Sprawozdanie z Małego Forum Ubezpieczeniowego I

Transkrypt

1 Sprawozdanie z Małego Forum Ubezpieczeniowego I 1. W dniu 4 czerwca 2007 r. odbyło się pierwsze spotkanie Małego Forum Ubezpieczeniowego (MFU), zorganizowanego pod auspicjami Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych (CSAiR), które działa przy Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego. Tematem spotkania była kooperacja horyzontalna ubezpieczycieli w kontekście obowiązywania rozporządzenia wyłączającego porozumienia w sektorze ubezpieczeniowym spod zakazu porozumień ograniczających konkurencję wyrażonego w polskiej ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. W spotkaniu wzięło udział około 30 osób przedstawicieli świata nauki, jak również reprezentanci firm ubezpieczeniowych. Wśród zaproszonych gości znalazł się Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Marek Niechciał oraz Prezes Polskiej Izby Ubezpieczeń Tomasz Mintoft-Czyż. Spotkanie otworzył Dziekan WZ UW prof. dr hab. Alojzy Nowak, który przedstawił założenia funkcjonowania CSAiR, a także własne obserwacje dotyczące poziomu prac naukowych z dziedziny ubezpieczeń. Następnie kierownik CSAiR prof. UW dr hab. Tadeusz Skoczny rozpoczął zasadniczą, merytoryczną część spotkania, obejmującą prezentację raportu opracowanego na zlecenie UOKiK w związku z rychłym wygaśnięciem rozporządzenia w sprawie wyłączeń porozumień między firmami ubezpieczeniowymi. Celem raportu było udzielenie zracjonalizowanej naukowo odpowiedzi na pytanie: czy w Polsce uzasadnione jest wydawanie nowego rozporządzenia wyłączającego, opartego na delegacji zawartej w art. 8 uokik z 2007 r.? Pytanie o potrzebę wydania nowego aktu wynika nie tylko z faktu wygaśnięcia odpowiedniego rozporządzenia z 2002 r., ale także z tego, że ten ostatni akt wydany został jeszcze przed akcesją Polski do UE i w związku z tym należy zweryfikować wartość wyłączenia w warunkach członkostwach w UE i bezpośredniego obowiązywania niektórych przepisów wspólnotowych w Polsce. Realizacja celu raportu zbiegła się z wydaniem przez Komisję Europejską (KE) wstępnego raportu o sektorze ubezpieczeń gospodarczych, który w zasadzie wykazał, że kooperacja horyzontalna w ubezpieczeniach jest marginalna, zarówno w kontekście transgranicznym, jak i krajowym (w poszczególnych państwach członkowskich, choć poziom kooperowania różni się między krajami). Wśród argumentów przemawiających za wydaniem nowego rozporządzenia wyłączającego znalazły się: 1) ugruntowane prawno-porównawczo uwarunkowania wynikające ze zmian w ustawodawstwie i orzecznictwie wspólnotowym; 2) zwiększanie stopnia pewności prawnej

2 dla przedsiębiorców działających na polskich rynkach ubezpieczeniowych (nie mniejszego niż wspólnotowych); 3) podwyższenie efektywności działania zakładów ubezpieczeń, a przez to pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy kraju; 4) możliwe obniżenie cen usług ubezpieczeniowych (poprzez obniżenie kosztów działania ubezpieczycieli); 5) per saldo podniesienie poziomu dobrobytu konsumentów (consumer welfare). Natomiast przeciw wydaniu nowego rozporządzenia przemawia m.in. relatywna rzadkość stosowania tego rodzaju wyłączeń krajowych w innych państwach członkowskich UE. Brak specjalnych badań ekonomicznych nie pozwala jednak ani potwierdzić, ani zanegować zasadności ustanowienia tych wyłączeń w Polsce w kategoriach ekonomicznego rachunku korzyści i strat związanych z tego rodzaju regulacją. Jeśli jednak przyjąć, że wydanie rozporządzenia wyłączającego jest uzasadnione, to w procesie konstruowania nowego aktu należy skorzystać ze wzorca wspólnotowego (rozporządzenia wyłączającego 358/2003). Propozycja projektu rozporządzenia wyłączającego dla sektora ubezpieczeniowego, uwzględniająca założenia aktu wspólnotowego, stanowi integralną częścią raportu opracowanego przez CSAiR. W dozwolonym (wyłączonym) zakresie kooperacji ubezpieczyli powinny znaleźć się następujące rodzaje działań: a) wspólne opracowywanie kalkulacji i tabel; b) wspólne prowadzenie badań i ich wyników; c) wspólne opracowywanie standardów ogólnych warunków ubezpieczeń; d) wspólne opracowywanie modeli zysków; e) wspólna koasekuracja i reasekuracja; f) wspólne opracowywanie specyfikacji technicznych, zasad i kodeksów praktyk dot. urządzeń zabezpieczających Otwierając dyskusję nad wyłączeniem dla kooperacji horyzontalnej, prof. T. Skoczny postawił m.in. pytania: (1) czy istotniejszym problemem rynku ubezpieczeniowego w Polsce nie jest raczej kooperacja (integracja) wertykalna, związana z dystrybucją produktów ubezpieczeniowych?, (2) czy 20-25% próg udziału w rynku przedsiębiorców uczestniczących w kooperacji, jako warunek wyłączenia porozumienia spod zakazu karteli, nie jest zbyt niski?, (3) jaki długi powinien być okres obowiązywania nowego rozporządzenia wyłączającego (3 czy 7 lat)? Następnie głos zabrał Prezes UOKiK, który podkreślił, że specyfika rynku ubezpieczeniowego wymaga wydania rozporządzeń wyłączających pewne rodzaje pozornie antykonkurencyjnych form kooperacji spod zakazu porozumień ograniczających konkurencję. Nowy akt prawny przygotowywany jest w duchu podejścia ekonomicznego w zakresie antymonopolowej oceny współpracy przedsiębiorców. Zdaniem Prezesa UOKiK celem wyłączenia jest zwiększenie liczby transakcji na rynku ubezpieczeniowym, zwiększenie 2

3 efektywności działania rynku i związane z tym korzyści dla konsumentów. Otwarte pozostaje natomiast pytanie, czy ubezpieczyciele będą chcieli skorzystać z możliwości, jakie daje wyłączenie. Prezes PIU poświęcił swoje wystąpienie głównie ocenie raportu sektorowego KE przez Europejską Federację Ubezpieczycieli (CEA). Według T. Mintoft-Czyża wyłączenia grupowe są wyrazem liberalizacji rynku i z tego powodu powinny uzyskać wsparcie uczestników rynku (przedsiębiorców). Są one korzystne także dla konsumentów. CEA pozytywnie oceniła sam fakt podjęcia przez Komisję badań sektora ubezpieczeniowego, jednakże wnioski płynące raportu, jak również metodologia badań zastosowana przez Komisję poddane zostały gruntownej krytyce. Główny zarzut przeciw metodologii dotyczy tego, że KE zastosowała tę samą miarę do rynków ubezpieczeniowych krajów starej i nowej UE, podczas gdy specyfika rynków w krajach Piętnastki i w nowych państwach członkowskich jest zupełnie różna (wysoce konkurencyjne rynki w Zachodniej Europie i silnie skoncentrowane, nierozwinięte rynki w większości krajów Europy Środkowo-Wschodniej). Na podstawie wyników badań podsektora ubezpieczeń gospodarczych KE sformułowała ogólny wniosek o znikomej przydatności wyłączenia grupowego dla porozumień w sektorze ubezpieczeniowym, mimo, że wyłączenie stosowane jest także dla ubezpieczeń innych niż gospodarcze (nie objętych badaniem na zlecenie KE). Prezes PIU wskazał na niejasności w dotychczas obowiązującym rozporządzeniu wyłączającym, takie jak nieprecyzyjna definicja rynku właściwego, czy definicja nowych ryzyk, która nie odpowiada realiom rynkowym. Jego zdaniem, zakres rozporządzenia wyłączającego powinien być ponadto poszerzony o kooperację w dziedzinie likwidacji szkód. 2. Następnie rozwinęła się dyskusja, której uczestnicy (prof. Anna Fornalczyk, COMPER, b. Prezes Urzędu Antymonopolowego; prof. Romuald Holly, SGH; prof. Irena Jędrzejczyk, SGGW; Hanna Karwat-Ratajczak, PZU; dr Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, UOKiK; Marek Kurowski, PIE; prof. Tomasz Michalski, SGH; Marek Niechciał, Prezes UOKiK; prof. T. Skoczny, WZ UW; Danuta Wałcerz, b. szefowa Urzędu Nadzoru nad Ubezpieczeniami) prezentowali różne stanowiska w zasadniczej sprawie zasadności wydania rozporządzenia wyłączającego dla kooperacji w ubezpieczeniach, ale także poruszali inne ważne problemy. Jako pierwsza zabrała głos prof. A. Fornalczyk, która poddała w wątpliwość sens ustanawiania krajowych wyłączeń grupowych w sytuacji bezpośredniego stosowania rozporządzenia wspólnotowego. KE odeszła już od wyłączeń sektorowych w wielu dziedzinach. Jej zdaniem, wyłączenia sektorowe są niebezpieczne, zwłaszcza, gdy na rynku 3

4 jest niewielu graczy. Jeśli jednak przyjąć konieczność wydania wyłączenia grupowego w ubezpieczeniach, to na nie dłużej niż 3 lata. W odpowiedzi na wątpliwość co do uzasadnienia wydawania aktu krajowego prof. T. Skoczny wskazał, że regulacja wspólnotowa dotyczy kooperacji transgranicznej, więc regulacja krajowa potrzebna jest dla ewentualnej współpracy krajowej. Prof. A. Fornalczyk stwierdziła, że wyłączenia grupowe ułatwiają współpracę, ale nie mogą zmusić przedsiębiorstw do kooperacji. Bez uwzględnienia specyfiki sektora nie ma sensu wydawanie wyłączeń grupowych. Prof. R. Holly zadał pytanie o to, czemu ma służyć zjawisko deregulacji (jakim rzekomo ma być wydawanie rozporządzenia wyłączającego) poprzez regulację?. Czy wyłączenie służy konsumentowi i innym uczestnikom rynku? Czy potrzebne są regulacje dla tworzenia rynku, skoro nawet nie potrafimy zdefiniować rynku ubezpieczeniowego? Prof. R. Holly podkreślał przede wszystkim niewielki poziom rozwoju polskiego rynku ubezpieczeń, który jest uboższy od rozwiniętych zachodnich rynków choćby o cały sektor dystrybucyjny. Ponadto zwrócił on uwagę na fakt, że w przypadku usług ubezpieczeniowych to właściwie zakład ubezpieczeń jest konsumentem, gdyż to on kreuje popyt na usługi. H. Karwat-Ratajczak z PZU uznała z kolei, że wyłączenie grupowe dla sektora ubezpieczeniowego nie jest potrzebne. Dyr. M. Krasnodębska-Tomkiel podkreśliła, że kwestia wydania rozporządzenia wyłączającego była dyskutowana przez kilka miesięcy. Przepisy wspólnotowe ubezwłasnowolniają przepisy krajowe. Z raportu KE wynika, że na rynku funkcjonują głównie bardzo duże firmy; kooperacja między nimi nie zawsze będzie podlegać pod rozporządzenie wyłączające. Prezes UOKiK, M. Niechciał, stwierdził natomiast, że jeśli WE pozwala na wyłączenie sektorowe, to niewydanie takiego rozporządzenia w Polsce oznacza, że możemy narazić się na zarzut przedstawicieli sektora, że nie rozwija się on ze względu na brak odpowiednich instrumentów (m.in. do kooperacji). Marek Kurowski (PIE) wskazał, że KE rzeczywiście bardzo sceptycznie podchodzi do wyłączeń sektorowych. Rynek ubezpieczeń charakteryzuje się pewną niesymetrycznością informacji ubezpieczyciele mają zdecydowanie mniej wiedzy o klientach niż inni uczestnicy rynku. Z kolei zasada, że wyłączenie grupowe niektórych porozumień wymaga partycypacji wszystkich podmiotów działających na rynku, deprymuje podmioty, które chcą podejmować kooperację. Niemniej jednak dyrektywa o upadłości (solvency directive) wymusi kooperację horyzontalną. Ponadto trzeba podkreślić, że prawo zamówień publicznych kłóci się z 4

5 rozporządzeniem wyłączającym, ponieważ nie dopuszcza uczestnictwa pooli ubezpieczeniowych w przetargach. Prof. Irena Jędrzejczyk (SGGW) wskazała, że kooperacja wśród ubezpieczycieli istnieje, np. w zakresie profilaktyki przeciwpożarowej (Niemcy, Słowacja). Konieczna jest natomiast także współpraca w dziedzinie aliansów przeciwdziałania wyłudzeniom odszkodowań. Prof. T. Skoczny dodał jednak, że we wskazanych powyżej obszarach kooperacja nie jest zakazana, gdyż nie jest antykonkurencyjna, a zatem nie podlega zakazowi porozumień ograniczających konkurencję. Pojawiły się także głosy (np. prof. Tomasza Michalskiego z SGH), że wkrótce istotnym problemem stanie się funkcjonowanie konglomeratów finansowych (w tym bankassurance), nie zaś działalność indywidualnych firm ubezpieczeniowych. W podsumowaniu spotkania prof. T. Skoczny podkreślił, że co prawda były wątpliwości co do wydania kolejnego rozporządzenia wyłączającego, jednak promowanie kooperacji jest najbardziej prorynkową i prokonkurencyjną formą regulacji publicznej. W razie jej braku rynek mógłby zacząć domagać się innej (nowej) regulacji. Być może rzeczywiście KE wybrała niewłaściwy sektor ubezpieczeń dla zbadania kooperacji. Niestety mało wiemy na temat kooperacji w tym sektorze w naszym kraju. Należałoby więc zapewne podjąć badań nad kooperacją ubezpieczeniową w Polsce. 3. Na zakończenie uczestnicy spotkania zgodzili się co do potrzeby organizacji kolejnego spotkania MFU, które mogłoby zostać poświęcone tematyce relacji wertykalnych, rynku brokerskiego i agencyjnego w ubezpieczeniach. Informacja o autorce sprawozdania: Dr Agata Jurkowska; adiunkt w Zakładzie Europejskiego Prawa Gospodarczego Wydziału Zarządzania UW. 5