Nr Informacja. Reforma sektora cukrowniczego w Unii Europejskiej KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Reforma sektora cukrowniczego w Unii Europejskiej Styczeń 2006 Dorota Stankiewicz Informacja Nr 1243 W opracowaniu przedstawiono skalę produkcji cukru w krajach UE, w tym w Polsce. Opracowanie zawiera omówienie podstawowych zasad planowanej w Unii Europejskiej reformy rynku cukru, wraz z prezentacją ostatnich ustaleń, podjętych na posiedzeniu Rady Ministrów ds. Rolnictwa UE w dniu 24 listopada 2005 r.

2 BSiE 1 1. Informacje wstępne Sytuację na światowym rynku cukru kształtują dwie okoliczności: utrzymująca się od wielu lat znaczna przewaga podaży eksportowej na światowym rynku cukru i spadkowe tendencje cen cukru białego 1 (z powyżej 300 USD/t w połowie lat dziewięćdziesiątych do około 240 USD/t w roku gospodarczym 2003/2004), presja krajów rozwijających się, szczególnie Brazylii i Tajlandii, tj. największych eksporterów surowego cukru trzcinowego, w sprawie istotnego ograniczenia produkcji drogiego cukru buraczanego i zwiększenia w ten sposób popytu importowego na cukier trzcinowy, wytwarzany po znacznie niższych kosztach. Ostatnio, wobec bardzo niskiej produkcji cukru w Azji, gdzie w roku 2004/2005 produkcja pokryła zaledwie 2/3 spożycia, przeważnie cukru białego, należałoby oczekiwać nieznacznego wzrostu lub stabilizacji cen tego cukru na rynku światowym. Należy także zauważyć, że światowe zapasy cukru obniżyły się na końcu roku gospodarczego 2004/2005 do 65,1 mln t cukru surowego (z 66,4 mln t na końcu roku gospodarczego 2003/2004). Zapasy te są jednak nadal tak wysokie, że nie ma przesłanek wskazujących na wzrost cen cukru białego. Znaczącym producentem cukru jest Unia Europejska. W roku gospodarczym 2004/2005 w 25. krajach UE wyprodukowano ogółem około 21,2 mln t cukru surowego, czyli 14,5% produkcji światowej (146,2 mln t). 2 Rynek cukru w UE podlega licznym regulacjom, jednak już od kilku lat planowana jest ich gruntowna reforma. Reforma ta stanowi pochodną zmian wprowadzanych w całej Wspólnej Polityce Rolnej UE, mających na celu wprowadzenie systemu jednolitych płatności, oddzielonych od produkcji. Tymczasem rynek cukru w UE wyróżnia się typowym, starym sposobem wspierania producentów rolnych, bazującym na wspieraniu cen przewyższających ceny na rynku światowym. Obecnie unijna cena cukru jest trzykrotnie wyższa niż na rynkach światowych. W związku z tym UE stosuje dopłaty do eksportu cukru, co z kolei jest krytykowane przez Światową Organizację Handlu (WTO). Konieczność reformy rynku cukru Komi- 1 Cukier (sacharoza) otrzymywany jest z buraków cukrowych lub z trzciny cukrowej. Cukier biały otrzymuje się poprzez oczyszczenie tzw. cukru surowego, czyli krystalicznego cukru niższej czystości. Przykładowo, w procesie produkcji cukru z buraków cukrowych, cukier surowy otrzymuje się następująco: krajankę buraczaną poddaje się działaniu wody o temperaturze O C. Uzyskany w ten sposób sok (po uprzednim wytrąceniu zanieczyszczeń i ich odfiltrowaniu) zagęszczany jest w urządzeniach zwanych wyparkami, aż do wykrystalizowania cukru surowego. W celu oczyszczenia cukier surowy poddaje się rafinacji, polegającej na rozpuszczeniu go w wodzie, odbarwieniu za pomocą węgla aktywnego i powtórnym odparowaniu, a następnie odwirowaniu i suszeniu. W ten sposób powstaje cukier biały. Przyjmuje się, że 1 tonie cukru surowego odpowiada 0,92 tony cukru białego (wg danych Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz informacji ze strony internetowej i ze strony internetowej: 2 Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 26, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa, grudzień 2004 r. oraz Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 27, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa, czerwiec 2005 r.

3 2 BSiE sja Europejska tłumaczy zatem potrzebą poprawy konkurencyjności europejskiego sektora cukrowniczego na arenie międzynarodowej oraz naciskami ze strony WTO Produkcja cukru w Polsce Liczba plantatorów i produkcja buraków cukrowych W roku 1990 liczba plantatorów buraka cukrowego w Polsce wynosiła 383,7 tys. W ciągu następnych 15 lat liczba ta uległa znacznemu ograniczeniu. Obecnie, w roku 2005, wg prognozy Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, liczba polskich plantatorów buraka cukrowego wynosi 70,1 tys., czyli o 313,6 tys. mniej niż w roku Liczba plantatorów w roku 2005 stanowi tylko 18,3% liczby plantatorów z roku 1990 (tabela 1). Pomimo tego produkcja cukru w Polsce znacząco się nie zmieniła. W kampanii 1990/1991 wyprodukowano 2 mln t cukru, zaś wg prognozy produkcji w bieżącej kampanii 2005/2006 wyprodukowanych zostanie około 1,8 mln t cukru. Zbiory buraków cukrowych w Polsce w latach wyniosły średnio 12,6 mln t. W ostatnich latach zbory te przedstawiały się następująco: w roku 2002: 13,4 mln t, w roku 2003: 11,7 mln t, w roku 2004: 12,5 mln t. Według szacunków IERiGŻ w roku 2005 zbiory wyniosą około 11,6 mln t 4. Tabela 1. Liczba plantatorów i powierzchnia plantacji buraków cukrowych w Polsce Lata Ogółem (w tys.) Liczba plantatorów * W przeliczeniu na 1 czynną cukrownię (tys.) Powierzchnia uprawy buraków cukrowych Ogółem W przeliczeniu na 1 (tys. ha) plantatora (ha) ,7 4, , ,6 3, , ,1 3, , ,5 1, , ,9 1, , ,9 1, , (prognoza) 70,1 1, ,85 * W latach było czynnych 76 cukrowni, w 2002 r. 65, w 2003 r. 57, w 2004 r. 43, a w 2005 r. 40 cukrowni. Źródło: Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 27, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa, czerwiec 2005 r. Na uwagę zasługuje fakt, że w okresie uległa znacznemu zwiększeniu przeciętna powierzchnia uprawy buraków cukrowych w przeliczeniu na jednego plantatora. W roku 1990 na jednego plantatora przypadało 1,15 ha powierzchni uprawy buraków, natomiast w roku 2005 już 3,85 ha (mamy tu zatem do czynienia z ponad trzykrotnym wzrostem przeciętnej powierzchni plantacji). 3 Wstępna analiza wybranych elementów nowej propozycji reformy rynku cukru perspektywa Polski, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa FAPA, Sekcja Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej, Warszawa, lipiec 2004 r. oraz C. Pytlos: Gorzka reforma cukru, Rynki Zagraniczne nr 119, r. 4 Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 27, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa, czerwiec 2005 r. oraz Produkcja i rynek cukru, stan w sezonie 1991/92 i prognoza na 1992/93, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej, Warszawa, listopad 1992 r.

4 BSiE Polski przemysł cukrowniczy 5 W Polsce działa pięć grup cukrowni. W czterech z nich skupione są cukrownie, których większościowe pakiety akcji należą do koncernów zagranicznych. Są to następujące grupy cukrowni: British Sugar Overseas Polska 10 cukrowni, Nordzucker Polska 6 cukrowni, Pfeifer & Langen Polska 11 cukrowni, Sudzucker Polska 22 cukrownie ( w tym 16 cukrowni Śląskiej Spółki Cukrowej). Spośród pozostałych cukrowni 26 jest zgrupowanych w Krajowej Spółce Cukrowej (KSC Polski Cukier S.A), a jedna cukrownia działa jako niezależna spółka akcyjna. Według danych dotyczących kampanii cukrowniczej 2004/2005 udział procentowy spółek i grup cukrowni w produkcji cukru w Polsce jest następujący: Krajowa Spółka Cukrowa (KSC Polski Cukier S.A) 39,9% Sudzucker Polska 25,9%, Pfeifer & Langen Polska 16,0%, British Sugar Overseas Polska 10,3%, Nordzucker Polska 7,9%. Dwie spośród 76 polskich cukrowni znajdują się w stanie upadłości, a trzecia w likwidacji. Ponadto od 2002 r. trwa proces stopniowego wyłączania niektórych cukrowni z podstawowej działalności, czyli przerobu buraków na cukier. Cukrownie takie zajmują się jeszcze magazynowaniem cukru i organizacją kontraktacji surowca. W kampanii 2003/2004 surowiec przerabiało 57 cukrowni, zaś 19 nie podjęło przerobu buraków cukrowych. W kampanii 2004/2005 było już 33 cukrownie, które nie przerabiały surowca (w tym 26 małych, o nominalnej dobowej zdolności przerobu 1,1-1,7 tys. t buraków, oraz 7 średnich, o nominalnej dobowej zdolności przerobu 2,0-3,0 tys. t buraków). W porównaniu z kampanią 2001/2002 udział małych cukrowni w ogólnej liczbie czynnych zakładów zmniejszył się z 47,4% do 23,3%. Spośród 43 polskich cukrowni, czynnych w kampanii 2004/2005, tylko 12 zalicza się do dużych w skali krajowej (tj. o nominalnej dobowej zdolności przerobu 3,4-6,0 tys. t buraków). W kampanii 2004/2005 pracowało również 10 cukrowni małych i 21 średnich. Pomimo postępującego z roku na rok spadku liczby czynnych cukrowni, produkcja cukru w Polsce nie zmieniała się znacząco; w kampanii 2003/2004 wyprodukowano 1,95 mln t cukru, a w kampanii 2004/ mln t. W kampanii 2005/2006 czynnych będzie łącznie 40 cukrowni ze wszystkich pięciu grup, natomiast 36 cukrowni nie będzie przerabiało buraków. Z szacunków IERiGŻ wynika, że przy stosunkowo niskich zbiorach buraków, oszacowanych w 2005 r. na około 11,6 mln t i wydajności cukru zbliżonej do średniej z ostatnich trzech kampanii (czyli 15,5%) można oczekiwać wyprodukowania 1,8 mln t cukru, czyli nieco mniej niż w ostatnich dwóch kampaniach. Jak wynika z tabeli nr 2 produkcja cukru w Polsce jest dość wysoka, wynosi bowiem około 2 mln t, przy spożyciu krajowym szacowanym na około 1,6 mln t. Pomimo znaczącego eksportu (450 tys. t w roku gospodarczym 2004/2005) zwracają uwagę duże zapasy cukru (około 0,8 mln t na koniec roku 2004/2005). 5 Źródło: Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 27

5 4 BSiE Tabela 2. Bilans cukru w Polsce ( w tys. t cukru białego) Wyszczególnienie Lata gospodarcze (1 lipca 30 czerwca) 2002/ / /2005 (przewidywania) Zapasy początkowe a) Produkcja Import Zużycie krajowe Zmiana stanu rezerw b) Eksport Zapasy końcowe a) a) Zapasy u producentów i w handlu. b) Zwiększenie podaży na rynku (+), zmniejszenie podaży na rynku (-). Źródło: Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 27, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa, czerwiec 2005 r. 3. Produkcja cukru w Unii Europejskiej 6 Produkcja cukru w Unii Europejskiej w roku gospodarczym 2004/2005 wyniosła 21,3 mln t cukru surowego, z czego 17,6 mln t wytworzono w krajach Piętnastki, a 3,7 mln t w dziesięciu nowych państwach członkowskich. Największymi producentami cukru w UE są Niemcy i Francja. W roku 2004/05 w krajach tych wyprodukowano odpowiednio 4,68 mln t i 4,61 mln t cukru (w przeliczeniu na cukier surowy). Trzecie, znaczące miejsce zajmuje Polska, z produkcją 2,17 mln t cukru surowego. Najmniejszą produkcję cukru w UE w roku 2004/2005 miały: Słowenia (41 tys. t), Łotwa (73 tys. t) i Portugalia (90 tys. t). Według szacunkowych danych w roku gospodarczym 2005/2006 produkcja cukru surowego w UE-25 będzie nieco niższa niż w sezonie poprzednim i wyniesie 19,6 mln t, z czego w krajach Piętnastki wytworzonych zostanie 16,3 mln t, zaś w dziesięciu nowych krajach członkowskich 3,3 mln t. Nadal na pierwszym miejscu pod względem produkcji cukru znajdować się będą Niemcy, na drugim Francja, a na trzecim Polska. Procentowy udział wybranych krajów w produkcji cukru w Unii Europejskiej (wg szacunkowych danych dla roku gospodarczego 2005/2006) przedstawia się następująco: Niemcy: 21,4 %, Francja: 21,0 %, Polska: 10,0 %, Włochy: 7,7 %, Wielka. Brytania: 7,0 %, Hiszpania: 5,3 %, Holandia: 5,1%, Belgia i Luksemburg: 4,9 %, pozostałe kraje: 17,6 %. Szczegółowe dane dotyczące skali produkcji cukru surowego w 25. krajach UE w latach gospodarczych od 2002/2003 do 2005/2006 przedstawiono w tabeli nr 3. 6 Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 27 oraz Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 26.

6 BSiE 5 Tabela 3. Produkcja cukru w Unii Europejskiej Produkcja cukru w tys. t w przeliczeniu na cukier surowy (a) Wyszczególnienie 2002/ / / /2006 (pierwszy szacunek) Austria Belgia i Luksemburg Dania Finlandia Francja b) Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Szwecja Wielka Brytania Włochy Razem UE Czechy Litwa Łotwa Polska c) Słowacja Słowenia Węgry Razem nowe kraje UE RAZEM UE a) 1 tona cukru surowego odpowiada 0,92 tony cukru białego, b) łącznie z departamentami zamorskimi, c) dane wydawnictwa F.O. Licht dotyczące Polski zastąpiono szacunkiem IERiGŻ Źródła: lata gospodarcze 2003/ /2006: Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 27, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa, czerwiec 2005 r. (na podstawie: F.O Licht s International Sugar and Sweetener Report oraz opracowania własnego IERiGŻ). Rok gospodarczy 2002/2003: Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 26, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa, grudzień 2004 r. (na podstawie: F.O Licht s International Sugar and Sweetener Report oraz opracowania własnego IERiGŻ). Rynek cukru w Unii Europejskiej podlega licznym regulacjom, a od roku 2004/2005 wspólna organizacja tego rynku objęła 10 nowych państw członkowskich UE, w tym Polskę. Na wspólnotowym rynku cukru stosowane są następujące instrumenty regulacyjne: a) ceny gwarantowane cena interwencyjna cukru oraz ceny minimalne buraków cukrowych, b) limitowanie (kwotowanie) rozmiarów produkcji cukru (i pośrednio produkcji buraków cukrowych) objętej cenami gwarantowanymi, c) dopłaty do eksportu cukru w ramach określonej kwoty i obowiązek eksportu bez dopłat cukru przekraczającego tą kwotę, d) refundacje do cukru zużytego w przemyśle chemicznym, zwiększające popyt wewnętrzny, e) instrumenty ochrony rynku wewnętrznego, czyli wysokie cła oraz kontyngenty (kwoty) importu cukru bez cła lub przy obniżonych stawkach celnych, f) limitowanie (kwotowanie) rozmiarów produkcji substytutów cukru (izoglukozy i syropu inulinowego),

7 6 BSiE g) skup interwencyjny nadwyżek cukru (nie był stosowany od kilkunastu lat, dzięki sprawnemu funkcjonowaniu powyżej wymienionych instrumentów). Podstawowa cena skupu buraków cukrowych (standardowej jakości) w krajach członkowskich UE wynosi w bieżącym pięcioleciu (do roku 2005/2006) 47,67 euro/tonę. Cena minimalna buraków A, czyli surowca do produkcji cukru na rynek wewnętrzny Wspólnoty, wynosi 46,72 euro/tonę, a buraków B, czyli surowca do produkcji cukru na eksport z dopłatami 32,42 euro/tonę. Cena interwencyjna cukru białego (standardowej jakości) w krajach członkowskich UE, cechujących się przewagą podaży nad popytem, wynosi w bieżącym pięcioleciu (do roku gospodarczego 2005/2006) 631,9 euro/t. W krajach o podaży niższej od popytu ceny interwencyjne są o 2-4% wyższe. Urzędowe ceny cukru dotyczą kwoty A, czyli ilości cukru przeznaczonej na zaopatrzenie rynku wewnętrznego UE oraz kwoty B, to jest ilości cukru przeznaczonej na eksport z dopłatą lub na uzupełniające zaopatrzenie rynku wewnętrznego. Kwoty produkcji cukru (oraz izoglukozy i syropu inulinowego) rozdzielane są pomiędzy kraje członkowskie (tabela 4 uwaga: w tabeli nie uwzględniono kwot izoglukozy i syropu inulinowego). Tabela 4. Kwoty produkcji cukru w Unii Europejskiej ilości podstawowe w roku gospodarczym 2004/05 Kwoty cukru ( w tys. ton) Państwa i regiony w przeliczeniu na cukier biały w przeliczeniu na cukier surowy a) Kwota A Kwota B Kwota A Kwota B Austria 314,0 73,3 341,3 79,7 Belgia (i Luksemburg) 674,9 144,9 733,6 157,5 Dania 325,0 95,7 353,3 104,0 Finlandia 132,8 13,3 144,3 14,5 Francja 2 536,5 752, ,1 817,7 Francuskie departamenty zamorskie 433,9 46,4 471,6 50,4 Grecja 288,6 28,9 313,7 31,4 Hiszpania 957,1 39, ,3 43,4 Holandia 684,1 180,4 743,6 196,1 Irlandia 181,1 18,1 196,8 19,7 Niemcy 2 612,9 804, ,1 873,9 Portugalia 63,4 6,3 68,9 6,8 Autonomiczny region Azorów 9,0 0,9 9,8 1,0 Szwecja 334,8 33,5 363,9 36,4 Wielka Brytania 1 035,1 103, ,1 112,5 Włochy 1 310,9 246, ,9 267,9 Razem UE ,2 b) 2 587, , ,9 Czechy 441,2 13,7 479,6 14,9 Litwa 103,0 0,0 112,0 0,0 Łotwa 66,4 0,1 72,2 0,1 Polska 1 580,0 91, ,4 99,9 Słowacja 189,7 17,7 206,2 19,2 Słowenia 48,2 4,8 52,4 5,2 Węgry 400,5 1,2 435,3 1,3 Razem nowe kraje 2 829,0 129, ,1 140,6 RAZEM UE-25 c) , , , ,5 a) 1 t cukru surowego odpowiada 0,92 t cukru białego przeliczenie to umieszczono w powyższej tabeli jako pomocne w porównaniach z zamieszczoną w tabeli 3 produkcją cukru w poszczególnych krajach UE, wyrażoną w tys. t cukru surowego. b) Z powodu zaokrągleń kwota łączna różni się w niewielkim stopniu od sumy kwot narodowych. c) Cypr, Estonia i Malta nie posiadają kwot produkcji cukru. Źródło: Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 27, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Warszawa, czerwiec 2005 r.

8 BSiE 7 Dopłaty do eksportu cukru kwoty B są przyznawane w drodze przetargów, w których uczestniczą eksporterzy z całej UE. Przykładowo, w I kwartale 2005 r. dopłaty te wynosiły przeciętnie 410 euro na 1 tonę cukru białego. Przed nadmiernym napływem cukru z krajów trzecich rynek wewnętrzny UE jest chroniony barierami celnymi. Stawka celna konwencyjna przy imporcie cukru białego do UE w 2005 r. wynosi 41,9 euro/100 kg (tak samo jak w latach ). Stosowane są również, uzgodnione z WTO, dodatkowe cła importowe. Zależą one od poziomu i skali zmian, tzw. cen reprezentatywnych, tj. cen CIF oferowanych przez importerów na zewnętrznej granicy Wspólnoty. Cła ograniczają do minimum import cukru poza kontyngentami preferencyjnymi. W roku gospodarczym 2004/2005 kontyngent importu cukru do UE wynosił: 1304,7 tys. t (w przeliczeniu na cukier biały) o zerowej stawce celnej, zgodnie z Konwencją z Lome, w tym 1294,7 tys. t z krajów Afryki, Karaibów i Pacyfiku (tzw. krajów ACP) oraz 10 tys. t z Indii. Jest to rodzaj pomocy dla byłych kolonii, 85,5 tys. t (w przeliczeniu na cukier surowy) o stawce celnej 9,8 euro/100kg, jako dodatkowo uzgodniona z WTO kwota dostępu cukru, głównie z Kuby i Brazylii, 112,8 tys. t (w przeliczeniu na cukier biały) o zerowej stawce celnej z krajów LDC, czyli najsłabiej rozwiniętych krajów świata. W ramach umowy EBA ( Wszystko oprócz broni ) UE zobowiązała się do zwiększania początkowej kwoty (74,2 tys. t w roku gospodarczym 2001/2002) corocznie o 15% do roku 2008/2009, a ponadto (od roku 2006/2007) do stopniowej redukcji ceł na pozakwotowy import cukru z tych krajów. Oprócz tego UE importuje cukier z zachodnich krajów bałkańskich przy zerowych stawkach celnych oraz przy obniżonych stawkach celnych, z niektórych innych krajów. 4. Planowana reforma wspólnotowego rynku cukru 7 W ramach planowanej od kilku lat w UE reformy rynku cukru przewiduje się wiele radykalnych posunięć, oznaczających gruntowną reorganizację tego sektora. Komisja Europejska w dniu 22 czerwca 2005 r. przedstawiła nowy projekt reformy rynku cukru. Projekt ten przewidywał, między innymi: przedłużenie obecnie istniejącego reżimu cukrowego bez planowanej poprzednio rewizji w 2008 r., odchodzenie od mechanizmów interwencyjnych na rynku cukru poprzez zniesienie od kampanii 2007/2008 ceny interwencyjnej przy jednoczesnym przesunięciu początku kampanii cukrowniczej z 1 lipca na 1 października, zastąpienie ceny interwencyjnej cukru ceną referencyjną na poziomie o 39% niższym od obecnej ceny interwencyjnej; Komisja zaproponowała aby cena referencyjna w roku gospodarczym 2006/2007 wynosiła 631,9 euro/tonę cukru białego (tak jak obecnie cena interwencyjna), a następnie cena ta zmniejszałaby się w ten sposób, aby w roku 2009/2010 wynieść 385,5 euro/tonę cukru białego, obniżenie minimalnej ceny buraków cukrowych do 32,86 euro/tonę w roku gospodarczym 2006/2007 i do 25,05 euro/tonę od roku gospodarczego 2007/2008, połączenie w jedną kwotę limitów produkcji cukru (A i B); między państwami członkowskimi, produkującymi cukier C (pozakwotowy), zostałaby rozdzielona dodatkowa kwota 7 Reforma rynku cukru. Nowe propozycje Komisji Europejskiej, Biuletyn MRiRW, nr 7-8/2005 oraz Rynek cukru stan i perspektywy, Raport nr 27, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Rozwoju Wsi Warszawa, czerwiec 2005 r. i dokument wspólnotowy COM(2005) 263 końcowy, z r., zawierający projektowane rozwiązania w zakresie reformy sektora cukrowniczego w UE.

9 8 BSiE w łącznej wysokości 1 mln t, za dodatkową jednorazową odpłatnością wynoszącą 730 euro/tonę, stworzenie funduszu restrukturyzacyjnego na okres czterech kampanii, od 2006/2007 do 2009/2010, stanowiącego rodzaj zachęty do zaniechania produkcji cukru przez producentów o najniższej konkurencyjności. Zwraca uwagę konstrukcja systemu tych rekompensat, zakładająca najwyższe rekompensaty dla tych przedsiębiorstw, które najwcześniej, czyli już w roku gospodarczym 2006/2007 zdecydują się na zaniechanie produkcji. W takim przypadku rekompensata ta wyniosłaby 730 euro/tonę zaniechanej produkcji. W następnym roku gospodarczym rekompensata byłaby już niższa (625 euro/t w roku 2007/2008). Środki na finansowanie planu restrukturyzacji pochodzić mają ze specjalnej opłaty restrukturyzacyjnej tzw. tymczasowej składki restrukturyzacyjnej (składkę tę mieliby wpłacać producenci cukru, izoglukozy lub syropu inulinowego), wprowadzenie dopłat bezpośrednich dla plantatorów do uprawy buraków (jest to rodzaj wyrównania, mającego w 60% zrekompensować powyższe spadki cen), zwiększenie kwoty produkcji izoglukozy o 300 tys. t. Powyższa propozycja Komisji była trudna do zaakceptowania przez Polskę. Nasz kraj wyraził sprzeciw, między innymi, wobec propozycji łączenia kwot A i B. Korzystniejszą metodą zreformowania rynku cukru wydaje się bowiem redukcja wyłącznie kwoty cukru B poszczególnych państw członkowskich, tak, aby każde z nich miało możliwość zachowania produkcji na poziomie odpowiadającym zapotrzebowaniu wewnętrznemu. Obawy Polski budził również zaproponowany program restrukturyzacji branży cukrowniczej, który oferuje duże zachęty finansowe dla podmiotów przetwórstwa, w zamian za stałą rezygnację z produkcji cukru. Program ten mógłby doprowadzić do bardzo poważnego ograniczenia produkcji cukru i buraków cukrowych w Polsce. Ograniczeniu temu sprzyjać też będą głębokie redukcje cen cukru i buraków cukrowych. Poza tym polskie cukrownie potrzebują więcej czasu na zakończenie procesów restrukturyzacyjnych i modernizacyjnych, zanim będą mogły być objęte tak restrykcyjnymi propozycjami. 5. Negocjacje dotyczące reformy wspólnotowego rynku cukru 5.1. Informacje podstawowe Dyskusja nad nową propozycja Komisji prowadzona była od lipca 2005 r. na posiedzeniach Grupy Roboczej Rady do spraw Cukru i Izoglukozy, Specjalnego Komitetu ds. Rolnictwa oraz na posiedzeniach Rady Ministrów UE ds. Rolnictwa i Rybołówstwa. 8 W dniu 22 listopada 2005 r rozpoczęło się Posiedzenie Rady Ministrów ds. Rolnictwa UE, poświęcone reformie rynku cukru. 9 W dniu 24 listopada br. ministrowie rolnictwa krajów Unii Europejskiej porozumieli się co do reformy rynku cukru, która zmierza do ograniczenia produkcji i uprawy buraków cukrowych w UE. Polska do końca sprzeciwiała się politycznemu kompromisowi. Podobnie stanowczy sprzeciw wyraziła tylko Grecja. Łotwa także była przeciwna, ale nie akcentowała swojego stanowiska. Ostatecznie nie było głosowania, gdyż po rozmowach z delegacjami krajów członkowskich przewodniczący UE Brytyjczycy ogłosili, że za porozumieniem jest większość kwalifikowana. Polska sprzeciwiała się nie tylko przyjętemu kompromisowi, ale samej idei zawierania go na tej sesji. Według polskiego rządu, potrzeba więcej 8 Informacja o wynikach negocjacji dotyczących reformy wspólnotowej organizacji rynku cukru, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, , opracowanie przygotowane dla sejmowej Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nr dokumentu ORR-c-070/281/3009/05. 9 UE znów walczy o reformę rynku cukru, r., dane z Pierwszego Portalu Rolnego

10 BSiE 9 czasu na przeanalizowanie skutków reformy. Jednakże Komisja Europejska naciskała na porozumienie, ponieważ znajdowała się pod presją Światowej Organizacji Handlu (WTO). WTO wskazuje bowiem, że Unia Europejska nadwyżki cukru przeznacza na eksport, niwelując różnicę cen (w UE cukier jest trzykrotnie droższy niż na rynkach światowych) hojnymi subwencjami. Zdaniem WTO jest to naruszenie reguły wolnego handlu. Polski minister rolnictwa Krzysztof Jurgiel stwierdził, że zawarty kompromis uwzględnia tylko część polskich wniosków i nie jest popierany przez Polskę, ponieważ nie uwzględnia postulatów ważnych z punktu widzenia naszego kraju. Reforma zakłada, że cena cukru zostanie w ciągu czterech lat zmniejszona o 36%., czyli docelowo do 400 euro za tonę. Cukrownie będą zachęcane do zaniechania produkcji wysokimi rekompensatami, sięgającymi w pierwszych dwóch latach 730 euro za tonę cukru (a w następnych latach: 625 i 520 euro). Cena buraków cukrowych zostanie obniżona do 26 euro w kampanii 2009/10. Plantatorzy buraków cukrowych dostaną rekompensaty w wysokości 64,2% poniesionych strat, w ramach dopłat bezpośrednich. Zdaniem polskiego ministra rolnictwa "nawet pobieżna analiza tego kompromisu nie pozostawia wątpliwości, że przyjęte rozwiązania nie realizują głównych założeń reformy, które wskazywała Komisja Europejska, mianowicie poprawy konkurencyjności europejskiego sektora cukru i rozmieszczenia produkcji cukru w krajach, które najtaniej go produkują. Komisarz ds. rolnictwa Mariann Fischer Boel uznała jednak, że przyjęcie kompromisu było "historycznym momentem", który zwiększa konkurencyjność unijnego cukrownictwa i zbliża je do zasad wolnorynkowych. Komisarz Boel wyraziła zdziwienie sprzeciwem Polski wobec reformy i podkreśliła, że Polska musi zrestrukturyzować swoje rolnictwo. Zdaniem pani komisarz "całkowicie niesłuszne" są polskie obawy, że reforma doprowadzi do likwidacji w Polsce cukrowni, które za zaprzestanie działalności będą mogły dostać wysokie rekompensaty. Kraje członkowskie będą miały wystarczającą kontrolę nad funduszami, by zapobiec sytuacji, że "firmy wezmą pieniądze i znikną". Natomiast według naszego ministra rolnictwa reforma może prowadzić do zamykania zakładów. Tymczasem Polska nie chce zmniejszać kwoty produkcji przyznanej jej w ramach organizacji rynku, gdyż w naszym kraju nie przewiduje się likwidacji cukrowni Szczegółowy przebieg negocjacji 11 Na początku sesji plenarnej ( r.) Prezydencja przekazała kompromisową propozycję. Propozycja ta zakładała, między innymi: przesunięcie terminu wprowadzenia reformy z 2005 r. na 1 lipca 2006 r., z terminem obowiązywania od sezonu 2014/2015, zmniejszenie stopnia redukcji cen cukru (pierwotnie proponowana 39% obniżka cen cukru została w wyniku negocjacji zastąpiona obniżką 36%); cena referencyjna cukru białego w roku gospodarczym 2006/2007 wynosiłaby 631,9 euro/t (czyli tak samo, jak w propozycji z 22 czerwca 2005 r.) oraz 631,9 euro/t również w roku 2007/2008, a w następnych latach: 10 Porozumienie w sprawie reformy unijnego rynku cukru (PAP, tm/ , godz. 19:45). Ministrowie rolnictwa krajów UE porozumieli się w czwartek w sprawie reformy rynku cukru poinformowały brytyjskie źródła w Radzie UE, dane z Serwisu dla Plantatorów Buraka Cukrowego, link na wydruk r. 11 Informacja dotycząca udziału ministra Krzysztofa Jurgiela w negocjacjach dotyczących reformy wspólnotowej organizacji rynku cukru, , dane ze strony internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Informacja o wynikach negocjacji dotyczących reformy wspólnotowej organizacji rynku cukru, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, , opracowanie przygotowane dla sejmowej Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nr dokumentu ORR-c-070/281/3009/05.

11 10 BSiE 524,0 euro/t w roku 2008/2009 i 404,4 euro/t w roku 2009/2010 (natomiast wg propozycji z czerwca 2005 r. cena referencyjna w powyższych latach wynosiła odpowiednio:631,9, 476,5, 449,9 i 385,5 euro/t), utrzymanie działań interwencyjnych na rynku cukru, jako środka przejściowego, na cztery lata gospodarcze (cena interwencyjna ustalona byłaby na poziomie 80% ceny referencyjnej z następnego roku; cena ta dotyczyłaby zakupu interwencyjnego maksymalnie 600 tys. t cukru białego rocznie), połączenie kwot cukru A i B w jedną kwotę oraz zezwolenie na dobrowolną rezygnację z produkcji w ramach funduszu restrukturyzacji w zamian za pomoc restrukturyzacyjną (podobnie, jak w propozycji z czerwca 2005 r.), rozdzielenie między państwa członkowskie dodatkowej kwoty produkcji cukru w łącznej wysokości 1,1 mln t (wg propozycji z czerwca 2005 r. 1 mln t) dla państw produkujących znaczne ilości cukru C, przy czym w wyniku kompromisu politycznego ta dodatkowa kwota przysługiwałaby także: Grecji, Hiszpanii, Irlandii, Włochom, Łotwie, Węgrom, Portugalii, Słowenii, Słowacji i Finlandii (wg propozycji z 22 czerwca 2005 r.: kwota dodatkowa przysługiwała: Polsce, Belgii, Republice Czeskiej, Danii, Niemcom, Francji kontynentalnej, Litwie, Holandii, Austrii, Szwecji i Wielkiej Brytanii), możliwość przyznania Włochom, Litwie i Szwecji dodatkowych kwot produkcji izoglukozy (odpowiednio po 60, 8 i 35 tys. t, podlegających jednorazowej opłacie 730 euro/t), utrzymanie systemu tradycyjnego zapotrzebowania dla unijnych rafinerii w Wielkiej Brytanii, Portugalii, Finlandii, Francji i Słowenii oraz zwiększenie tradycyjnego zapotrzebowania dla rafinerii cukru w Portugalii i we Włoszech, podobnie jak w propozycji z czerwca 2005 r., przeprowadzenie obligatoryjnej redukcji połączonych kwot A i B od sezonu 2010/2011 (w przypadku, gdyby ograniczenie produkcji cukru w wyniku działania funduszu restrukturyzacji było niewystarczające), uszczegółowienie zasad udzielania pomocy z funduszu restrukturyzacyjnego, zwiększenie opłaty restrukturyzacyjnej nałożonej na produkcję cukru, izoglukozy lub syropu inulinowego (z tych opłat ma być stworzony fundusz restrukturyzacyjny); wg propozycji z czerwca 2005 r. opłaty te miały wynosić 126,4 euro/t kwoty produkcji cukru (izoglukozy, syropu inulinowego), w roku 2006/2007, 91,0 euro/t, w roku 2007/2008 i 64,5 euro/t w roku 2008/2009, natomiast wg propozycji kompromisowej, odpowiednio: 126,4, 173,8 i 113,3 euro/t, zwiększenie pomocy na restrukturyzację przemysłu cukrowniczego w przypadku całkowitego demontażu urządzeń produkcyjnych; wg propozycji z czerwca 2005 r. pomoc ta dla zakładów planujących zakończenie produkcji cukru (izoglukozy, syropu inulinowego) wynosiłaby w przeliczeniu na tonę kwoty, której się zrzeczono: 730 euro w roku 2006/2007, 625 euro w roku 2007/2008, 520 euro w roku 2008/2009 i 420 euro w roku 2009/2010; natomiast wg propozycji kompromisowej stawki te miałyby wynosić odpowiednio 730 euro/t w roku 2006/2007 i tyle samo w roku 2007/2008, a w następnych dwóch latach odpowiednio:625 i 520 euro/t; poza tym propozycja kompromisowa dopuszczała częściowy demontaż urządzeń produkcyjnych z możliwością dalszego użytkowania zakładu, z wyłączeniem produkcji wyrobów objętych wspólną organizacją rynku cukru (kwota restrukturyzacji równa się 75%) oraz częściowe zrzeczenie się kwoty cukru z możliwością dalszego użytkowania urządzeń do produkcji wyrobów objętych wspólną organizacją rynku cukru, z wyjątkiem rafinacji cukru surowego (kwota restrukturyzacyjna: pomoc w wysokości 35%), uściślenie zasad wsparcia dla regionów dotkniętych skutkami likwidacji produkcji cukru, zwiększenie procentowego wskaźnika służącego wyliczeniu płatności bezpośrednich dla rolników plantatorów buraków cukrowych; w związku z redukcją cen wprowadzony będzie instrument wsparcia dla plantatorów buraków cukrowych w formie płatności bezpośred-

12 BSiE 11 nich w wysokości 64,2% utraconych dochodów (wg propozycji z czerwca 2005 r. było to 60%), przyjęcie zasady, że możliwości eksportu cukru w UE będą w przyszłości zapewnione w takim zakresie, aby sektor ten mógł korzystać z wszelkich możliwości dopuszczonych w kontekście istniejących i przyszłych zobowiązań w ramach WTO. W przypadku przywozu przewidziano, że jeżeli w dowolnym roku gospodarczym począwszy od roku 2008/2009 przywóz cukru do Wspólnoty z kraju trzeciego w ramach inicjatywy EBA ( Wszystko oprócz broni ) wzrośnie o więcej niż 25% w porównaniu z przywozem z tego kraju w poprzednim roku gospodarczym, Komisja automatycznie uruchomi procedurę wprowadzenia środków ochronnych. W pierwszej wypowiedzi w sprawie powyższej propozycji minister Krzysztof Jurgiel stwierdził, że wychodzi ona naprzeciw tylko niektórym postulatom prezentowanym w polskim stanowisku i tym samym wymaga wciąż istotnych modyfikacji. Odnosząc się do konkretnych propozycji zawartych w projekcie kompromisu polski minister stwierdził, że propozycja Prezydencji poprawia przewidywalność cen i sytuacji na rynku, czemu służy utrzymanie skupu interwencyjnego w pierwszych czterech latach oraz bardziej precyzyjne zapisy dotyczące regulacji eksportu i importu. Proponowany poziom ceny, po jakiej byłby prowadzony skup interwencyjny, jest jednak zdecydowanie za niski. Ten parametr projektu należy zmienić i ustalić poziom ceny interwencyjnej na poziomie ceny referencyjnej. Na pozytywną ocenę zasługiwało natomiast rozłożenie redukcji cen w dłuższym okresie oraz bardziej szczegółowe zapisy odnoszące się do funduszu restrukturyzacyjnego. Pełna analiza przedstawionego dokumentu wymagała jednak odpowiedniego czasu. Niemniej jednak wstępna analiza wskazywała na konieczność uzupełniających wyjaśnień, koniecznych do właściwego zrozumienia dokumentu. W dalszej debacie strona polska sformułowała bardziej szczegółowe stanowisko, wskazując na nieuwzględnienie w kompromisowym projekcie Prezydencji licznych postulatów Polski. Głównymi elementami tego stanowiska były: a) kwestia interwencji: proponowany mechanizm interwencyjny powinien być skuteczny i dlatego: cena interwencyjna powinna wynosić 100% ceny referencyjnej, nie należy wprowadzać limitów na wielkość zakupów interwencyjnych, instrument powinien być stosowany minimum 10 lat, -należy wydłużyć okres wdrożenia redukcji cen do 6 lat; b) kwestia automatycznej redukcji kwot, łączenia kwot A i B: Polska postuluje odejście od zapisu ustalającego jeden wspólny współczynnik redukcji kwot. Współczynniki te powinny być tym większe im wyższy jest udział kwoty B w całkowitej kwocie. Składka na fundusz restrukturyzacji powinna być zróżnicowana, wyższa od kwoty B; c) kwestia funduszu restrukturyzacji: według Polski działania dywersyfikacyjne w ramach funduszu nie powinny ograniczać się wyłącznie do regionów, w których nastąpi drastycznie obniżenie produkcji. Korzystać powinny z tych środków wszystkie regiony, w których nastąpi obniżenie produkcji. Pomoc dywersyfikacyjna powinna być przypisana do każdej oddanej kwoty. Zasady działania funduszu restrukturyzacji muszą uwzględniać wywiązanie się z przyjętych zobowiązań w ramach umów prywatyzacyjnych, tj. zobowiązania socjalne, inwestycyjne. Określony musi zostać minimalny udział rekompensat dla zwalnianych pracowników cukrowni w wypłacanej pomocy restrukturyzacyjnej. Zapis dotyczący tej kwestii powinien być podobnie elastyczny, jak

13 12 BSiE w przypadku rekompensat dla plantatorów buraka. Propozycja nie zapewnia oczekiwanego przez Polskę wpływu na proces dobrowolnego zrzekania się kwoty. Składki na fundusz restrukturyzacyjny powinny być pomniejszone dla tych podmiotów, które znajdują się w okresie restrukturyzacji i modernizacji; d) kwestia dodatkowej kwoty cukrowej i izoglukozy : Polska proponuje rezygnację z propozycji zwiększenia kwoty cukru o dodatkowy 1 mln t i nie zgadza się też na dodatkowe limity dla 10 krajów. Poza tym Polska stoi na stanowisku, że powinna być pobierana opłata za zwiększenie kwoty izoglukozy (brak jest podstaw dla projektowanej znacznej rekompensaty dla producentów izoglukozy); e) kwestia ograniczenia importu: Polska proponuje zaostrzenie wymogu uruchamiającego wprowadzenie działań ochronnych w stosunku do importu z kraju korzystającego z inicjatywy EBA. Działania te powinny być uruchamiane po wzroście importu o 10% w stosunku do importu z danego kraju w roku wcześniejszym. Działania te powinny być wprowadzane automatycznie; f) kwestia zaopatrzenia przemysłu chemicznego: Polska opowiada się za utrzymaniem dotychczasowych zasad dotyczących zaopatrzenia przemysłu chemicznego w surowiec. Preferowany powinien być surowiec wspólnotowy i dopłaty do produkcji chemicznej; g) pozostałe zagadnienia: w dotychczasowych dyskusjach Komisja nie przedstawiła wystarczającego uzasadnienia dla utrzymania opłaty produkcyjnej (opłata w wysokości 12 euro/t). Zdaniem Polski opłata ta powinna zostać zlikwidowana, pomimo propozycji uelastycznienia funduszu restrukturyzacji, proponowana wysokość pomocy restrukturyzacyjnej, nawet po uwzględnieniu wydatków dla plantatorów i usługodawców, wciąż stanowi proporcjonalnie zbyt wysoką zachętę do redukcji w regionach i krajach, które nie miały dotychczas możliwości finansowych przeprowadzenia restrukturyzacji, Polska podtrzymuje stanowisko, że podwyższanie kwoty cukru w krajach, które produkowały cukier C jest niespójne z koncepcją reformy, która służy ograniczeniu produkcji cukru w Europie. W dniu 24 listopada 2005 r. Prezydencja przedstawiła drugi projekt kompromisu, który uwzględniał tylko cześć postulatów Polski. Według polskiego ministra rolnictwa kompromis ten oznaczał np. zmniejszenie skuteczności funduszu restrukturyzacji w dobrowolnym ograniczaniu kwot, powiększenie skali obowiązkowej redukcji kwot w roku 2010 w krajach o dużej konkurencyjności (w tym w Polsce) oraz niebezpieczeństwo całkowitego wygaszenia produkcji w niektórych regionach Polski. Na zwiększenie redukcji kwot produkcji cukru będzie także miało wpływ planowane zwiększanie kwot produkcji izoglukozy oraz zwiększanie ilości cukru na tradycyjne zapotrzebowanie rafinerii w niektórych krajach Tak więc Polska jednoznacznie stwierdziła, że w propozycji tej nie można dostrzec próby kompromisu, która satysfakcjonowałaby nasz kraj. 6. Podsumowanie Reasumując, ze wstępnej analizy wyników negocjacji dotyczących reformy wspólnotowego rynku cukru wynika, że osiągnięty w listopadzie 2005 r. kompromis uwzględnia tylko część postulatów Polski, w tym: utrzymanie mechanizmu interwencji, ograniczenie redukcji cen cukru, doprecyzowanie zasad funkcjonowania funduszu restrukturyzacji i zwiększenie kontroli nad importem cukru.

14 BSiE 13 Niemniej jednak powyższy kompromis nie oznacza, że będzie zagwarantowana skuteczność mechanizmu interwencji, dostateczna kontrola nad importem cukru do UE, właściwa rekompensata dla plantatorów i pracowników cukrowni, które byłyby zamykane w ramach restrukturyzacji oraz dostateczna kontrola państwa członkowskiego nad wygaszaniem produkcji. Kompromis nie uwzględnia również kilku zasadniczych postulatów Polski, takich jak: ograniczenia produkcji cukru w UE drogą eliminacji kwoty B, a nie poprzez redukcję połączonych kwot, zróżnicowania składek na fundusz restrukturyzacji np. w zależności od tego czy dane przedsiębiorstwo już ponosi wydatki na modernizację i restrukturyzację (poza tym składki te powinny być wyższe w przypadku wysokiego udziału kwoty B w całkowitej kwocie produkcji cukru; w przypadku Polski kwota B jest stosunkowo niewielka, a więc składki powinny być zmniejszone), rezygnacji z wprowadzenia dodatkowej kwoty 1,1 mln t produkcji cukru, rezygnacji z dodatkowej opłaty produkcyjnej (12 euro/t) w związku z planowanym wprowadzeniem wysokich opłat na fundusz restrukturyzacji, wprowadzenia opłat za zwiększenie kwoty izoglukozy. Podczas debaty plenarnej nad projektem reformy cukrownictwa wspólnotowego tylko dwa państwa (Polska i Grecja) nie poparły propozycji kompromisowej. Należy jednak zaznaczyć, że porozumienie polityczne osiągnięte w dniu 24 listopada 2005 r. na forum Rady Ministrów UE ds. Rolnictwa nie jest decyzją formalną Rady, a opinia Parlamentu Europejskiego w sprawie powyższej reformy zostanie wyrażona dopiero w styczniu 2006 r. (podjęcie decyzji ostatecznej przed opinią Parlamentu Europejskiego jest wadą prawną w związku z art. 230 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). A zatem przy określeniu ostatecznego kształtu reformy ważną rolę mają do odegrania posłowie w Parlamencie Europejskim (Informacja o wynikach negocjacji dotyczących reformy wspólnotowej organizacji rynku cukru, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nr dokumentu ORR-c-070/281/3009/05 oraz Reforma rynku cukru. Nowe propozycje Komisji Europejskiej, Biuletyn MRiRW, nr 7-8/2005 i dokument wspólnotowy COM(2005) 263 końcowy, z r.).