Informacja. Nr 339. Postępowania antydumpingowe barierą polskiego eksportu. Zdzisław Wołodkiewicz - Donimirski

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Postępowania antydumpingowe barierą polskiego eksportu Wrzesień 1995 Zdzisław Wołodkiewicz - Donimirski Informacja Nr 339 Polscy eksporterzy są oskarżani o sprzedawanie towarów i usług po cenach dumpingowych, najczęściej przez producentów z Unii Europejskiej. Od momentu wejścia w życie Umowy Przejściowej (marzec 1992), Unia Europejska wszczyna średnio jedno postępowanie antydumpingowe rocznie. Ostatnio jednak postępowania te dotyczą coraz ważniejszych pozycji w naszym eksporcie (nawozy azotowe, cement). Środki antydumpingowe stosowane przez Unię Europejską, USA i Kanadę przyczyniły się bądź do wyeliminowania, bądź do poważnego ograniczenia polskiego eksportu szeregu towarów.

2 BSE 1 Z dumpingiem mamy do czynienia wtedy, gdy sprzedajemy dany towar lub usługę na rynku zagranicznym po cenach niższych niż na rynku krajowym. Rys historyczny ustawodawstwa antydumpingowego Sprzedaż w eksporcie po cenach niższych niż w kraju uznano za nieuczciwą metodę konkurencji już na początku XX wieku. Pierwsze zaczęły stosować przepisy antydumpingowe szybko rozwijające się, "młode" kraje pozaeuropejskie, takie jak Kanada (1904), Nowa Zelandia (1905), Australia (1906), Południowa Afryka (1914). Za pośrednictwem regulacji antydumpingowych państwa te starały się bronić przed prężnie rozwijającym się przemysłem niemieckim, zwłaszcza chemicznym. Po II wojnie światowej rozpoczęło się "porządkowanie" reguł panujących w handlu międzynarodowym w ramach Ogólnego Porozumienia w sprawie Taryf i Handlu (GATT). Zasady ograniczenia praktyk protekcjonistycznych zawarto w artykule VI GATT. W latach powojennych artykuł ten był parokrotnie modyfikowany. W czasie Rundy Kennedy'ego wynegocjowano Porozumienie w sprawie stosowania artykułu VI GATT tzw. Kodeks Antydumpingowy. Weszło ono w życie 1 lipca 1968 r. Zmodyfikowano je w 1979 r. w czasie Rundy Tokijskiej, a Polska formalnie podpisała i ratyfikowała Porozumienie w 1981 r. Faktycznie jednak możliwość zastosowania procedur antydumpingowych została wprowadzona do systemu polskiego prawa wewnętrznego po raz pierwszy na mocy Prawa celnego z 1989 r 1. Główne zasady postępowań antydumpingowych w świetle Artykułu VI GATT (Kodeks Antydumpigowy) Do momentu przystąpienia do WTO (do 1 lipca 1995 r.), w zakresie postępowań antydumpingowych, obowiązywał Polskę Kodeks Antydumpingowy. Według artykułu VI GATT sama sprzedaż po cenach dumpingowych, tj. poniżej tzw. wartości normalnej, nie jest warunkiem wystarczającym do podejmowania działań antydumpingowych 2. Warunkiem drugim jest wyrządzenie poważnej szkody przemysłowi kraju importera lub opóźnienie powstania odpowiedniego przemysłu w tym kraju. Wartością normalną jest cena, po której podobny produkt jest sprzedawany na rynku wewnętrznym kraju eksportera. Jeżeli nie można jej ustalić, bo np. nie sprzedaje się podobnego produktu w kraju łub sprzedaje się w niewielkich ilościach wartością normalną jest: - cena (może być najwyższa, lecz reprezentatywna), po której podobny produkt 1 Ewa Kaliszuk, Postępowania antydumpingowe w latach prawo i praktyka, Instytut Gospodarki Światowej, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa, grudzień 1991, s Od Gatt do WTO skutki, Rundy Urugwajskiej dla Polski, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego; Warszawa, styczeń 1995, s. 97.

3 2 BSE jest sprzedawany do kraju trzeciego w normalnym obrocie handlowym, - koszty produkcji w kraju pochodzenia powiększone o racjonalne koszty sprzedaży i zysk. W obliczaniu wartości normalnej uwzględnia się różnice w warunkach sprzedaży, opodatkowaniu i inne wpływające na porównywalność z ceną eksportową. Wielkość, o jaką wartość normalna jest wyższa od ceny eksportowej, jest tzw. marżą lub marginesem dumpingu. Jej wystąpienie jest właśnie istotą dumpingu i podstawą do określenia wysokości cła antydumpingowego. Cło to nie może być wyższe od marginesu dumpingu. Postępowanie antydumpingowe obejmuje 3 etapy: - rozpoczęcie dochodzenia przez odpowiednie instytucje rządowe na wniosek przedstawicieli przemysłu lub rządu kraju trzeciego, - zastosowanie środków tymczasowych po wstępnym dochodzeniu zakończonym potwierdzeniem zaistnienia dumpingu i szkody, - nałożenie cła antydumpingowego lub akceptacji zobowiązania cenowego złożonego przez eksportera. Zobowiązanie cenowe polega na przestrzeganiu w eksporcie tzw. ceny minimalnej wyznaczanej przez odpowiednią instytucję rządową kraju, do którego kierowany jest eksport. Zasady postępowań antydumpingowych w świetle artykułu VI GATT 1994 (WTO) W wyniku długotrwałych negocjacji Rundy Urugwajskiej przyjęto "Porozumienie w sprawie stosowania artykułu VI GATT 1994". Wszystkie postępowania antydumpingowe podejmowane przez członków WTO wobec innych członków tej organizacji będą musiały być zgodne z tym porozumieniem. Dla Polski stało się to obowiązujące od 1 lipca 1995 r. Zmiany wprowadzone w wyniku postanowień WTO dotyczą w większym stopniu kwestii proceduralnych niż samej istoty antydumpingu. Generalnie można stwierdzić, że chociaż postanowienia WTO zmniejszają swobodę krajów oskarżających (importujących) w nadużywaniu procedur do celów protekcjonistycznych, to jednak nadal jednak pozostają liczne możliwości stosowania kontrowersyjnych praktyk w tym zakresie. Ograniczenie swobody nadużywania procedur antydumpingowych do celów protekcjonistycznych zachodzi w ramach nowego porozumienia przede wszystkim poprzez: - uściślenie sytuacji, w których można odrzucić cenę krajową jako podstawę wartości normalnej i zastosować inne metody (nadal jednak istnieje zbyt duża dowolność w tym względzie), - odrzucanie wniosków o wszczęcie postępowania antydumpingowego, w przypadku marginesu dumpingu mniejszego od 2% lub wolumenu importu niższego od 3% globalnego importu, - zwrot nadpłaconego cła, - nienakładanie ceł antydumpingowych na nowych eksporterów bez przeprowadzenia postępowania,

4 BSE 3 - ograniczenie czasu trwania postępowania, maksymalnie do 18 miesięcy, a rewizji do 1 roku 3. Szczegółowe omówienie zasad postępowań antydumpingowych w świetle artykułu VI GATT 1994, ze szczególnym uwzględnieniem elementów wprowadzonych w wyniku Rundy Urugwajskiej znajdzie czytelnik w pracy pt. "Od GATT do WTO, skutki rundy Urugwajskiej dla Polski". 4 Postępowania antydumpingowe wobec polskich towarów Do 1991 roku W latach w różnych krajach świata wszczęto 48 dochodzeń antydumpingowych wobec 29 towarów eksportowanych z Polski. Najwięcej postępowań antydumpingowych względem polskich eksporterów zostało przeprowadzonych w EWG (25), a następnie w Kanadzie (11), Australii (4), Finlandii (4), Szwecji (3) i USA (1). Najczęściej postępowania antydumpingowe wszczynano wobec silników elektrycznych 3-fazowych i płyt pilśniowych 5. W EWG, od 1978 r. do sierpnia 1991 r. wszczętych zostało 32 postępowania antydumpingowe przeciwko importowi 22 polskich towarów. Parokrotnie podlegały postępowaniom antydumpingowym takie towary jak: płyty pilśniowe, silniki elektryczne, soda kalcynowana, siarczan miedzi, łożyska kulkowe, korund sztuczny. Wśród zastosowanych środków antydumpingowych dominowały zobowiązania cenowe (21 przypadków). W 4 przypadkach nałożono cło ostateczne, w tym dwukrotnie na sodę. 1/4 dochodzeń została zakończona bez nałożenia "kary" z powodu minimalnej szkodliwości importu z Polski dla przemysłu EWG. Lata Unia Europejska Jesienią 1992 r. producentom stalowych rur bez szwu ze Wspólnot Europejskich udało się zwiększyć ochronę przed importem tych wyrobów z Polski, Czecho-Słowacji i Węgier. Komisja WE uznała, że import tych rur odbywał się po cenach dumpingowych i spowodował szkodę dla miejscowych producentów. 15 listopada UE wprowadziła tymczasowe cła antydumpingowe na import rur bez w szwu z Polski w wysokości 10,8%. W maju 1993 r. EWG podtrzymała swą poprzednią decyzję i nałożyła ostateczne cło w tej samej wysokości. Cło nie objęło tych eksporterów i producentów, którzy zobowiązali się przestrzegać określonych limitów ilościowych w eksporcie do WE. Pięciu polskich producentów (Huta Częstochowa, Huta Jedność z Siemianowic Śląskich, Huta im. Buczka z Sosnowca, Huta Batory SA z Chorzowa, Huta Andrzej) i dwóch eksporterów zobligowało się do przestrzegania określonego limitów w eksporcie do WE w latach Warto dodać, że było to o 40% mniej niż w 1992 r., kiedy to przez okres 3 Ewa Kaliszuk, Możliwości ochrony przed nadmiernym i nieuczciwym importem w świetle zasad Światowej Organizacji Handlu, referat na seminarium "Od GATT do WTO, skutki Rundy Urugwajskiej dla Polski". 4 Od GATT do WTO, skutki Rundy Urugwajskiej dla Polski, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa, styczeń Ewa Kaliszuk, Postępowania antydumpingowe w latach prawo i praktyka, Instytut Gospodarki Światowej, Szkoła Główna Handlowa, grudzień 1991, s. 28.

5 4 BSE 10 miesięcy (od marca tego roku) Umowa Przejściowa z WE już obowiązywała 6. W grudniu 1992 r. Komisja nałożyła ostateczne cło antydumpmgowe w wysokości 32% na żelazokrzem pochodzący z Polski (na okres 5 lat), z wyjątkiem dostaw z Huty Łaziska. Przedsiębiorstwo to zobowiązało się podnieść ceny do poziomu zadowalającego producentów z WE. Postępowania antydumpingowe zarówno w przypadku rur bez szwu, jak i żelazokrzemu zostały wszczęte w 1991 r. Również w grudniu 1992 r. Komisja WE rozpoczęła dochodzenie antydumpingowe w sprawie importu surówki hematytowej z Polski (a także z Brazylii, republik b. ZSRR i Turcji). W rezultacie wstępnego postępowania podjęto środki tymczasowe, których celem było ograniczenie importu tego surowca z Polski. Środki te w postaci cła antydumpingowego zmiennego obowiązują od 16 stycznia 1994 r 7. Cło to jest różnicą między deklarowaną ceną eksportową, a ceną minimalną, skalkulowaną na podstawie kosztów produkcji producentów Wspólnoty (z wyłączeniem producentów najdroższych) powiększonych o 5% stopę zysku. Warto dodać, że zastosowana przez Komisję WE formuła obliczania cła antydumpingowego jest korzystniejsza dla Polski, niż gdyby nałożono cło na podstawie marży dumpingu (tj. różnicy między wartością normalną a ceną eksportową). Różnica między ceną minimalną a polską ceną eksportową surówki jest niewielka i wynosi zaledwie kilka procent. Natomiast różnica między wartością normalną a ceną eksportową waha się dla polskich hut od 31,5% do 50,2%. Wątpliwości wzbudza jednak fakt, że jako podstawa dla obliczenia wartości normalnej Komisja posłużyła się nie cenami surówki na rynku wewnętrznym w Polsce, lecz samodzielnie "skonstruowanymi" przez ekspertów Komisji kosztami produkcji tego surowca w poszczególnych hutach (metoda "wartości konstruowanej) 8. I tak np. przedstawiciele Komisji zanegowali wysokość odpisów amortyzacyjnych w naszych hutach, twierdząc, że nie odzwierciedlają one nakładów inwestycyjnych poniesionych w przeszłości przez państwo 9. W ramach przeprowadzonego postępowania antydumpingowego Komisja WE obliczyła marżę dumpingową dla polskich producentów surówki. Wyniosła ona (marża): -31,5% - dla Huty Częstochowa, -34,6% - dla-huty Bobrek, -50,2% - dla Huty Szczecin. W maju 1993 Ti Komisja WE wszczęła postępowanie antydumpingowe wobec polskich (i bułgarskich) eksporterów nawozów dwuskładnikowych UAN (mieszani- 6 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski, Realizacja Układu o stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi, Informacja BSE nr 158, Biuro Studiów i Ekspertyz, grudzień W lipcu 1994 r. potwierdzono tę decyzję nakładając cło ostateczne (w takiej samej wysokości jak cło tymczasowe). Cła antydumpmgowe nakłada się zgodnie z procedurą antydumpingową WE na 5 lat. 8 Metoda wartości konstruowanej lub ceny konstruowanej (costructed value) polega na zsumowaniu kosztów produkcji (razem z tzw. rozsądnym zyskiem) i kosztów sprzedaży danego towaru. Koszty te są "konstruowane" przez odpowiednie władze kraju oskarżającego o dumping. Metodę tę stosuje się m.in. w sytuacji, gdy władze antydumpingowe kraju oskarżającego uważają, że dany towar jest sprzedawany na rynku krajowym eksportera poniżej kosztów produkcji. W takiej sytuacji jako podstawa do określenia wartości normalnej ceny krajowe nie mogą stosowane. 9 Tymczasowe cło antydumpingowe na polską surówkę, "Wspólnoty Europejskie" nr 2/1994, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego.

6 BSE 5 na mocznika i saletry amonowej). W wyniku trwającego ponad rok dochodzenia, pod koniec czerwca 1994 r., Komisja nałożyła cła tymczasowe na polski (i bułgarski) import wyżej wymienionych nawozów. Decyzja ta została potwierdzona od 1 stycznia 1995 r. przez wprowadzenie ceł ostatecznych, w takiej samej wysokości 10. Warto dodać, że wartość eksportu polskich nawozów azotowych UAN do Unii Europejskiej wynosi ok. 40 mln USD. Wysokość cła została zróżnicowana w zależności od tego czy sprowadzane do UE nawozy pochodzą od oskarżonych producentów i eksporterów, czy od innych pośredników. W przypadku tych pierwszych, tj. Ciech-u, Zakładów Azotowych w Kędzierzynie i Zakładów Azotowych w Puławach cło stanowi różnicę pomiędzy ceną minimalną (89 ECU za tonę) i ceną eksportową, na bazie cii., powiększoną o cło. Podobnie jak w przypadku surówki hematytowej, formuła obliczania cła na podstawie tzw. marginesu szkody (tj. różnicy między ceną towaru wspólnotowego i importowanego), a nie na podstawie marginesu dumpingu (tj. różnicy między wartością normalną i ceną ceną eksportową) jest korzystna dla polskich eksporterów, gdyż marżę dumpingu ustalono wysoko (od 27% do 40%). Decydujący wpływ na wysokość marży dumpingowej było przyjęcie, przez rewidentów Komisji, do kalkulacji kosztów produkcji nawozów UAN w Polsce 11 światowych cen gazu ziemnego (główny składnik kosztów produkcji UAN). Jak wiadomo ceny gazu ziemnego w Polsce są niższe od cen zachodnioeuropejskich. Pod koniec kwietnia 1994 r. Komisja Europejska rozpoczęła, na wniosek producentów niemieckich, postępowanie antydumpingowe wobec polskich (a także czeskich i słowackich) eksporterów cementu portlandzkiego. Do obliczenia wartości normalnej polskiego cementu Komisja zamierza zastosować metodę wartości konstruowanej (patrz przypis 6), która pozwala na dość swobodną kalkulację kosztów produkcji oskarżanego o dumping eksportera. Wartość eksportu cementu portlandzkiego do Unii Europejskiej przekroczyła w 1994 r. 100 mln USD. 10 czerwca br. Komisja Europejska wszczęła postępowanie antydumpingowe przeciwko importowi cynku bezstopowego i nieuszlachetnionego z Polski i niektórych krajów Wspólnoty Niepodległych Państw. Według producentów z Unii Europejskiej, polscy eksporterzy sprzedawali cynk na rynek Wspólnoty o 13% poniżej cen uzyskiwanych w kraju (margines dumpingu wynosi więc 13%). Polska strona uważa wszczęcie postępowania za nieuzasadnione, gdyż sprzedawany przez Polskę cynk jest gorszej jakości, a poza tym przeważająca większość eksportowanego metalu jest reeksportowana, a więc opuszcza teren Unii. W 1994 r. wartość eksportu cynku i wyrobów z cynku do krajów Unii wynosiła ok. 45 mln USD. W ostatnich miesiącach zagrożeni postępowaniem antydumpingowym są także polscy eksporterzy palet drewnianych i niektórych wyrobów stalowych. Warto dodać, że 10 Ewa Kaliszuk, Cła atydumpingowe na polskie nawozy importowane do UE, Wspólnoty Europejskie nr 1/ Określenie wartości normalnej nastąpiło na podstawie metody "wartości konstruowanej" (patrz przypis 6), a nie na podstawie cen wewnętrznych. W Polsce bowiem nie sprzedaje się UAN na rynku wewnętrznym, gdyż rolnicy nie są przygotowani do odbioru nawozów płynnych.

7 6 BSE Polska jest największym dostawcą palet do Unii Europejskiej, a wartość tego eksportu wynosi ok. 90 mln USD. W styczniu 1995 r. do Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą wpłynęło pismo z Brukseli informujące, że polscy eksporterzy palet stosują dużo niższe ceny kontraktowe niż eksporterzy z krajów Unii i krajów trzecich. Według obliczeń wykonanych na zlecenie wspólnotowych producentów margines dumpingu na eksportowane przez Polskę pakiety wynosi 18%-28%. Jako podstawę do określenia wartości normalnej przyjęto ceny konstruowane (patrz przypis 8). Reakcją MWGzZ było wydanie decyzji o wprowadzeniu czasowego ograniczenia wywozu palet drewnianych i elementów do ich montażu (rozporządzenie Rady Ministrów z 26 kwietnia br., Dz. U. nr 48, poz. 251). Według MWGzZ wprowadzenie obowiązku uzyskiwania pozwoleń na wywóz palet nie ma na celu ograniczenie eksportu lecz wyeliminowanie transakcji eksportowych zawieranych po cenach dumpingowych. Ograniczenie eksportu palet nie może być tylko oceniane w kategoriach ściśle ekonomicznych. Z jednej strony - można przypuszczać, że limitowanie wywozu wywrze niekorzystny efekt na sytuację producentów, którzy zatrudniają w całym kraju ok. 20 tys. osób. Z drugiej strony - nie brak głosów uważających, że do produkcji palet stosuje się wysokiej jakości drewno, a wywóz ten przyczynia się do rabunkowego wycinania lasów. Opinie takie pojawiły się m. in. na posiedzeniu Komisji Stosunków Gospodarczych z Zagranicą 19 kwietnia 1995 r. Wiele wskazuje na to, że Komisja Europejska otworzy wkrótce postępowanie antydumpingowe przeciwko wielu producentom stali z krajów Europy Środkowo- Wschodniej (w tym także z Polski). Powodem otwarcia postępowania jest wniosek złożony przez europejskie Zrzeszenie Stali Eurofer, w którym postuluje się wprowadzenie skuteczniejszej ochrony dla zachodnioeuropejskiego przemysłu stalowego. We wniosku Eurofer wskazuje się, szybką dynamikę importu stali do krajów Unii Europejskiej w 1994 i 1995 r. Ceny importowanych produktów są znacznie niższe od cen oferowanych przez huty Wspólnot. Dotyczy to przede wszystkim stali walcowanej, blach grubych i drutu. Inne kraje W lipcu 1992 r. władze amerykańskie wszczęły postępowanie antydumpingowe wobec polskich eksporterów blach grubych. W wyniku tego postępowania w styczniu 1993 r. nałożono cła tymczasowe w wysokości 75,4% na blachy grube importowane z Polski. Ostateczne cła ustalono na nieco niższym poziomie (62%), ale były one wystarczająco wysokie aby wyeliminować polskich eksporterów z rynku amerykańskiego. W 1993 r. miały miejsce dwie rewizje procesów antydumpingowych przeprowadzonych w Kanadzie w latach wcześniejszych wobec polskich eksporterów obuwia gumowego i amunicji myśliwskiej. Postępowanie w stosunku do eksporterów amunicji zostało umorzone, natomiast na kalosze nałożono cło ostateczne w październiku 1993 r. W 1993 r. rozpoczęto także postępowania antydumpingowe wobec polskich eksporterów profilów stalowych (Wenezuela), a w 1994 r. wobec polskich eksporterów papieru (Turcja). Oba dochodzenia zostały umorzone.

8 BSE 7 Podsumowując można stwierdzić, że polscy eksporterzy są oskarżani o sprzedawanie po cenach dumpingowych najczęściej przez producentów z Unii Europejskiej. Wynika to z dominującego udziału tego ugrupowania w naszym eksporcie, a także z częstego stosowania tego protekcjonistycznego instrumentu przez Komisję Europejską. Od momentu wejścia w życie Umowy Przejściowej (marzec 1992) Unia Europejska wszczyna średnio jedno postępowanie antydumpingowe rocznie. Wiele wskazuje jednak na to, że w 1995 r. norma ta może zostać znacznie przekroczona. Z reguły jednak postępowania te dotyczą ważnych pozycji w naszym eksporcie (nawozy azotowe UAN, cement). Trzeba przy tym pamiętać, że środki antydumpingowe (głównie cła) obowiązują 5 lat.