Elżbieta Kaca. Razem czy osobno? Agnieszka Łada. Partnerstwo Wschodnie w polityce Polski i Niemiec

Transkrypt

1 Razem czy osobno? Partnerstwo Wschodnie w polityce Polski i Niemiec Elżbieta Kaca Agnieszka Łada

2 Spis treści Główne wnioski (Elżbieta Kaca, Agnieszka Łada) Wprowadzenie (Elżbieta Kaca) Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego (Elżbieta Kaca) Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego (Elżbieta Kaca) Stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego (Agnieszka Łada) Współpraca polsko-niemiecka w rozwijaniu Partnerstwa Wschodniego (Agnieszka Łada) Aneks Spotkania przedstawicieli Ministerstwa Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej z państwami Partnerstwa Wschodniego

3

4 Elżbieta Kaca, Agnieszka Łada Główne wnioski Koniunktura międzynarodowa nie sprzyja obecnie Partnerstwu Wschodniemu. Dla unijnych polityków istotniejsze jest uzdrawianie unijnej gospodarki i zaangażowanie w proces przemian w Afryce Północnej. Także sytuacja w krajach Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego nie zachęca do większego zaangażowania ze względu na nieprzestrzeganie zasad demokratycznych i zbyt wolne, zdaniem wielu państw Unii Europejskiej, wprowadzanie reform. Nadzieje pokłada się głównie w Mołdawii. Instytucje wspólnotowe jednak konsekwentnie realizują założenia Partnerstwa Wschodniego. Politycy z Unii Europejskiej i Europy Wschodniej spotykają się regularnie, a programy finansowe współpracy wielostronnej są uruchamiane zgodnie z planem. Udało się również powołać gremia zrzeszające organizacje pozarządowe (Forum Społeczeństwa Obywatelskiego) i parlamentarzystów z krajów Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego (Euronest). W relacjach dwustronnych można również odnotować postęp umowy stowarzyszeniowe są już negocjowane właściwie ze wszystkimi krajami regionu (oprócz Białorusi), a Gruzja i Mołdawia oczekują na decyzję o rozpoczęciu negocjacji umowy o pogłębionej strefie wolnego handlu. Przełamano ponadto impas w rozmowach na temat wiz Ukraina i Mołdawia otrzymały plany działań liberalizacji reżimu wizowego. Polska popiera dalszy rozwój Partnerstwa Wschodniego zgodnie z kierunkami wytyczonymi w Deklaracji Praskiej (dokumencie, który powołał do życia tę inicjatywę), obejmującymi przybliżanie tych państw do Unii Europejskiej w sferze standardów demokratycznych i gospodarczych, głównie przez podpisywanie umów stowarzyszeniowych i umów o pogłębionej strefie wolnego handlu.

5 6 Elżbieta Kaca, Agnieszka Łada Warszawa, choć wyklucza obecnie możliwość akcesji krajów Partnerstwa Wschodniego do Unii Europejskiej, optuje za utrzymywaniem polityki otwartych drzwi i uznaniem przez Unię Europejską europejskich aspiracji państw Partnerstwa Wschodniego. Istotnym celem Partnerstwa Wschodniego w opinii Polski jest liberalizacja reżimu wizowego. Polski rząd popiera zwiększenie warunkowości udzielania pomocy państwom wschodnioeuropejskim, zgodnie z propozycjami przedłożonymi przez Komisję Europejską w przeglądzie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Istotne byłoby zwłaszcza uelastycznienie systemu przekazywania pomocy. Z punktu widzenia Polski ważne będzie zapewnienie odpowiednio wysokiego finansowania dla regionu Partnerstwa Wschodniego w nowej perspektywie finansowej. Polska postuluje zwiększenie budżetu unijnego, w tym wydatków zewnętrznych. Jednocześnie opowiada się za co najmniej utrzymaniem dotychczasowych proporcji podziału środków między południowym a wschodnim wymiarem polityki sąsiedztwa. Niemcy wykazują ogólne poparcie dla idei Partnerstwa Wschodniego, mają bowiem poczucie potrzeby tworzenia unijnej polityki wobec tego regionu. Dla Berlina najważniejszym partnerem na Wschodzie pozostaje jednak Rosja, co początkowo wywoływało wątpliwości wobec projektu Partnerstwa Wschodniego. Obecnie nie jest on już jednak postrzegany przez pryzmat negatywnego wpływu na stosunki z Moskwą. Najważniejsze dla Niemiec są kontakty gospodarcze z tym regionem. Zbliżanie krajów Partnerstwa Wschodniego do Unii Europejskiej w sferze prawnej jest więc dla Niemiec korzystne. Nadal preferują one jednak relacje bilateralne z poszczególnymi państwami. Są jednocześnie przeciwne formułowaniu deklaracji dalszego rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód. Niemcy postrzegają Polskę jako adwokata Partnerstwa Wschodniego. Jednocześnie uważają, że w tej dziedzinie Warszawa i Berlin mogą i powinny ściśle współpracować. Propagowanie PW przez Polskę jest korzystne z punktu widzenia Niemiec. Niemcy, udzielając poparcia inicjatywie Partnerstwa Wschodniego, ale nie będąc jej promotorem, sytuują się w bezpiecznej pozycji wobec Rosji (nie stawiają się w pozycji antagonistycznej wobec tego kraju). Obecna sytuacja wewnętrzna Niemiec i ich zaangażowanie w rozwiązywanie kryzysu gospodarczego nie pozwala im jednocześnie samodzielnie wychodzić z inicjatywami w obszarze Partnerstwa Wschodniego. Warszawa i Berlin wspólnie stanowią przeciwwagę dla krajów Unii Europejskiej, które bardziej interesują się południowym wymiarem polityki sąsiedztwa. Polska i Niemcy zabiegają o to, aby kwestie wschodnie nie zeszły z unijnej agendy, ale jednocześnie popierają aktywną politykę Unii Europejskiej w Afryce Północnej, oczekując podobnej solidarności ze Wschodem ze strony pozostałych państw członkowskich. Jedną z ważnych dziedzin polsko-niemieckiej współpracy w regionie Partnerstwa Wschodniego powinno być wspieranie społeczeństwa obywatelskiego.

6 Elżbieta Kaca Wprowadzenie Funkcjonujące już ponad dwa lata Partnerstwo Wschodnie znajduje się obecnie na swoistym zakręcie. Sytuacja polityczna w państwach objętych tą inicjatywą nie sprzyja większemu zainteresowaniu Unii Europejskiej. O ile dwa lata temu Partnerstwo Wschodnie uzyskało status polityki unijnej w związku z konfliktem rosyjsko-gruzińskim i kryzysem gazowym na Ukrainie, o tyle obecnie nie ma w tym regionie żadnych większych zagrożeń przyciągających uwagę Unii Europejskiej. Co bardziej istotne, Europa Wschodnia nie ma dobrych notowań w zakresie poprawy standardów demokratycznych. Według rankingu Freedom House z 2011 roku, żaden z krajów regionu nie jest obecnie klasyfikowany jako wolny 1. Poprawa sytuacji w zakresie wolności obywatelskich i politycznych została odnotowana w Mołdawii i Gruzji, podczas gdy na Ukrainie nastąpiło pogorszenie. Azerbejdżan i Białoruś to w dalszym ciągu kraje niedemokratyczne, a fala represji wobec opozycji po wyborach prezydenckich na Białorusi w grudniu 2010 roku zamroziła jej relacje z Unią Europejską. Szczególne znaczenie dla dalszego rozwoju Partnerstwa Wschodniego ma sytuacja polityczna w największym państwie regionu na Ukrainie. Proces obniżania standardów demokratycznych w tym kraju za rządów prezydenta Wiktora Janukowycza, w tym aresztowanie opozycjonistki Julii Tymoszenko, znacznie osłabił możliwość szybkiego podpisania długo negocjowanej umowy stowarzyszeniowej z Unią Europejską i może doprowadzić do obniżenia rangi drugiego szczytu Partnerstwa Wschodniego, gdyż kraje unijne mniej zainteresowane inicjatywą będą miały argument uzasadniający ograniczony zakres zaangażowania się w ten projekt. Sama inicjatywa Partnerstwa Wschodniego jako polityka unijna jest jednak konsekwentnie realizowana przez zobowiązane do tego instytucje unijne, co oznacza, że funkcjonuje w sferze organizacyjnej i technicznej, przynosząc pewne rezultaty. Politycy z Unii Europejskiej i Europy Wschodniej spotykają się regularnie, a programy finansowe są uruchamiane zgodnie z planem przewidzianym w 2009 roku. Państwa regionu Partnerstwa Wschodniego i Unii Europejskiej mają bowiem konkretne interesy w nawiązywaniu ściślejszej współpracy sektorowej (na przykład liberalizacja reżimu wizowego, bezpieczeństwo granic) i zwiększaniu wymiany handlowej. Oczywiście każdy kraj Partnerstwa Wschodniego ma inne oczekiwania związane z intensyfikacją relacji z Unią Europejską i konsekwentnie róż- 1 Freedom in the World 2011, Freedom House [dostęp: 17 września 2011 roku].

7 8 Elżbieta Kaca ny poziom dokonań we wdrażaniu zobowiązań wobec Unii Europejskiej. Obecnie duże nadzieje pokłada się w pogłębianiu współpracy z Mołdawią. Dyskusja na temat dalszego rozwoju Partnerstwa Wschodniego jest dziś ważna, ponieważ trwające negocjacje nad nową wieloletnią perspektywą budżetową (których zakończenie jest spodziewane na 2012 rok) doprowadzą nie tylko do ustalenia wysokości pomocy finansowej dla tego regionu co najmniej na lata , ale także co ważniejsze do zmiany systemu instrumentów pomocowych Unii Europejskiej. Odpowiedzi wymaga pytanie o to, w jaki sposób zwiększyć skuteczność pomocy udzielanej w Europie Wschodniej, biorąc pod uwagę ograniczenia budżetowe Unii Europejskiej. Duże znaczenie w ożywieniu inicjatywy Partnerstwa Wschodniego ma okres polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (lipiec-grudzień 2011 roku) ze względu na współorganizację z instytucjami unijnymi drugiego szczytu Partnerstwa Wschodniego pod koniec września 2011 roku i serię spotkań ministerialnych w politykach sektorowych. Przede wszystkim istotne będzie wdrożenie postanowień przeglądu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, wydanego przez Komisję Europejską wspólnie z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych w maju 2011 roku, w którym zaproponowano większą warunkowość pomocy, zgodnie z zasadą więcej (środków) za więcej (reform) i zróżnicowanie unijnej pomocy wobec krajów sąsiedzkich 2. Mimo że moment na podnoszenie w Unii Europejskiej tematu Partnerstwa Wschodniego nie jest łatwy, inicjatywa nie stoi na straconej pozycji. Po pierwsze, najważniejsze dyskusje polityczne dotyczą sytuacji gospodarczej Unii Europejskiej i sposobów wychodzenia z kryzysu. Konsekwencją dla Partnerstwa Wschodniego jest to, że nie ma zbyt wielu państw członkowskich chętnych do zwiększania wydatków Unii Europejskiej na relacje zewnętrzne. Niemniej jednak dwa lata temu, czyli w momencie powoływania Partnerstwa Wschodniego, w Unii Europejskiej również panował kryzys, a wielu płatników netto stawiało opór propozycjom przekazywania dodatkowych środków na te relacje. Po drugie, w obszarze Europejskiej Polityki Sąsiedztwa uwaga jest obecnie skupiona głównie na państwach Afryki Północnej. Z jednej strony, prowadzi to do dyskusji na temat podziału środków między wschodnim a południowym wymiarem tej polityki. Istnieje ryzyko zmniejszenia dotacji dla Europy Wschodniej na rzecz bardziej problematycznego południowego sąsiedztwa. Z drugiej strony, sytuacja w Afryce spowodowała pozytywne zmiany w koncepcji Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, które są korzystne dla regionu Partnerstwa Wschodniego. Jeśli zostaną wdrożone, mogą doprowadzić do skuteczniejszego udzielania pomocy (na przykład wprowadzenie Instrumentu na rzecz Społeczeństwa Obywatelskiego, propozycja powołania Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji, bardziej krytyczne podejście do rezultatów przeprowadzania reform w krajach sąsiedztwa). Dalsze kształtowanie Partnerstwa Wschodniego jako polityki unijnej wymaga jednak konsensu wszystkich państw członkowskich. Nawet jeśli instytucje unijne, szczególnie Wysoka Przedstawiciel do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Catherine Ashton oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych, odpowiadają za wdrażanie Partnerstwa Wschodniego, to ostateczny głos należy do państw Unii Europejskiej. Z tego względu w niniejszym opracowaniu zestawiono punkty widzenia na dalszy rozwój Partnerstwa Wschodniego dwóch państw: Polski, która jest jednym z krajów najbardziej zainteresowanych dalszym rozwojem tego projektu, i Niemiec, których poparcie jest niezbędne dla rozwoju Partnerstwa Wschodniego i którym jednocześnie również zależy na tej inicjatywie. 2 A new response to a changing Neighbourhood. A review of European Neighbourhood Policy, maj 2011 roku ec.europa.eu/world/enp/pdf/com_11_303_en.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku].

8 Elżbieta Kaca Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego Na obecnym etapie (wrzesień 2011 roku) Partnerstwo Wschodnie, po ponad dwóch latach istnienia, jest konsekwentnie realizowane, zgodnie z planem wdrażania tej inicjatywy, jaki Komisja Europejska ustaliła po pierwszym szczycie Partnerstwa Wschodniego w maju 2009 roku 3. Partnerstwo opiera się na strukturze instytucjonalnej i instrumentach finansowych Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W związku z tym w zakresie stosunków dwustronnych Unii Europejskiej z krajami wschodnioeuropejskimi stanowi kontynuację relacji Unii Europejskiej z państwami Europy Wschodniej. Nowością jest wprowadzenie współpracy wielostronnej (zarówno na poziomie spotkań dyplomatów, przedstawicieli środowisk pozarządowych i parlamentarzystów, jak i programów pomocowych), ale także bardziej sprecyzowanej agendy politycznej stosunków dwustronnych (nacisk na podpisywanie umów stowarzyszeniowych i umów o pogłębionej strefie wolnego handlu, dochodzenie do reżimu bezwizowego). Ponadto, na poziomie rozwiązań instytucjonalnych, w 2009 roku powołano kilkuosobowy zespół roboczy w Komisji Europejskiej, zajmujący się wymiarem wielostronnym, czyli współpracą ze wszystkimi krajami Partnerstwa Wschodniego. Po reformie instytucjonalnej wprowadzonej Traktatem z Lizbony Europejska Służba Działań Zewnętrznych przejęła polityczną agendę tej polityki, a urzędnicy odpowiadający za politykę Partnerstwa Wschodniego zostali włączeni w struktury tej służby. Komisja Europejska nadal odpowiada za wdrażanie programów pomocowych i realizację budżetu, co powoduje pewne niejasności w procesie decyzyjnym 4. Relacje dwustronne Unii Europejskiej z poszczególnymi krajami Partnerstwa Wschodniego Na poziomie relacji dwustronnych Unii Europejskiej z krajami Partnerstwa Wschodniego celem jest głównie doprowadzenie do podpisania umów stowarzyszeniowych i umów 3 Vademecum on financing Eastern Partnership, wrzesień 2010 roku eap_vademecum_en.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 4 Elżbieta Kaca, Monika Sus, Trudne początki. Nowa unijna dyplomacja a Partnerstwo Wschodnie, Analizy i Opinie, nr 120, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

9 10 Elżbieta Kaca o pogłębionej strefie wolnego handlu. Przed powołaniem Partnerstwa Wschodniego tylko Ukraina miała rozpoczęty proces negocjacji tych umów. Dzięki tej inicjatywie zyskały więc pozostałe kraje objęte projektem Partnerstwa Wschodniego. Obecnie wszystkie państwa Kaukazu Południowego (od lipca 2010 roku) i Mołdawia (od stycznia 2010 roku) rozpoczęły negocjacje dotyczące umowy stowarzyszeniowej. Planuje się również rozpoczęcie negocjacji nad pogłębioną strefą wolnego handlu z Gruzją i Mołdawią. Unia Europejska przedstawiła Armenii listę rekomendacji (opracowanych przez specjalnie w tym celu powołaną EU Advisory Group), ale dotychczas nie nastąpił znaczny postęp w rozmowach na ten temat. Azerbejdżan nie jest członkiem Światowej Organizacji Handlu, co jest podstawową przeszkodą w podpisaniu takiej umowy. Z kolei Białoruś nie ma żadnej prawnie wiążącej umowy zawartej z Unią Europejską. Charakterystyczny jest więc podział krajów Partnerstwa Wschodniego na dwie grupy mające większą szansę na integrację z Unią Europejską (Ukraina, Mołdawia, Gruzja) i pozostałe, dla których oferta jest mniej ambitna. Podpisanie umów stowarzyszeniowych i umów o pogłębionej strefie wolnego handlu jest jednak trudne do osiągnięcia w krótkoterminowej perspektywie. To proces rozłożony na lata. Na czas polskiej prezydencji jest planowane zakończenie prac nad umową stowarzyszeniową z Ukrainą, której integralną częścią jest umowa o pogłębionej strefie wolnego handlu (negocjacje w tym zakresie rozpoczęto w 2007 roku). Mimo że negocjacje zostały już właściwie zamknięte i planuje się parafowanie tej umowy pod koniec 2011 roku, to szybkie ratyfikowanie umowy nie jest pewne ze względu na opór państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego. W związku z aresztowaniem w sierpniu 2011 roku Julii Tymoszenko niektóre państwa, na przykład Francja, zapowiedziały zawetowanie podpisania umowy, jeśli opozycjonistka nie zostanie wypuszczona z więzienia 5. Także z innych stolic europejskich dochodzą sygnały (między innymi z Niemiec), że Unia Europejska powinna zwiększyć nacisk na przestrzeganie standardów demokratycznych na Ukrainie. W relacjach Unii Europejskiej z Ukrainą występuje dylemat natury strategicznej, polegający na tym, w jakim stopniu należałoby warunkować podpisanie umowy przestrzeganiem standardów demokratycznych. Z jednej strony, bezwarunkowe podpisanie umowy będzie swoistą nagrodą dla prezydenta Wiktora Janukowycza i utwierdzi go w słuszności prowadzonej przez niego polityki, co podkreślają środowiska opozycyjne. Z drugiej jednak strony, podpisanie legalnie wiążącej, konkretnej umowy stowarzyszeniowej przez Ukrainę zwiększyłoby możliwości wpływu Unii Europejskiej na sytuację wewnętrzną tego państwa 6. Byłby to również pozytywny sygnał dla elit politycznych pozostałych państw Partnerstwa Wschodniego (zwłaszcza Mołdawii, gdzie mimo proeuropejskiej orientacji obecnego rządu sytuacja polityczna jest daleka od stabilnej, a Ukraina stanowi ważne odniesienie w polityce międzynarodowej tego kraju), aby przyspieszyć negocjacje umów z Unią Europejską (podpisanie umów jest istotne z punktu widzenia rywalizacji między Unią Europejską a Rosją o strefę wpływów gospodarczych w tym regionie). 5 Tomasz Bielecki, Unia zaniepokojona Ukrainą, a Palestyny nie poparła, Gazeta Wyborcza, 4 września 2011 roku a_palestyny_nie_poparla.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. 6 Obecnie w sytuacji niewiążącej prawnie agendy stowarzyszeniowej możliwości egzekwowania wdrażania zobowiązań przez Ukrainę są niewielkie. Unia Europejska może stosować zamrażanie pomocy, czego przykładem było wstrzymanie wsparcia budżetowego i warunkowanie uruchomienia pomocy przyjęciem w lutym 2011 roku prawa o zamówieniach publicznych. Działania takie można jednak stosować sporadycznie, ponieważ zamrożone środki przepadają w budżecie polityki sąsiedztwa i wracają do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, ponadto bardzo trudno odbudowywać później relacje z danym krajem.

10 Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego 11 Proces negocjacji umów o pogłębionej strefie wolnego handlu nie będzie także łatwy w wypadku Mołdawii i Gruzji, unijne warunki jego rozpoczęcia są bowiem dla tych krajów bardziej restrykcyjne niż były dla Ukrainy. Takie podejście Unii Europejskiej wynika z założenia, że łatwiej mobilizować kraje do reform w obszarach gospodarczych, zanim zacznie się tego typu negocjacje. Mołdawia i Gruzja wydają się obecnie zmotywowane do poniesienia kosztów wynikających z przeprowadzenia takich reform 7. Podczas polskiej prezydencji oczekuje się decyzji o rozpoczęciu tych negocjacji. Tempo procesu negocjacji będzie zależeć od dalszego rozwoju sytuacji politycznej w tych państwach. Nierozwiązanym problemem jest miejsce Białorusi w Partnerstwie Wschodnim. W 2009 roku Białoruś dołączyła do wielostronnego wymiaru tej inicjatywy, ale ze względu na brutalne rozprawienie się przez Aleksandra Łukaszenkę z opozycją po wyborach prezydenckich w 2010 roku oraz nałożenie przez Unię Europejską sankcji wizowych i gospodarczych na Białoruś 8 relacje unijno-białoruskie uległy zamrożeniu. Unia Europejska przedstawiła jednak ofertę zwiększonej pomocy dla białoruskiego społeczeństwa obywatelskiego (dodatkowe środki pomocowe), przyjęła także w lutym 2011 roku mandat negocjacyjny na podpisanie umowy o ułatwieniach wizowych i readmisji z Białorusią. We wrześniu 2011 roku Aleksander Łukaszenka w związku z nasilającą się złą sytuacją gospodarczą i potrzebą pozyskania kredytów od instytucji międzynarodowych zaproponował zwołanie okrągłego stołu z udziałem opozycji, Unii Europejskiej i Rosji oraz zapowiedział zwolnienie kilku więźniów politycznych. Unia Europejska uzależnia jednak ponowne nawiązanie relacji z Białorusią od uwolnienia wszystkich więźniów politycznych, co pozwala przypuszczać, że na szczyt w Warszawie na pewno nie zostanie zaproszony Aleksander Łukaszenka. Unii Europejskiej zależy jednak na obecności delegacji białoruskiej. Najbardziej prawdopodobnym rozwiązaniem jest więc zaproszenie najwyższego rangą dyplomaty, który nie jest objęty zakazem wjazdu do Unii Europejskiej, wynikającym z nałożenia sankcji. Ostateczne decyzje w tym zakresie mają być podjęte we wrześniu 2011 roku. Celem Partnerstwa Wschodniego, szczególnie interesującym dla wszystkich państw objętych tą inicjatywą, jest liberalizacja reżimu wizowego. W przedstawiającej założenia Partnerstwa Wschodniego Deklaracji Praskiej 9 z 2009 roku proces ten po długich negocjacjach (ze względu na opór niektórych państw zachodnioeuropejskich) został ujęty jako cel długoterminowy Unii Europejskiej. Od tego czasu postępuje dialog w zakresie liberalizacji ruchu osobowego. W listopadzie 2010 roku w relacjach Unii Europejskiej z Ukrainą udało się przełamać impas w tym zakresie podpisano dwustopniowy plan działania, przedstawiający warunki, które Ukraina musi spełnić, przygotowując się do wprowadzenia systemu bezwizowego 10. Podobny plan działania został przedstawiony Mołdawii w styczniu 2011 roku 11. Pozostałe kraje Partnerstwa Wschodniego są na znacznie mniej zaawansowa- 7 Por. wystąpienia Tamar Beruchaszwili, doradczyni ministra spraw zagranicznych Gruzji, i Aleksa Oprunenca, dyrektora Programu Międzynarodowego Expert Grup z Mołdawii, na konferencji Dwa lata Partnerstwa Wschodniego rezultaty i perspektywy, zorganizowanej 8 czerwca 2011 roku w Warszawie przez Instytut Spraw Publicznych. 8 Rada Unii Europejskiej 31 stycznia 2011 roku podjęła decyzję o wprowadzeniu sankcji wizowych i zamrożeniu w bankach państw unijnych kont osobistych 158 przedstawicieli białoruskich władz, a 20 czerwca 2011 roku zdecydowała się na wprowadzenie sankcji gospodarczych wobec trzech firm powiązanych z białoruskimi władzami: Biełtiecheksport (eksport uzbrojenia i sprzętu wojskowego), Sport-pari (organizator loterii) oraz BT Telekomunikacja. 9 Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, maj 2009 roku cms_data/docs/pressdata/en/er/ pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 10 Por. [dostęp: 17 września 2011 roku]. 11 Por. [dostęp: 17 września 2011 roku].

11 12 Elżbieta Kaca nym etapie tego procesu. Gruzja podpisała umowę o readmisji i ułatwieniach wizowych, a Armenia i Azerbejdżan przygotowują się technicznie do podpisania takiej umowy. Biorąc pod uwagę obecną sytuację, najbardziej istotne będzie wsparcie finansowe ze strony Unii Europejskiej reform w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, umożliwiające tym krajom szybkie spełnienie unijnych warunków. Współpraca wielostronna między Unią Europejską a krajami Partnerstwa Wschodniego Partnerstwo Wschodnie zwiększyło widoczność i rangę relacji Unii Europejskiej z państwami wschodnioeuropejskimi przez wprowadzenie spotkań wysokiego szczebla: szczytów głów państw (raz na dwa lata) i spotkań ministrów spraw zagranicznych (raz na rok). Pierwszy szczyt, inaugurujący Partnerstwo Wschodnie, został zorganizowany w maju 2009 roku podczas czeskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Mimo że na szczycie nie było głów państw z wielu krajów zachodnioeuropejskich 12, udało się podpisać konsensualny tekst deklaracji, przedstawiający założenia Partnerstwa Wschodniego. Drugi szczyt Partnerstwa Wschodniego miał się odbyć w trakcie węgierskiej prezydencji, ale w związku z niekorzystnym wyborem terminu i ryzykiem niskiej frekwencji został przeniesiony na czas polskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej. Od 2009 roku odbyły się także dwa spotkania na poziomie ministrów spraw zagranicznych, na których omawiano postępy w realizacji Partnerstwa Wschodniego 13. Podstawą współpracy wielostronnej jest funkcjonowanie czterech platform wielostronnych (do spraw demokracji, dobrego zarządzania i stabilności, do spraw integracji gospodarczej i konwergencji z politykami Unii Europejskiej, do spraw bezpieczeństwa energetycznego, do spraw kontaktów międzyludzkich), w ramach których urzędnicy z państw Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego spotykają się dwa razy do roku. W 2009 roku odbyły się pierwsze spotkania platform wielostronnych, na których ustalono plan pracy na dwa lata. Obecnie są przygotowywane plany pracy na kolejny dwuletni okres. Spotkania te są przede wszystkim forum wymiany doświadczeń. W ramach platform uruchomiono ponadto inicjatywy flagowe, panele eksperckie i inne formy współpracy 14. Są w to jednak zaangażowane stosunkowo niewielkie środki, żeby móc inicjować duże projekty. W większości więc finansuje się ekspertyzy, studia przypadków, projekty pilotażowe i projekty doradcze. Bezpośrednie wsparcie dla beneficjentów w krajach Partnerstwa Wschodniego zaplanowano w dwóch programach: SME Facility (instrument na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw), który przewiduje linię kredytową dla małych i średnich przedsiębiorstw (w wysokości 30 milionów euro), i pilotażowych programach rozwoju regionalnego (które mają być uruchomione w 2012 roku). Wygenerowano także środki na pomoc techniczną dla administracji rządowej (w wysokości 175 milionów euro) i podpisano stosowne umowy z Ukrainą, Mołdawią, Gruzją, Armenią i Azerbejdżanem. Pomoc będzie udzielana za pośrednictwem 12 Z najważniejszych przywódców państw Europy Zachodniej na szczycie była obecna kanclerz Niemiec Angela Merkel. Austria przysłała jedynie ambasadora, a wiele krajów oddelegowało ministrów różnych szczebli. 13 Sprawozdania ze spotkań por.: en.pdf; [dostęp: 17 września 2011 roku]. 14 Por. [dostęp: 17 września 2011 roku].

12 Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego 13 instrumentów stosowanych już przez Unię Europejską w krajach wschodnioeuropejskich (twinningi, TAIEX, SIGMA), będą to więc głównie projekty doradcze. Współpraca wielostronna nie jest łatwym procesem, co pokazały próby podejmowane przez Unię Europejską w wymiarze południowym Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Bardzo trudno jest znaleźć kwestie, w których państwa mają wspólne interesy. Po dwóch latach funkcjonowania platform Partnerstwa Wschodniego można zauważyć, że w różnym stopniu rozkłada się dynamika ich działania. O ile na przykład w sprawach dotyczących energii są problemy z uzyskaniem porozumienia ze względu na wielość interesów, o tyle współpraca w kwestiach ekonomicznych i wizowych nie natrafia na poważniejsze przeszkody. Brak większych środków na podejmowanie konkretnych projektów powoduje jednak zmniejszające się zainteresowanie państw wschodnioeuropejskich tym rodzajem kooperacji. W najbliższych latach ważne więc będzie pozyskanie dodatkowych środków na projekty realizowane w ramach platform. Ideą podjęcia współpracy wielostronnej było również zwiększenie kontaktów między politykami, lokalnymi urzędnikami i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego. W tym celu powołano kilka gremiów pełniących takie funkcje. Pierwsze utworzono w 2009 roku Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Partnerstwa Wschodniego (zrzeszające przedstawicieli sektora pozarządowego z krajów Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego), którego obrady plenarne odbywają się co roku, a spotkania grup roboczych co najmniej dwa razy w roku. Powstanie forum zostało bardzo pozytywnie odebrane przez środowiska pozarządowe, ponieważ w dotychczasowej polityce sąsiedztwa w niewielkim stopniu włączano sektor pozarządowy w proces konsultacji jej priorytetów. Pozytywnym rezultatem istnienia forum było zmobilizowanie trzeciego sektora w krajach Partnerstwa Wschodniego do sieciowania się na większą skalę w każdym z tych państw powstała platforma narodowa zrzeszająca organizacje pozarządowe uczestniczące w Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Partnerstwa Wschodniego. Słabością forum jest brak dostępu do informacji na temat prac platform rządowych i uczestnictwa (w roli obserwatorów) w tych pracach. Uniemożliwia to komentowanie propozycji rządowych, co jest sprzeczne z artykułowanym w Deklaracji Praskiej założeniem, że forum będzie pełnić funkcję opiniodawczą w zakresie działań platform rządowych 15. W 2011 roku, po dwóch latach starań, udało się uruchomić Zgromadzenie Parlamentarne Euronest, złożone z delegacji Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych państw Partnerstwa Wschodniego. Jego powstanie było blokowane przez Parlament Europejski, który nie zgadzał się na udział przedstawicieli parlamentu Białorusi. W związku z sytuacją po wyborach na Białorusi udało się jednak osiągnąć kompromis między Parlamentem Europejskim a delegacjami parlamentarnymi z krajów Partnerstwa Wschodniego. W maju 2011 roku odbyło się pierwsze spotkanie Euronestu, bez udziału białoruskich posłów. Poszukiwanie dodatkowych źródeł finansowania Koncepcja Partnerstwa Wschodniego zakładała zwiększanie finansowania celów tej inicjatywy przez międzynarodowe instytucje finansowe. Pozytywnym sygnałem było zwięk- 15 Szerzej por. Elżbieta Kaca, Jacek Kucharczyk, Agnieszka Łada, Eastern Partnership Civil Society Forum & how to improve it, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

13 14 Elżbieta Kaca szenie przez Europejski Bank Inwestycyjny (w grudniu 2009 roku) budżetu na kredyty dla europejskich inwestorów w państwach Europy Wschodniej o 1,5 miliarda euro (program Eastern Partners Facility). Udzielaniem kredytów zajmują się zakontraktowane przez Europejski Bank Inwestycyjny instytucje w państwach członkowskich. W przyszłości ważne będzie pełne wykorzystanie tych środków, ponieważ potencjalny problem mogą stanowić opory inwestorów przed zaangażowaniem kapitału w Europie Wschodniej ze względu na mało atrakcyjne otoczenie inwestycyjne. Działaniem promocyjnym na rzecz większej absorpcji tych środków ma być między innymi towarzyszące warszawskiemu szczytowi Partnerstwa Wschodniego Forum Biznesu w Sopocie, w którym wezmą udział przedstawiciele biznesu z Unii Europejskiej i państw Partnerstwa Wschodniego. Aby zachęcić największych donorów do zwiększania pomocy w Europie Wschodniej, powołano Grupę Informacyjno-Koordynacyjną ( grupę przyjaciół Partnerstwa Wschodniego), którą tworzą między innymi Stany Zjednoczone, Turcja, Rosja, Japonia, Norwegia oraz Bank Światowy. Pierwsze spotkanie odbyło się w październiku 2010 roku. Celem grupy jest wymiana informacji na temat podejmowanych działań pomocowych w regionie Europy Wschodniej. Planuje się przejście do kolejnego etapu, czyli koordynacji pomocy. Jest to jednak trudny zabieg, ponieważ donorzy mają własne priorytety i dojście do kompromisu nie jest łatwe. Jednym z omawianych obszarów pomocy jest sektor małych i średnich przedsiębiorstw. Przegląd Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Komisja Europejska pracuje obecnie nad szczegółowymi założeniami wdrożenia propozycji przedstawionych w maju 2011 roku w przeglądzie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W związku z wydarzeniami w Afryce Północnej zwiększono znaczenie warunkowania pomocy reformami i wprowadzania standardów demokratycznych. Pod wpływem nacisków ze strony państw członkowskich Komisja Europejska przedstawiła także propozycje zwiększenia skuteczności pomocy. W centrum propozycji znajduje się zasada więcej (środków) za więcej (reform). Komisja Europejska przewiduje przeznaczanie większych środków na przykład na programy rozwoju ekonomiczno-społecznego i instytucjonalnego, kredyty Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz ułatwienia w mobilności. Wspomina się ponadto o rewizji kryteriów pomocy makrofinansowej, a także o tym, że alokacje w nowej perspektywie finansowej będą zależne od postępów krajów Partnerstwa Wschodniego w latach W zakresie demokracji i dobrego rządzenia wskazano pięć ogólnych kryteriów 16, których spełnienie ma być podstawą podejmowania decyzji finansowych. Obecnie jest dyskutowana metodologia oceny postępów w ramach tych kryteriów. W pozostałych obszarach postępy mają być oceniane na podstawie podpisywanych planów działania (agend stowarzyszeniowych), które są kluczowymi dokumentami określającymi szczegóły współpracy. Do tej pory jednak zobowiązania były w tych dokumentach formułowane dość ogólnie, co uniemożliwiało właściwą ocenę. Komisja Europejska za- 16 Są to: wolne i niezależne wybory; wolność zrzeszania się, wypowiedzi i zgromadzeń oraz wolność mediów; niezależne sądownictwo i prawodawstwo oraz prawo do sprawiedliwego procesu; walka z korupcją; bezpieczeństwo i egzekwowanie prawa w zakresie reform sektorowych (łącznie z policją); demokratyczna kontrola nad siłami zbrojnymi.

14 Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego 15 proponowała więc rozwiązania, które mają na celu poprawę sytuacji zmniejszenie liczby priorytetów w rocznych planach działania i wprowadzenie konkretnych wskaźników realizacji. Jest jednak mało prawdopodobne, żeby taki proces udało się sfinalizować, ponieważ, po pierwsze, państwa wschodnioeuropejskie niechętnie godzą się na konkretne zobowiązania (choć potencjalną zmianę w tym zakresie może przynieść podpisanie bardziej szczegółowych umów stowarzyszeniowych), po drugie, Unia Europejska nie jest gotowa do udzielania pomocy w politykach sektorowych, w których potencjalnie można ukonkretnić zobowiązania. Problemem we wdrażaniu zasady więcej za więcej jest mała elastyczność unijnego systemu pomocy. Jak określił to jeden z urzędników: Polityka reaguje, ale maszyneria stoi. W Komisji Europejskiej dyskutuje się nad sposobem, w jaki można by szybciej pozyskiwać środki z budżetu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa na pojawiające się nagle potrzeby. W obecnym układzie bardzo trudno jest przesunąć środki na nowe inicjatywy w trakcie obowiązywania wieloletniej perspektywy finansowej, wymaga to bowiem zgody wszystkich państw członkowskich. Stanowi to konkretny problem we współpracy wielostronnej z krajami Partnerstwa Wschodniego pojawiają się nowe pomysły, ale nie można przesunąć na nie środków. Jednym z proponowanych rozwiązań jest wprowadzenie w nowym instrumencie polityki sąsiedztwa (propozycja zostanie przedstawiona przez Komisję Europejską pod koniec 2011 roku) większej liczby programów tematycznych niepowiązanych z alokacją dla konkretnych krajów. Dyskutuje się również możliwość zatrzymywania pomocy finansowej w sytuacji braku reform (realizacja zasady mniej za mniej ). Istotne jest określenie, w jakich sytuacjach należy wstrzymywać pomoc, gdyż raz wycofane środki przepadają w budżecie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Ponadto Unia Europejska, stosując takie działania, musi później długo odbudowywać relacje z ukaranym krajem, a w wypadku niektórych postulowanych reform (na przykład kształcenie zawodowe) niecelowe jest przerywanie finansowania.

15

16 Elżbieta Kaca Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego Partnerstwo Wschodnie jest ważną inicjatywą dla polskiego rządu. Z punktu widzenia Polski, jest to polityka, która ma nie tylko zapewnić stabilne sąsiedztwo po wschodniej stronie strefy Schengen, ale także ugruntować markę Polski jako lidera w relacjach Unii Europejskiej z państwami wschodnioeuropejskimi. Czynniki wpływające na stanowisko Polski Propagowanie idei zbliżania krajów Partnerstwa Wschodniego do Unii Europejskiej i mobilizowanie instytucji unijnych do większego zaangażowania w tym regionie jest przede wszystkim ważne z punktu widzenia geopolityki. W Polsce wciąż silna jest argumentacja, że należy równoważyć wpływy Rosji w tym regionie, mająca podłoże w popularnej koncepcji polityki wschodniej wypracowanej przez Jerzego Giedroycia i Juliusza Mieroszewskiego, zgodnie z którą oddanie krajów wschodnioeuropejskich w strefę wpływów Rosji oznaczałoby destabilizację regionu. Obecnie obawy budzi głównie ryzyko utrwalenia w tych państwach sowieckiego modelu ekonomiczno-społecznego, co spotęgowałoby ich dystans w poziomie rozwoju w stosunku do krajów Unii Europejskiej. Jak powiedział Radosław Sikorski, wspólną troską członków Unii Europejskiej i jej wschodnich sąsiadów powinno być zmniejszenie gospodarczej i społecznej luki. W przeciwnym wypadku do głosu mogą dojść siły polityczne i społeczne, które odcisną piętno także na Zachodzie 17. W interesie Polski jest wspieranie procesu budowy w państwach regionu Partnerstwa Wschodniego demokracji i gospodarki wolnorynkowej. Warszawa samodzielnie nie jest jednak w stanie prowadzić bilateralnej polityki transformacyjnej, stara się więc zaktywizować w tym zakresie Unię Europejską. Mimo to na poziomie relacji dwustronnych z krajami Partnerstwa Wschodniego Polska wspiera procesy transformacyjne w ramach pomocy rozwojowej. Państwa regionu są priorytetowymi odbiorcami polskiej pomocy dwustronnej udzielanej na zasadzie projektowej (na przykład w 2010 roku przeznaczono 17 Partnerstwo Wschodnie, broszura informacyjna, 2011 rok html [dostęp: 71 września 2011 roku].

17 18 Elżbieta Kaca na ten cel około 85% środków 18 ). Od 2009 roku program polskiej pomocy w coraz większym stopniu jest wiązany z priorytetami Partnerstwa Wschodniego. Rośnie również wartość pomocy technicznej dla administracji rządowych na rzecz przeprowadzania reform. Jeśli jednak weźmie się pod uwagę całość polskiej oficjalnej pomocy rozwojowej, to trzeba zauważyć, że państwa Partnerstwa Wschodniego sytuują się niżej w rankingu krajów beneficjentów. Wynika to z tego, że do oficjalnej pomocy rozwojowej są wliczane kredyty wiązane udzielane krajom trzecim. Najwyższe kredyty tego typu są udzielane Chinom, które w rezultacie w statystykach widnieją jako największy biorca polskiej pomocy, podczas gdy nie są krajem beneficjentem pomocy dwustronnej. Tabela 1. Główni beneficjenci polskiej oficjalnej pomocy rozwojowej w 2005, 2007 i 2009 roku 2005 rok 2007 rok 2009 rok Kraj Kwota netto (w milionach USD) Kraj Kwota netto (w milionach USD) Kraj Kwota netto (w milionach USD) Serbia 26,89 Chiny 78,33 Chiny 38,32 Ukraina 8,86 Nikaragua 35,63 Białoruś 19,06 Uzbekistan 8,57 Białoruś 17,40 Gruzja 13,76 Chiny 7,68 Czarnogóra 15,42 Ukraina 11,21 Białoruś 5,72 Ukraina 14,66 Angola 9,01 Kazachstan 1,98 Uzbekistan 5,36 Afganistan 7,80 Wietnam 1,16 Kazachstan 2,93 Kazachstan 2,78 Mołdawia 0,81 Afganistan 2,11 Wietnam 1,33 Afganistan 0,47 Mołdawia 2,05 Mołdawia 1,30 Irak 0,47 Gruzja 1,81 Palestyna 0,95 Źródło: Bank Światowy index.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. Polska stara się także podnosić wiedzę na temat Partnerstwa Wschodniego w ramach swojej dyplomacji publicznej. W tym celu są podejmowane standardowe działania informacyjne w centrali i placówkach dyplomatycznych: organizowanie konferencji i wystaw, publikowanie broszur informacyjnych, kontakty z mediami. Aby zwiększyć zasięg działań komunikacyjnych, przyznaje się granty dla organizacji pozarządowych i mediów w ramach konkursu Promocja wiedzy o Polsce. W latach dofinansowano dwadzieścia pięć projektów o wartości około 2,3 miliona złotych (na przykład Kongres Kultury Partnerstwa Wschodniego przeprowadzony w trakcie polskiej prezydencji). Kwestie gospodarcze, szczególnie przewidywalne otoczenie inwestycyjne i swobodny przepływ ludzi, to bardzo ważny element polskiej polityki w regionie Partnerstwa Wschodniego. Przede wszystkim, wraz z wejściem Polski do strefy Schengen zwiększył się odsetek odmów wydania wiz (w wypadku Białorusi o około 60% w pierwszym roku istnienia 18 Por. /Konkurs%202010/zestawienie%20na%20strone%20PPZ.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku].

18 Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego 19 strefy Schengen, w wypadku Ukrainy o 40%), a procedury stały się bardziej uciążliwe 19. Jest to istotne, ponieważ wśród państw członkowskich Unii Europejskiej to właśnie Polska wydaje najwięcej wiz obywatelom krajów Partnerstwa Wschodniego. Wprawdzie zostały podpisane umowy o małym ruchu granicznym z Ukrainą (2008 rok) i Białorusią (2010 rok), ale dotyczą one ułatwień wizowych tylko w regionie przygranicznym. Jak dowodzą badania sondażowe przeprowadzone w 2010 roku na Ukrainie przez Instytut Spraw Publicznych 20, na skutek unijnej polityki wizowej do Polski przyjeżdża coraz mniej młodych Ukraińców, a procedury wizowe stanowią przeszkodę dla osób wyjeżdżających do pracy w Polsce. Mimo że państwa Partnerstwa Wschodniego znajdują się w najbliższym sąsiedztwie Polski, dwustronna wymiana handlowa jest niewielka. Najważniejszym partnerem gospodarczym spośród krajów regionu jest Ukraina, ale i tak znajduje się ona dopiero na trzynastym miejscu na liście partnerów gospodarczych Polski. Tabela 2. Wymiana handlowa Polski z krajami Partnerstwa Wschodniego Pozycja na liście partnerów gospodarczych Polski Wymiana w okresie styczeń-maj 2011 roku Udział w: Kraj eksport import saldo eksporcie imporcie (w milionach EUR) (w %) Polska , , , Ukraina 1205,90 810,9 395,0 2,19 1, Białoruś 605,0 316,8 288,2 1,1 0, Mołdawia 46,0 18,2 27,8 0,08 0, Azerbejdżan 30,9 1,0 29,9 0, Gruzja 16,5 2,2 14,3 0,03 0 Armenia 6,1 0,7 5,4 0,01 0 Łącznie kraje Partnerstwa Wschodniego 1910, ,8 760,6 Źródło: Ministerstwo Gospodarki [dostęp: 17 września 2011 roku]. Mimo to polski biznes jest zainteresowany zwiększaniem inwestycji w państwach Europy Wschodniej, ale mało atrakcyjne otoczenie inwestycyjne (głównie wysokie wskaźniki korupcji, mało przejrzyste prawo) skutecznie odstrasza przed podejmowaniem działalności gospodarczej w tym regionie. Polskie działania dyplomatyczne na rzecz Partnerstwa Wschodniego na poziomie Unii Europejskiej Polska i Szwecja są inicjatorami Partnerstwa Wschodniego. W maju 2008 roku oba kraje wspólnie przedstawiły propozycję tej inicjatywy, która została zaakceptowana 19 Olga Wasilewska, Relative openness. Polish visa policy towards Belarus, Moldova, Russia and Ukraine, Warszawa [dostęp: 17 września 2011 roku]. 20 Joanna Konieczna-Sałamatin, Coraz dalsi sąsiedzi? Wizerunek Polski i Polaków na Ukrainie, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.

19 20 Elżbieta Kaca na szczycie Rady Europejskiej. W grudniu 2008 roku Komisja Europejska przygotowała szczegółową propozycję 21, a w marcu 2009 roku na szczycie Rady Europejskiej po negocjacjach państw członkowskich na temat środków finansowych (w których Polska zabiegała o zapewnienie dodatkowych funduszy na tę inicjatywę) Partnerstwo Wschodnie zostało zatwierdzone. Zdecydowano wówczas również o przeznaczeniu na cele tego projektu dodatkowych środków w wysokości 600 milionów euro (w tym 250 milionów euro z przesunięć budżetowych). Od czasu powołania Partnerstwa Wschodniego wysiłki Polski koncentrowały się na podniesieniu rangi tej inicjatywy. Polska dyplomacja zabiegała zwłaszcza o zwiększenie spójności celów Partnerstwa Wschodniego i Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Z biegiem czasu wzrosła świadomość tego, że Partnerstwo Wschodnie stanowi wschodni wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Było to istotne nie tylko z punktu widzenia instytucjonalnego, ale także z perspektywy procesu decyzyjnego na poziomie Unii Europejskiej, szczególnie w związku z wyborem nowego składu Komisji Europejskiej w 2010 roku i powołaniem Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Polski rząd popierał włączenie polityki rozszerzenia i polityki sąsiedztwa w zakres obowiązków jednego komisarza, którym został Štefan Füle. Mimo że Europejska Służba Działań Zewnętrznych przejęła koordynację polityki sąsiedztwa, to komisarz Štefan Füle nadal prowadzi działalność dyplomatyczną w regionie i odpowiada za kwestie realizacji budżetu polityki sąsiedztwa. Powołanie Partnerstwa Wschodniego oddzieliło w pewnym stopniu wschodni i południowy wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Pojawiło się więc pytanie o to, czy nie powinno dojść do zupełnego rozdzielenia obu tych polityk lub co najmniej podziału Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa na dwa odrębne instrumenty. Polskie stanowisko nie było do końca jasne. Z jednej strony, wydzielenie wymiaru wschodniego umożliwiłoby w przyszłości szersze stosowanie instrumentów pomocowych, podobne jak w polityce rozszerzenia. Z drugiej jednak strony, pragmatyczne rozdzielenie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa byłoby niekorzystne z punktu widzenia negocjacji budżetowych (łatwiej jest walczyć o większe środki na rzecz Partnerstwa Wschodniego wspólnie z koalicją państw zainteresowanych południowym wymiarem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i razem z nimi postulować wzrost jej całego budżetu). Propozycja rozdzielenia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa na część południową i część wschodnią została przedstawiona we wspólnym liście ministrów spraw zagranicznych Polski i Szwecji do Wysokiej Przedstawiciel Unii Europejskiej do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Catherine Ashton oraz komisarza do spraw rozszerzenia i polityki sąsiedztwa Štefana Fülego z 6 października 2010 roku, dotyczącym Partnerstwa Wschodniego 22. Co interesujące, w ukraińskich mediach list został odebrany bardzo krytycznie, ponieważ skupiono się na rzekomej deklaracji ministrów, że w ciągu następnych dziesięciu lat rozszerzenie Unii Europejskiej, które objęłoby także Ukrainę, nie nastąpi 23. Nie udało się jednak zainicjować szerszej dyskusji na ten temat, ponieważ nie było zgody państw członkowskich i Komisji Europejskiej. 21 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council Eastern Partnership, COM(2008) 823, 3 grudnia 2008 roku. 22 Por. [dostęp: 17 września 2011 roku]. 23 Joanna Fomina, Natalya Ryabinska, Po drugiej stronie lustra. Obraz Polski w ukraińskich mediach, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

20 Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego 21 Polska podejmowała działalność dyplomatyczną, aby podtrzymywać w Unii Europejskiej zainteresowanie projektem Partnerstwa Wschodniego, przede wszystkim inicjując spotkania na poziomie politycznym, na których dyskutowano kwestie związane z tą inicjatywą. W trakcie hiszpańskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej udało się zorganizować spotkanie na temat Partnerstwa Wschodniego (w styczniu 2010 roku) w zamian za obietnicę przeprowadzenia spotkania podobnej rangi dotyczącego wymiaru śródziemnomorskiego podczas polskiej prezydencji. Polska zorganizowała nieformalne spotkanie ministrów spraw zagranicznych Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego w Sopocie w maju 2010 roku, na którym ogłoszono powstanie grupy przyjaciół Partnerstwa Wschodniego. Temat tej inicjatywy podejmowano również na poziomie Grupy Wyszehradzkiej 24. Ważnym aspektem były próby przekonania państw członkowskich, że region Europy Wschodniej jest wart ambitnej polityki Unii Europejskiej. Na przykład Polska jasno artykułowała poparcie dla europejskich ambicji Ukrainy. Po wyborach prezydenckich w tym kraju w 2010 roku polscy dyplomaci podkreślali, że były to wybory przeprowadzone zgodnie ze standardami państwa demokratycznego 25. Był to argument za tym, że na Ukrainie postępuje proces demokratyzacji. Polska angażowała się również w bieżącą politykę Unii Europejskiej wobec regionu. Dotyczyło to głównie polityki unijnej po wyborach prezydenckich na Białorusi. W związku ze skalą represji wobec opozycji po wyborach Polska popierała przyjęcie sankcji wizowych i ekonomicznych. Brak konsensu państw członkowskich sprawił, że przyjęto tylko sankcje wizowe, a dopiero w czerwcu 2011 roku nałożono sankcje gospodarcze na kilka przedsiębiorstw białoruskich. Drugim filarem aktywności były działania na rzecz wsparcia społeczeństwa obywatelskiego. Z inicjatywy polskiego rządu w lutym 2011 roku zorganizowano konferencję Solidarność z Białorusią, podczas której udało się uzyskać deklarację przekazania przez Komisję Europejską i kilka państw, w tym Stany Zjednoczone i Niemcy, dodatkowych środków w wysokości około 87 milionów euro. Polska przedstawiła ponadto propozycję powołania Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji, który obecnie jest przedmiotem prac instytucji unijnych. Partnerstwo Wschodnie a polska prezydencja Partnerstwo Wschodnie jest ważnym priorytetem polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Polski rząd przejął od węgierskiego przewodnictwa inicjatywę zorganizowania drugiego szczytu Partnerstwa Wschodniego. Współpracuje w tym zakresie z Wysoką Przedstawiciel do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Catherine Ashton, Europejską Służbą Działań Zewnętrznych, stałym przewodniczącym Rady Europejskiej Hermanem Van Rompuyem i Komisją Europejską. Podczas polskiej prezydencji odbędzie się kilka ważnych konferencji ministerialnych w zakresie gospodarki, edukacji, infrastruktu- 24 Na przykład 16 czerwca 2011 roku podczas szczytu premierów Grupy Wyszehradzkiej w Bratysławie uzgodniono uruchomienie w ramach Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego specjalnego instrumentu grantowego wspierającego Partnerstwo Wschodnie. 25 Ukraina właśnie zdała ważny egzamin z demokracji. Ostatnie wybory prezydenckie w tym kraju pokazały, jak szybko dojrzewa tamtejsze społeczeństwo obywatelskie. Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku (Sikorski: Janukowycz będzie kontynuował dialog z UE 8 lutego 2010 roku [dostęp: 17 września 2011 roku]).

21 22 Elżbieta Kaca ry, standardów bezpieczeństwa żywności czy systemu statystycznego, co dodatkowo potwierdza znaczenie tego priorytetu. Ponadto zaplanowano wiele seminariów eksperckich i obrady Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Partnerstwa Wschodniego. Realizacja priorytetu Partnerstwa Wschodniego okazała się jednak niełatwym zadaniem. Po pierwsze, w związku z wybuchem rewolucji w Afryce Północnej polska orientacja na Wschód musiała być zrównoważona. Z tego względu minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski zastępuje szefową unijnej dyplomacji Catherine Ashton między innymi w kontaktach z krajami Afryki Północnej, a polska propozycja utworzenia Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji dotyczy całego sąsiedztwa Unii Europejskiej. W trakcie polskiej prezydencji będzie także zorganizowana konferencja dotycząca polityki wobec Afryki Północnej. Po drugie, polska prezydencja przypada na okres intensyfikacji rozmów nad przyszłą wieloletnią perspektywą budżetową Unii Europejskiej. W przeddzień objęcia przez Polskę przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej Komisja Europejska ogłosiła propozycję budżetu, w której ujęto nie tylko zwiększenie wydatków na polityki zewnętrzne Unii Europejskiej, ale także znaczny wzrost środków na Europejski Instrument Polityki Sąsiedztwa. W zakresie podziału środków na politykę sąsiedztwa dyskusja między państwami członkowskimi w pierwszej kolejności dotyczy tego, czy należy zwiększać wydatki zewnętrzne, czy też je ograniczać. W tej kwestii sceptyczne są kraje będące płatnikami netto. Polska popiera zwiększenie unijnego budżetu, w tym wydatków zewnętrznych, ale najważniejsze dla polskiego rządu jest utrzymanie wydatków na polityki wewnętrzne Unii Europejskiej. W tym wymiarze powrócił klasyczny podział na państwa zainteresowane większymi wydatkami na południowy i na wschodni wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W wyniku rewolucji arabskich większą legitymizację zyskało zwiększenie finansowania południowego sąsiedztwa. W związku z wydarzeniami w Afryce Północnej państwa Europy Południowej, między innymi Francja, Hiszpania, Grecja, Malta, Cypr i Słowenia, już w lutym 2011 roku w liście do Catherine Ashton zaapelowały o większe środki dla regionu, kosztem wydatków na kraje Partnerstwa Wschodniego. Komisja Europejska zwiększyła środki na lata o 1,24 miliarda euro dzięki przesunięciom z innych rezerw. Niejasne jest jednak, jaki jest podział tych środków między Południe a Wschód. Posłowie Parlamentu Europejskiego z grupy Wyszehrad Plus 26 wystosowali list do instytucji unijnych z postulatem równomiernej alokacji tych środków. Polscy dyplomaci podkreślali w publicznych wystąpieniach konieczność równego traktowania Południa i Wschodu. Dyskusja o finansowaniu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa powróciła także na nieformalnym spotkaniu ministrów spraw zagranicznych w formule Gymnich, zorganizowanum 2 3 września w Sopocie. Francja ostro zaapelowała o utrzymanie dotychczasowego podziału środków (dwie trzecie dla Południa, jedna trzecia dla Wschodu), który nie jest jednak podważany przez Polskę ze względu na świadomość konieczności większego zaangażowania Unii Europejskiej w południowym sąsiedztwie. Po trzecie, wydarzenia na Ukrainie osłabiły szansę realizacji kluczowego punktu programu polskiej prezydencji w zakresie Partnerstwa Wschodniego szybkiego podpisania umowy stowarzyszeniowej z tym krajem. W związku z aresztowaniem Julii Tymoszenko istnieje ryzyko, że jeśli sprawa opozycjonistki nie zostanie uregulowana, niektóre pań- 26 Grupa posłów z krajów wyszehradzkich i Bułgarii, działająca w ramach Europejskiej Partii Ludowej w Parlamencie Europejskim.