Monitoring dostępu organizacji pozarządowych do procesu konsultacji projektów ustaw

Transkrypt

1 Monitoring dostępu organizacji pozarządowych do procesu konsultacji projektów ustaw Autor i autorki raportu: Jakub Grzegorczyk Aleksandra Muzińska Magdalena Pieczyńska Warszawa

2 Spis treści: 1.Konsultacje społeczne jako przedmiot monitoringu Konsultacje społeczne w polskim prawie....5 Prawne regulacje procesu konsultacji społecznych 7 Promowany model konsultacji społecznych Konkluzje Metodologia badań Wyniki monitoringu.. 15 Ministerstwo Edukacji Narodowej Ministerstwo Finansów. 17 Ministerstwo Gospodarki.. 17 Ministerstwo Infrastruktury Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego 18 Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego...19 Ministerstwo Obrony Narodowej..19 Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej...19 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego...19 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Ministerstwo Sportu i Turystyki...20 Ministerstwo Skarbu Państwa..20 Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Ministerstwo Spraw Zagranicznych

3 Ministerstwo Sprawiedliwości. 20 Ministerstwo Środowiska Ministerstwo Zdrowia Wnioski i rekomendacje Bibliografia Spis załączników

4 1. Konsultacje społeczne jako przedmiot monitoringu Jak podaje portal ngo.pl: konsultacje społeczne to proces, w którym przedstawiciele władz (każdego szczebla: od lokalnych po centralne) przedstawiają obywatelom swoje plany dotyczące np. aktów prawnych (ich zmiany lub uchwalania nowych), inwestycji lub innych przedsięwzięć, które będą miały wpływ na życie codzienne i pracę obywateli. Konsultacje nie ograniczają się jednak tylko do przedstawienia tych planów, ale także do wysłuchania opinii na ich temat, ich modyfikowania i informowania o ostatecznej decyzji. Konsultacje społeczne to sposób uzyskiwania opinii, stanowisk, propozycji itp. od instytucji i osób, których w pewien sposób dotkną, bezpośrednio lub pośrednio, skutki proponowanych przez administrację działań. 1 Konsultacje społeczne to ważne narzędzie w demokratycznych państwach, sposób by obywatele mieli bezpośredni wpływ na władzę i otaczającą ich rzeczywistość. W konstruowaniu prawa tak samo ważne, jak postępowanie zgodnie z literą prawa, powinno być uwzględnianie ważnego interesu społecznego. Nikt lepiej, jak sam obywatel czy organizacja społeczna, nie oceni czy proponowane zmiany w ustawodawstwie w należyty sposób odpowiadają na potrzeby obywateli. Nikt bardziej niż oni nie jest zainteresowany najwyższą jakością usług w państwie, w którym żyje i załatwia sprawy. W środowisku organizacji pozarządowych pojawiają się sygnały, że urzędnicy jeszcze nie do końca potrafią w należyty sposób włączać obywateli w proces stanowienia prawa. Wiele organizacji skarży się na nierówny i często niezrozumiały dostęp do możliwości konsultowania projektów ustaw i założeń do projektów ustaw. Najczęstszym problemem wskazywany przez przedstawicieli trzeciego sektora jest: zbyt późne informowanie o konsultacjach, niestosowanie tego narzędzia w przypadku wszystkich projektów aktów prawnych, brak wiedzy wśród urzędników na temat specjalizacji i obszaru działania poszczególnych organizacji. Sytuacja ta rodzi podejrzenia o uznaniowość w procesie dopuszczania przedstawicieli organizacji pozarządowych do pracy nad aktami, zgłaszania uwag, czy zajmowania stanowiska. Monitoring procesu dostępu organizacji pozarządowych do konsultowania projektów ustaw ma na celu sprawdzenie i doprecyzowanie procedur, dzięki którym organizacje mogą wziąć w nich udział. 1 data dostępu

5 Cel strategiczny: Utworzenie jasnych i demokratycznych procedur dla organizacji pozarządowych w dostępie do konsultacji społecznych projektów ustaw i założeń do projektów ustaw. Cele szczegółowe: Doprecyzowanie zasad udziału organizacji pozarządowych w konsultacjach Utworzenie stanowiska pełnomocnika ds. kontaktu z organizacjami pozarządowymi na poziomie ministerialnym. Zwiększenie zainteresowania konsultacjami wśród organizacji pozarządowych - budowa koalicji w środowisku Pytania badawcze: Pytania do celu 1.: Jakie akty prawne regulują udział organizacji pozarządowych w konsultacjach? Jakie są kryteria doboru organizacji pozarządowych do konsultacji? Czy procedura doboru organizacji pozarządowych może być poprawiona w oparciu o akty wyższego rzędu? 2. Konsultacje społeczne w polskim prawie Celem tej analizy jest zdefiniowanie, w jaki sposób polskie prawo reguluje prowadzenie konsultacji społecznych w procesie przygotowania projektów ustaw i założeń do projektów ustaw. Na potrzeby analizy, społeczny wymiar konsultacji został zdefiniowany jako zasięganie opinii wśród organizacji pozarządowych (stowarzyszeń, fundacji). Termin konsultacje społeczne może powszechnie odnosi się także do zasięgania opinii innych organizacji społecznych: związków zawodowych, organizacji pracodawców czy samorządów zawodowych. Jednakże, w odniesieniu do organizacji pracowników i pracodawców oraz samorządów zawodowych, proces konsultacji rządzi się nieco odrębnymi prawami i jest dość szczegółowo zakorzeniony w aktach prawnych, które regulują jego funkcjonowanie 5

6 (w szczególności w Ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz w Ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców). Podobnie, jak podmiotowy zakres konsultacji, również sam proces zasięgania opinii może być rozumiany w różny sposób. Według dokumentu Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych (rekomendowanego do stosowania przez Radę Ministrów), konsultacjami mogą być wszystkie formy zbierania przy pomocy różnych metod opinii partnerów społecznych podczas rządowych prac nad przygotowaniem interwencji publicznej 2, a więc mogą one obejmować m.in.: badania jakościowe w formie spotkań publicznych (konferencji), próśb o opinie, wysłuchań publicznych, konsultacji poprzez strony internetowe, zogniskowanych wywiadów grupowych (grup fokusowych) oraz wywiadów kwestionariuszowych oraz badania ilościowe w formie wywiadów kwestionariuszowych, paneli obywatelskich i konsultacji pisemnych 3. Co więcej, mogą one być przeprowadzane praktycznie na każdym etapie przygotowania ustawy od momentu definiowania problemu i ustalania celów interwencji publicznej, aż do skierowania projektu aktu prawnego do uzgodnień międzyresortowych. Na potrzeby tej analizy, definicja procesu konsultacji zostanie zawężona do sytuacji, w której organizacje pozarządowe przedstawiają oficjalne stanowiska w zakresie założeń do projektów ustaw lub też projektów ustaw. Jej przedmiotem będzie odpowiedź na pytania: Czy istnieją regulację prawne definiujące sytuacje, w których konsultacje muszą być przeprowadzone? Czy istnieją jakiekolwiek regulacje, co do dostępności konsultacji społecznych dla potencjalnych zainteresowanych? Z dokonanego przeglądu aktów prawnych wynika, że problematyka przeprowadzania przez organy władz państwowych konsultacji społecznych w toku procesu legislacyjnego, nie jest jednoznacznie określona. Odniesienia do zasięgania opinii organizacji społecznych pojawiają się w kilku różnych aktach prawnych, a regulacje w nich zawarte pozostają na dużym poziomie ogólności. Taki stan rzeczy pozostawia administracji rządowej stosunkowo dużą 2 Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych (Dokument rekomendowany do stosowania decyzją Komitetu Stałego Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2009 r. (KRM ), s. 4 źródło: (dostęp z ). 3 Ibid. ss

7 swobodę w procesie przeprowadzania konsultacji, co może poważnie utrudniać partycypację obywateli w procesie stanowienia prawa. Prawne regulacje procesu konsultacji społecznych Kwestia konsultacji społecznych jest ujęta m.in. w: Ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U ), Ustawie z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414, z późń. zm.) Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100 poz. 908, z późn. zm.) Uchwale nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. regulamin prac Rady Ministrów (M.P. z dnia 5 kwietnia 2002 r.). Dodatkowo, do kwestii konsultacji społecznych odnoszą się także dokumenty: Wytyczne od oceny skutków regulacji (przyjęty przez Radę Ministrów r.) oraz Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych (Dokument rekomendowany do stosowania decyzją Komitetu Stałego Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2009 r. (KRM ). Za pewną formę konsultacji społecznych można też uznać wysłuchania publiczne prowadzone na podstawie Ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Podstawę do uwzględniania opinii obywateli działających w formie organizacji pozarządowych stanowi art. 7 ust. 4 Ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, zgodnie z którym: Członek Rady Ministrów, realizując politykę ustaloną przez Radę Ministrów, w szczególności: [ ] 3) współdziała z samorządem terytorialnym, organizacjami społecznymi i przedstawicielami środowisk zawodowych i twórczych. W odniesieniu do procesu przygotowania ustaw, konsultacje społeczne są nieco dokładniej ujęte w Uchwale nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. regulamin prac Rady Ministrów (dalej; Regulamin pracy Rady ministrów) oraz Rozporządzeniu Prezesa Rady 7

8 Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (dalej: Zasady techniki prawodawczej). Dokumenty te przewidują możliwość przeprowadzenia konsultacji społecznych na dwóch etapach tworzenia prawa: Na etapie przygotowania projektu aktu normatywnego (par. 10 Regulaminu oraz art. 1 ust. 1 pkt. 4 Zasad techniki prawodawczej) Na etapie uzgodnień (par. 11 i 12 Regulaminu) Należy zaznaczyć, że proces konsultacji jest w dużo większym stopniu sprecyzowany w odniesieniu do etapu przygotowania projektu ustawy, natomiast w przypadku uzgodnień już opracowanego projektu jest on opisany dość lakonicznie. Zgodnie z Zasadami, podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy poprzedza się [ ] 4) zasięgnięciem opinii podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy, natomiast par. 10 pkt. 6 ust. 2 Regulaminu prac Rady ministrów wprowadza obowiązek przeprowadzenia konsultacji przy opracowaniu Oceny Skutków Regulacji (OSR) czyli syntetycznego przedstawienia wyników oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji. Zdefiniowany w przytoczonym paragrafie Regulaminu minimalny zakres OSR nakazuje uwzględnić w niej: wyniki przeprowadzonych konsultacji, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z przepisów prawa. Rada Ministrów przyjęła dwa dokumenty Wytyczne od oceny skutków regulacji oraz Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych, które szczegółowo określają techniki, tryb i zakres prowadzonych konsultacji szerzej temat ten jest omówiony poniżej. Konsultacje społeczne mogą być także prowadzone na etapie gdy projekt ustawy jest kierowany do uzgodnień z członkami Rady Ministrów oraz Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z par. 12 Regulaminu, organ wnioskujący biorąc pod uwagę treść projektu dokumentu rządowego, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie oraz przewidywane skutki społeczne i ekonomiczne dokumentu, stopień jego złożoności oraz jego pilność, może zdecydować o skierowaniu projektu dokumentu do zaopiniowania przez inne organy administracji państwowej, organizacje społeczne oraz inne zainteresowane podmioty i instytucje. Skierowanie projektu do uzgodnień powinno być poprzedzone 8

9 zaopiniowaniem go przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w szczególności pod względem zakresu konsultacji społecznych (par. 11 Regulaminu). W praktyce, samo przeprowadzenie konsultacji na tym etapie jest fakultatywne, a decyzja w tym zakresie należy do organu inicjującego oraz KPRM. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w odniesieniu do każdego projektu, Prezes Rady Ministrów może zadecydować o zastosowaniu odrębnego trybu opracowania, uzgodnienia i wniesienia projektu, który może polegać m.in. na rezygnacji z przeprowadzenia konsultacji (par. 8 Regulaminu). Dodatkowo, możliwość wpływu organizacji społecznych na proces legislacyjny zapewnia Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Działalność lobbingowa różni się jednak od zwykłych konsultacji ponieważ, w myśl ustawy jest to każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa (art. 2 ust. 1 Ustawy), ale jednocześnie jest to działalność zarobkowa prowadzona na rzecz osób trzecich, która może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy). Ustawa o działalności lobbingowej dopuszcza także prowadzenie na jej podstawie działalności lobbingowej przez organizacje społeczne (możliwość taka wynika z art. 7 Ustawy), dlatego też należy ją uznać za jedną z form konsultacji społecznych w rozumieniu w jakim temat ten jest tu analizowany. Ustawa o działalności lobbingowej (art. 3) obliguje Radę Ministrów do przygotowania co najmniej raz na 6 miesięcy, programu prac legislacyjnych rządu zawierającego wykaz przygotowywanych przez Radę projektów, zwięzłe omówienie przyczyn i potrzeby planowanych działań, wykaz organów odpowiedzialnych za opracowanie projektów. Nakazuje ona także udostępnianie projektów ustaw i rozporządzeń w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 5 i 6) oraz daje możliwość każdej osobie zgłoszenia zainteresowania pracami nad projektem ustawy lub rozporządzenia (art. 7 ust. 1). Formą przedstawienia zdania podmiotów zainteresowanych pracami (nie tylko organizacji społecznych) są wysłuchania publiczne, które mogą, ale nie muszą być zorganizowane przez określone w ustawie podmioty. W przypadku ustaw, wysłuchanie publiczne może być zorganizowane przez komisję sejmową do której projekt został skierowany, na podstawie art. 70a-70i Regulaminu Sejmu, natomiast w przypadku rozporządzeń wysłuchania publiczne mogą być organizowane przez podmioty odpowiedzialne za opracowanie projektu (art. 9 Ustawy o działalności lobbingowej). W obydwu przypadkach konsultacja przybiera formę 9

10 wystąpień osób i podmiotów zainteresowanych pracami nad stosownym projektem, które są ujmowane w protokole z wysłuchania publicznego. Działalność prowadzona w ramach lobbingu podlega szczegółowym zasadom jawności (lista osób zgłaszających zainteresowanie pracami jest publikowana), ale podobnie jak w przypadku pozostałych form konsultacji, także i w przypadku lobbingu pozostawiono władzom dużą swobodę w decydowaniu o zorganizowaniu wysłuchań publicznych. Podsumowując, z prawnego punktu widzenia, organy przygotowujące projekty ustaw mają dużą swobodę w sferze prowadzenia konsultacji społecznych. Wybór podmiotów, które zostaną dopuszczone do konsultacji na etapie prac Rady Ministrów jest całkowicie w gestii organów inicjujących oraz Prezesa Rady, obowiązek przeprowadzania konsultacji istnieje teoretycznie na etapie przygotowań OSR, jednak jak wskazują dostępne dane Ministerstwa Gospodarki nie zawsze jest on spełniany przez organy inicjujące 4, w zakresie konsultacji prowadzonych na etapie założeń do projektów ustaw oraz projektów, ewentualne przeprowadzenie konsultacji pozostaje w gestii organów inicjujących i KPRM. Dostęp organizacji pozarządowych do procesu konsultacji jest więc zależny od dobrej woli (lub jej braku) wśród członków administracji rządowej. Obligatoryjne dopuszczenie wszystkich podmiotów, które zgłoszą zainteresowanie pracami nad ustawą ma miejsce w przypadku stosowania ścieżki opartej na Ustawie o działalności lobbingowej, jednak konsultacje ograniczają się tutaj jedynie do ewentualnego zorganizowania wysłuchania publicznego, które podobnie jak inne formy konsultacji, nie jest obligatoryjne. Promowany model konsultacji społecznych Poza samymi przepisami aktów prawnych, istotne wydaje się także przeanalizowanie jaki model prowadzenia konsultacji jest uznany za pożądany przez administrację rządową. Zgodnie z informacjami zawartymi na stronie Ministerstwa Gospodarki: W Wytycznych do oceny skutków regulacji przygotowanych przez Ministerstwo Gospodarki sformułowano następujące zalecenia: należy dążyć do zasięgania opinii partnerów społecznych na jak 4 Zgodnie z analizą Ocena skutków regulacji - zasięganie opinii zainteresowanych stron w procesie tworzenia prawa przygotowaną przez Ministerstwo Gospodarki : Przeprowadzone przez Ministerstwo Gospodarki analizy ocen skutków regulacji pod kątem procesu konsultacji w odniesieniu do ustaw przyjętych przez Sejm w II połowie 2006 r., wskazują, że w odniesieniu do 45 z 112 ustaw nie przeprowadzono konsultacji 4. Z 30 ustaw, których wnioskodawcami byli posłowie, tylko 5 zostało poddanych procesowi konsultacji. Rząd nie poddał konsultacjom 20% ustaw, których jest autorem. Źródło: (dostęp z ). 10

11 najwcześniejszym etapie opracowywania aktów normatywnych, zakres opiniowania powinien być w miarę możliwości najszerszy, obowiązek konsultowania z partnerami społecznymi wynikający z obowiązujących ustaw stanowi jedynie minimum, które powinno być rozszerzane, przy ustalaniu listy podmiotów, którym należy przekazywać do zaopiniowania propozycje aktów prawnych należy uwzględniać w szczególności grupy podmiotów, na które będzie oddziaływać projektowany akt normatywny. 5 Zalecenia te zostały następnie uszczegółowione w dokumencie Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych, który wskazuje, że Zgodnie z Wytycznymi do oceny skutków regulacji współpraca z partnerami społecznymi powinna mieć miejsce na każdym etapie prac nad opracowaniem ustawy [ ] Przede wszystkim dotyczy to dokumentów przy których przeprowadzana jest ocena skutków regulacji (OSR ) lub inne podobne analizy. OSR przeprowadzana przed powstaniem założeń do aktu prawnego stanowi, zgodnie z nowelizacją Regulaminu Prac Rady Ministrów z 31 marca 2009 r. (M.P. nr 20, poz. 246) integralną część procesu opracowania, opiniowania, uzgadniania i rozpatrywania projektów aktów normatywnych przyjmowanych przez Radę Ministrów. Oznacza to, że konsultacje powinny rozpocząć się jeszcze przed przygotowaniem projektu założeń. 6 Dokument wskazuje także zalecaną ścieżkę konsultacji, na którą składają się: Określenie celu konsultacji (na początkowym etapie prac będzie nim zebranie danych do identyfikacji problemu, na etapie analizy opcji identyfikowanie możliwych i akceptowalnych rozwiązań, a na dalszych etapach weryfikacja opracowanych rozwiązań i oszacowanych dla nich kosztów i korzyści w celu uniknięcia błędów), Identyfikacja grup docelowych (dokument zaleca w tym zakresie dotarcie do jak najszerszej grupy potencjalnych interesariuszy), Wybór metody konsultacji (mogą one obejmować m.in.: badania jakościowe w formie spotkań publicznych (konferencji), próśb o opinie, wysłuchań publicznych, konsultacji poprzez strony internetowe, zogniskowanych wywiadów grupowych (grup 5 (dostęp z ). 6 Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych op. cit. s

12 fokusowych) oraz wywiadów kwestionariuszowych oraz badania ilościowe w formie wywiadów kwestionariuszowych, paneli obywatelskich i konsultacji pisemnych), Zapewnienie wystarczającego czasu na odpowiedź, Komunikacja zwrotna z interesariuszami (dokument zaleca przekazanie informacji zwrotnych o wynikach konsultacji). 7 Należy więc stwierdzić, że na poziomie rekomendacji, administracja rządowa zachęca organy przygotowujące ustawy do szerokiego stosowania konsultacji społecznych i odwoływania się do opinii społeczeństwa obywatelskiego w toku całego procesu legislacyjnego, chociaż pewne wątpliwości mogą budzić rekomendowane techniki przeprowadzania konsultacji. Mogą się one bowiem ograniczyć do przeprowadzenia badań analogicznych do sondaży opinii publicznej i niekoniecznie brać pod uwagę całościowe stanowiska organizacji pozarządowych. Pewne wątpliwości budzi także kontekst, w którym osadzono powyższe zalecenia są one bowiem częścią szerszych działań Ministerstwa Gospodarki prowadzonych pod nazwą Przedsiębiorca ma prawo i zmierzających do wdrożenia w Polsce rozwiązań, które zapewnią tworzenie i funkcjonowanie efektywnych, stabilnych i przejrzystych regulacji gospodarczych. 8 Ich głównym celem jest usprawnienie procesu stanowienia nowego prawa w celu zapewnienia odpowiednich ram dla prowadzenia działalności gospodarczej. Mechanizm konsultacji społecznych jest więc przez Ministerstwo uznawany głównie za narzędzie polityki gospodarczej, a nie jako samoistny cel zwiększania wpływu obywateli na proces legislacyjny. Pomimo tych zastrzeżeń, w sferze rekomendacji dla działań administracji rządowej opracowanych przez Ministerstwo Gospodarki należy dostrzec wyraźne dążenie do rozszerzenia minimalistycznych norm zawartych w wyżej omówionych aktach prawnych i poszerzania procesu konsultacji zarówno pod względem podmiotowym (ilości organizacji), jak i przedmiotowym (etapów opracowania aktu prawnego). 7 Ibid. ss (dostęp z ) 12

13 Konkluzje Proces przeprowadzania konsultacji społecznych jest ujęty w kilku różnych aktach prawnych, które dopuszczają konsultacje na różnych etapach prac legislacyjnych. Zasady dostępu organizacji do procesu konsultacji nie są jednoznacznie określone i pozostawiają dużą dozę swobody administracji rządowej w doborze partnerów społecznych. Również samo przeprowadzenie konsultacji nie jest obowiązkowe w każdej sytuacji i w dużej mierze zależy od woli organu przygotowującego dany akt prawny z wyjątkiem wstępnej analizy problemów na potrzeby OSR, gdzie konsultacje są obligatoryjne, jednak nawet pomimo tego obowiązku zdarza się, że nie zawsze są przeprowadzane. Administracja rządowa podejmuje pewne działania, aby zmienić ten stan rzeczy przykładami tych działań są rekomendacje zawarte w dokumencie Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych oraz działania prowadzone pod hasłem Przedsiębiorca ma prawo jednakże głównym celem tych działań pozostają kwestie związane z polityką gospodarczą państwa, a nie realizacją praw obywatelskich i zwiększania partycypacji organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa. Wyżej opisane czynniki sprawiają, że polskiemu modelowi konsultacji społecznych daleko od przejrzystości oraz, że jest on potencjalnie wykluczający dla nowopowstałych lub słabszych organizacji pozarządowych. 3. Metodologia badań W badaniu posłużyliśmy się, przede wszystkim, analizą udzielonych nam odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej, który rozesłaliśmy do wszystkich siedemnastu ministerstw. Odpowiedzi otrzymaliśmy od czternastu z nich. Dwa ministerstwa (Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Ministerstwo Sprawiedliwości) nie udzieliły nam odpowiedzi, pomimo ponagleń. Ministerstwo Środowiska przekazało nam informację, że nasz wniosek wymaga na tyle wnikliwej analizy, iż nie jest w stanie udzielić nam odpowiedzi w wymaganym terminie 14 dni od wpłynięcia wniosku. Jednocześnie poinformowano nas, że odpowiedź otrzymamy w dniu 14 października 2011 r. We wniosku zawarliśmy sześć pytań. Poprosiliśmy o: 13

14 przedstawienie pism przewodnich oraz rozdzielników do pism, przekazujących do konsultacji społecznych założenia do projektów ustaw oraz projekty ustaw, które zostały przekazane partnerom społecznym na podstawie par. 12 Uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. regulamin prac Rady Ministrów (M.P. z dnia 5 kwietnia 2002 r. z późn. zm.) w okresie od 1 stycznia do 30 lipca 2011 r.; przedstawienie pism przewodnich oraz rozdzielników do pism skierowanych do organizacji społecznych w okresie od 1 stycznia do 30 lipca 2011 r. (stowarzyszeń, fundacji, związków zawodowych, organizacji pracodawców, kościołów i związków wyznaniowych etc.) w celu zasięgnięcia opinii do opracowania Oceny Skutków Regulacji stosownie do art. 1 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ; przedstawienie informacji na temat zastosowanej w konsultacjach o których mowa w pkt. 1 i 2 procedury doboru organizacji, do których zostały wysłane pisma z prośbą o przedstawienie uwag w procesie legislacyjnym. W szczególności o udostępnienie dokumentów, które stanowią podstawę doboru partnerów do konsultacji społecznych. wskazanie stanowiska, w gestii którego leży ustalanie listy organizacji, które zostaną zaproszone do konsultacji społecznych. wskazanie wszystkich sposobów w jaki ministerstwo przekazuje informację do organizacji społecznych w zakresie możliwości konsultacji Oceny Skutków Regulacji, założeń do projektów ustaw i projektów ustaw. wskazanie w jaki sposób ministerstwo informuje organizacje społeczne o trwających konsultacjach społecznych. Na podstawie analizy odpowiedzi badaliśmy wiedzę urzędników na temat prawnych podstaw prowadzenia konsultacji społecznych w procesie tworzenia projektów aktów prawnych. Sprawdzaliśmy też, jakie projekty konsultowane są z organizacjami społecznymi, na tle wszystkich projektów aktów prawnych, zamieszczanych w Biuletynach Informacji Publicznej poszczególnych ministerstw. Analizie poddaliśmy dostarczone w odpowiedzi na nasz wniosek listy przewodnie kierowane do organizacji społecznych wraz z rozdzielnikami. Badaliśmy, czy zamieszczane są w nich 14

15 organizacje pozarządowe i na ile są one reprezentatywne dla danego obszaru prawnego. Sprawdzaliśmy ponadto, czy projekty kierowane są do konsultacji społecznych już na etapie tworzenia Oceny Skutków Regulacji, czy też przedstawia się je organizacjom społecznym później, w gotowym już kształcie. Szczególnie ważna była dla nas analiza procedur, jakie stosują w doborze organizacji społecznych, ministerialni urzędnicy. Badaliśmy, czy istnieją tutaj jasne przepisy, stałe listy partnerów społecznych i na podstawie jakich kryteriów tworzone są rozdzielniki. Ostatnią kwestią było zbadanie kanałów informowania organizacji społecznych o konsultacjach społecznych oraz sposobów przedstawiania stanowiska w konsultacjach przez organizacje społeczne. Zestawione odpowiedzi od ministerstw porównaliśmy z dokumentami zamieszczonymi w Biuletynach Informacji Publicznej poszczególnych ministerstw i Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji. Sprawdzaliśmy: czy projekty aktów prawnych publikowane są odpowiednio wcześnie, w stosunku do daty podpisania projektu aktu, czy znajduje się tam jasna informacja o sposobie zgłaszania uwag w ramach konsultacji. Istotna była też dla nas informacja o czasie, jaki ministerstwo dawało organizacjom społecznym na przygotowanie i zgłoszenie uwag. 4. Wyniki monitoringu Analiza odpowiedzi, jakich udzieliły ministerstwa prowadzi do wniosku, że w większości konsultacje społeczne są prowadzone w sposób minimalistyczny projekty są kierowane do zaopiniowania głównie do związków zawodowych i organizacji pracodawców. Jedynie okazyjnie w rozdzielnikach pojawiają się organizacje pozarządowe. Najczęściej są to organizacje branżowe działające w danej sferze lub najbardziej znane organizacje pełniące rolę think-tanków (jak Instytut Spraw Publicznych). Niektóre z Ministerstw posiadają własne bazy (wykazy) partnerów społecznych (w przypadku Min. Edukacji Narodowej baza ta obejmuje 190 podmiotów) spośród których dobierane są organizacje do konsultacji. W praktycznie wszystkich przypadkach dobór organizacji do konsultacji pozostaje w gestii dyrektorów departamentów inicjujących i prowadzących dany projekt (w niektórych przypadkach decyzje te są zatwierdzane przez Ministrów) wybrane organizacje otrzymują 15

16 projekty ustaw za pośrednictwem poczty lub poczty elektronicznej, a dodatkowo informacja o projekcie jest publikowana w Biuletynach Informacji Publicznej właściwego ministerstwa oraz Rządowego Centrum Legislacji. Należy więc stwierdzić, że choć administracja rządowa przestrzega procedur zawartych w aktach prawnych, regulujących zasady przeprowadzania konsultacji społecznych, to przeprowadzone badania nie wykazały, że w jakikolwiek sposób poszerza minimalistyczne założenia określone w aktach prawnych. Tylko w przypadku jednej ustawy, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej skorzystało z formy innej niż umieszczenie informacji w BIPie i rozesłanie projektu do wybranych organizacji zdecydowało się na zorganizowanie konferencji z organizacjami społecznymi. Natomiast Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada w miarę przejrzystą procedurę poszerzania bazy organizacji współpracujących z resortem w przygotowaniu aktów prawnych oraz zapis w regulaminie wewnętrznym o konieczności organizowania spotkań z partnerami społecznymi sytuacji, gdy zgłosi liczne i ważne uwagi do projektów. Co więcej, praktyka konsultacji z ostatniego półrocza potwierdza wynikające z analizy prawnej ryzyko uznaniowości w doborze partnerów do konsultacji - de facto jest on w gestii dyrektorów departamentów, a analiza rozdzielników pism przewodnich wskazuje, że najczęściej kierują oni prośby o przedstawienie stanowisk do organizacji pracowniczych i pracodawców lub najbardziej znanych i największych podmiotów III sektora. Wśród form informowania partnerów społecznych o konsultacjach wymieniano najczęściej strony internetowe BIP (Rządowego Centrum Legislacji i ministerstw) w przypadku ani jednego Ministerstwa nie wskazano zastosowania innych technik informowania społeczeństwa obywatelskiego o możliwości zgłoszenia uwag do projektów. Ministerstwo Edukacji Narodowej w badanym okresie przeprowadziło konsultacje społeczne jednego aktu prawnego ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw. Można uznać, że konsultacje społecznego tego aktu prawnego miały szeroki zasięg, ponieważ został on wysłany do 17 związków zawodowych, 58 partnerów społecznych (organizacji pozarządowych, związków miast, instytucji naukowych) oraz 4 instytucji nie mieszczących się w w/w kategoriach (Państwowa Komisja Akredytacyjna, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Obywatelskich, Centralna Komisja ds. Stopni i Tytułów Naukowych). Na zgłaszanie uwag, Ministerstwo dało partnerom 16

17 społecznym 14 dni. Proces konsultacji jest także szczegółowo udokumentowany w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji (zawarte tam są zarówno wykazy organizacji do których wysłano projekt, zgłoszone uwagi oraz odpowiedzi Ministerstwa na uwagi). Jeśli chodzi o praktykę prowadzenia konsultacji, Ministerstwo posiada obszerny wykaz organizacji, których opinii zasięga w toku przygotowania projektów aktów prawnych wykaz ten obejmuje 190 instytucji o różnym charakterze: od organizacji pozarządowych, przez młodzieżówki partyjne, po związki zawodowe i organizacje pracodawców oraz instytucje naukowe. Decyzję o doborze partnerów z wykazu pozostają w gestii dyrektorów departamentów odpowiedzialnych merytorycznie za projekt. Ministerstwo ogłasza konsultacje korzystając z następujących technik: Informacji w BIPie MEN, Informacji w BIPie RCL, Informacji na stronach internetowych MEN Dodatkowo, organizacje, do których Ministerstwo występuje z prośbą o zaopiniowanie projektów aktów prawnych otrzymują projekty za pośrednictwem poczty elektronicznej, a związki zawodowe i organizacje pracodawców także w formie pisemnej. Ministerstwo Finansów w badanym okresie przeprowadziło konsultacje społeczne 7 aktów prawnych. Każdy projekt kierowano do konsultacji społecznych do innej grupy podmiotów (przykładowo: projekt nowelizacji ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej otrzymało 30 instytucji, a projekt nowelizacji ustawy o funduszach inwestycyjnych - 39) głównie organizacji branżowych z danej dziedziny. Każdorazowo inny był też termin na przesłanie uwag (od w jak najkrótszym terminie, przez terminy 3-dniowe aż po 22 dni). Podobnie jak w przypadku MEN, również w MF decyzję odnośnie doboru partnerów społecznych są podejmowane przez komórki prowadzące projekt, a informacja o przygotowaniu projektu jest publikowana w BIPach Ministerstwa oraz RCL. Ministerstwo Gospodarki konsultowało 3 projekty ustaw: ustawy o niektórych umowach zawieranych w związku z umowami dostaw na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, ustawy o redukcji niektórych obowiązków dla obywateli i przedsiębiorców oraz ustawy o zmianie ustawy prawo bankowe oraz kodeks postępowania cywilnego. Pierwszy z tych aktów prawnych skierowano do konsultacji jedynie do instytucji państwowych oraz 17

18 związków zawodowych i org. pracodawców. Wg. informacji zawartych w BIPie RCL, projekt ustawy o redukcji niektórych obowiązków nie był konsultowany społecznie, natomiast projekt nowelizacji prawa bankowego skierowano do konsultacji do 41 podmiotów (w tym 23 instytucji państwowych, 3 związków zawodowych oraz 15 organizacji pracodawców i organizacji biznesowych - głównie izb handlowych). Jeśli chodzi o terminy, to w przypadku nowelizacji prawa bankowego związki zawodowe otrzymały 30 dni na zgłaszanie uwag, natomiast pozostałe podmioty 14 dni. Ministerstwo, opisując praktykę prowadzenia konsultacji społecznych wskazało, że dobór partnerów społecznych był dokonywany w oparciu o zakres przedmiotowego oddziaływania projektu ze względu na rodzaj populacji na który [projekt] ma oddziaływać. Ponadto, w przypadku konsultacji projektów unijnych funkcjonują grupy tematyczne (składające się zarówno z przedstawicieli władz, jak i osób wskazanych przez stowarzyszenia/izby branżowe oraz sympatyków tematu ), które pracują stale i spotykają się z częstotliwością dostosowana do spotkań odpowiednich grup przy Komisji Europejskiej lub Radzie UE. Wreszcie, ostatnią formą konsultacji jest przegląd ex-post obowiązującego prawa raz na rok, odpowiedzialna za dany temat komórka dokonuje analizy OSR obowiązującego prawa, która to analiza zawiera także obligatoryjnie element konsultacji z partnerami społecznymi. Ministerstwo Infrastruktury przekazało 7 rozdzielników ustaw konsultowanych w okresie od stycznia do końca lipca br. (przy czym BIP RCL wskazuje, że od lutego br., Ministerstwo pilotowało prace nad 9 projektami ustaw) konsultacje obejmowały różne grupy podmiotów, jednak w większości były to organizacje pracodawców i związki zawodowe lub organizacje branżowe (Związek Banków Polskich, Polskie Towarzystwo Informatyczne, Stowarzyszenie Inżynierów Telekomunikacji etc.). Podobnie jak w przypadku pozostałych resortów, również w MI decyzja o doborze partnerów spoczywa na departamencie prowadzącym sprawę, a technikami informowania o negacjach są pisma do wybranych organizacji oraz informacje na stronach BIP. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego w badanym okresie nie prowadziło konsultacji społecznych, natomiast praktyka prowadzenia konsultacji obejmuje analogiczne techniki, jak w przypadku w/w resortów indywidualne ustalanie partnerów społecznych przez departament prowadzący dany projekt oraz dodatkowe ogłoszenia na stronach BIPów. Ministerstwo prowadzi także bazę organizacji, z którymi współpracuje, obejmującą 101 podmiotów. 18

19 Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego również w badanym okresie nie prowadziło konsultacji społecznych, natomiast w codziennej praktyce stosuje analogiczne procedury jak pozostałe resorty. Ministerstwo Obrony Narodowej w odpowiedzi na wniosek jedynie przytoczyło podstawę prawną procesu konsultacji (ustawę o działalności lobbingowej) oraz wskazało, że projekty aktów prawnych są publikowane na stronach BIP RCL. Analiza strony RCL potwierdziła, że w okresie od lutego do lipca, Ministerstwo nie pilotowało żadnych projektów ustaw. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w omawianym okresie prowadziło konsultacje 6 projektów ustaw, z czego 3 konsultowane były jedynie ze związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców. Techniki powiadamiania o konsultacja nie różniły się od innych ministerstw (wysłanie projektów drogą pocztową i zamieszczanie ich w BIPie), natomiast terminy były zróżnicowane w zależności od projektu oraz organizacji, którą zaproszono do konsultacji (jedna z organizacji otrzymała termin 17 dni, a pozostałe w najkrótszym możliwym czasie ). Ministerstwo wyraźnie interpretuje konsultacje społeczne jako konsultacje z organizacjami związkowymi i organizacjami pracodawców. Wyjątek stanowiły projekty Departamentu Pożytku Publicznego oraz Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych gdzie nie tylko zaproszono organizacje pozarządowe, ale także organizowano konferencje konsultacyjne oraz starano się nawiązać kontakt z III sektorem za pośrednictwem Rady Pożytku Publicznego. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w omawianym okresie nie prowadziło konsultacji społecznych, natomiast praktyka prowadzenia konsultacji obejmuje analogiczne techniki jak w przypadku innych resortów indywidualne ustalanie partnerów społecznych przez departament prowadzący dany projekt oraz dodatkowe ogłoszenia na stronach BIPów. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi od stycznia do końca lipca prowadziło konsultacje 5 ustaw, każdorazowo zasięgając opinii szerokiego grona organizacji. W konsultacjach biorą udział stowarzyszenia i fundacje, które działają w sferze rolnictwa, i z którymi minister współpracuje m.in. w ramach prac zespołów opiniodawczo-doradczych i organów pomocniczych funkcjonujących przy Ministrze. Także dobór takich podmiotów odbywa się na podstawie dotychczasowej współpracy i zainteresowania ze strony tych organizacji. Dodatkowo za każdym razem rozdzielnik uzupełnia się o podmioty, który zostaną wskazane podczas konsultacji wewnętrznych (z innymi komórkami ministerstwa i Biurem 19

20 Ministra). Lista podmiotów zawiera również takie organizacje, które zgłosiły do Ministra chęć współpracy przy opracowywaniu aktów prawnych, a które wcześniej nie znajdowały się w rozdzielniku i które dotychczas nie brały udziału w konsultacjach społecznych projektów aktów prawnych w danym obszarze. Jest to jedyne ministerstwo, które realnie posiada własną procedurę prowadzenia konsultacji społecznych ujętą w zarządzeniu Dyrektora Generalnego MRiRW w/w zarządzenie wprowadza obowiązek zorganizowania spotkań z organizacjami pozarządowymi o ile zgłosiły istotne i liczne uwagi do projektu. Ministerstwo Sportu i Turystyki w omawianym okresie nie prowadziło konsultacji społecznych, natomiast praktyka prowadzenia konsultacji obejmuje analogiczne techniki jak w przypadku innych resortów indywidualne ustalanie partnerów społecznych przez departament prowadzący dany projekt oraz dodatkowe ogłoszenia na stronach BIPów. Analiza projektów prowadzonych przez Ministerstwo z wcześniejszego okresu wskazuje, że najczęściej na odpowiedź partnerzy mieli 7 dni. Ministerstwo Skarbu Państwa w omawianym okresie przeprowadziło konsultacje jedynie jednego projektu: projektu ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących. Projekt ten był konsultowany łącznie z 120 podmiotami (w tym agencjami państwowymi i wojewodami, ale także z organizacjami ekologicznymi). Procedura konsultacji wygląda analogicznie jak w przypadku innych ministerstw. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w omawianym okresie prowadziło 9 projektów ustaw, z czego większość była konsultowana w trybie umieszczenia projektu w BIPie, a jedynie sporadycznie kierowano projekty do zaopiniowania organizacja pozarządowym w formie pisemnej jeśli jednak taka sytuacja miała miejsce, to w rozdzielniku uwzględniano zarówno organizacje większe i bardziej znane, jak i mniejsze. Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie udzieliło odpowiedzi na wniosek. Ministerstwo Sprawiedliwości nie udzieliło odpowiedzi na wniosek. Ministerstwo Środowiska przedłużyło termin odpowiedzi do 14 października br. Ministerstwo Zdrowia w omawianym okresie prowadziło konsultacje 6 projektów ustaw, dając terminy na zgłaszanie uwag od 11 do 30 dni. Dobór partnerów i formy informowania 20

21 nie różnią się od pozostałych ministerstw, jednak MZ dysponuje własną bazą organizacji społecznych (licząca kilkaset pozycji), spośród których dobiera partnerów do konsultacji. 5. Wnioski i rekomendacje Przeprowadzony monitoring można określić mianem jedynie wstępnego badania, ukazującego dokładniej pewne aspekty istotnego problemu społecznego jakim jest niedostateczny udział społeczeństwa obywatelskiego w przygotowaniu aktów prawnych. Brak czasu uniemożliwił podjęcie działań na rzecz zmiany, w związku z czym monitoring ograniczył się do zidentyfikowania problemu, opisania stanu prawnego oraz przeprowadzenia badania na temat praktycznych aspektów realizacji przez podmioty administracji rządowej obowiązku konsultacji społecznych. Niemniej jednak, już ta analiza może stanowić podstawę do sformułowania pewnych ogólnych wniosków i rekomendacji w zakresie dalszych działań w temacie konsultacji społecznych: Bez wątpienia podstawowym źródłem obecnego stanu rzeczy tj. arbitralności procesu konsultacji społecznych, pozostają prawne regulacje tej sfery. Dobór partnerów i zakres konsultacji jest pozostawiony w gestii organów inicjujących co wynika wprost z Regulaminu Prac Rady Ministrów. Zmiana w tym zakresie wymaga najprawdopodobniej zmiany Regulaminu. Wśród organów administracji rządowej widać wyraźnie minimalistyczne podejście do kwestii konsultacji preferowaną formą współpracy jest wysyłanie projektów aktów prawnych do wybranych partnerów oraz ogłaszania projektów w BIPach ministerstw i Rządowego Centrum Legislacji (czyli wypełnianie zobowiązań wynikających z ustaw i regulaminu prac Rady Ministrów). Widać więc wyraźnie, że zalecenia zawarte w Zasadach konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych nie są (z nielicznymi wyjątkami) wdrażane przez organy administracji rządowej. Istnieje więc potencjalna ścieżka zmiany praktyki konsultacji, poprzez nacisk (społeczny) na egzekwowanie przez rząd wykonywania zaleceń zawartych w Zasadach przez ministerstwa. Istnieją także dobre praktyki w rodzaju konferencji i spotkań roboczych oraz zespołów opiniodawczo-doradczych stosowanych w Ministerstwach Rolnictwa 21

22 i Rozwoju Wsi oraz Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. Jednym ze sposobów na usprawnienie procedury konsultacji społecznych byłoby upowszechnienie tych praktyk. Podsumowując, istnieje olbrzymie pole do działań obywatelskich w sferze konsultacji społecznych, a także co najmniej kilka kwestii, w oparciu o które organizacje pozarządowe mogą starać się wpłynąć na rządzących w celu wprowadzenia przejrzystego i sprawiedliwego systemu prawnego regulującego zasady dostępu do konsultacji społecznych. Niniejszy raport może stanowić podstawę do podjęcia takich działań dla wszystkich tych osób i organizacji. 22

23 Bibliografia: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2003 r. Nr 24 poz. 199 z późn. zm.) Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej (Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz z późn. zm.) Uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. regulamin prac Rady Ministrów (M.P. z dnia 5 kwietnia 2002 r. z późn. zm.) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 stycznia 2009 r. (M.P Nr 5 poz. 47) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100 poz. 908 z późn. zm.) Wytyczne od oceny skutków regulacji (dokument przyjęty przez Radę Ministrów r.), źródło: Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych (Dokument rekomendowany do stosowania decyzją Komitetu Stałego Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2009 r. (KRM ), źródło: Spis załączników: Wnioski do 16 ministerstw w trybie dostępu do informacji publicznej. Odpowiedzi z 14 ministerstw. 23