ANTÓNIO LORENA DE SÈVES MAGISTER NAUK PRAWNYCH, WYDZIAŁ PRAWA, UNIWERSYTET NOVA W LIZBONIE

Transkrypt

1

2 AUTORZY: BOGDAN DOLNICKI PROFESOR ZWYCZAJNY DOKTOR HABILITOWANY NAUK PRAWNYCH, KIEROWNIK KATEDRY PRAWA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WYDZIAŁU PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATOWICACH RENATA CYBULSKA DOKTOR NAUK PRAWNYCH, ADIUNKT W KATEDRZE PRAWA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WYDZIAŁU PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATOWICACH JOANNA JAGODA DOKTOR HABILITOWANY NAUK PRAWNYCH, PROFESOR UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATEDRZE PRAWA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA WYDZIALE PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATOWICACH ANNA ŁABNO PROFESOR DOKTOR HABILITOWANY NAUK PRAWNYCH, KIEROWNIK KATEDRY PRAWA KONSTYTUCYJNEGO WYDZIAŁU PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATOWICACH ROMAN MARCHAJ DOKTOR NAUK PRAWNYCH, ASYSTENT W KATEDRZE PRAWA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA WYDZIALE PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATOWICACH ALEKSANDER MAREKWIA DOKTOR NAUK PRAWNYCH, ADIUNKT W KATEDRZE PRAWA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA WYDZIALE PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATOWICACH ANNA WIERZBICA DOKTOR HABILITOWANY NAUK PRAWNYCH, ADIUNKT W KATEDRZE PRAWA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA WYDZIALE PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATOWICACH JOÃO CAUPERS DOKTOR NAUK PRAWNYCH, PROFESOR ZWYCZAJNY, WYDZIAŁ PRAWA, UNIWERSYTET NOVA W LIZBONIE ISABEL CELESTE FONSECA DOKTOR NAUK PRAWNYCH, PROFESOR, KATEDRA PRAWA, UNIWERSYTET W MINHO ANA RAQUEL MONIZ DOKTOR NAUK PRAWNYCH, PROFESOR, WYDZIAŁ PRAWA, UNIWERSYTET W COIMBRZE ANTÓNIO LORENA DE SÈVES MAGISTER NAUK PRAWNYCH, WYDZIAŁ PRAWA, UNIWERSYTET NOVA W LIZBONIE

3 SAMORZĄD TERYTORIALNY W POLSCE I PORTUGALII ANALIZA PRAWNOPORÓWNAWCZA LOCAL GOVERNMENT IN POLAND AND PORTUGAL COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS redakcja naukowa Bogdan Dolnicki Zamów książkę w księgarni internetowej Warszawa 2015

4 Publikacja dofinansowana przez Uniwersytet Śląski w Katowicach Stan prawny na 1 lipca 2015 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Maź Tłumaczenie Anna Sorówka-Łach Opracowanie redakcyjne Katarzyna Rybczyńska Łamanie Andrzej Gudowski Układ typograficzny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na P I K Copyright by Wolters Kluwer SA, 2015 ISBN ISSN Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

5 Spis treści/contents Wstęp / 7 Introduction / 9 Polska / 11 Anna Łabno I. System rządów w Rzeczypospolitej Polskiej / 13 Bogdan Dolnicki II. Miejsce samorządu terytorialnego w polskich konstytucjach / 41 Roman Marchaj, Anna Wierzbica, Aleksander Marekwia III. Jednostki samorządu terytorialnego / 60 Renata Cybulska IV. Wybory organów samorządowych / 131 Joanna Jagoda V. Nadzór nad samorządem terytorialnym / 148 Poland / 185 Anna Łabno I. The system of government of the Republic of Poland / 187 Bogdan Dolnicki II. The place of local self-government in the Polish constitutions / 216

6 Spis treści/contents Roman Marchaj, Anna Wierzbica, Aleksander Marekwia III. Local government divisions / 235 Renata Cybulska IV. Elections of self-government bodies / 306 Joanna Jagoda V. Supervision of local self-government / 323 Portugal / 359 João Caupers, Ana Raquel Moniz, Isabel Celeste Fonseca, António Lorena de Sèves I. The system of government / 361 II. The place of local government in the constitution / 368 III. Local government divisions / 371 IV. Supervision/control of regional and local government / 399 Portugalia / 441 João Caupers, Ana Raquel Moniz, Isabel Celeste Fonseca, António Lorena de Sèves I. System rządów / 443 II. Miejsce samorządu terytorialnego w Konstytucji / 451 III. Jednostki samorządu terytorialnego / 454 IV. Nadzór/kontrola nad samorządem regionalnym i lokalnym / 484

7 Wstęp Monografia stanowi efekt międzynarodowego projektu badawczego zrealizowanego przez pracowników Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach oraz portugalskich pracowników naukowych wydziałów prawa: Uniwersytetu Nova w Lisbonie, Uniwersytetu w Coimbrze oraz Uniwersytetu w Minho. Opracowanie jest pierwszą publikacją naukową zawierającą jednocześnie analizę polskiego i portugalskiego ustroju samorządu terytorialnego oraz porównanie tych dwóch systemów administracji publicznej. Będąc efektem twórczej pracy licznej grupy pracowników naukowych, posiadając polską i angielską wersję językową, monografia stanowi istotny wkład nie tylko w rozwój polskiej i portugalskiej nauki w zakresie prawa administracyjnego. Przedmiotowe dzieło jest także cennym źródłem wiedzy dla praktyków prawa samorządu terytorialnego. Wśród omawianych tematów znalazły się bowiem kwestie, które dotychczas nie były przedmiotem zainteresowania doktryny, a mogące stanowić przyczynek do wzajemnej wymiany doświadczeń w zakresie szeroko rozumianej praktyki samorządu terytorialnego. Tytułem przykładu wskazać można na przeanalizowaną w monografii problematykę konstytucyjnego usytuowania polskiego i portugalskiego samorządu terytorialnego w ustroju państwowym, rolę, znaczenie i zadania lokalnych oraz regionalnych jednostek samorządu terytorialnego, a także pozycję prawną organów tych jednostek. Tego typu publikacji o charakterze prawno-porównawczym nie było dotychczas na rynku. Doświadczenia portugalskie mogą się okazać bardzo interesujące z punktu widzenia dalszego rozwoju polskiego samorządu terytorialnego. Z tego względu książka powinna znaleźć szerokie grono potencjalnych odbiorców, do których poza praktykami samorzą-

8 Wstęp du zaliczyć należy studentów, doktorantów i pracowników naukowych akademickich oraz uniwersyteckich wydziałów prawa, administracji, politologii czy socjologii bądź stosunków międzynarodowych. Bogdan Dolnicki

9 Introduction This monograph is an outcome of an international research project carried out by academics from the Chair of Local Government Law at the Faculty of Law and Administration of the University of Silesia in Katowice and by Portuguese academics from the Faculties of Law at Nova University in Lisbon, the University of Coimbra and the University of Minho. This is the first scientific publication which combines both an analysis of the Polish and Portuguese local government systems and a comparative study of those two systems of public administration. The monograph, being a result of the constructive work of the numerous group of scientists and compiled in the Polish and English language versions, is a significant contribution to the development of the Polish and Portuguese science in the field of administrative law. The foregoing publication is also a valuable source of knowledge for practitioners of local government law. The discussed topics embrace issues which have not been so far the subject of interest in the legal doctrine and which may give an incentive to the bilateral exchange of expertise in a broadly understood local government practice. For example, one may invoke the analysed problems of the constitutionally defined place of Polish and Portuguese local governments within the respective systems of government, the role, significance and tasks of the local and regional government divisions and bodies, as well as the legal status thereof. Such sort of comparative legal publications have not been available on the market so far. The Portuguese experience may prove very interesting in the context of development of the Polish local government. Consequently, the book should attract a wide group of potential readers, including apart from practitioners of local government law students,

10 Introduction PhD students, scientists and academics in the faculties of law, administration, political science, sociology or international relations. Bogdan Dolnicki

11 Polska

12

13 Anna Łabno I. System rządów w Rzeczypospolitej Polskiej 1. Reformy ustrojowe w latach Powstanie określonego systemu rządów jest wynikiem oddziaływania bardzo różnorodnych czynników i można zaryzykować twierdzenie, że w każdym wypadku odbywa się w długim procesie przekształceń. Podobnie było też w przypadku polskim. Formalnie można wskazać datę, od której rozpoczął się proces zmian ustrojowych, których ostatecznym skutkiem było uchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. 1 Okres, który upłynął więc od wyborów 4 czerwca 1989 r. postronnemu obserwatorowi może się wydawać długi. Trzeba jednakże uwzględnić, że akt ten został przyjęty w warunkach trwającej gruntownej przebudowy nie tylko polskiego ustroju politycznego, ale także systemu ekonomicznego, w tym zwłaszcza prawa własności, jak również stosunków społecznych. Spuścizna rządów komunistycznych w Polsce stanowiła, jak zresztą we wszystkich krajach dawnego bloku radzieckiego, realną przeszkodę na drodze budowania nowego modelu władzy politycznej. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że zmiany ustrojowe zostały w czerwcu 1989 r. zaledwie rozpoczęte. Polska wykorzystała metodę przekształceń zbliżoną do hiszpańskiej, nie było bowiem okoliczności sprzyjających, przynajmniej w zakresie instytucjonalnym, zmianom o charakterze gwałtownym umożliwiającym likwidację starego systemu władzy w krótkim okresie czasu. Uchwalenie nowej Konstytucji w 1997 r. nie oznaczało zatem zakończenia procesu transformacji ustrojowej. Był to już jednak na pewno taki moment historyczny, który umożliwiał zawarcie kompromisu na poziomie wystarczającym 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). 13

14 Anna Łabno do uchwalenia konstytucji. Warto natomiast przyjrzeć się nieco bliżej tym kilku latom, które doprowadziły do uchwalenia konstytucji. Zanim przejdę do analizy zagadnień ściśle merytorycznych, wyjaśnienia wymaga tytułowe pojęcie systemu rządów. Rozumiemy przez nie stosunki między organami władzy ustawodawczej, a więc parlamentem a organami władzy wykonawczej, tj. głową państwa i rządem. Przedmiotem omówienia nie będzie jednak usytuowanie i działanie władzy sądowniczej, gdyż zajmuje ona w systemie władzy zupełnie odrębną pozycję wyznaczoną przede wszystkim zasadami niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Ta specyfika powoduje, że sądownictwa nie należy włączać do dyskusji o zakresie i metodach wykonywania władzy politycznej. Oprócz powyższego wyłączenia należy poczynić jeszcze jedno zastrzeżenie. Otóż system rządów może występować w dwóch ujęciach. Może być widziany z perspektywy wyłącznie prawno-ustrojowej, a więc norm prawa konstytucyjnego lub z punktu widzenia miejsca zajmowanego w systemie politycznym 2. W tym drugim przypadku istotne znaczenie mają polityczne mechanizmy wykonywania władzy. Niniejsze opracowanie, ze względu na ograniczoną objętość, zostanie zawężone do charakterystyki jedynie prawnych mechanizmów systemu rządów. Tylko wyjątkowo pojawią się odniesienia do kwestii ściśle politycznych. Natomiast ze względu na specyfikę tematyczną całości niniejszej monografii, zostaną także przedstawione podstawowe założenia Konstytucji dotyczące samorządu terytorialnego Porozumienie okrągłego stołu i jego skutki ustrojowe Zasadnicze znaczenie w procesie likwidowania instytucji komunistycznego systemu rządów miały obrady okrągłego stołu, w których brali udział przedstawiciele rządu i reprezentacja Solidarności. Najważniejsze były ustalenia dotyczące reform politycznych 3. Zdecydowano wówczas o przeprowadzeniu częściowo wolnych wyborów, powołaniu dwóch izb parlamentu, czyli Sejmu i Senatu, oraz prezy- 2 S. Gebethner, System rządów w Rzeczypospolitej Polskiej model konstytucyjny a praktyka (w:) Z. Maciąg (red.), Stosowanie Konstytucji RP z 1997 roku doświadczenia i perspektywy, Kraków 2006, s Por. A. Dudek, Pierwsze lata III Rzeczypospolitej , Kraków 2002, s. 32 i n. 14

15 I. System rządów w Rzeczypospolitej Polskiej denta. Ten ostatni miał gwarantować stronie rządowej silną pozycję w systemie władzy, natomiast gwarancja wolnych wyborów do Senatu dawała szanse stronie Solidarnościowej. Wybory do Sejmu były częściowo wolne, co oznaczało, że do dyspozycji opozycji oddano 35% miejsc, większość zatem, czyli 65% pozostało w dyspozycji rządu. Mandaty te z góry zostały przeznaczone dla rządzących sił politycznych. Zdecydowano także o wystawieniu listy krajowej w wyborach do Sejmu, z której miało zostać wybranych 35 posłów. W swoim założeniu rozwiązanie to miało wzmocnić pozycję strony rządowej. Ustalenia poczynione podczas obrad okrągłego stołu zostały przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. zmieniającą Konstytucję Polski Ludowej z 1952 r., znaną jako tzw. nowela kwietniowa. Był to pierwszy akt konstytucyjny, który w istotny sposób zmieniał konstytucję PRL wzorowaną na rozwiązaniach konstytucji stalinowskiej z 1936 r. Nie należy przeceniać jego znaczenia, ale w zgodnej opinii specjalistów odegrał on ważną rolę w przygotowaniu Polski do fundamentalnych reform ustrojowych. Nowela kwietniowa nie eliminowała ani też nie wprowadziła żadnych nowych zasad ustrojowych. W szczególności dotyczyło to aksjologii ustroju politycznego. Dokonała natomiast zmian w sposobie wykonywania władzy, wskazując kierunek postępowania w przyszłości. Pamiętać należy bowiem, że była efektem kompromisu politycznego i celem jej było zachowanie pozycji dotychczasowych piastunów władzy. Nadal więc obowiązywały takie zasady, jak suwerenności ludu pracującego miast i wsi, kierowniczej roli partii komunistycznej, socjalistycznego systemu gospodarczego, opartego na uspołecznionych środkach produkcji i socjalistycznych stosunkach produkcji. W zakresie modelu sprawowania władzy Sejm utrzymał, przynajmniej formalnie, swoją pozycję najwyższego organu władzy państwowej. Zachowana została więc zasada jedności władzy państwowej. Równocześnie jednak szeroko zostały ustalone kompetencje prezydenta. Przede wszystkim należy wskazać, że w wyniku nowelizacji Prezydent stał się najwyższym przedstawicielem Państwa Polskiego w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co dowodzi wyposażenia głowy państwa w tradycyjne funkcje reprezentacyjne. Ponadto uzyskał także bardziej politycznie znaczącą funkcję, a mianowicie strażnika podstawowych wartości przyjętych dla polskiej państwowości takich, jak suwerenność, bezpieczeństwo, nienaruszalność i niepodzielność terytorium. 15

16