Uniwersytet Warszawski Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych. Rola samorządu powiatowego w systemie zarządzania kryzysowego w Polsce

Transkrypt

1 Uniwersytet Warszawski Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Dawid Czarnecki Streszczenie rozprawy doktorskiej pt. Rola samorządu powiatowego w systemie zarządzania kryzysowego w Polsce Warszawa 2016

2 Zapewnienie odpowiednio wysokiego poziomu bezpieczeństwa jest istotnym elementem polityki wewnętrznej państwa, która odnosi się do zagrożeń i przeciw działań występujących wewnątrz państwa. Zapewnienie bezpieczeństwa społeczności lokalnej jest jednym z podstawowych obowiązków administracji publicznej, w szczególności administracji samorządowej w tym samorządu powiatowego, którego udział w zapewnieniu tegoż bezpieczeństwa określony został w przepisach prawa. Społeczność powinna więc dysponować takimi rozwiązaniami systemowymi, które stanowić będą fundament jego bezpieczeństwa w przypadku wystąpienia zagrożeń. Na przełomie kilkunastu lat dochodziło do sytuacji kryzysowych, których źródłami były zarówno siły natury jak i działalność człowieka będącą konsekwencją postępu cywilizacyjnego. Zmiany w otaczającym nas środowisku bezpośrednio lub pośrednio wpływają na rodzaj zagrożeń, którego konsekwencją jest ich natężenie i nasilenie. W niniejszej pracy autor przedstawia istotę i rolę samorządu powiatowego w systemie zarządzania kryzysowego w ujęciu ontologicznym oraz systemowym. Aby można było jednak zapewnić sprawne funkcjonowanie całości niezbędne jest też uwzględnienie wybranych procedur i procesów zarządzania kryzysowego, w ujęciu teoretycznym i praktycznym, co również jest treścią tejże pracy. Niniejsza rozprawa stanowi kontynuację dotychczasowych rozważań naukowych poświęconych zagadnieniom zarządzania kryzysowego w Polsce. Celem dysertacji stanowi próba dogłębnego zbadania wpływu zagrożeń na działania samorządu powiatowego w systemie zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu oraz innych istotnych typowych zmian w jego otoczeniu, które odzwierciedlają się w jego funkcjonowaniu i organizacji zmierzającym do likwidacji i minimalizacji występujących zagrożeń. Ponadto ustalenie, jaka jest rola organów samorządu powiatowego w systemie zarządzania kryzysowego w walce z zagrożeniami, oraz zobrazowanie współdziałania samorządu powiatowego z powiatowymi służbami inspekcjami i strażami. Wymiernym efektem przyjętych w samorządzie powiatowym rozwiązań będzie pokazanie jego skuteczności w walce z zagrożeniami. Samorząd powiatowy i jego rola w systemie zarządzania kryzysowego sprawia, że tematyka ta jest bardzo ciekawym obiektem badań naukowych. W funkcjonowaniu władzy lokalnej jednym z podstawowych zadań jest właściwa korelacja pomiędzy państwem a obywatelem. Występujące zagrożenia w środowisku powodują stałą konieczność budowy systemów, których istotną rolą jest przeciwdziałanie oraz minimalizacja skutków ich możliwego wystąpienia. Rozwój cywilizacyjny przyczynił się stworzenia dóbr ułatwiających życie obywatelom i podnoszące jego standard oraz zwiększające możliwości komunikacji. Zagrożenia takie mogą być źródłem sytuacji 2

3 kryzysowych, które określane są jako sytuacje wpływające negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. Wywołane mogą być one takimi zjawiskami jak: klęski żywiołowe, zagrożenia epidemiologiczne i epizoologiczne, wypadki komunikacyjne, zagrożenia substancjami chemicznymi i ropopochodnymi, awarie techniczne i budowlane, zakłócenia porządku publicznego czy też akty terrorystyczne. Z tego powodu konieczne jest wcześniejsze przygotowanie i organizacja działań tak, aby w przypadku wystąpienia zagrożenia jak najszybciej zareagować. Znaczący wpływ na bezpieczeństwo lokalnej społeczności ma właśnie zarządzanie kryzysowe. Współczesne zarządzanie kryzysowe to w zasadniczej mierze zdolność obniżenia ryzyka związanego z możliwością wystąpienia zagrożeń i powstania sytuacji kryzysowej oraz wytworzenie sprawnych mechanizmów przejmowania nad nimi kontroli w drodze racjonalnie zaplanowanych działań, a tym samym zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska naturalnego. W zapewnieniu bezpieczeństwa i zarządzaniu kryzysowym jedną z głównych ról odgrywa samorząd terytorialny. Przepisy prawne nakładają na administrację publiczną obowiązek utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. W tym systemie niebagatelną rolę odgrywa powiat, który jako jednostka samorządowa powołana w wyniku reformy administracji, a ściślej ustawą z dnia 5 czerwca 1998 roku samorządzie powiatowym wprowadza, czy raczej przywraca w Polsce instytucje powiatu, tym samym trójszczeblowy podział administracji terytorialnej. Reforma administracji publicznej i ustanowienie w 1998 roku nowych jednostek terytorialnych zarysowały całkiem nowy obraz polskiej administracji publicznej. Z jednej strony zmiany te wywarły skutki na płaszczyźnie prawno-funkcjonalnej, z drugiej zaś społecznej, gospodarczej i politycznej. Jednym z podmiotów nowej struktury administracyjnej kraju stał się powiat- publiczno prawny związek wykonujący zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, mający charakter jednostki ponadgminnej, z zagwarantowaną konstytucyjnie niezależnością, zarówno od władzy centralnej, jak też innych szczebli samorządu. Utworzenie, a właściwie odtworzenie historycznej struktury samorządu powiatowego jest dopełnieniem idei małych ojczyzn, w których lokalna społeczność stała się podmiotem, a nie przedmiotem bieżącej polityki. Dobrze funkcjonujący samorząd terytorialny, a w szczególności powiatowy powinien być przygotowany do zapobiegania oraz reagowania na sytuacje zarówno te, dające się przewidzieć, jak i te, których pomimo postępu 3

4 technicznego nadal nie można zidentyfikować wcześniej bu zapobiec ich powstaniu. Współczesne społeczeństwo, określane często jako społeczeństwo ryzyka, musi stawić czoło nagłym i niespodziewanym, często nowym sytuacjom i wyzwaniom, które niosą ze sobą zagrożenia o różnym charakterze. Obok zagrożeń naturalnych pojawiły się nowe problemy efekty uboczne postępu technicznego, zagospodarowania przestrzeni i wykorzystywania coraz nowszych rozwiązań technologicznych. Zagrożenia takie są nieprzewidywalne i mogą mięć szeroki zasięg rażenia. Z tego względu konieczne jest wcześniejsze przygotowanie i organizacja działań, aby w przypadku wystąpienia zdarzenia móc jak najszybciej zareagować. Służy temu celowi zarządzanie kryzysowe, realizowane przez odpowiednie jednostki administracji rządowej i samorządowej. Poziom powiatowy jest podstawowym i zasadniczym poziomem reagowania kryzysowego, dlatego że gminy realizują zadania publiczne jedynie o znaczeniu lokalnym. W systemie zarządzania kryzysowego w kraju nadrzędną funkcję pełni organ zarządzający, którego zadaniem jest w głównej mierze podejmowanie decyzji, podział zadań dla poszczególnych wykonawców i koordynowanie działań w czasie wystąpienia sytuacji kryzysowej. Organ zarządzający określa zakres przedsięwzięć, jak też ponosi odpowiedzialność za podjęte działania w poszczególnych fazach zarządzania kryzysowego, które sprowadzają się do zapobiegania powstawaniu sytuacji kryzysowej, przygotowania do podejmowania skutecznych działań, sprawnego reagowania i powrotu do stanu normalnego funkcjonowania. Na obszarze powiatu za działania podejmowane w obszarze zarządzania kryzysowego odpowiada starosta, który także w sprawach niecierpiących zwłoki, związanych z zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne, podejmuje niezbędne czynności należące do właściwości zarządu powiatu. Starosta jest między innymi zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży, a w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek. Zazwyczaj zarządzanie kryzysowe kojarzymy z działaniami podczas wystąpienia zdarzenia. Gdy tymczasem są to działania ciągłe, w których najistotniejszą, a może i najważniejszą jest profilaktyka w zapobieganiu wszelkiego rodzaju zagrożeniom. Wiele z tych działań musi być zrealizowanych po to, aby zredukować ryzyko wystąpienia zdarzenia, a jeśli już ono nastąpi aby jego skutki były jak najmniej odczuwalne. Obowiązkiem państwa, w tym głównie administracji rządowej i samorządowej, jest posiadanie adekwatnych do każdej sytuacji rozwiązań systemowych, odpowiedniego prawa oraz struktur i narzędzi pozwalających na sprawne działanie w sytuacjach kryzysowych. Jest to tym ważniejsze, że działania w sytuacjach kryzysowych i stanach nadzwyczajnych 4

5 przebiegają zwykle w warunkach olbrzymiego napięcia, stresu, ograniczonej informacji i wysokiego ryzyka. O systemie zarządzania kryzysowego rozpoczęto myśleć w naszym państwie po nieszczęsnej powodzi, która nawiedziła Polskę latem 1997 roku. Tragiczne w skutkach wydarzenia były najlepszym sprawdzianem funkcjonowania ówczesnych podmiotów, systemów i uregulowań prawnych ratownictwa powodziowego i zarządzania kryzysowego. Zdarzenia te unaoczniły potrzebę podjęcia kroków zmierzających do poszukiwania nowych rozwiązań w zakresie sprawniejszego funkcjonowania społeczeństwa oraz administracji rządowej i samorządowej w obliczu zaistniałych sytuacji kryzysowych. Uwidoczniła się potrzeba zintegrowania w jeden system dostępnych sił i środków, jakie posiada państwo na wypadek powstania sytuacji kryzysowych. Zaowocowało to w następnych latach szeregiem propozycji rozwiązań prawnych oraz zmianami organizacyjnymi. Pomimo wielu przedsięwzięć usankcjonowania systemu zarządzania kryzysowego ostatecznie uchwalono w kwietniu 2007 roku jako ustawę o zarządzaniu kryzysowym. Niniejsza praca ma pokazać właśnie, czy samorząd powiatowy jako podstawowy poziom wykonawczy zarządzania kryzysowego reaguje na wszelkiego rodzaju zagrożenia i czy w odpowiedni sposób skutecznie przyczynia się do likwidacji i minimalizacji zagrożeń. Ponadto ma na celu ukazanie również form współdziałania samorządu powiatowego z jednostkami powiatowych służb, inspekcji i straży, w zakresie zwalczania zagrożeń. W badaniach autor będzie chciał uzyskać odpowiedź, czy działania samorządu powiatowego w systemie zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu odzwierciedlają się w jego funkcjonowaniu i organizacji zmierzającym do likwidacji i minimalizacji występujących zagrożeń. Ponadto, czy zagrożenia wpływają na formy współdziałania samorządu powiatowego z jednostkami powiatowych służb, inspekcji i straży, a także czy to współdziałanie nakierowane jest na ich zwalczanie, oraz czy istnieją pewne odrębności w organizacji i funkcjonowaniu tychże służb. W celu weryfikacji postawionej tezy sformułowane zostały pytania badawcze: a) Jakie występują zasadnicze podmioty wykonawcze w administracji publicznej w systemie zarządzania kryzysowego w powiecie odpowiedzialne za minimalizację i zwalczanie występujących zagrożeń? b) Czy obowiązujące przepisy prawne dotyczące zarządzania kryzysowego powiatu tworzą właściwe warunki poszczególnym podmiotom tego zarządzania kryzysowego do sprawnego wypełniania przypisanych im ustawowych zadań? 5

6 c) Z jakimi zagrożeniami mamy do czynienia na terenie powiatu starogardzkiego, w jaki sposób samorząd powiatowy diagnozuje te zagrożenia? d) Jak współdziałają organy samorządu powiatowego z jednostkami powiatowych służb, inspekcji i straży w zakresie zarządzania kryzysowego, w sytuacji wystąpienia zagrożenia? e) Co zapewnia właściwemu organowi administracji publicznej możliwości efektywnego wspomagania kierowania realizacją zadań zarządzania kryzysowego? f) Czy funkcjonowanie organów samorządu powiatowego w zakresie zapewnienia skutecznego zarządzania kryzysowego przybiera odmienne formy działania od przyjętych rozwiązań? g) Jakich zmian w obowiązującym systemie prawnym dotyczącym zarządzania kryzysowego należy oczekiwać w celu poprawy sprawności działania systemu? Poruszana problematyka ukazuje wpływ zagrożeń na działania samorządu powiatowego w systemie zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu oraz innych istotnych typowych zmian w jego otoczeniu, funkcjonowaniu i organizacji. Z uwagi, iż przedmiotem niniejszej dysertacji jest rola samorządu powiatowego w systemie zarządzania kryzysowego w Polsce, najwłaściwszymi narzędziami badawczymi wydaję się metoda analizy dokumentów, a w jej ramach technika analizy treściowej. Materiał badawczy do badań autor gromadził z różnych źródeł w tym z jednostki Państwowej Straży Pożarnej dokumentację wskazującą na korzystanie przez Straż Pożarną z narzędzi wykorzystywanych przy diagnozie poprzez analizę dokumentów jak rejestry, raporty ze zdarzeń i elektroniczne systemy rejestracji, analizę zabezpieczenia operacyjnego powiatu starogardzkiego w szczególności dokumentację dotyczącą przejścia trąby powietrznej i pożaru. Z Komendy Powiatowej Policji do charakterystyki zagrożeń powiatu autor wykorzystał analizę stanu bezpieczeństwa za rok 2012 i 2013 opartą na statystykach dotyczących zdarzeń. W starostwie powiatowym wydziale bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego poddano analizie dokumentację dotyczącą organizacji struktury i funkcjonowania zarządzania kryzysowego w powiecie starogardzkim (regulaminy, zarządzenia katalogi zagrożeń i procedur postępowania dla powiatowej administracji samorządowej oraz samorządów terytorialnych gminy Smętowo 6

7 Graniczne, Osiek na terenie których przeszła trąba powietrzna i Starogardu Gdańskiego gdzie zaistniał pożar kompleksu młynów. Celowym wydawało się także zastosowanie metody sondażu diagnostycznego, której rozwinięciem była technika wywiadu eksperckiego. Metoda ta była uzupełnieniem metody badania dokumentów w celu uzyskania odpowiedzi na postawione pytania. W ramach tej metody przeprowadzono wywiady z Kierownictwem (z Komendantem lub Zastępcą Komendanta) jednostek Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej i Policji w Starogardzie Gdańskim, a także opinie przedstawicieli samorządu powiatowego (Starosty, Naczelnika Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego) oraz pracowników samorządu gminnego (Smętowo Graniczne, Osiek i Starogard Gdański) zajmujących się zarządzaniem kryzysowym w gminie. Metodologią badań służących realizacji określonego celu pracy oraz podstaw prawnych zarządzania kryzysowego przeprowadzono także w oparciu o pozostałe metody i techniki w procesie badawczym zastosowane w prezentowanej pracy, które są właściwe dla nauk społecznych jak analizę porównawczą i empiryczną. Dodatkowo podstawą źródłową niniejszej rozprawy stanowi literatura w tym publikacje książkowe, akty stanowione przez organy państwowe, artykuły, dotyczące tejże problematyki. Ramy czasowe moich badań zakreśliłem na lata z uwagi na szczególne sytuacje kryzysowe zaistniałe na obszarze powiatu starogardzkiego, które stanowiły punkt wyjścia do niniejszych badań. W celu zachowania transparentności w jednym z rozdziałów pracy autor odniósł się do ujęcia rysu historycznego samorządu powiatowego oraz wyjaśnienia aspektów o charakterze eksplanacyjnym badanych zagadnień w tym jego istoty, ustroju oraz zakresu i zadań powiatu aż do współczesności. Kolejne odnosiły się do kryzysu i zarządzania kryzysowego w państwie, gdzie starano się ukazać prawne aspekty zarządzania kryzysowego pojęcia zagrożenia, a także sytuacji kryzysowej i kryzysu oraz systemu zarządzania kryzysowego na różnych jego szczeblach po organizację i funkcjonowanie w powiecie. Jednym z głównych elementów było planowanie kryzysowe w samorządzie powiatowym i udział powiatowych służ, inspekcji i straży w systemie zarządzania kryzysowego. Szczególnego charakteru deskryptywnego wymagała analiza działań organów administracji rządowej i samorządu powiatowego przy jednoczesnej ocenie procedur współdziałania organów w związku z przejściem trąby powietrznej w lipcu 2012 roku oraz zaistniałego pożaru kompleksu młynów w maju 2013 roku. Badania przeprowadzone na potrzeby niniejszej dysertacji doprowadziły do pozytywnego zweryfikowania przyjętej na wstępie pracy tezy, a zamierzony cel został osiągnięty. Wyniki prac badawczych stanowią zaledwie próbę rozwiązania problemu 7

8 naukowego. Badania wykazały, że obecny system zarządzania kryzysowego na szczeblu samorządu powiatowego, jak wynika z badań nie do końca realizuje oczekiwania we wszystkich elementach i powiązaniach funkcjonalnych tego systemu. Dlatego też w konsekwencji należałoby zastosować proponowane w niniejszej pracy nowe rozwiązania w zakresie organizacji systemu zarządzania kryzysowego na szczeblu powiatowym. Jednym z elementów dla zachowania sprawności organizacji systemu zarządzania kryzysowego będzie zagwarantowanie ciągłości podejmowania decyzji przez organ właściwy w sprawach zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu, w tym starosty powiatowego niezależnie od rodzaju zagrożeń przy jednoczesnej ustawowej odpowiedzialności starosty. Kierunek zmian wymagać będzie także ich dopracowywania w tym zakresie. Ponadto racjonalne wydaje się być także położenie większego nacisku na zapobieganie sytuacjom kryzysowym poprzez kompleksowe działania prewencyjne i kształtowanie świadomości zagrożeń, a także zwiększenie nakładów na systemowe zabezpieczanie infrastruktury w celu minimalizowania wydatków związanych z reagowaniem i odbudową. W każdym elemencie zarządzania kryzysowego na poziomie samorządu powiatowego są ludzie, i od nich zależy czy dany system zadziała. Od jednych zależy bowiem przygotowanie struktury i organizacji systemu, a od innych zwalczanie zagrożeń. Wśród nich będą także osoby zobowiązane do podejmowania decyzji- świadomych, rozważnych, trafnych i racjonalnych. Bezpieczeństwo człowieka jest nieodłącznie związane z instytucją państwa, jego siłą i sprawnością. Z przedstawionych materiałów można wysnuć ogólne twierdzenie, iż zarządzania kryzysowego nie można wpisać w sztywne ramy. Zaproponowane rozwiązania są jedną z prób przybliżenia danego problemu, która domaga się dalszego pogłębienia. Tempo zmian zachodzących w sferze zagrożeń powoduje konieczność ciągłego dopracowywania systemu zarządzania kryzysowego w tym w szczególności na szczeblu powiatu. Rolą samorządu powiatowego z uwagi na te zagrożenia będzie konieczność postrzegania tegoż zarządzania kryzysowego jako priorytetowego.przeciwdziałanie tym zagrożeniom spowodować może, że sytuacja kryzysowa nie będzie trudnym doświadczeniem i bolesną lekcją dla mieszkańców powiatu - zarówno dla poszkodowanych i dla tych, którzy nieśli im pomoc. Dodatkowo warto nadmienić, że powstanie takiego rodzaju zarządzania, jakim jest zarządzanie pod presją czasu czyli zarządzanie kryzysowe, powinno wynikać z traktowania bezpieczeństwa przez władze oraz społeczeństwo jako kwestii priorytetowej. 8

9 9