaśniającego do Protokołu dodatkowego. Sprawa 22/70, Komisja przeciwko Radzie [1971], Rec. s. 263, tzw. sprawa ERTA. Sprawa C-66/13, Green Network, UE:C:2014:2399, pkt 61-64, oraz przywołane tam orzecznictwo. Artykuły 3 6 Protokołu dodatkowego. Artykuł 2 Protokołu dodatkowego, uznający za przestępstwo uczestnictwo w działaniach grupy terrorystycznej, podobny do art. 2 decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu. Dz.U. L 386 z , s. 9. Dz.U. L 210 z , s. 1. Dz.U. L 253 z , s. 22. PL 4 PL

5 prawnych trwają obecnie dyskusje na temat ewentualnej zmiany decyzji ramowej, w szczególności w świetle rezolucji RB ONZ 2178 (2014). Jak ogłoszono w Europejskiej agendzie bezpieczeństwa, w 2015 r. Komisja przeprowadzi ocenę skutków w celu aktualizacji w 2016 r. decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu, uwzględniając negocjacje w sprawie Protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi 14. Decyzja, której dotyczy wniosek, jest zatem niezbędna, ponieważ Protokół dodatkowy musi zostać podpisany w imieniu Unii. 3. TERYTORIALNY ZAKRES STOSOWANIA Zgodnie z Protokołem 22 Traktatu o Unii Europejskiej protokół dodatkowy podpisany i ostatecznie zawarty przez Unię Europejską jest wiążący i ma zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich UE z wyjątkiem Danii. Zgodnie z protokołem 21 Traktatu o Unii Europejskiej protokół dodatkowy podpisany i ostatecznie zawarty przez Unię Europejską jest wiążący i ma zastosowanie w Zjednoczonym Królestwie tylko w takim zakresie, w jakim to państwo członkowskie powiadomi Radę o swoim zamiarze wzięcia udziału w przyjęciu i stosowaniu tego instrumentu. 14 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego i Komitetu Regionów Europejska agenda bezpieczeństwa, COM(2015) 185 final z dnia 28 kwietnia 2015 r., dotychczas nieopublikowany w Dzienniku Urzędowym. PL 5 PL

6 2015/0130 (NLE) Wniosek DECYZJA RADY w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (CETS No. 196) RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 83 ust. 1, w związku z art. 218 ust. 5, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, a także mając na uwadze, co następuje: (1) W dniu 1 kwietnia 2015 r. Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji w sprawie Protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (CETS nr 196). (2) Protokół dodatkowy ma na celu ułatwienie wdrażania rezolucji Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych 2178 (2014) w sprawie zagranicznych bojowników terrorystycznych, a w szczególności określenie przestępstw w odniesieniu do niektórych aktów określonych w ust. 6 tej rezolucji. (3) Wspólne rozumienie przestępstw powiązanych z zagranicznymi bojownikami terrorystycznymi oraz przestępstw przygotowawczych, które mogą prowadzić do popełnienia aktów terrorystycznych, przyczyniłoby się do dalszego zwiększenia skuteczności instrumentów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych oraz współpracy na szczeblu unijnym i międzynarodowym. (4) W związku z tym Protokół dodatkowy powinien zostać podpisany w imieniu Unii Europejskiej. (5) [Zgodnie z art. 3 Protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Zjednoczone Królestwo powiadomiło o chęci uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu niniejszej decyzji.] (6) LUB: [Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz bez uszczerbku dla art. 4 tego protokołu Zjednoczone Królestwo nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związane ani nie jest przedmiotem jej stosowania.] (7) Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu (nr 22) w sprawie stanowiska Danii, który jest załączony do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dania nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związana ani jej nie stosuje, PL 6 PL

7 PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: Artykuł 1 Niniejszym zatwierdza się podpisanie w imieniu Unii Europejskiej Protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (CETS nr 196), z zastrzeżeniem zawarcia tego Protokołu. Tekst Protokołu dodatkowego, który ma zostać podpisany, dołączono do niniejszej decyzji. Artykuł 2 Sekretariat Generalny Rady ustanawia instrument przekazujący pełne uprawnienia do podpisania Protokołu, z zastrzeżeniem jego zawarcia, osobie/osobom wskazanej/wskazanym przez negocjatora Protokołu. Artykuł 3 Niniejsza decyzja wchodzi w życie po jej przyjęciu. Sporządzono w Brukseli dnia r. W imieniu Rady Przewodniczący PL 7 PL