Part I DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI. Elementy wspólnych ram strategicznych na lata dla

Transkrypt

1 EUROPEAN COMMISSION Brussels, SWD(2012) 61 final Part I DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Elementy wspólnych ram strategicznych na lata dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego EN EN

2 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Elementy wspólnych ram strategicznych na lata dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego Niniejszy dokument roboczy został sporządzony na podstawie wniosków dotyczących rozporządzeń przyjętych przez Komisję Europejską w dniu 6 października 2011 r., 12 października 2011 r. i 2 grudnia 2011 r. i nie przesądza o ostatecznym charakterze aktów prawnych, ani treści jakichkolwiek aktów delegowanych lub aktów wykonawczych, które mogą być przygotowane przez Komisję. 2

3 1. WPROWADZENIE Europa musi sprowadzić swoją gospodarkę z powrotem na ścieżkę trwałego wzrostu. Wymaga to połączenia konsolidacji fiskalnej, reform strukturalnych i ekologicznego wzrostu gospodarczego stymulującego inwestycje. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności (FS), Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR) zmierzają do osiągnięcia komplementarnych celów polityki, a ich zarządzanie jest dzielone między państwa członkowskie i Komisję. Są one głównym źródłem inwestycji na poziomie UE, mających pomóc państwom członkowskim w przywróceniu i zwiększeniu wzrostu oraz w odnowie gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu, jednocześnie zapewniając trwały rozwój, zgodnie z celami strategii Europa W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) instrumentom tym przypisane są jasne cele. Komisja uważa, że mogłyby one być skuteczniej realizowane, gdyby wspomniane pięć funduszy było lepiej skoordynowanych (aby uniknąć ich nakładania się i zmaksymalizować synergie) i w pełni zintegrowanych z zarządzaniem gospodarczym UE. Byłoby także lepiej, gdyby fundusze te przyczyniały się do realizacji strategii Europa 2020 poprzez zaangażowanie krajowych, regionalnych i lokalnych zainteresowanych stron. Dlatego Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów dla wszystkich pięciu funduszy. Wniosek przewiduje ściślejszą koordynację funduszy w celu osiągnięcia: koncentracji zasobów na celach strategii Europa 2020 poprzez wykorzystanie wspólnego zestawu celów tematycznych, do realizacji których przyczynią się fundusze; uproszczenia poprzez bardziej spójne zasady planowania i realizacji; wzmocnionego nacisku na wyniki poprzez podstawę oceny wykonania i rezerwę na wykonanie; harmonizacja zasad kwalifikowalności i rozszerzenie uproszczonych opcji kosztów w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla beneficjentów i władz zarządzających. Ponadto we wniosku przewiduje się przyjęcie umów o partnerstwie, w których określone zostaną zobowiązania partnerów na poziomie regionalnym i lokalnym. Umowy te będą odpowiadały celom strategii Europa 2020 i krajowych programów reform. W umowach podkreślone będzie zintegrowane podejście do rozwoju terytorialnego wspierane przez wszystkie fundusze objęte zakresem wspólnych ram strategicznych 1. W celu ułatwienia opracowania umów o partnerstwie i programów we wniosku przewidziano przyjęcie wspólnych ram strategicznych (WRS). WRS powinny zwiększyć spójność między zobowiązaniami politycznymi podjętymi w kontekście strategii Europa 2020 a 1 COM(2011) 500/II wersja ostateczna, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Budżet z perspektywy Europy Część II - poszczególne dziedziny polityki, s. 5. 3

4 inwestycjami w terenie. Powinny one zachęcać do integracji poprzez określenie, w jaki sposób fundusze mogą ze sobą współpracować. Zapewnią one także źródło strategicznego kierownictwa, które ma się przełożyć na programowanie przez państwa członkowskie i regiony funduszy WRS w kontekście konkretnych potrzeb, możliwości oraz wyzwań. Celem niniejszego dokumentu roboczego jest określenie głównych elementów WRS jako podstawy do dyskusji z Parlamentem Europejskim i Radą. Obejmują one: dla każdego z celów tematycznych określonych we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów o główne cele strategii Europa 2020 i jej cele polityczne, które powinny zostać uwzględnione przez państwa członkowskie w ich umowach o partnerstwie, ściśle związanych z krajowymi programami reform o oraz główne działania odpowiadające priorytetom inwestycyjnym i priorytetom Unii, które mają zapewnić największą siłę oddziaływania na wzrost, miejsca pracy i zrównoważony rozwój podczas realizacji tych programów 2 ; powiązania z procesem zarządzania w ramach europejskiego semestru; koordynację i integrację funduszy WRS; horyzontalne zasady i cele polityczne realizacji funduszy WRS; opracowanie umów partnerskich i programów w celu sprostania terytorialnym wyzwaniom związanym z inteligentnym i trwałym wzrostem sprzyjającym włączeniu społecznemu; priorytety dla działań w zakresie współpracy. W niniejszym dokumencie wszystkie te elementy zostały omówione w poszczególnych sekcjach. 2. CELE TEMATYCZNE I KLUCZOWE DZIAŁANIA W czerwcu 2010 r. Rada Europejska przyjęła strategię Europa 2020 w celu stymulowania inteligentnego i trwałego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. W strategii określono główne cele UE w zakresie badań i innowacji, zmian klimatu, energii, zatrudnienia, edukacji i zmniejszenia ubóstwa do 2020 r., które powinny zostać przełożone na cele krajowe. W zintegrowanych wytycznych dotyczących strategii Europa oraz w siedmiu inicjatywach przewodnich określone zostały bardziej szczegółowo ścieżki prowadzące do 2 3 We wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów ustalono hierarchię celów, w ramach której cele tematyczne oparte na strategii Europa 2020 są wspólne dla wszystkich pięciu funduszy WRS. Przekłada się to na priorytety inwestycyjne (EFRR, EFS, FS) i priorytety Unii ((EFRROW i EFMR) charakterystyczne dla każdego funduszu i określone we wnioskach dotyczących rozporządzeń w sprawie EFRR, EFS, FS, EFRROW i EFMR. Każdy program powinien zawierać opis działań mających na celu realizację priorytetów inwestycyjnych i priorytetów Unii dla każdego z funduszy WRS. Programy powinny uwzględniać te kluczowe działania, które mają największe oddziaływanie na wzrost, miejsca pracy i zrównoważony rozwój w danym państwie członkowskim lub regionie. Zalecenie Rady z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie ogólnych wytycznych dotyczących polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (Dz.U. L 191 z , s. 28) oraz decyzja Rady z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich (Dz.U. L 308 z , s. 46). 4

5 trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy 4. Jednak aby zmaksymalizować udział funduszy WRS, należy dalej rozwinąć tę strategię w kontekście krajowym i lokalnym. W ten sposób w centrum strategii Europa 2020 pozostanie spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna przy zmobilizowaniu i skoncentrowaniu całej energii i potencjału w celu realizacji priorytetów strategii. We wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów określono jedenaście celów tematycznych. Poprzez określenie głównych celów strategii Europa 2020 dla funduszy WRS oraz szeregu kluczowych działań, które mogą być przeprowadzane łącznie w ramach tych celów tematycznych, WRS mogą dostarczać dalszych wskazówek na temat tego, w jaki sposób fundusze WRS mogą najskuteczniej przyczynić się do osiągnięcia wzrostu w umowach o partnerstwie i w programach: EFRR wniesie wkład do wszystkich celów tematycznych i będzie koncentrować się na obszarach inwestycji związanych z otoczeniem, w którym działają przedsiębiorstwa (infrastruktura, usługi i wsparcie dla przedsiębiorstw, innowacje, technologie informacyjno-komunikacyjne oraz badania) i związanych ze świadczeniem usług dla obywateli w niektórych dziedzinach (energia, usługi internetowe, edukacja, infrastruktura opieki zdrowotnej i socjalnej oraz infrastruktura badawcza, dostępność, jakość środowiska naturalnego). Fundusz Spójności będzie koncentrować się na poprawie środowiska naturalnego, zrównoważonym rozwoju i transeuropejskiej sieci transportowej; EFS będzie programowany w ramach czterech celów tematycznych: zatrudnienia i mobilności zawodowej; kształcenia, umiejętności i uczenia się przez całe życie; wspierania włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa, a także tworzenia potencjału administracyjnego. Działania wspierane z EFS będą także przyczyniać się do realizacji innych celów tematycznych; sześć priorytetów EFRROW będzie dotyczyć inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu w sektorze rolnym, żywnościowym i leśnym oraz generalnie na obszarach wiejskich. Obejmują one transfer wiedzy i innowacje, konkurencyjność rolnictwa, zarządzanie zasobami naturalnymi i działania w dziedzinie klimatu oraz rozwój obszarów wiejskich sprzyjający włączeniu społecznemu; priorytety EFMR, zgodnie z reformą wspólnej polityki rybołówstwa, będą koncentrowały się na rentowności i konkurencyjności rybołówstwa i akwakultury, przy jednoczesnym wsparciu ich zrównoważenia środowiskowego. EFMR będzie wspierał spójność społeczną oraz tworzenie miejsc pracy w społecznościach zależnych od rybołówstwa, w szczególności poprzez dywersyfikację w kierunku innych sektorów morskich, a także działania w obszarze zintegrowanej polityki morskiej. W załączniku I określono w sposób zintegrowany, w odniesieniu do każdego z celów tematycznych, główne cele, które należy zrealizować, kluczowe działania dla każdego funduszu WRS i odpowiadające im ogólne zasady realizacji pomocy, aby zapewnić skuteczne i wydajne wykorzystanie funduszy. 4 Europejska agenda cyfrowa, Unia innowacji, Mobilna młodzież, Europa efektywnie korzystająca z zasobów, Polityka przemysłowa w erze globalizacji, Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia oraz Europejski program walki z ubóstwem. 5

6 3. SPÓJNOŚĆ I ZGODNOŚĆ Z ZARZĄDZANIEM GOSPODARCZYM W UE Strategia Europa 2020 stanowi ramy polityczne dla Unii Europejskiej w bieżącym dziesięcioleciu: jej pięć głównych celów określa, gdzie UE chce być w 2020 r., a w zintegrowanych wytycznych wyznaczono kierunki polityki w perspektywie średniookresowej. W celu uzyskania właściwych wyników należy wdrożyć silniejszy model zarządzania gospodarczego. W ten sposób tematyczne priorytety i cele strategii Europa 2020 przekładają się na roczny cykl wielostronnego nadzoru opartego głównie na sprawozdawczości krajowej i zaleceniach dla poszczególnych krajów. W styczniu 2011 r. zainaugurowano pierwszy europejski semestr oceny koordynacji polityki wraz z przedstawieniem rocznej analizy wzrostu gospodarczego. Każdego roku w analizie tej określa się działania priorytetowe Unii Europejskiej, w tym środki sprzyjające wzrostowi, na następne dwanaście miesięcy w ramach ogólnej strategii Europa 2020, zgodnie z jej długoterminowymi priorytetami. Co roku na wiosnę państwa członkowskie przedstawiają krajowe programy reform (KPR), w których określają środki polityczne służące realizacji priorytetów politycznych określonych w analizie wzrostu gospodarczego oraz zobowiązań wynikających z paktu euro plus w celu stymulowania wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy oraz osiągnięcia krajowych celów określonych w odniesieniu do europejskich celów nadrzędnych. Zapewnieniu zdrowych finansów publicznych służą programy stabilności i konwergencji. Na podstawie szczegółowej oceny krajowych programów reform oraz programów stabilności i konwergencji Komisja proponuje zalecenia dla poszczególnych krajów, które są następnie zatwierdzane przez Radę Europejską do końca czerwca. Zalecenia dla poszczególnych krajów powinny następnie zostać uwzględnione w decyzjach gospodarczych i budżetowych w drugiej połowie roku oraz w krajowych programach reform w roku następnym. Zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące funduszy WRS mają charakter długookresowy i odzwierciedlają podstawowe wyzwania strukturalne, które powinny stać się przedmiotem wieloletnich strategii inwestowania. Niektóre zalecenia będą miały charakter regulacyjny. Tymczasem inne zalecenia będą miały bezpośrednie znaczenie dla obszarów interwencji w ramach funduszy WRS, co wymaga połączenia decyzji regulacyjnych i budżetowych, w tym inwestycji publicznych. Przykłady odpowiednich zaleceń dla poszczególnych krajów - zalecenia związane z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej dotyczą środków sprzyjających wzrostowi określonych w krajowych programach reform, w szczególności środków związanych z badaniami i innowacjami, infrastrukturą i usługami w zakresie technologii informacyjnokomunikacyjnych; poprawa zdolności MŚP do rozwoju i umiędzynarodowienia, w tym łatwiejszy dostęp do finansowania pozabankowego; nowe źródła wzrostu, takie jak technologie niskoemisyjne, efektywność energetyczna oraz odnawialne źródła energii; wsparcie dla gospodarki odpadami i zasobami wodnymi oraz systemy ustalania cen i zrównoważone wykorzystywanie zasobów naturalnych; ustanowienie wieloletnich planów inwestycji w infrastrukturę kolejową; oraz reforma systemów opieki zdrowotnej. - zalecenia oparte na wytycznych dotyczących zatrudnienia, w szczególności te, które mają na celu zwiększenie skuteczności aktywnej polityki rynku pracy oraz zwiększenie potencjału publicznych służb zatrudnienia, propagowanie równości kobiet i mężczyzn, wspieranie zachowania równowagi między życiem zawodowym a prywatnym, lepszą integrację najsłabszych grup na rynku pracy, poprawienie wyników kształcenia, dostosowanie umiejętności do potrzeb rynku pracy, przyjęcie i wdrożenie kompleksowych strategii uczenia się przez całe życie, przeciwdziałanie przedwczesnemu kończeniu nauki szkolnej oraz poprawę dostępu do edukacji. 6

7 Fundusze WRS odgrywają kluczową rolę we wspieraniu środków określonych w zaleceniach dla poszczególnych krajów w celu doprowadzenia do koniecznych zmian strukturalnych i wyrównania braków w realizacji nadrzędnych celów strategii Europa 2020.W szczególności Komisja podkreśliła w 2012 r. w rocznej analizie wzrostu gospodarczego, że państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na priorytetowe traktowanie wydatków w obszarach sprzyjających wzrostowi, takich jak wydatki na kształcenie, badania, innowacje i energię oraz zapewnić efektywność tych wydatków. Szczególną uwagę należy zwrócić na zachowanie lub zwiększenie zasięgu i skuteczności służb zatrudnienia i aktywnej polityki rynku pracy, z naciskiem na bezrobocie osób młodych, oraz na ułatwienie MŚP dostępu do finansowania. Przy przygotowywaniu umowy o partnerstwie, państwa członkowskie i regiony muszą zaprogramować fundusze WRS, biorąc pod uwagę najnowsze odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów wydane przez Radę na podstawie art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4 TFUE i odzwierciedlające krajowe programy reform. Państwa członkowskie powinny również uwzględnić zalecenia Rady w zakresie paktu stabilności i wzrostu. Każde państwo członkowskie powinno określić w umowie o partnerstwie, w jaki sposób różne unijne i krajowe strumienie finansowania przyczyniają się do sprostania wyzwaniom określonym w zaleceniach dla tego państwa. Kontekst globalny, w którym funkcjonują fundusze WRS, może ulec zmianie i mogą pojawić się nowe priorytety, dlatego mechanizmy programowania funduszy WRS muszą być dostatecznie elastyczne, aby ewentualnie przekierować środki finansowe w odpowiedzi na te nowe istotne wyzwania. We wniosku Komisji przewiduje się, że w przypadku gdy zajdą istotne zmiany w unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, można zmienić wspólne ramy strategiczne i umowy o partnerstwie. Ponadto Komisja może zażądać od państwa członkowskiego dokonania przeglądu oraz zaproponowania zmian do umowy o partnerstwie i odpowiednich programów, w celu wdrożenia zaleceń dla tego państwa. 4. WZMOCNIENIE KOORDYNACJI I INTEGRACJI We wniosku dotyczącym wieloletnich ram finansowych Komisja określiła ambitny program mający na celu uproszczenie i zracjonalizowanie budżetu UE 5. Zgodnie z tym podejściem przedstawiła ona wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów ramy mające zapewnić większą spójność i koordynację międzysektorową, jak również potencjalną synergię. Te środki racjonalizacyjne powinny ułatwić składanie i rozpatrywanie wniosków o udzielenie pomocy finansowej oraz zmniejszyć obciążenie administracyjne wnioskodawców i beneficjentów funduszy WRS. Jednocześnie dąży się do większej harmonizacji przepisów zarówno w ramach rozporządzenia finansowego, jak i między przepisami sektorowymi, w celu uproszczenia i lepszej koordynacji Mechanizmy koordynacji między funduszami WRS Podstawę koordynacji między funduszami WRS stanowią wspólne ramy realizacji określone we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. Akty delegowane i wykonawcze będą dalej zwiększać koordynację i spójność między funduszami WRS. Integracja funduszy WRS we wszystkich umowach o partnerstwie z państwami członkowskimi stanowi ramy dla ścisłej koordynacji gwarantujące, że sfinansowane 5 COM(2012) 42 wersja ostateczna, Program uproszczeń dotyczący wieloletnich ram finansowych na lata

8 interwencje spowodują synergie, a usprawnienia doprowadzą do obniżenia kosztów administracyjnych i obciążeń administracyjnych na miejscu. Istotne jest, aby państwa członkowskie dopilnowały, by wszystkie ministerstwa i instytucje zarządzające odpowiedzialne za realizację funduszy WRS współpracowały ściśle ze sobą przy przygotowywaniu, realizacji, monitorowaniu i ocenie umów o partnerstwie i programów. W umowach o partnerstwie powinny zostać określone ustalenia zapewniające koordynację oraz konkretne środki, które zostaną wprowadzone w celu utrzymania takiej koordynacji w całym okresie programowania. Taka koordynacja powinna obejmować: określenie obszarów interwencji, gdzie fundusze WRS mogą się uzupełniać, aby osiągnąć cele tematyczne określone we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. Można to osiągnąć dzięki ścisłej koordynacji programowania w ramach różnych programów finansowanych tylko z jednego funduszu. Ewentualnie państwa członkowskie mają możliwość opracowania i realizacji programów finansowanych z wielu źródeł przez połączenie funduszy EFRR, EFS i Funduszu Spójności w jednym programie; zaangażowanie przez instytucje zarządzające odpowiedzialne za jeden z funduszy WRS innych instytucji zarządzających i odpowiednich ministerstw w opracowanie systemów wsparcia w celu zapewnienia synergii i unikania pokrywania się podejmowanych działań; stworzenie, w stosownych przypadkach, wspólnych komitetów monitorujących programy realizujące fundusze WRS oraz opracowanie innych ustaleń w sprawie wspólnego zarządzania i kontroli w celu ułatwienia koordynacji między instytucjami odpowiedzialnymi za realizację funduszy WRS; większe wykorzystanie wspólnych rozwiązań w zakresie e-rządzenia ukierunkowanych na wnioskodawców i beneficjentów oraz punktów kompleksowej obsługi przy udzielaniu porad dotyczących możliwości wsparcia ze wszystkich funduszy WRS może przyczynić się w dużym stopniu do zmniejszenia obciążenia administracyjnego beneficjentów Mechanizmy koordynacji między funduszami WRS a innymi obszarami polityki i instrumentami UE Konieczne jest zapewnienie spójności działań finansowanych z funduszy WRS z innymi obszarami polityki UE. Szczególnie EFRROW i EFMR są istotnymi elementami ogólnych ram polityki w zakresie wspólnej polityki rolnej, wspólnej polityki rybołówstwa i zintegrowanej polityki morskiej. Ponadto inwestycje ze wszystkich funduszy WRS mogą bezpośrednio przyczynić się do realizacji celów ustanowionych w ramach innych obszarów polityki UE, takich jak środowisko, działania w dziedzinie klimatu, edukacja i zatrudnienie, ale również pośrednio w dziedzinach takich jak jednolity rynek. Państwa członkowskie powinny zapewnić spójność na etapie programowania i realizacji działań interwencyjnych finansowanych z funduszy WRS oraz celów tych obszarów polityki. W wielu dziedzinach więcej niż jeden instrument unijny może dostarczyć środków w celu wspierania osiągnięcia celów strategii Europa Instrumenty te mogą być zarządzane wspólnie z państwami członkowskimi w takich obszarach jak wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, a także w ramach bezpośredniego zarządzania przez Komisję, np. w przypadku instrumentu Łącząc Europę w dziedzinie infrastruktury, inicjatywy Horyzont 8

9 2020 w dziedzinie badań naukowych i innowacji, programu Erasmus dla wszystkich w dziedzinie kształcenia i szkoleń, programu Leonardo da Vinci w dziedzinie kształcenia i szkolenia zawodowego, programu na rzecz przemian i innowacji społecznych w dziedzinie zatrudnienia i włączenia społecznego lub programu LIFE w dziedzinie środowiska i działań w dziedzinie klimatu. W tych obszarach polityki ważne jest, aby państwa członkowskie i regiony określiły i wykorzystały komplementarność różnych instrumentów Unii na poziomie krajowym i regionalnym, zarówno na etapie planowania, jak i na etapie realizacji. Państwa członkowskie powinny stworzyć struktury, które ułatwią strategiczne określenie priorytetów w zakresie poszczególnych instrumentów i struktur koordynacji na poziomie krajowym. Takie struktury powinny również zmierzać do uniknięcia powielania wysiłków oraz określenia obszarów, w których niezbędne jest dodatkowe wsparcie finansowe. Struktury te powinny zostać określone w ramach umowy o partnerstwie, a w stosownych przypadkach, w programach. Państwa członkowskie powinny również w pełni wykorzystać możliwość zintegrowania wsparcia z różnych instrumentów do wspieranie poszczególnych operacji. Stało się to łatwiejsze dzięki harmonizacji zasad stosowanych do różnych instrumentów unijnych na poziomie UE. Ponadto szczególnie ważne będzie, aby krajowe i regionalne władze odpowiedzialne za realizację funduszy WRS ściśle współpracowały z podmiotami odpowiedzialnymi za realizację innych instrumentów krajowych, tak aby zapewnić beneficjentom spójne i uproszczone możliwości finansowania. Zakres komplementarności między funduszami WRS i innymi obszarami polityki i instrumentami unijnymi jest określony bardziej szczegółowo w załączniku I w ramach każdego z celów tematycznych Zachęcanie do zintegrowanego podejścia do realizacji funduszy WRS Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów proponuje szereg mechanizmów zachęcających do zintegrowanego podejścia do programowania, aby osiągnąć koordynację i synergie w trakcie realizacji. Państwa członkowskie powinny określić w swoich umowach partnerskich i programach, w jaki sposób zamierzają je wykorzystać w celu osiągnięcia integracji. W celu propagowania zintegrowanego podejścia do rozwoju terytorialnego we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów przewidziano dwa mechanizmy, które ułatwią opracowanie lokalnych i subregionalnych podejść. Są to: rozwój kierowany przez lokalną społeczność oraz zintegrowane inwestycje terytorialne w ramach EFRR, EFS i Funduszu Spójności. W przypadku obu podejść przewiduje się zaangażowanie podmiotów lokalnych i regionalnych oraz społeczności lokalnych w realizację programów. Rozwój kierowany przez lokalną społeczność Rozwój kierowany przez lokalną społeczność (oparty na doświadczeniach programu LEADER w ramach rozwoju obszarów wiejskich) może uzupełnić i poprawić realizację polityki publicznej w przypadku wszystkich funduszy WRS. Jego celem jest zwiększenie skuteczności i wydajności strategii rozwoju terytorialnego poprzez delegowanie podejmowania decyzji i realizacji lokalnemu partnerstwu podmiotów publicznych, prywatnych i przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Rozwój kierowany przez lokalną społeczność powinien być realizowany w kontekście strategicznego podejścia osób odpowiedzialnych za wyznaczanie kierunków polityki publicznej, aby zagwarantować, że w oddolnym określeniu lokalnych potrzeb uwzględniono priorytety określone na wyższym poziomie. Państwa członkowskie będą zatem musiały określić podejście do rozwoju 9

10 kierowanego przez lokalną społeczność w ramach funduszy WRS i powinny zawrzeć odniesienia do rozwoju kierowanego przez lokalną społeczność w umowach o partnerstwie. W umowie o partnerstwie powinny zostać określone główne wyzwania, jakim państwa członkowskie zamierzają sprostać, a także ustalone najważniejsze cele i priorytety, wskazane rodzaje terytoriów, na których podejście to powinno zostać wdrożone, oraz określona szczególna rola przypisana lokalnej grupie działania w trakcie wdrażania. Ponadto państwa członkowskie powinny wskazać, w jaki sposób fundusze WRS zostaną wykorzystane, i wyjaśnić rolę przewidzianą dla różnych funduszy na różnego rodzaju obszarach (wiejskich, miejskich itp.). W ramach EFRROW program LEADER pozostanie obowiązkowym elementem każdego programu rozwoju obszarów wiejskich. Zintegrowane inwestycje terytorialne w ramach EFRR, EFS i Funduszu Spójności Zintegrowane inwestycje terytorialne są instrumentem, w którym przewidziano zasady dotyczące zintegrowanej realizacji dla inwestycji w ramach więcej niż jednej osi priorytetowej jednego lub kilku programów operacyjnych. Finansowanie z kilku osi priorytetowych i programów może zostać połączone w ramach zintegrowanej strategii inwestycyjnej dla określonego terytorium lub obszaru funkcjonalnego. Może to przybrać formę zintegrowanej strategii na rzecz rozwoju obszarów miejskich lub na rzecz współpracy między gminami na danym terytorium. Pozwala to instytucjom zarządzającym powierzyć realizację elementów różnych osi priorytetowych jednemu organowi (władzom lokalnym) w celu zagwarantowania, że inwestycje prowadzone będą w sposób komplementarny. W ramach zintegrowanych inwestycji terytorialnych niektóre elementy mogą zostać wdrożone za pośrednictwem rozwoju kierowanego przez lokalną społeczność, przy połączeniu tych dwóch podejść. Proponowane rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów wprowadza również nowe mechanizmy zachęcające do opracowywania operacji zintegrowanych. Pozwala to na jednoczesną realizację przez pojedynczego beneficjenta szeregu projektów z różnych źródeł w ramach funduszy WRS, a w niektórych przypadkach w ramach innych instrumentów unijnych. Operacje zintegrowane W przeciwieństwie do bieżącego okresu operacja może otrzymać wsparcie z jednego lub więcej funduszy WRS oraz z innych instrumentów unijnych, pod warunkiem że dana pozycja wydatków nie może być finansowana dwukrotnie w ramach funduszy WRS lub innych instrumentów unijnych. Pozwoliłoby to na otrzymanie wsparcia dla pojedynczej operacji zarówno z EFRR, jak i EFS, lub z EFRR i Horyzontu

11 Wspólne plany działania Wspólny plan działania jest nowym rodzajem operacji zintegrowanej realizowanej dzięki podejściu opartemu na wynikach w celu osiągnięcia konkretnych celów uzgodnionych wspólnie przez państwo członkowskie i Komisję. Obejmuje on grupę projektów, które są przeprowadzane na odpowiedzialność wyznaczonego beneficjenta. W praktyce zarządzanie finansami wspólnego planu działania będzie oparte wyłącznie na planowanych wynikach. Wspólny plan działania może być finansowany z EFS i EFRR. Nie może on jednak zostać wykorzystany do wsparcia infrastruktury. Może być częścią jednego lub kilku programów operacyjnych, a tym samym stanowić użyteczny instrument wspierania ściślejszej integracji różnych funduszy zmierzających do osiągnięcia wspólnego celu. 5. ZASADY HORYZONTALNE I CELE POLITYCZNE Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów zawiera przepisy horyzontalne i cele polityki, które mają zastosowanie do realizacji funduszy WRS. Propagowanie równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji Państwa członkowskie powinny realizować cel równości mężczyzn i kobiet, jak określono w art. 8 TFUE, i dopilnować, aby problematyka ta była uwzględniania przy przygotowywaniu, realizacji, monitorowaniu i ocenie działań w ramach wszystkich funduszy WRS. Programy w ramach funduszy EFRR, EFS i Funduszu Spójności powinny zawierać wyraźne określenie oczekiwanego wpływu tych funduszy na równość płci poprzez szczegółowe określenie celów i instrumentów. Analiza zagadnień związanych z płcią powinna zostać zawarta w analizie celów interwencji. Należy zapewnić udział w partnerstwie odpowiednich organów odpowiedzialnych za propagowanie równości płci. Zdecydowanie zaleca się stworzenie stałych struktur lub wyraźne przypisanie istniejącym strukturom funkcji doradzania w sprawach równości płci w celu zapewnienia niezbędnej wiedzy specjalistycznej przy przygotowywaniu, monitorowaniu i ocenie funduszy WRS. Systemy monitorowania i gromadzenie danych są również niezbędne do uzyskania jasnego obrazu tego, w jaki sposób w ramach programów realizowane są cele w zakresie równości płci. W tym względzie, zamiast ogólnego wymogu uwzględniania tych kwestii we wszystkich działaniach w zakresie oceny, zaleca się, aby instytucje zarządzające, we współpracy komitetami monitorującymi, przeprowadzały ogólną samoocenę, szczegółową analizę oceny lub ustrukturyzowaną analizę stosowania zasady uwzględniania aspektu płci. Skład komitetów monitorujących powinien być zrównoważony pod względem udziału kobiet i mężczyzn i powinien obejmować stanowisko związane z wiedzą specjalistyczną na temat kwestii płci lub wiążące się z odpowiedzialnością za tę kwestię. Państwa członkowskie powinny podjąć odpowiednie kroki, aby zapobiegać dyskryminacji ze względu na płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną 6, jak również zapewnić dostępność podczas 6 Nie stanowi to przeszkody dla państw członkowskich w kontynuowaniu lub podejmowaniu pozytywnych działań mających na celu zapobieganie lub wyrównywanie niedogodności związanych z tymi źródłami dyskryminacji (art. 5 dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. L 180 z r., s. 22) oraz art. 7 dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. L 303 z r., s. 16). 11

12 przygotowywania i wdrażania programów i operacji finansowanych z funduszy WRS oraz opisać wyraźnie działania mające na celu uwzględnienie tej zasady w programach. Opinia wydana przez organy ds. równości w sprawie programów w ramach funduszy EFS, EFRR oraz Funduszu Spójności ma na celu zagwarantowanie, że wdrożone zostały wszystkie niezbędne przepisy. Ponadto zdecydowanie zalecane jest zaangażowanie organów ds. równości lub innych organizacji działających na rzecz zwalczania dyskryminacji, aby zapewnić niezbędną wiedzę specjalistyczną w procesie przygotowania, monitorowania i oceny funduszy. Wszystkie programy w trakcie ich przygotowania i realizacji będą musiały zwalczać dyskryminację i propagować równe szanse, jak również zapewniać dostępność dla osób niepełnosprawnych. Dostępność powinna być charakterystyczną cechą wszystkich produktów i usług oferowanych społeczeństwu i współfinansowanych z funduszy WRS. W szczególności instytucje zarządzające powinny wymagać dostępności środowiska zbudowanego, transportu oraz działań informacyjnych i komunikacyjnych, w tym nowych technologii. Oprócz zasady uwzględniania aspektu płci państwa członkowskie będą musiały realizować pozytywne działania, które mają być finansowane z EFS, w celu wspierania równych szans. Zrównoważony rozwój Zrównoważony rozwój wymaga zgodności z dorobkiem prawnym UE w zakresie ochrony środowiska. Ponieważ fundusze WRS są głównym źródłem finansowania ochrony środowiska przez UE, muszą one również w znacznym stopniu przyczyniać się do poprawy środowiska i przynajmniej 20 % środków z budżetu UE na lata należy przeznaczyć na cele związane ze zmianami klimatu. Istotne jest zatem, aby państwa członkowskie przedstawiały aktualne i wyczerpujące informacje na temat kwoty wydatków związanych z klimatem zgodnie z metodyką określoną w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów Państwa członkowskie powinny śledzić wydatki związane z różnorodnością biologiczną. Aby zapewnić poziomą integrację zrównoważonego rozwoju, z zasady zanieczyszczający płaci określonej w art. 192 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że ci, którzy powodują poważne szkody dla środowiska naturalnego, powinni ponieść koszty unikania tych szkód lub ich zrównoważenia. Co do zasady oznacza to, że finansowanie nie powinno być wykorzystywane na pokrycie kosztów przestrzegania istniejącego prawodawstwa. Zasada zanieczyszczający płaci powinna być systematycznie stosowana w ramach różnych programów i projektów. Zasadę zanieczyszczający płaci stosuje się również do finansowania przewidzianego dla działań potencjalnie szkodliwych dla środowiska, w szczególności finansowania infrastruktury. W takich przypadkach finansowanie powinno zostać zapewnione tylko wtedy, gdy opłaty pobierane od użytkowników i internalizacja kosztów zewnętrznych nie pokrywają kosztów inwestycji i kosztów wszelkich wyrządzonych szkód. Jednocześnie należy wykazać, że ogólne inwestycje przynoszą korzyści społeczne netto. W niektórych przypadkach może nie być możliwe zastosowanie zasad użytkownik płaci oraz zanieczyszczający płaci lub może to być możliwe jedynie częściowo: jeżeli koszt działań na rzecz ochrony środowiska jest uważany za nieproporcjonalny dla organów publicznych państw członkowskich, w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewidziano wsparcie finansowe z Funduszu Spójności; jeżeli źródłem zanieczyszczenia lub użytkownikiem zasobów naturalnych jest ogół społeczeństwa, w regionach o niskim dochodzie może nie być możliwe pokrycie całości kosztów unikania szkód w środowisku lub kosztów wytworzenia zasobów przez pobieranie opłat od użytkowników (na przykład w przypadku oczyszczania ścieków lub 12

13 odpadów, gdy w prawodawstwie UE zezwala się na uwzględnienie aspektów społecznych); jeżeli nie można zidentyfikować zanieczyszczających, ani przypisać szkód w środowisku zanieczyszczającemu lub innej zainteresowanej stronie (na przykład skażony grunt, w przypadku którego zanieczyszczenia nie można wyraźnie przypisać zanieczyszczającemu) 7. Wsparcie z EFRROW może być udzielane podmiotom zarządzającym gruntami, w przypadku gdy obowiązkowe wymagania w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego powodują niekorzystne zjawiska w konkretnych obszarach. Inwestycje dokonane przy wsparciu z funduszy WRS powinny być odporne na skutki zmian klimatycznych i klęsk żywiołowych (zwiększone ryzyko powodzi, fal upałów, ekstremalnych zjawisk atmosferycznych itp.). 6. SPROSTANIE WYZWANIOM TERYTORIALNYM INTELIGENTNEGO, TRWAŁEGO WZROSTU GOSPODARCZEGO SPRZYJAJĄCEGO WŁĄCZENIU SPOŁECZNEMU Główne społeczne wyzwania, przed jakimi stoi dziś Unia Europejska globalizacja, zmiany demograficzne, degradacja środowiska, migracje, zmiany klimatu i zużycie energii, jak również potrzeba sprostania gospodarczym i społecznym konsekwencjom kryzysu będą miały różny wpływ na poszczególne regiony 8. Zdolność państw członkowskich i regionów do osiągnięcia inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu zależy od ich potencjału wzrostu i zasobów w postaci kapitału ludzkiego, fizycznego i naturalnego, wiedzy, instytucji i sieci. To z kolei wymaga, aby programy w ramach funduszy WRS odzwierciedlały różnorodność regionów Europy pod względem cech rynku pracy i zatrudnienia, modeli dojeżdżania do pracy, starzenia się populacji i zmian demograficznych, cech charakterystycznych kultury, krajobrazu i dziedzictwa historycznego, podatności na zmiany klimatu i ich skutków, przeznaczenia gruntów i ograniczonych zasobów naturalnych, uregulowań instytucjonalnych i sposobów zarządzania, łączności i dostępności oraz połączeń między obszarami miejskimi i wiejskimi. Państwa członkowskie i regiony powinny zatem wziąć pod uwagę przy projektowaniu umów o partnerstwie i programów pięć następujących elementów: pierwszym elementem jest analiza potencjału rozwoju danego państwa członkowskiego lub regionu, szczególnie w odniesieniu do głównych wyzwań określonych w strategii Europa 2020, krajowych programach reform i zaleceniach dla poszczególnych krajów. Wymaga to od odpowiedzialnych władz przeprowadzenia szczegółowej analizy cech krajowych, regionalnych i lokalnych; drugim elementem, bazującym bezpośrednio na pierwszym, jest ocena głównych wyzwań, którym należy sprostać w danym regionie lub państwie członkowskim. Kluczowe znaczenie dla tego procesu będzie miała identyfikacja wąskich gardeł i brakujących połączeń, niedoborów innowacji, w tym braku zdolności planowania i realizacji, które hamują długoterminowy potencjał zwiększenia wzrostu gospodarczego 7 8 Zobacz w szczególności punkt 132 wytycznych Komisji w sprawie pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska (Dz.U. C 82 z r., s. 1 33). Dokument roboczy służb Komisji Regiony 2020 ocena przyszłych wyzwań dla regionów UE, listopad 2008 r. 13

14 i zatrudnienia. Wskaże ona obszary i działania, w których można ustalić priorytety, dokonać interwencji i przeprowadzić koncentrację polityk; wiele wyzwań społecznych i środowiskowych, przed którymi stoją regiony UE i państwa członkowskie, przekracza granice administracyjne i granice krajowe. Dlatego trzeci element wymaga rozważenia wyzwań dotyczących koordynacji między poszczególnymi sektorami, jurysdykcjami i państwami, w szczególności w kontekście strategii makroregionalnych i strategii dotyczących basenów morskich; po czwarte, w wielu przypadkach zintegrowane podejście łączące strategię Europa 2020 z podmiotami lokalnymi i regionalnymi będzie wymagało lepszej koordynacji między różnymi poziomami terytorialnymi i źródłami finansowania. Umowa o partnerstwie będzie podstawowym elementem przy opracowywaniu takiego podejścia; piąty element polega na opracowaniu umowy o partnerstwie i programów w oparciu o cele tematyczne określone we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, tak aby uzyskać przewidywane rezultaty. Szczegółowe cele każdego programu powinny zatem być wyrażone za pomocą odpowiednich wskaźników wyników, by odzwierciedlać zmiany, jakie dany program ma ułatwić. Opracowanie umów o partnerstwie i programów, które uwzględniają te elementy, umożliwi państwom członkowskim i regionom wykorzystanie różnorodności Unii Europejskiej w sposób odpowiednio dostosowany do lokalnych wyzwań, wiedzy i możliwości. Takie podejście da solidną podstawę do ustalenia, jak najlepiej mogą wspólnie funkcjonować fundusze WRS, aby uwolnić potencjał do osiągnięcia inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. W traktacie lizbońskim do zasad spójności gospodarczej i społecznej dodano spójność terytorialną i oczywiste jest, że cechy geograficzne lub demograficzne mogą zintensyfikować problemy związane z rozwojem 9. To wszechstronne podejście do propagowania inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu będzie zatem musiało odzwierciedlać rolę miast, obszarów wiejskich, obszarów połowowych i przybrzeżnych, obszarów stojących przed konkretnymi problemami geograficznymi i demograficznymi. W podejściu tym będzie trzeba także uwzględnić szczególne wyzwania regionów najbardziej oddalonych, regionów wysuniętych najbardziej na północ o bardzo słabym zaludnieniu oraz regionów wyspiarskich, transgranicznych i górskich, co zostało również podkreślone w traktacie lizbońskim. Wreszcie spójność terytorialna oznacza również wspieranie tworzenia powiązań między obszarami miejskimi i wiejskimi w kontekście dostępu do niedrogich, wysokiej jakości usług i infrastruktury, a także rozwiązywanie problemów regionów o wysokiej koncentracji grup marginalizowanych społecznie. 7. PRIORYTETY WSPÓŁPRACY Wyzwania, przed którymi stoją regiony i państwa członkowskie, często wykraczają poza granice krajowe i regionalne. Skuteczna reakcja wymaga wspólnych działań i dzielenia się wiedzą na odpowiednim poziomie terytorialnym. Działania te powinny być wspierane zarówno z EFRR, jak i z EFS. W przypadku gdy wprowadzone zostały strategie makroregionalne i strategie dla basenów morskich, ich realizację powinny wspierać wszystkie fundusze WRS. 9 COM(2010) 642 wersja ostateczna, komunikat Komisji Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, s

15 Aby zapewnić skuteczny wkład programów europejskiej współpracy terytorialnej w realizację celów określonych w strategii Europa 2020 i uniknąć rozdrobnienia dostępnych środków, konieczne jest skoncentrowanie środków EFRR oraz zapewnienie koordynacji z pozostałymi programami finansowanymi z funduszy UE. Szczególną uwagę należy poświęcić rozwiązywaniu problemów transgranicznych związanych z regionami najbardziej oddalonymi i słabo zaludnionymi. Aby zwiększyć skuteczność polityk wspieranych z EFS poprzez wzajemne uczenie się, ważne jest, by wspierać ponadnarodową współpracę między partnerami na poziomie krajowym lub regionalnym. W załączniku II przedstawiono bardziej szczegółowo obszary, które powinny stać się przedmiotem działań w ramach współpracy terytorialnej. 15